Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. Relatório
O. ......, S.A. (doravante Recorrente ou A.) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, a presente ação de contencioso pré-contratual contra a Associação de Regantes e beneficiários de Silves, Lagoa e Portimão (doravante Recorrida, R., ou ED), indicando como contra-interessadas R......., S.A. (doravante R.........), M......., S.A.. e E......., S.A. (doravante M..../E.......), na qual, por referência ao concurso público visando a celebração do contrato de empreitada de obras públicas designado por “Reabilitação e Modernização da Rede de Rega do Bloco 2 e 3 de Silves”, peticionou, em síntese,
a. A anulação do ato de adjudicação;
b. A exclusão das propostas das CI;
c. Quando assim não se entenda, ser determinada a elaboração de um novo relatório final, com a reavaliação das propostas das CI R...... e M....... e E......... - Construccións e Proxectos nos subfactores Memória Descritiva e Plano de Trabalhos e da Autora no subfactor Memória Descritiva;
E, em qualquer caso,
d. Caso o contrato de empreitada, objeto do Concurso, já tenha sido, entretanto, celebrado, ser o mesmo anulado;
e. A condenação da R. a adjudicar o contrato à proposta da A
Por sentença proferida em 13 de fevereiro de 2023, o referido Tribunal julgou a presente ação de contencioso pré-contratual improcedente e, em consequência, absolveu a entidade demanda e as contrainteressadas do peticionado.
Inconformada, a A./Recorrente, O......., S.A., interpôs recurso jurisdicional para este Tribunal Central Administrativo Sul dessa decisão, concluindo nos seguintes termos:
“A. Em suma, o plano de trabalhos de uma empreitada tem que necessariamente individualizar e autonomizar cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, em função da identidade de noções entre item e espécie do mapa de quantidades de trabalhos e item e espécie de trabalhos no plano de trabalhos.
B. O concorrente R...... não apresentou um plano de trabalhos em que individualizasse todas as espécies de trabalhos e itens do mapa de quantidades.
C. O plano de trabalhos é um documento no qual o concorrente expõe, entre outros aspetos, o modo e o ritmo que vai imprimir na execução dos trabalhos, com observância pelo prazo de execução da obra e pelos prazos parciais de cada uma das espécies de trabalhos.
D. O Plano de Trabalhos da R...... não permite ao Dono da Obra controlar o ritmo de execução dos trabalhos e a definição do prazo a atribuir aos trabalhos complementares que vierem a ser necessários executar, objetivo que somente consegue alcançar com um Plano de Trabalhos que contemple todas as espécies de trabalhos.
E. Assim, face aos elementos de prova constantes dos autos, bem como ao facto provado v), o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao dar como provado os pontos u) dos factos provados.
F. Termos em que, o Tribunal recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento, o que se invoca.
G. Deste modo, o facto u) deverá ser substituído pelo seguinte facto: “No referido Cronograma de Trabalhos, não se encontram identificados todos os trabalhos previstos no mapa de quantidades correspondentes.”
H. Ora, nos termos do art. 662.º, n.º 1, do CPC, o Tribunal deve modificar a decisão da 1ª instância sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.
I. A ausência da referida individualização das espécies de trabalhos no Plano de Trabalhos gera a exclusão da proposta do concorrente R......, por violação do disposto nos arts. 70.º, n.º 2, alíneas b) e f), interpreta de modo legalmente inadmissível os preceitos legais consagrados nos artigos 43º, 57º e 361º, todos do Código dos Contratos Públicos (“CCP”) e, concomitantemente, ofende de forma intensa os princípios estruturantes da contratação pública, com particular incidência nos princípios da concorrência, da igualdade, da legalidade e da confiança.
J. A Recorrida Associação de Regantes e Beneficiários de Silves, Lagoa e Portimão, com os esclarecimentos prestados em 27.10.2020, definiu que “O fornecimento de água não poderá ser interrompido com as obras. Irá depender do calendário das obras se a conduta C3 irá ficar no interior do canal ou ao lado ou ainda instalar parte da conduta C3 posteriormente à conclusão da Conduta C2. A Conduta C3 serve apenas os campos de arroz, de maio a outubro.”
K. Nos termos do Art.50º nº9 do CCP “Os esclarecimentos e as retificações fazem parte integrante das peças do procedimento a que dizem respeito e prevalecem sobre estas em caso de divergência.”, constituindo, como tal, normas regulamentares administrativas de cumprimento obrigatório.
L. Com este esclarecimento definiu um termo e condição obrigatório, que pretendia que os concorrentes se vinculassem.
M. Todas as soluções construtivas apresentadas pela Recorrida, seja ela a de que a conduta C3 irá ficar no interior do canal, ou que a conduta C3 irá ficar ao lado do canal ou ainda que parte da conduta C3 será instalada posteriormente à conclusão da Conduta C2, implicam necessariamente o cancelamento do fornecimento da água, força das referências definidas no programa de procedimento, designadamente das datas que deveriam ser levadas em consideração na elaboração e planeamento da empreitada.
N. Estas datas são de primordial importância para a análise do cumprimento das obrigações e ermos e condições definidos pelo Contraente Público.
O. Ora, o concorrente R......, com a sua proposta, determinou que não assegurava o cumprimento do termo ou condição de fornecimento continuo da água, antes consagrando uma solução que expressamente o impedia (no momento em que a mesma é apresentada e que constitui fundamento da adjudicação e constitui elemento contratual),
P. Sendo, por este motivo, e em unidade de normativos, que não se permite o desvirtuamento do plano de trabalhos apresentado em sede de proposta (o que aconteceria, no caso do concorrente em questão se lhe fosse permitido, após adjudicação alterar todo o conteúdo do seu plano de trabalhos e da sua metodologia de trabalho, para vir cumprir com um termo ou condição cujo cumprimento lhe competia demonstrar no momento da apresentação de proposta, que de modo claro não fez).
Q. Ainda assim, ainda que se entendesse que posteriormente, em fase de execução, poderia o concorrente executar um trabalho provisório denominado by pass provisório (o que se não concede), que em momento algum se encontra previsto nos elementos do concurso, nenhum normativo legal permite ao Dono de Obra exigir do concorrente a execução do trabalho em questão, isto é, de um by pass provisório,
R. Na medida em que ao Dono de Obra apenas é permitido obrigar a execução dos trabalhos previstos no mapa de quantidades (e dos trabalhos complementares dentro dos limites legalmente consagrados) e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, o que não é o caso.
