502/2017 - Tribunal Constitucional

Relator: Conselheiro Fernando Ventura Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. No âmbito da apresentação de candidaturas às eleições do próximo dia 1 de outubro de 2017 à Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Bustelo, Carneiro e Carvalho de Rei, Concelho de Amarante, a coligação eleitoral AFIRMAR AMARANTE interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 31.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/20011, de 14 de agosto (doravante LEOAL) da decisão que rejeitou os candidatos suplentes indicados sob os n.ºs 10 a 13 na lista de candidatos apresentada pela aludida coligação eleitoral. Extraiu das alegações apresentadas as seguintes conclusões: «1. O Tribunal a quo decidiu rejeitar os candidatos suplentes n.ºs 10 a 13 da lista da Coligação Afirmar Amarante, PPD/PSD-CDS.PP, candidata à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias da União das Freguesias de Bustelo, Carneiro e Carvalho de Rei, por ter constatado que o número de candidatos suplentes é superior ao número de candidatos efetivos; 2. A Coligação apresentou a sua reclamação, pugnando pela revogação do referido despacho, dizendo, em síntese, que não existe qualquer obstáculo legal que impeça a apresentação de candidatos suplentes em número superior ao número de candidatos efetivos; 3. Decidida a reclamação da Coligação, foi a mesma indeferida pelo Tribunal a quo, justificando-se, essencialmente, no texto do Acórdão n.° 435/2005, desse Tribunal Constitucional; 4. Porém, aquele Acórdão do Tribunal Constitucional, para o qual a decisão a quo remete, não decidiu especificamente uma situação semelhante àquela que aqui está em causa, antes se pronunciou acerca de situação em que, no máximo, o número de candidatos suplentes era igual ao número de candidatos efetivos; 5. Aludindo apenas, numa parte do seu texto, a uma situação hipotética similar à que aqui se discute; 6. Além disso, trata-se de um Acórdão proferido há já 12 anos, sendo que a evolução dos tempos também deve acompanhar a evolução da vontade de participação das pessoas na vida pública; 7. Tanto mais numa conjuntura em que cada vez mais os cidadãos se vêm afastando da participação na vida pública, pelo que deveria ser de louvar a sua vontade de participação nas lides autárquicas, ao invés de os impedir apenas com o fundamento de que são demasiados (por concorrem em lugares que lhes não garantem uma imediata eleição à primeira); 8. Ora, a aprovação da Constituição da República Portuguesa vincou claramente, dentro do elenco dos direitos e deveres fundamentais, os direitos, liberdades e garantias de participação política, nomeadamente o direito de participação na vida pública (art.° 48.°) e o direito de sufrágio (art.° 49.°), este um direito/dever cívico de qualquer cidadão; 9. E, se a anterior legislação eleitoral autárquica (afastada pela LEOAL – Lei Orgânica n.° 1/2001, de 14 de agosto) definia claramente um limite mínimo e um limite máximo de candidatos suplentes, o certo é que a atual Lei deixou de o definir, definindo apenas um limite mínimo de candidatos suplentes; 10. O que não foi certamente feito por mero lapso do legislador, até porque, por exemplo, noutra Lei Eleitoral (a Lei Eleitoral da Assembleia da República – Lei 14/79, de 16 de maio), o legislador manteve, até aos dias de hoje, a indicação do limite mínimo e limite máximo de candidatos suplentes (artigo 15.° n.º 1); 11. Acresce que nunca decorre qualquer prejuízo (nem para o Estado nem para Entidades Privadas) do facto de uma lista candidata a certa Assembleia de Freguesia ter um número de candidatos suplentes superior ao número de candidatos efetivos; 12. Uma vez que a lei é clara acerca de quais os candidatos que têm direito à dispensa das respetivas funções, públicas ou privadas – os candidatos efetivos e os suplentes no mínimo legal exigível (artigo 8.° LEOAL); 13. Sendo assim, não existe, salvo o devido respeito, qualquer razão de fundo para se impedir um vasto conjunto de cidadãos, providos da totalidade dos seus direitos e deveres de participação política, de todos fazerem parte da mesma lista de candidatos, antes sendo de louvar tal demonstração de cidadania; 14. E sendo ainda de valorizar a disponibilidade para o exercício de direitos e deveres fundamentais de participação política dos cidadãos, constitucionalmente consagrados, em detrimento de uma mera interpretação, ao de leve, daquilo que parece que o legislador queria dizer, mas não disse; 15. Aliás, diz-nos, resumidamente, Gomes Canotilho (in Direito Constitucional e Teoria da Constituição – pp. 447) que, na dúvida, ponderando entre o princípio da constitucionalidade e o princípio da legalidade, deverá o Tribunal optar pela defesa da norma