11520/02 - Tribunal Central Administrativo Sul

Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo. 1. RELATÓRIO. 1.1. T..., Investigadora Auxiliar da carreira de Investigação Científica, do Quadro de Pessoal do Instituto de Investigação Científica Tropical, melhor identificada nos autos, inconformada com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que rejeitou, por ilegalidade na respectiva interposição, a acção para reconhecimento de um direito por si intentada contra o INSTITUTO DE INVESTIGAÇÃO TROPICAL, na qual pedia que reconhecimento do seu direito à nomeação definitiva na carreira de investigador auxiliar, com efeitos retroactivos a 09.02.1998, bem como o direito à remuneração respectiva, desde a mesma data, da mesma veio interpor recurso jurisdicional, CONCLUINDO como se segue: “I- A douta sentença recorrida é nula, de acordo com o disposto nas alíneas c) e d) do art.º 668.º do CPC porque o Meritíssimo Juiz “a quo”, por um lado reconhece que a ora Recorrente, então Autora, não dispunha, à data da interposição, de outro meio processual que lhe assegurasse a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos: por um lado, considera a interposição da mesma acção ilegal, pois a Autora poderia ter interposto um recurso contencioso de anulação; II- Depois, o aresto recorrido, esquece que se invocou a violação de princípios como o da igualdade, constitucionalmente consagrado, bem como um direito, de natureza análoga dos direitos, liberdades e garantias, o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, abstendo-se de se pronunciar sobre o seu conteúdo e alcance no caso concreto, fazendo uma clara opção pela forma, sobre a substância. III- Não é admissível que no exercício da função administrativa ou judicial um intérprete ou aplicador da lei proceda por forma a diminuir o alcance do conteúdo essencial de um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias. IV- E, por se tratar de um direito com esta natureza, mesmo quando a lesão dos direitos ou interesses dos particulares resultar de um acto anulável, a acção será o meio idóneo para fazer cessar a lesão, quando o acto já não for contenciosamente recorrível, visto que um outro meio já não pode ser utilizado. V- Como diz Alexandra Leitão, na obra citada, na senda de Rui Medeiros (in RDES, ano XXXI, IV, n.º1/2, p. 66), face ao actual texto da Lei Fundamental: “(...) o entendimento ampliativo do acesso à acção é corroborado pelo princípio pro actione, segundo o qual os pressupostos processuais devem ser interpretados do modo mais favorável possível, com vista a permitir a obtenção pelo particular de uma decisão de mérito por parte dos tribunais”. VI- A decisão administrativa faz inteiro apelo da concepção “actopocêntrica” do Direito Administrativo que esquecia que o princípio da plenitude da tutela jurisdicional efectiva do qual a acção para reconhecimento do direito A) é um meio, porque assegura o acesso a uma autêntica justiça administrativa, B) e é também um direito com estatuto próprio, isto é, um direito com natureza análoga a um direito liberdade e garantia (artigos 17.º e 18.º da Constituição da República Portuguesa). Nestes termos e nos melhores de direito se deve concluir pela nulidade da sentença recorrida, dando-se provimento ao presente recurso ....”. 1.2. A entidade recorrida não apresentou contra-alegações. 1.3. O M.P. emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, por entender que a recorrente não dispunha de outro meio idóneo para exercer o respectivo direito, tendo a sentença recorrida violado o disposto nos artºs 186.º do CPA e 69.º, n.º 2, da LPTA. 1.4. Foram colhidos os vistos legais. 2. FUNDAMENTAÇÃO. 2.1. A sentença recorrida deu os seguintes factos como provados: “1. Desde 09.04.1991, a Autora encontrava-se provida na categoria de Assistente de Investigação do IICT, por contrato administrativo de provimento. 2. Em 09.02.1998, a Autora concluiu o doutoramento em Engenharia Florestal. 3. Em 09.03.1999, a Autora foi provida na categoria de Investigador Auxiliar, por nomeação provisória. 4. Em 27.02.1998, por discordar do modo de acesso à categoria de Investigador Auxiliar e à forma de recrutamento utilizada, participou na exposição e requerimento dirigido ao Ministro da Ciência e Tecnologia. 