S. Como tal, a proposta do concorrente R......, S.A. ao não respeitar os termos e condições que a entidade adjudicante pretendia que os concorrentes se vinculassem, nos termos supra amplamente expostos, deverá ser excluída, ao abrigo do disposto no Art.70º nº2 b) do Código dos Contratos Públicos.
T. Assim, face aos elementos de prova constantes dos autos, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não incluir nos factos como provado, o seguinte ponto:
“Com os esclarecimentos prestados em 08.10.2020 e 27.10.2020 a entidade adjudicante definiu novos termos e condições das propostas.”
U. Termos em que, o Tribunal recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento, o que se invoca.
V. Ora, nos termos do art. 662º, nº1, do CPC, o Tribunal deve modificar a decisão da 1ª instância sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.
W. O concorrente M......., S.A e a E........., S.A. propõem que a montagem do limpa grelhas seja efetuado antes da construção da laje onde o mesmo vai assentar.
X. Não pode a ora Recorrente aceitar que a referida ordem de trabalhos são meras incoerências de planeamento e como tal suscetíveis de avaliação de mérito e sua graduação, o mesmo seria permitir que um Plano de Trabalhos de construção de uma casa previsse a construção do telhado primeiro que as suas fundações e construção de paredes.
Y. Não estamos perante incoerências passíveis de avaliação em sede de valia técnica da proposta. O limite da avaliação técnica da proposta é a sua exequibilidade. Se os trabalhos não são exequíveis sequer podem ser avaliados.
Z. Caso assim não se entenda, e caso se entenda serem os motivos invocados objeto e fundamento de exclusão, o reflexo da incongruência em questão não pode deixar de determinar a pontuação de 0 na proposta do concorrente em questão.
AA. Termos em que, deve a sentença ora recorrida ser revogada, por incorreta interpretação e aplicação do direito, sendo substituída por acórdão que julgue totalmente procedentes a ação apresentada pela ora Recorrente, adjudicando-se a empreitada em questão à ora Recorrente.
Só assim se fará Justiça!”
A Recorrida, Associação de Regantes e Beneficiários de Silves, Lagoa e Portimão, apresentou alegações formulando as seguintes conclusões,
1º No presente recurso sustenta a Recorrente, apelando ao contexto histórico, que o plano de trabalhos deve conter todos os itens do mapa de quantidades, pelo que teria sido cometido um erro de julgamento ao dar como provado o ponto u) dos factos provados e, além disso, que a solução da conduta C3 da proposta adjudicatária, violaria o termo ou condição resultante de um esclarecimento prestado o dia 27.10.2020.
2º Só que contrariamente ao alegado pela Recorrente, o contexto histórico infirma completamente a sua afirmação de que o plano de trabalhos deve conter todos os itens do mapa de quantidades uma vez que a redação do art. 361° do CCP adota genericamente a redação da que vigorava nos anteriores regimes de empreitada de obras públicas, onde, na sua interpretação, nunca ninguém ousou exigir ou afirmar que o plano de trabalhos deveria incorporar todas as atividades do Mapa de Quantidades.
3º O que a lei obriga é que o plano de trabalhos inclua um conjunto de atividades e não todas elas, exigência que foi plenamente cumprida na proposta adjudicatária.
4º Sendo o plano de trabalhos um dos documentos que habilita o dono da obra a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo de execução, por forma a evitar atrasos, não constitui o único documento contratual onde a fiscalização e o dono da obra podem encontrar as informações necessárias à realização das suas tarefas de fiscalização e controlo da empreitada; associado e em complemento ao plano de trabalhos, existem um conjunto de informações que o Dono da Obra e a Fiscalização pode encontrar, nomeadamente na Memória Justificativa e Descritiva do modo de execução dos trabalhos, também apresentada pelo concorrente e noutros documentos contratuais, que lhe fornecem todo o manancial de informação necessário à realização do controlo e fiscalização de uma obra.
5º Outro motivo abona, no caso concreto, a favor do afastamento da pretensão de exclusão da proposta adjudicatária.
6º É que no caso em referência, ao contrário do que sucedeu nos arestos que cita, o plano de trabalhos encontra-se submetido à concorrência, o que significa que alguma eventual insuficiência só poderia refletida na pontuação, sem acarretar efeitos excludentes,
7º E, como se não bastasse, o programa do procedimento impunha que a avalia do subcritério “Plano de Trabalhos” fosse feita através da análise conjunta do plano de trabalhos e da Memória Descritiva e Justificativa da Obra.
8º Relativamente ao alegado incumprimento de um parâmetro base ou termo ou condição resultante de uma resposta a um pedido de esclarecimentos, a Recorrente não logrou fazer prova dos pressupostos em que assenta a sua conclusão,
9º Pelo que não mostra comprovado que a proposta adjudicatária incumpre algum parâmetro base, termo ou condição do caderno de encargos.
A CI/Recorrida, R...... (atualmente F........., S.A.), apresentou alegações, não formulando conclusões, peticionando a improcedência do recurso.
O recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito suspensivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II. Delimitação do objeto do recurso
Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA).
Sem prejuízo, importa atender que, à luz do art. 5.º, n.º 3 do CPC, o Tribunal não se encontra sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito. Tendo em conta o exposto, constata-se que, invocando o Recorrente o erro de julgamento quanto à matéria de facto, pugnando pela alteração do facto provado u) e pela omissão de factualidade nos factos provados, a sua alegação subsume-se (igualmente) ao erro de julgamento de direito no que se reporta à decisão tomada quanto à validade do ato de adjudicação no que respeita ao erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão) (i) da proposta da CI, R......, por não incluir no plano de trabalhos todas as espécies previstas no mapa de quantidades que integra o projeto de execução (e, consequentemente, o Caderno de Encargos) e (ii) das propostas das CI, R......, e do agrupamento M..../E......., por apresentarem, relativamente aos trabalhos de demolição do canal existente e aos trabalhos da Câmara de Carga do Pinheiro, termos ou condições em violação de aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência.