constitucional, prevalecendo esta como norma superior, reconhecendo-se aos Tribunais o direito de acesso à Constituição – sobretudo às normas Constitucionais consagradoras de direitos, liberdades e garantias, a fim de fiscalizarem (direito de exame, direito de fiscalização) a conformidade da Lei com as normas e princípios da Constituição. Termos em que, pelos fundamentos supra expostos e ressalvando todo o devido respeito, deve o douto despacho de que se reclama ser revogado, decidindo-se, ao invés, pela admissão dos candidatos suplentes apresentado[s] sob os números 10 a 13 da presente lista à Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Bustelo, Carneiro e Carvalho de Rei.» 2. Notificadas as restantes candidaturas, nos termos e efeitos do n.º 3 do artigo 33.º da LEOAL, não foi apresentada resposta. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 3. Para a decisão do presente recurso, importa reter os seguintes factos processuais: A) A lista apresentada pela candidatura recorrente é integrada por um elenco de sete candidatos efetivos e de treze candidatos suplentes (fls. 58 a 65); B) Por despacho proferido em 11 de agosto de 2017, o Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este, Juízo Local Cível de Amarante, rejeitou os candidatos suplentes apresentados sob os números 10 a 13, em virtude de o número de candidatos suplentes ser superior ao número de candidatos efetivos; C) A coligação eleitoral AFIRMAR AMARANTE apresentou reclamação, a qual foi indeferida por despacho de 21 de agosto de 2017, ora recorrido, com o seguinte teor: «Mediante despacho proferido em 11-08-2017 foram rejeitados os candidatos suplentes que excediam o número de candidatos efectivos apresentados pela Coligação "Afirmar Amarante", constituída por PPDIPSD e CDS-PP. Regularmente notificada, a identificada Coligação apresentou reclamação de tal decisão. Para tanto alegou, em resumo, que inexiste impedimento à apresentação de candidatos superiores ao número de candidatos efectivos, sendo que que a LEOAL foi alterada no sentido de se estabelecer apenas um número mínimo de candidatos, não causando tal disparidade qualquer prejuízo. Regularmente notificados da aludida reclamação, os mandatários e os representantes das restantes listas não apresentaram resposta. Cumpre decidir. Dispõe o art.º 12.º, n.º 1 da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, que "as listas propostas à eleição devem conter a indicação dos candidatos em número igual ao dos mandatos a preencher no respectivo órgão e de suplentes nos termos do n.º 9 do artigo 23.°" Este último preceito, para o qual remete aquele primeiro normativo, estatui que "as listas, para além dos candidatos efectivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso". Tem-se entendido, por conseguinte, que salvo disposição expressa, o número máximo de candidatos suplentes é igual ao número de candidatos efectivos, não podendo, pois, ser superior, "regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade" (nesse sentido, o Acórdão do Tribunal Constitucional n. º 435/2005, Diário da República, 2. ª Série, n. º 190, de 03/10/2005, pág. 14317). Com efeito, conforme se estabelece no aludido acórdão, "[f]ace à omissão, no n. º 8 do artigo 23. º da LEGAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efectivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n." 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n." 14/79, de 16 de Maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efectivos, não podendo exceder cinco." Concordando-se com este entendimento, por se entender que o mesmo não afecta os direitos constitucionalmente garantidos de participação política e de sufrágio, por se considerar que inexiste qualquer fundamento lógico para que o número de candidatos suplentes seja superior ao número de candidatos efectivos, e ponderando ainda a desrazoabilidade e o exponencial número de actos processuais a que daria lugar caso inexistisse um limite, designadamente no que concerne à verificação dos requisitos dos respectivos candidatos, elaboração das listas, afixação das listas, o que não se compadece com a urgência do processo eleitoral, entende-se que a decisão reclamada deve ser mantida. Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada pela Coligação "Afirmar Amarante", e, em consequência, mantém-se a decisão proferida em 11-08-2017.» 4. A questão versada no presente recurso, atinente à interpretação do disposto no n.º 9 do artigo 23.º da LEOAL e à fixação legal de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, de modo a que não ultrapassem o número de candidatos efetivos, foi muito recentemente apreciada por este Tribunal, em sede de julgamento do recurso apresentado pela mesma coligação eleitoral aqui recorrente, com referência à sua lista de candidatos a outro órgão autárquico de Amarante – a Assembleia de Freguesia de Rebordelo. Assim, entendeu-se no Acórdão n.