5. No aludido requerimento pedia de imediato acesso à carreira de Investigador Auxiliar por reunir as condições exigidas por lei para o efeito, desde a data de conclusão do doutoramento. 6. Em resposta ao requerimento, foi escrito que os concursos a decorrer, à data da resposta referida, iriam ser anulados e, em consequência, prover de imediato os assistentes de investigação doutorados na categoria de investigador auxiliar.”. 2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO. 2.2.1. A sentença recorrida rejeitou a presente acção, por ilegalidade na sua interposição, argumentando como se segue: “Determina o art.º 69.º, n.º 2, da LPTA “as acções (para reconhecimento de direito ou interesse legítimo) só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença não asseguram a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”. Não resulta daqui que este meio processual seja meramente subsidiário dos restantes meios contenciosos postos por lei à disposição dos administrados para defender os seus direitos ou interesses legítimos. Trata-se de uma acção com um campo de aplicação específico e próprio - o do reconhecimento de direitos e interesses legítimos - e, por isso, complementar dos restantes meios processuais. Mas, precisamente por essa natureza complementar, não pode ser utilizado como meio processual para a tutela de direitos ou interesses legítimos para os quais a lei prevê, como adequados, outros meios processuais. Designadamente não pode ser admitido como meio processual adequado a casos em que o recurso contencioso e a subsequente execução se mostram como meios bastantes e idóneos para a plena e eficaz tutela desses direitos ou interesses legítimos. Tanto o recuso contencioso como a acção para reconhecimento de direitos têm o seu campo de utilização próprio que não é irrestrito, antes específico. O que não contende, antes é perfeitamente compatível, com o princípio da plenitude da tutela jurisdicional, consagrado no art.º 268.º, n.º 5, da Constituição da Republica Portuguesa. Para cada direito a sua acção: é nisto que se traduz o princípio da plenitude da garantia constitucional consagrado no art.º 2 do Código de Processo Civil e transposto para o âmbito do contencioso administrativo pelo art.º 268.º, n.º 5, da CRP. O que significa que o citado preceito constante do art.º 69.º, n.º2, da LPTA, não se encontra revogado, antes é perfeitamente compatível com o dito princípio consagrado na Constituição. (...). Reportando-nos ao caso concreto, é a própria Autora que reconhece no seu articulado, mais concretamente, nos artigos 2.º e 4.º da petição inicial, a existência de um acto emanado da Ré de indeferimento da sua pretensão, ferido de vício de violação de lei e, nessa medida, anulável. Mais adianta, ter-se esgotado o prazo de interposição de recurso contencioso, razão pela qual opta pelo meio processual dos autos. Todavia, o acto impugnado é definitivo e definidor da situação do particular, susceptível, portanto, de ser impugnado por via de recurso contencioso de anulação no prazo previsto na lei. Posteriormente, caso obtivesse a pretendida declaração de invalidade desses actos, a Autora sempre poderia compelir pela via extrajudicial e depois judicialmente a autoridade administrativa a tirar as devidas consequências de tal declaração, em sede de execução de julgado - DL n.º 256-A/77, de 15.8. Meios processuais estes que são permitidos e estão expressamente consignados na lei para o fim em causa - art.º 268.º, n.º 4, da CRP, art.º 25.º da LPTA e art.º 5.º do DL 256-A/77, de 17.06. Constata-se, face ao que ficou dito, que a interposição do presente meio processual é ilegal, o que impõe a sua rejeição – artºs 57.º, & 4.º, e 59.º, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.”. 2.2.2. Considerações genéricas sobre a interpretação do disposto no n.º 2 do art.º 69.º da LPTA. No ano de 1993 surgiram dois acórdãos do STA a considerar que após a revisão constitucional de 1989 se devia considerar revogado o n.º 2 do art.º 69.º da LPTA (o Ac. de 04.05.93, proc. n.º 31 976, e o Ac. de 13.07.93, proc. n.º 31 754), os quais consideraram inconstitucionalizada a norma do n.º 2 do artigo 69.º da LPTA e declararam que o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse ilegítimo perante a Administração não encontrava obstáculos de natureza processual, fundadas em erro sobre a forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada. A Jurisprudência do STA abandonou, todavia, tal posição, passando-se a reconhecer que a inovação constante do n.