Importa, ainda, considerar que, atenta a alegação contida na petição inicial, na sentença recorrida foi apreciado o erro na avaliação da proposta da R......, S.A., no item 2.4. do subfactor “Plano de Trabalhos” por a proposta não incluir no plano de trabalhos todas as espécies de trabalhos previstas no Caderno de Encargos (devendo, pois, no entendimento da A./Recorrente obter a pontuação de 0 no referido descritor 2.4 do subfactor) e o erro na avaliação das propostas das CI, R......... e M..../E......., nos subfactores “Memória Descritiva e Justificativa” e “Plano de Trabalhos” por, de acordo com o planeamento dos trabalhos apresentado, as mesmas não terem previsto, nos troços onde se desenvolvem os traçados “em paralelo”, a realização “em simultâneo” das condutas principais que alimentam os sub-blocos de rega (C2 e C3), mas sim a construção dos mesmos “com vários meses de intervalo” (pontos 115 a 121 da p.i.).
Neste recurso, considerando as alegações e as conclusões, referindo-se a Recorrente no ponto Z das conclusões (e 179 das alegações) ao singular de incongruência e concorrente, no seguimento da imputação, nas conclusões (e alegações) precedentes, de erro de julgamento no que respeita à não exclusão da proposta dos concorrentes M..../E....... face à incoerência do plano de trabalhos (“propõem que a montagem do limpa grelhas seja efetuado antes da construção da laje onde o mesmo vai assentar”), o que se verifica é que a Recorrente vem, de forma inovatória, sustentar que, não sendo a referida incoerência causa de exclusão, ela seria determinante “da pontuação de 0 na proposta do concorrente em questão” (sem, contudo, concretizar em que fator ou subfactor).
Ou seja, considerando as conclusões do recurso (que definem o seu objeto), não está em causa a imputação de erro de julgamento no que respeita à decisão tomada pelo Tribunal a quo quanto ao erro na avaliação (i) da proposta da R......, S.A., no item 2.4. do subfactor “Plano de Trabalhos” por a proposta não incluir no plano de trabalhos todas as espécies de trabalhos previstas no Caderno de Encargos e (ii) das propostas das CI, R......... e M..../E......., nos subfactores “Memória Descritiva e Justificativa” e “Plano de Trabalhos” por, de acordo com o planeamento dos trabalhos apresentado, as mesmas não terem previsto, nos troços onde se desenvolvem os traçados “em paralelo”, a realização “em simultâneo” das condutas principais que alimentam os sub-blocos de rega (C2 e C3), mas sim a construção dos mesmos “com vários meses de intervalo”. Vícios que, em sede de petição inicial, tinham sido imputados ao ato impugnado.
Daqui resulta que, na realidade, a Recorrente, nas alegações de recurso, invoca um novo fundamento da ação, qual seja o erro na avaliação da proposta das CI, M..../E......., - desconhecendo-se quanto a qual subfactor (porque a Recorrente não o indica) – decorrente da incongruência do plano de trabalhos (“propõem que a montagem do limpa grelhas seja efetuado antes da construção da laje onde o mesmo vai assentar”), que não foi, porque não invocado na petição inicial, conhecido pela decisão recorrida.
Do mesmo modo, refira-se que também só no âmbito destas alegações de recurso (ponto X das conclusões) veio a Recorrente invocar que as incongruências no planeamento dos trabalhos constante da proposta das CI, M..../E......., impedem a avaliação, o que, ainda que não expressamente qualificado, se reconduziria à causa de exclusão tipificada na al. c) do n.º 2 do art. 70.º do CCP correspondente “à impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos”.
Ora, sendo na petição inicial que devem ser expostos os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação (art. 78.º, n.º 2 al. f) do CPTA), sem prejuízo da possibilidade de deduzir factos constitutivos, modificativos ou supervenientes em articulado superveniente (art. 86.º, n.º 1 e 2 do CPTA), nas alegações de recurso não podem ser imputados ao ato novos vícios que pudessem, e devessem, ter sido aduzidos na petição inicial e, nesse sentido, apreciados pelo Tribunal a quo.
Donde, não pode este Tribunal conhecer do que não foi apreciado pela decisão recorrida – concretamente, o erro nos pressupostos quanto à não exclusão da proposta da CI, M..../E......., por impossibilidade de avaliação de atributo nos termos do art. 70.º, n.º 2 al. c) do CCP e o erro na avaliação da proposta dessa mesma CI por incongruência do plano de trabalhos - pelo simples facto de a A./Recorrente não ter, no âmbito da ação, impugnado o ato com tais fundamentos.
Em face destas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste Tribunal resumem-se a saber se a sentença recorrida padece de,
a. Erro de julgamento sobre a matéria de facto quanto,
a. 1. A dar como provado o ponto u) dos factos provados, devendo este ser substituído por “No referido Cronograma de Trabalhos, não se encontram identificados todos os trabalhos previstos no mapa de quantidades correspondentes.”;
a. 2. À omissão do elenco dos factos provados, da seguinte matéria: “Com os esclarecimentos prestados em 08.10.2020 e 27.10.2020 a entidade adjudicante definiu novos termos e condições das propostas.”
b. Erro de julgamento de direito, no que respeita ao erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão)
b. 1. Da proposta da CI, R......, por (i) não incluir no plano de trabalhos todas as espécies de trabalhos previstas no Caderno de Encargos e (ii) apresentar termos ou condições em violação de aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência.
b. 2. Da proposta das CI, M..../E......., por apresentar incoerências no planeamento das tarefas.
III. Fundamentação de facto
III.1. Na sentença recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:
“a) Em 26 de Agosto de 2020, foi publicitada, por aviso publicado em Diário da República, a abertura de um concurso público promovido pela Associação de Regantes e Beneficiários de Silves, Lagoa e Portimão para celebração de um contrato de empreitada de obras públicas com a designação “Empreitada de Reabilitação e Modernização da Rede de Rega do Bloco 2 e 3 de Silves” (cfr. anúncio de procedimento n.º 9515/2020, publicado no DR, II série, n.º 166, de 26 de Agosto de 2020);
b) De acordo com o programa do procedimento (ponto 1.3.), esta empreitada consiste na construção de infraestruturas de rega na zona litoral do Barlavento Algarvio, enquadradas no âmbito do projecto de Aproveitamento Hidroagrícola de Silves, Lagoa e Portimão, nos concelhos de Silves, de Portimão e de Lagoa, englobando as seguintes infraestruturas principais:
- Câmara de Carga de Pinheiro (CC Pinheiro);
- Conduta Adutora Gravítica (CA2);
- Reservatório de Regularização de Pinheiro (RReg Pinheiro);
- Estação Elevatória 2 (EE2);
- Conduta Elevatória (CE2);
- Reservatório de Comando e Transição (RC2);
- Redes Secundárias de Rega, com cerca de 21,5 km, para beneficiar os Sub-Blocos 2 e 3;
c) Do caderno de encargos consta, na cláusula 3.ª, o seguinte:
«(…)
3. PREPARAÇÃO E PLANEAMENTO DOS TRABALHOS
(…)
3.4. Plano de Trabalhos e Plano de Pagamentos
3.4.1. Nos termos do disposto no nº 6 do artigo 361º do CCP, o plano de trabalhos deverá ser ajustado antes da data da consignação total ou da primeira consignação parcial.