º 462/2017: «7. A única questão colocada a este Tribunal diz respeito à interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL ,preceito segundo o qual «As listas, para além dos candidatos efetivos, devem indicar os candidatos suplentes em número não inferior a um terço, arredondado por excesso». A Coligação “AFIRMAR AMARANTE”, recorrente nestes autos, entende que, na falta de uma indicação legal expressa de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, esta norma deve ser interpretada à luz de uma perspetiva maximizante dos direitos de participação política, sendo de rejeitar, por isso, a tese adotada pelo Tribunal recorrido, segundo a qual a norma em causa implica, por razões de segurança jurídica e de lógica, a fixação implícita de um limite máximo ao número de candidatos suplentes, que deve coincidir com o número de candidatos efetivos. A recorrente fundamenta também a sua posição num argumento literal – a lei apenas refere um limite mínimo – e num argumento histórico – a lei anterior à Lei Orgânica n.º 1/2001 consagrava um limite máximo que a atual lei omitiu – deduzindo da conjugação destes elementos de interpretação uma vontade do legislador no sentido de não ser aplicável qualquer limite máximo à lista de candidatos suplentes. 8. Vejamos: De acordo com a teoria da interpretação das leis, o resultado interpretativo obtido pelo recurso aos elementos literal e histórico deve ser confrontado com o elemento racional, que aponta para critérios de lógica e de razoabilidade. Ora, de acordo com estes critérios, é manifesta, conforme afirma o tribunal recorrido, a falta de razoabilidade da interpretação propugnada pela recorrente, pela desproporção entre o número de atos processuais que seria exigido aos tribunais, no controlo da legalidade das candidaturas, num prazo tão curto como o dos processos eleitorais, e a impossibilidade prática de os candidatos suplentes virem a ocupar os lugares a que se candidatam. Pelo que, presumindo que o legislador consagrou as soluções mais acertadas, conforme imposto pelo artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil, tem que se aceitar como implícita na norma a fixação de um limite máximo de candidatos suplentes não superior ao número de candidatos efetivos. Contudo, a recorrente coloca ainda a questão de saber se o relevo social dos direitos fundamentais de participação política não exigiria a ausência de um limite máximo do número de candidatos suplentes, como forma de incentivar a democracia e a participação dos cidadãos nos assuntos públicos. Relativamente a este argumento, deve dizer-se que a composição da lista de candidatos suplentes por um número superior à lista de efetivos, representando lugares que, com toda a probabilidade, não são elegíveis (é praticamente impossível que todos os candidatos efetivos e ainda alguns suplentes desistam da candidatura ou estejam impossibilitados de desempenhar o cargo), tem apenas um valor meramente formal ou simbólico, que não justifica a tese interpretativa defendida pela recorrente, por não significar, na prática, a efetivação do direito de participação invocado. 9. Sendo assim, não havendo motivos para inverter a orientação adotada no Acórdão deste Tribunal n.º 435/05, mantém-se a interpretação do artigo 23.º, n.º 9, da LEOAL aí descrita e que se passa a transcrever: «Face à omissão, no n.º 8 do artigo 23.º da LEOAL, da menção expressa do limite máximo do número dos candidatos suplentes, deve considerar-se aplicável a regra de que o máximo de candidatos suplentes é igual ao número dos efetivos, salvo disposição expressa em contrário, regra que se impõe por óbvias considerações de razoabilidade, e que se manifesta, por exemplo, no artigo 15.º, n.º 1, da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), que dispõe que os candidatos suplentes devem ser em número não inferior a dois nem superior ao dos efetivos, não podendo exceder cinco». Concordando-se com este entendimento, e não sendo suscitados no presente recurso quaisquer outros argumentos, cumpre, também aqui, concluir pela confirmação da decisão que rejeitou os candidatos suplentes indicados sob os n.ºs 10 a 13 na lista de candidatos à Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Bustelo, Carneiro e Carvalho de Rei, Concelho de Amarante, apresentada pela coligação eleitoral AFIRMAR AMARANTE. III. Decisão 5. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. Notifique. Lisboa, 7 de setembro de 2017 – Fernando Vaz Ventura – Gonçalo de Almeida Ribeiro – José António Teles Pereira – Maria de Fátima Mata-Mouros – Joana Fernandes Costa - Pedro Machete –João Pedro Caupers