º 5 do art.º 268.º da Constituição não teve o propósito de subverter a “normalidade” legal e tradicional da necessidade de interposição de recurso contencioso imediato contra actos lesivos expressos feridos de ilegalidade, sendo inconcebível que o legislador constitucional tivesse pretendido a utilização irrestrita e ao livre alvedrio do direito de acção (v.g. para o ataque a actos administrativos já consolidados ou firmados na ordem jurídica – os chamados “casos decididos ou resolvidos” – por aceitação expressa ou inércia dos interessados). Na verdade, a posição hoje dominante da Jurisprudência (incluindo a deste Tribunal) é a de que há que fazer sempre uma apreciação casuística das situações para aquilatar da necessidade e da funcionalidade dos meios adjectivos a usar, sendo certo que num critério de normalidade perante a existência real de um acto administrativo meramente anulável, a interposição de recurso contencioso, com a consequente execução de sentença, assegurará uma eficaz e efectiva tutela jurisdicional (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos do STA, de 15 de Fevereiro de 1997, in rec. 37. 519, de 30 de Abril de 1997, in rec. n.º 40.257, Acórdãos do Tribunal Central Administrativo, de 18 de Março de 1999, in rec. n.º 1 873/98, de 18 de Novembro de 1999, in rec. n.º 2824/99; de 24 de Fevereiro de 2000, in rec. 2835/99; de 26/04/2001, in rec. n.º 4051/00; de 11/05/2000, in rec. n.º 2807/99; Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 104/99, p. n.º 109/98, in DR, II Série, n.º 84, de 10/04/99, P. n.º 5297, n.º 105/99, p. n.º 882/98, de 10/02/99, confirmando o Ac. do STA, de 28/05/98, publicado no BMJ n.º 477, pág. 266; vide Sérvulo Correia, in Cadernos de Justiça Administrativa, 16, pág. 14, Vasco Pereira da Silva, in Cadernos de Justiça Administrativa, 16, págs. 41 a 48, Vieira de Andrade, Direito Administrativo e Fiscal, 1996/97, p. 107). Refere Vieira de Andrade, in “Justiça Administrativa” (Lições), 3.ª edição, págs. 144 e 145 “A tendência do sistema deverá (...), favorecer a tese estrutural, reservando-se a acção para os casos em que não exista um verdadeiro acto administrativo (incluindo a generalidade dos casos de indeferimento tácito) ou em que o acto administrativo seja nulo (designadamente nos casos mais graves de “nulidade-inexistência”). Para além disso – tendo em conta que, como dissemos várias vezes, a autonomia do poder administrativo só exclui condenações que ponham em causa o exercício de poderes discricionários – poderá admitir-se a utilização da acção (enquanto não for possível a cumulação do pedido de anulação com o de condenação) naqueles casos em que, havendo lugar à prática de um (verdadeiro) acto administrativo, este seja um acto devido (vinculado ao an e quanto ao conteúdo), a que corresponde um direito subjectivo pleno do particular; ou ainda quando esteja em causa a protecção imediata de direitos, liberdades e garantias (designadamente pessoais – cfr. art.º 20.º, n.º 5, da CRP) ou de direitos reais (aqui, em contraposição a direitos de crédito) dos administrados, contra a violação dos deveres de abstenção da Administração Pública. Contudo, em função do respeito pela estabilidade do caso decidido, entendemos que, tendo sido praticado (expressamente) um verdadeiro acto administrativo, a admitir-se a acção de reconhecimento, ela deve ser proposta pelo particular (salvo em caso de nulidade) no prazo de dois meses, ou então dentro do ano (prazo do MP e do caso decidido), se houver razão ponderosa que justifique a protecção da confiança do particular no acesso à justiça – acção de reconhecimento ainda se justifica dentro desse prazo, dado que o tribunal pode anular ou, pelo menos, desaplicar o acto, que ainda não se firmou na ordem jurídica.”. Em suma: continua a funcionar o pressuposto processual contido no n.º 2 do art.º 69.º da LPTA sempre que o recurso contencioso e respectiva execução de sentença anulatória se apresente como via adequada e eficaz a uma efectiva tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos. Não pode, pois, concluir-se que o n.º 2 do art.º 69.º da LPTA, seja inconstitucional por violação do art.º 268.º, n.