3.4.2. O Plano de Trabalhos servirá de base à definição do Plano de Pagamentos e deverá, nomeadamente, obedecer à seguinte metodologia:
a) Definir, com precisão, as datas de início e de conclusão da Empreitada, bem como a ordem, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas neste Caderno de Encargos e a unidade de tempo que serve de base à programação;
b) Indicar as quantidades e qualificação profissional de mão-de-obra necessária, em cada unidade de tempo, à execução da Empreitada;
c) Especificar, no tempo e por parte da obra significativas, os equipamentos e quaisquer outros recursos, exigidos ou não neste Caderno de Encargos, que serão mobilizados para a realização da obra;
d) Não subverter o plano de trabalhos entregue na fase de concurso, se tal tiver sido exigido;
e) Sinalizar as datas críticas que definem os prazos parcelares vinculativos, que são os seguintes:
• Entrega do Plano de Segurança e Saúde (PSS);
• Entrega do Plano de Gestão Ambiental da Obra, pelo do Empreiteiro;
• Entrega do Plano de Trabalhos definitivo e respectivo Cronograma Financeiro;
• Entrega completa do Projecto relativo à montagem do Estaleiro;
• Entrega do Projecto de Execução dos equipamentos;
• Plano de Escavações, por frente de obra;
• Plano de Colocação de Tubagens, por frente de obra;
• Plano de Construção das Obras de Arte;
• Plano de Instalação dos equipamentos; e
• Data de conclusão dos trabalhos da Empreitada.
f) Ter em conta as condicionantes ambientais a que se encontra sujeita a empreitada, conforme definido neste Caderno de Encargos.
3.4.3. No caso de se encontrarem previstas consignações parciais, o plano de trabalhos deverá especificar os prazos dentro dos quais elas terão de se realizar, para não se verificarem interrupções ou abrandamentos no ritmo de execução da Empreitada.
3.4.4. O plano de pagamentos deverá conter a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor dos trabalhos a realizar pelo Empreiteiro na periodicidade definida para os pagamentos a efectuar pelo Dono da Obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito.
3.4.5. Em qualquer dos casos em que seja alterado o plano de trabalhos, deverá ser feito o consequente reajustamento do plano de pagamentos.
(…)»
d) O projecto de execução da obra posta a concurso, no que se refere aos trabalhos a realizar, encontra-se dividido em quatro volumes:
- Volume 1 - Conduta Adutora e Reservatório de Regularização de Pinheiro: inclui intervenções ao nível da Câmara de Carga de Pinheiro e a ligação à Estação Elevatória 2;
- Volume 2 - Sistema Elevatório: inclui a Estação Elevatória 2, a Conduta Elevatória 2 e o Reservatório de Comando e Transição 2;
- Volume 3 – Rede Secundária de Rega: inclui as redes dos Sub-Blocos 2 e 3;
- Volume 4 – Sistema de monitorização, automatização e telegestão: inclui o telecontrolo do sistema elevatório e de grande parte dos equipamentos integrados na rede de rega do Sub-Bloco 2;
e) O mapa de quantidades de trabalhos que integra o projecto de execução encontra-se dividido em cinco volumes:
- Volume 0 - Estaleiro e trabalhos preparatórios [com a designação A];
- Volume 1 - Conduta Adutora e Reservatório de Regularização de Pinheiro [com a designação B];
- Volume 2 - Sistema Elevatório [com a designação C];
- Volume 3 – Rede Secundária de Rega [com a designação D];
- Volume 4 – Sistema de monitorização, automatização e telegestão [com a designação E];
f) Este mapa de quantidades de trabalhos é composto uma tabela com linhas que correspondem, cada uma delas, a artigos (rubricas ou itens), cuja designação que descreve os trabalhos neles incluídos, com a indicação das respectivas quantidades;
g) Os artigos (rubricas ou itens) do mapa de quantidades de trabalhos encontram-se organizados, em relação a cada um dos volumes acima referidos, em capítulos diferenciados (1), os quais, por sua vez, se encontram subdivididos em subcapítulos (1.1), progressivamente, até ao nono nível de desagregação (1.1.1.1.1.1.1.1.1);
h) Do programa do procedimento consta, no ponto 12, relativamente aos documentos que constituem a proposta, o seguinte:
«(…)
12. DOCUMENTOS QUE CONSTITUEM A PROPOSTA
12.1. Na proposta, o concorrente manifesta a sua vontade de executar a empreitada e indica as condições em que se dispõe a fazê-lo, devendo ser obrigatoriamente submetida na plataforma eletrónica Saphetygov, saphetygov.com.
12.2. A proposta deverá ser instruída obrigatoriamente com os seguintes elementos:
(…)
b) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projecto de execução, em conformidade com o modelo de Lista de Preços e Quantidades de Trabalho apresentados em anexo a este Programa de Concurso, devendo os preços unitários ser arredondados a duas casas decimais.
(…)
e) Memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra (MD) onde deverá especificar os aspetos técnicos do Plano, expressando inequivocamente os que considera essenciais à validade da sua proposta e cuja rejeição implica a sua ineficácia nomeadamente;
i) Indicar as interligações entre as várias vertentes que compõem a estrutura da proposta;
ii) Descrição das soluções construtivas previstas e modo de desenvolvimento dos trabalhos tendo em conta o mapa de quantidades, de todos os trabalhos a executar.
iii) A abordagem das soluções construtivas para a execução dos diversos trabalhos e sua coerência com o Programa de Trabalhos apresentado;
iv) Descrição das medidas a tomar para a minimização dos impactes ambientais negativos nos pontos críticos da empreitada.
v) Descrição das medidas de minimização dos impactes na circulação rodoviária a ter em conta durante a execução dos trabalhos e as medidas a tomar para uma rápida reposição do estado final dos arruamentos bem como as medidas minimizadoras de outros impactes negativos (poeiras, ruídos, etc.)
vi) Descrição da Política de Qualidade a implementar em obra, com especial incidência na descrição das medidas de controlo de qualidade e os ensaios a realizar e sua adequação ao tipo de obra e trabalhos a realizar.
Aquando da submissão deste documento na plataforma, o mesmo deverá ter a seguinte designação “alínea e) do nº 12.3 – Memória Descritiva do modo de execução da obra”
f) Plano de Trabalhos (PT) nos termos do art.º 361º do CCP, tendo em conta o prazo global fixo de execução da empreitada, apresentado através de Cronograma de trabalhos, sobre a forma de diagrama de barras, ilustrando o desenvolvimento das atividades a partir da assinatura do contrato, com escala temporal de uma semana, cumprindo no mínimo o definido na clausula 3 do caderno de Encargos:
i) O Plano de actividades devendo incluir a identificação das tarefas que constituem o caminho crítico do planeamento, do número de frentes de trabalho, sua natureza, caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes actividades, a coerência da duração das actividades com o rendimento das equipas e o respectivo dimensionamento, os procedimentos a adoptar para controlo do progresso das actividades eventualmente subcontratadas, procedimentos para controlo das actividades críticas e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da empreitada.
ii) Para elaboração do Plano de Trabalhos os Concorrentes devem considerar como início da obra o mês de Janeiro 2021. Esta indicação não vincula, de modo nenhum, o dono de obra, destinando-se apenas a conferir ao Plano de Trabalhos uma referência objectiva, que permitirá aferir os meios oferecidos por cada Concorrente e comparar os respectivos programas.
iii) O Plano de trabalhos será acompanhada do respetivo ficheiro informático em formato “MsProject”.
Aquando da submissão deste documento na plataforma, o mesmo deverá ter a seguinte designação “alínea f) do nº 12.2 –Programa de Trabalhos”
g) Memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos, de onde resulte justificação clara do Programa de Trabalhos apresentado, com relevo para as atividades que constituem os prazos parcelares vinculativos, bem como das tarefas que se apresentam no caminho crítico do planeamento, a identificação do número de frentes de trabalho, sua natureza, a caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes atividades e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da empreitada. Serão valorizadas as propostas que, adicionalmente, explicitem os rendimentos de mão-de-obra e equipamentos calculados para os diferentes meses e épocas do ano, face à natureza dos trabalhos em causa; Aquando da submissão deste documento na plataforma, o mesmo deverá ter a seguinte designação “alínea g) do nº 12.2 – Memória justificativa do plano de trabalhos”
h) Plano de mão-de-obra (PMO) com os efectivos mensais, expressos em nº Homens/dia de cada categoria profissional adequadas aos trabalhos, ao longo da execução da empreitada repartidos pela execução da construção civil, instalações elétricas, instalações eletromecânicas, pela montagem do equipamento e pelas atividades de comissionamento, devendo ainda explicitar os rendimentos calculados para os diferentes meses e épocas do ano, face à natureza dos trabalhos em causa em coerência com o definido no Plano de Trabalhos (PT). Aquando da submissão deste documento na plataforma, o mesmo deverá ter a seguinte designação “alínea h) do nº 12.2 –Plano de mão-de-obra (PMO)”
i) Plano de equipamentos (PE) a afectar à empreitada, expressos em nºequipamentos/ dia de cada tipologia de Equipamento adequados aos trabalhos, repartida pela execução da construção civil e pela montagem do equipamento, devendo ainda explicitar os rendimentos calculados para os diferentes meses e épocas do ano, face à natureza dos trabalhos em causa em coerência com o definido no Plano de Trabalhos (PT). Aquando da submissão deste documento na plataforma, o mesmo deverá ter a seguinte designação “alínea i) do nº 12.2 –Plano de equipamentos (PE)”
(…)»
i) Do programa do procedimento consta, no ponto 19, em relação ao critério de adjudicação, o seguinte:
«(…)
19. O CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO:
19.1. A adjudicação é feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, nos termos do art.º 74º nº1 alínea a) do CCP.
19.2. Os fatores e subfactores que densificam o critério de adjudicação e respetivos índices de ponderação, constantes do art.º 75º e Modelo de Avaliação, constante do art.º 139º nºs 2 a 4 todos do CCP, são determinados pela apreciação dos fatores submetidos á concorrência e que a seguir são indicados, devidamente hierarquizados segundo a sua incidência na ponderação:
19.3. Para a avaliação das propostas utilizar-se-á a metodologia constante do Anexo V deste Programa de Procedimento.
19.4. A classificação final (CF) de cada proposta resulta da conjugação dos factores e subfactores de apreciação em causa, calculados pela seguinte fórmula matemática ponderada:
CF= 0,50xF1 + 0,50xF2
19.5. A classificação final é arredondada às milésimas.
19.6. As propostas apresentadas não serão objecto de negociação (alínea a) n.º 2 do art. 115º.
(…)»
j) Do programa do procedimento consta, no Anexo V, o seguinte:
ANEXO V
METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS
1. METODOLOGIA GERAL
1.1. De acordo com o nº 19 deste Programa do Concurso e dando cumprimento ao disposto na alínea n) do nº1 do art.º 132º do CCP, o critério de adjudicação da empreitada é o da proposta economicamente mais vantajosa, densificado nos seguintes factores elementares de avaliação das propostas relativos aos aspectos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos e respectivos coeficientes de ponderação:
Tabela 1 – Fatores e subfactores de avaliação das propostas e respetivos coeficientes e ponderação
1.2. Em resultado da apreciação efetuada será atribuída a cada proposta, e para cada fator de apreciação em apreço uma pontuação sendo a adjudicação resultado da seguinte expressão matemática:
CF = P x fp + VT x fvt
P e VT serão respetivamente as pontuações atribuídas para cada um dos fatores de apreciação sendo considerada a proposta economicamente mais vantajosa aquela que obtenha uma pontuação superior.