º 5 da CRP, bem como dos artºs 17.º e 18.º daquela Lei Fundamental, como está minuciosamente explicado no Ac. do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA de 31 de Março de 1998, rec. n.º 38.367, publicado no A.D. n.º 442, pág. 1 276 e ss. Assim, e conforme se pode ver do ponto 2.2.1. deste Acórdão, a sentença recorrida não diverge, antes coincide, com o entendimento exposto, sobre a interpretação do n.º 2 do art.º 69.º da LPTA. Na aplicação da tese supra ao caso concreto, a sentença recorrida considerou, mal ou bem, que foi praticado um verdadeiro acto administrativo – o despacho que autorizou a abertura do concurso documental de recrutamento para a categoria de investigador auxiliar do quadro de pessoal do mesmo Instituto, publicado na II Série do Diário da República n.º 156, de 2 de Junho de 1998 (artigos 1.º a 4.º da petição) – e que, à data da interposição da acção, já se mostrava ultrapassado o prazo do recurso, pelo que não era de admitir o uso da acção para reconhecimento de um direito. Registe-se, desde já, que a A., nas conclusões das alegações – que delimitam o objecto do recurso –, não questiona a natureza do despacho que autorizou a abertura do concurso, pelo este Tribunal também não poderá conhecer da natureza daquele. 2.2.3. Da invocada nulidade da sentença (art.º 668. º, n.º 1, alíneas c) e d) do CPCivil). A sentença recorrida absteve-se de conhecer de mérito, por três razões fundamentais: a) Sempre que a tutela do direito a que o interessado se arroga possa ser efectivamente assegurada pela interposição de recurso contencioso, a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo não é o meio processual idóneo atingir aquele fim; b) A norma constante do n.º 2 do art.º 69.º da LPTA, desde que interpretada no sentido proposto (al. a)) não viola o disposto nos artigos 268.º, n.º 5 da Constituição; c) Conforme a A. reconhece foi praticado um acto expresso – o despacho que autorizou a abertura do concurso documental de recrutamento para a categoria de investigador auxiliar do quadro de pessoal do mesmo Instituto, publicado na II Série do Diário da República n.º 156, de 2 de Junho de 1998 - ferido de vício de violação de lei e, nessa medida, anulável (vide artigos 1.º a 4.º da petição); d) Reconhece também a A. que a opção pela acção para reconhecimento de um direito se deveu ao facto de já se mostrar esgotado o prazo do recurso contencioso; e) O despacho em causa – o despacho que autorizou a abertura do concurso – é recorrível, pelo que podia ser impugnado por via de recurso contencioso. Em face do exposto, entendemos que o Senhor Juiz apreciou todas as questões que tinha que apreciar, sendo certo que a tese vertida na sentença recorrida é a que consta das alíneas a) e b) que antecedem, a que aderimos, conforme se pode ver do ponto 2.2.2. deste Acórdão. Tal nulidade só ocorreria se Senhor Juiz “a quo” tivesse adoptado a tese do vertida nos Acórdão do STA datados de 1993 (vide ponto 2.2.2. deste Acórdão) - , nos quais aquele Venerando Tribunal se pronunciou no sentido de que o n.º 2 do art.º 69.º da LPTA não subsiste no nosso ordenamento jurídico, por ter sido revogado em 1989, pela lei da revisão constitucional que estabelecera o então n.º 5 do art.º 268 da Constituição - , já que só nessa situação teria de conhecer do mérito da causa. Não se verifica, assim, a nulidade prevista na alínea d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPCivil. Também não se verifica a nulidade prevista na alínea c) do n.º 1 do art.º 668.º do CPCivil, já que, subjacente à tese adoptada, e que temos por correcta, a acção pode ser utilizada (mesmo havendo acto administrativo), desde que o particular prove a sua necessidade para uma tutela judicial efectiva de um direito ou interesse legítimo legalmente protegido, mas sempre sem prejuízo da “excepção dilatória” resultante da queda do prazo de recurso, que preclude o conhecimento do mérito no que respeita ao caso decidido. Ou seja: há sempre que preservar a estabilidade do caso decidido (vide Ac. do STA referido no ponto 2.2.2., de 30 de Abril de 1997). Não há, assim, oposição entre os fundamentos e a decisão, pelo que improcede a nulidade invocada. 3. DECISÃO. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida. Custas pela A., fixando-se a taxa de justiça em 150 € Lisboa, 30 de Janeiro de 2003.