CF = P x 50% + VT x 50%
2. METODOLOGIA PARA A AVALIAÇÃO DO FACTOR “PREÇO GLOBAL”
2.1. A pontuação de cada concorrente no fator “Preço”, elemento quantitativo e autónomo, será determinada pela aplicação da seguinte expressão matemática, com uma aproximação de três casas decimais em que:
P- é a pontuação a atribuir ao fator preço;
VB- valor base
VA- valor da proposta em análise
Se VA > limiar do preço anormalmente baixo a pontuação será obtida pela expressão:
P= -12,50(VA/VB) + 30
Resulta desta expressão matemática um valor entre 10 e 20.
Se VA <= limiar do preço anormalmente baixo a pontuação será obtida pela expressão:
P= 20.00
2.2. Antes da aplicação desta metodologia, será verificada a Lista de Preços Unitários de cada concorrente e retificado o respetivo custo final, com valores arredondados a duas casas decimais, quando se verificarem erros.
2.3. Para a avaliação deste fator, ter-se-á em consideração os documentos a apresentar pelos concorrentes de acordo com a alínea c) do n.º 12.2, deste Programa de Concurso.
3. METODOLOGIA PARA A AVALIAÇÃO DO FACTOR “VALIATÉCNICA DA PROPOSTA”
3.1. A Valia Técnica pretende avaliar a qualidade intrínseca da proposta apresentada por cada concorrente, no que diz respeito à organização da obra, metodologia de trabalho, detalhes da proposta, questões relacionadas com Gestão da Qualidade, Segurança e Ambiente, utilização de mão-de-obra e equipamentos correspondentes à necessidade do tipo de obra.
3.2. Neste factor, a apreciação de cada proposta resulta da aplicação da seguinte expressão matemática, VT = (35% x MD) + (25% x PT) + (15% x PMO) + (15% x PE) + (10% x SGSST), em que MD, PT, PMO, PE, SGSST serão respectivamente as pontuações atribuídas pelo júri com base na seguinte metodologia:
3.3. E no Critério de “Valia Técnica da Proposta (VT)”, os subfactores serão quantificados com valores compreendidos entre “0 e 20” resultante da análise dos respectivos Documentos da proposta, contribuindo para apreciação os seguintes elementos:
3.4. A.1 - Memória Descritiva e Justificativa (MD) – 35%
3.4.1. A classificação do subfactor MD resulta dos somatórios os seguintes subcritérios e respectivas pontuações:
MD = 1.1+1.2+1.3+1.4+.15
3.4.2. Para a avaliação deste fator, ter-se-á em consideração os documentos a apresentar pelos concorrentes de acordo com a alínea e) do n.º 12.2, deste Programa de Concurso.
3.4.3. Atribui-se 20 valores quando apresente cumulativamente a pontuação máxima de cada alínea.
3.4.4. Será deduzida na alínea metade da sua pontuação quando se verifique existirem: erros, falta ou demonstrações incompletas. A pontuação será de 0 pontos quando se verifique existir ausência da informação que é objeto de classificação.
3.4.5. A classificação obtida será posteriormente multiplicada pela respectiva ponderação na avaliação (35% do factor valia técnica).
3.5. A.2 - Plano de trabalhos (PT)- 25%
3.5.1. A classificação deste subfactor (PT) é obtida através da análise da pormenorização do plano de trabalhos, sendo sempre exigível a relação directa com a Memória Descritiva e Justificativa do Plano de Trabalhos e resulta dos somatórios os seguintes subcritérios e respectivas pontuações:
PT = 2.1+2.2+2.3+2.4+2.5
3.5.2. Para a avaliação deste fator, ter-se-á em consideração os documentos a apresentar pelos concorrentes de acordo com a alínea f) e g) do n.º 12.2, deste Programa de Concurso.
3.5.3. Atribui-se 20 valores quando apresente cumulativamente a pontuação máxima de cada alínea.
3.5.4. Será deduzida na alínea metade da sua pontuação quando se verifique existirem: erros, falta ou demonstrações incompletas. A pontuação será de 0 pontos quando se verifique existir ausência da informação que é objeto de classificação.
3.5.5. A classificação obtida será posteriormente multiplicada pela respectiva ponderação na avaliação (25% do factor valia técnica).
3.6. A.3) Plano de Mão-de-obra / Meios Humanos a afectar à obra (PM)-15%
3.6.1. A classificação deste subfactor (PMO) é obtida através da análise da pormenorização do plano de Mão de Obra, sendo sempre exigível a relação directa com a Memória Descritiva e Justificativa do Plano de Trabalhos e resulta dos somatórios os seguintes subcritérios e respectivas pontuações:
PMO = 3.1+3.2+3.3+3.4
3.6.2. Para a avaliação deste fator, ter-se-á em consideração os documentos a apresentar pelos concorrentes de acordo com a alínea h) do n.º 12.2, deste Programa de Concurso.
3.6.3. Atribui-se 20 valores quando apresente cumulativamente a pontuação máxima de cada alínea.
3.6.4. Será deduzida na alínea metade da sua pontuação quando se verifique existirem: erros, falta ou demonstrações incompletas. A pontuação será de 0 pontos quando se verifique existir ausência da informação que é objeto de classificação.
3.6.5. A classificação obtida será posteriormente multiplicada pela respectiva ponderação na avaliação (10% do factor valia técnica).
3.7. A.4) Plano de Meios Técnicos / Equipamento a afectar à obra (PE) – 15%
3.7.1. A classificação deste subfactor (PE) é obtida através da análise da pormenorização do plano de equipamentos, sendo sempre exigível a relação directa com a Memória Descritiva e Justificativa do Plano de Trabalhos e resulta dos somatórios os seguintes subcritérios e respectivas pontuações:
PMO = 3.1+3.2+3.3+3.4
3.7.2. Para a avaliação deste fator, ter-se-á em consideração os documentos a apresentar pelos concorrentes de acordo com a alínea i) do n.º 12.2, deste Programa de Concurso.
3.7.3. Atribui-se 20 valores quando apresente cumulativamente a pontuação máxima de cada alínea.
3.7.4. Será deduzida na alínea metade da sua pontuação quando se verifique existirem: erros, falta ou demonstrações incompletas. A pontuação será de 0 pontos quando se verifique existir ausência da informação que é objeto de classificação.
3.7.5. A classificação obtida será posteriormente multiplicada pela respectiva ponderação na avaliação (10% do fator valia técnica).
3.8. A.5) Sistema de Gestão da Segurança e Saúde no Trabalho (SGSST): 10%
3.8.1. A classificação deste subfactor é obtida através da análise dos elementos solicitados na alínea l) do ponto 12.2, deste Programa de Concurso, e resulta dos somatórios os seguintes subcritérios e respectivas pontuações:
SS = 5.1+5.2+5.3+5.4+5.5
3.8.2. Para a avaliação deste fator, ter-se-á em consideração os documentos a apresentar pelos concorrentes de acordo com a alínea l) do n.º 12.2, deste Programa de Concurso.
3.8.3. Atribui-se 20 valores quando apresente cumulativamente a pontuação máxima de cada alínea.
3.8.4. Será deduzida na alínea metade da sua pontuação quando se verifique existirem: erros, falta ou demonstrações incompletas. A pontuação será de 0 pontos quando se verifique existir ausência da informação que é objeto de classificação.
3.8.5. A classificação obtida será posteriormente multiplicada pela respectiva ponderação na avaliação (10% do factor valia técnica).
(…)»;
k) Em 8 de Outubro de 2020, foi apresentado um pedido de esclarecimentos das peças do procedimento (pela A........., S.A.), com o seguinte teor:
«(…)
Ainda na sequência do pedido anterior e da análise da nova lista, detetamos o seguinte:
- Incremento de cerca de 800m nas quantidades da tubagem PEAD DN200 PN10 (Art.º2.1.2.1.11). Ora pela análise dos elementos de projeto, a quantidade inicial estava condizente com os mesmos, nomeadamente memória e plantas/perfis longitudinais; este incremento necessita, portanto, de elementos de projecto adicionais para ser devidamente caracterizado;
- Verifica-se a mesma situação em relação aos by-passes entre as condutas (2.2.4.4.4) e estação de filtração (3.3); não vislumbramos elementos de projeto que façam a sua caracterização, pelo que vimos por este meio solicitá-los.
(…)»
l) Em 8 de Outubro de 2020, foi prestada pela entidade adjudicante resposta a este pedido de esclarecimentos, com o seguinte teor:
«(…)
Em relação à demolição do canal, o que se pretende é que este no futuro não seja uma fonte de problemas para a Associação de Regantes, ou seja, acumulação de água estagnadas, lixo e acidentes, uma vez que existem muitos turistas a circular. Pretende-se assim que o mesmo seja demolido na parte superficial e que se aproveite as terras sobrantes para aterra-lo. O volume de 7500m3 existente na lista de preços refere-se ao volume necessário para o aterro.
A água terá de circular no canal até o novo sistema começar a funcionar.
Foi com essa intenção que se criaram os by-passes e a nova estação de filtração de modo em que na fase de construção ou em situações de recurso se possa utilizar uma das duas condutas em alternativa em situações pontuais.
Os By passes são para ser instalados numa zona de confluência das duas condutas e a sua localização será definida em obra.
O incremento de 800 m em conduta de DN 200 é para substituir a conduta C241 e alimentar um prédio que ficou omisso a cerca de 200 metros para norte.
(…)»;
m) Em 16 de Outubro de 2020, foi apresentado um pedido de esclarecimentos (pela E........., S.A.), do qual consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
Questão nº 3
Relativamente aos by -pass entre a conduta elevatória e a conduta C2, by –pass entre a conduta C2 e a conduta C3 e nova estação de filtração, não encontramos no Projeto de Execução elementos que nos permitam entender a sua função, localização, etc.
Sendo imposição das peças do procedimento a manutenção em funcionamento do atual sistema de rega durante a execução da empreitada é de extrema importância a clarificação de como estes trabalhos interferem com o sistema existente, para que se consiga delinear uma metodologia de execução correta.
(…)
Questão nº 5
Na peça desenhada nº 316-02, relativa ao Bloco de Rega 3, encontra-se a referência a que o canal existente terá que ser demolido para implantação da Conduta C3, estando a caixa de derivação implantada neste canal.
Consultando a implantação da conduta C3 e do canal existente, verifica-se que ambos se localizam muito próximo, ficando-se mesmo na dúvida se a conduta C3 será implantada no interior deste canal.
Atendendo, tal como referido anteriormente, à imposição de manter em funcionamento o sistema existente durante a execução da empreitada, solicitamos clara definição da implantação da conduta C3 face ao canal existente.
Caso a implantação da conduta C3 coincida com o canal existente, levando à necessária demolição do mesmo, solicitamos indicação de alternativas existentes para manter em funcionamento o sistema existente. Ou em alternativa, confirmação de que se poderá anular o contributo deste canal no sistema de rega existente, durante a execução da obra.
(…)»;
n) Em 27 de Outubro de 2020, foi prestada pela entidade adjudicante resposta ao referido pedido de esclarecimentos, com o seguinte teor:
«(…)
Questão 3
O By-pass entre a conduta elevatória e a conduta C3 tem a função poupar energia na bombagem, o projeto foi desenhado para a plena utilização, sabe-se que a perdas de carga são proporcionais ao caudal, com uma utilização reduzida do perímetro de rega em épocas de menor consumo de água não haverá necessidade de elevar para a altura manométrica do reservatório de comando.
A localização do by-pass será escolhida em obra sensivelmente a meio da conduta elevatória.
O By-pass entre a C2 e a C3 é uma solução de recurso para fornecer água à conduta C2 no caso de avaria de estação elevatória ou no caso de a obra se concluir e não haver fornecimento de energia elétrica em media tensão. A localização será antes do no 1 da conduta C2.
Foram previstas duas caixas para alojamento dos By-pass conforme v. questão nº 6.
(…)
Questão 5
O fornecimento de água não poderá ser interrompido com as obras. Irá depender do calendário das obras se a conduta C3 irá ficar no interior do canal ou ao lado ou ainda instalar parte da conduta C3 posteriormente à conclusão da Conduta C2.
A Conduta C3 serve apenas os campos de arroz, de maio a outubro.
(…)»;
o) Em 20 de Outubro de 2020, foi apresentado no procedimento um pedido de esclarecimentos (pela T........., S.A.), e concretamente:
«(…)
- Cadastro do sistema de rega existente com identificação dos troços a demolir;
- Identificação dos Pontos Quilométricos de início e fim de cada troço de canal a demolir, por forma a podermos determinar a distância de transporte dos RDC’s, bem como o correto dimensionamento dos meios para executar a tarefa;
(…)»
p) Em 22 de Outubro de 2020, foi prestada pela entidade adjudicante resposta ao referido pedido de esclarecimentos, com o seguinte teor:
q) Apresentaram proposta no procedimento, entre outras, as seguintes concorrentes: (i) a O......., S.A. (autora), (ii) a R......, S.A. e (iii) em agrupamento, a M......., S.A. e a E........., S.A.;
r) Com a sua proposta, a R......, S.A. apresentou, entre outros, os seguintes documentos:
- Plano de trabalhos, apresentado através de um cronograma de trabalhos, sob a forma de diagrama de barras [com a designação “alínea f) do nº 12.2 – Programa de Trabalhos”];
- Memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos [com a designação “alínea g) do nº 12.2 – Memória justificativa do plano de trabalhos”];
- Plano de mão-de-obra [com a designação “alínea h) do nº 12.2 – Plano de mão-de-obra (PMO)”];
- Plano de equipamentos [com a designação “alínea i) do nº 12.2 – Plano de equipamentos (PE)”];
s) O Cronograma de Trabalhos apresentado pela R......, S.A., sob a forma de diagrama de barras, identifica 1850 tarefas (ou actividades), identificadas por números (ID), que se encontram representadas em linhas individualizadas, com início na assinatura do contrato e termo na recepção provisória da empreitada, e inclui as seguintes actividades principais:
- Consignação e Plano de Segurança e Saúde (PSS)
- Estaleiro, trabalhos preparatórios, projetos e aprovisionamentos
- Conduta adutora e reservatório de regularização do Pinheiro
- Sistema Elevatório
- Rede Secundária de Rega - Bloco 2 e Bloco 3
- Sistema de monitorização, automatização e telegestão
- Certificação de redes e instalações
- Manual de instruções provisório
- Peças de Reserva
- Pré-Arranque e Arranque das Instalações
- Manual de instruções definitivo;
t) No Cronograma de Trabalhos apresentado pela R......, S.A. é feita, em relação a cada uma das tarefas, (i) a correspondência com um ou mais artigos do mapa de quantidades de trabalhos ou com condutas e respectivos pontos quilométricos e (ii) a descrição da respectiva actividade;
u) No referido Cronograma de Trabalhos, encontram-se identificados todos os trabalhos previstos no mapa de quantidades correspondentes, pelo menos, aos artigos do mapa de quantidades desagregados até ao terceiro nível (1.1.1), quando este existe, com excepção dos seguintes, todos eles relativos ao Volume 2 – Sistema Elevatório:
(i) Os artigos incluídos nos subcapítulos 2.4. (rede de drenagem de águas residuais) e 2.5. (rede de drenagem de águas pluviais), por haverem sido considerados, nas colunas referentes às medições (quantidade e unidade), o conjunto dos trabalhos e não as medições individualizadas (cfr. tarefas 341 e 342), e concretamente:
ARTº DESIGNAÇÃO
2. 4
2.4. 1
2.4. 2
2.4. 3
2.4.4.
2. 5
2.5. 1
2.5. 2
2.5. 3
2.5. 4Rede de Drenagem de Águas Residuais
Fornecimento e montagem de tubagem de saneamento em PVC rígido (…)
Execução de caixas de passagem completas em alvenaria de tijolo furado
(…)
Fornecimento e montagem de fossa séptica pré-fabricada (…)
Execução de poço absorvente completo (…)
Rede de Drenagem de Águas Pluviais
Movimento de Terras
Tubagem
Drenagem superficial
Diversos
(ii) O artigo 2.6.7, incluído no subcapítulo 2.6 (“Arranjos exteriores”), com a designação “Fornecimento e montagem de placa identificativa das instalações (…)” (cfr. tarefas 343 a 348);
(iii) O artigo 2.9.4, incluído no subcapítulo 2.9. (“Caminho de Acesso ao Reservatório de Comando”, com a designação “Drenagem superficial”, que inclui a “Execução de valeta de [secção] triangular, em betão simples moldada contra o terreno (…)” (cfr. tarefas 384 a 393);
v) No referido Cronograma de Trabalhos não constam especificamente identificados, individualmente, para além dos referidos na alínea antecedente, os seguintes artigos do mapa de quantidades de trabalhos (para além do terceiro nível de desagregação):
(i) Do Volume 1 – Conduta Adutora e Reservatório de Regularização de Pinheiro:
a. No capítulo 2 (Construção Civil):
i. No subcapítulo 2.2 (Reservatório), na subdivisão 2.2.2 (Betão): o artigo 2.2.2.3 [Fornecimento e assentamento de geotêxtil (…) para protecção entre a tela e o betão] (cfr. tarefas 124 a 126);
ii. No subcapítulo 2.2 (Reservatório), na subdivisão 2.2.5 (Impermeabilização): o artigo 2.2.5.3 [Fornecimento e colocação de perfil em PEAD (…)] (cfr. tarefas 134 a 136);
iii. No subcapítulo 2.5 (Bacia de dissipação), na subdivisão 2.5.4 (Diversos): o artigo 2.5.4.2 (Fornecimento e colocação e fita castanha sinalizadora de tubagens (…)] (cfr. tarefas 153 a 161);
iv. No subcapítulo 2.11 (Caminho de Acesso ao Reservatório de Regularização), na subdivisão 2.11.2 (Pavimentação): os artigos 2.11.2.4 (Fornecimento e assentamento de guia pré-fabricada (…)] e 2.11.2.5 (Fornecimento e instalação de guarda rail de segurança (…)] (cfr. tarefas 241 a 244);
v. No subcapítulo 2.11 (Caminho de Acesso ao Reservatório de Regularização), na subdivisão 2.11.4 (Drenagem superficial): o artigo 2.11.4.1 (Execução de valeta de secção triangular (…)], que, porém, se encontra descrito na tarefa 248 (cfr. tarefa 235 a 248);
vi. No subcapítulo 2.12 (Diversos): o artigo 2.12.6 [Fornecimento e montagem de placa identificativa das instalações (…)] (cfr. tarefas 249 a 251);
b. No capítulo 4 (Electricidade e instrumentação), no subcapítulo 4.1.3 (Caminho de cabos exterior): o artigo 4.1.3.2 ([Abertura de vala (…)] (cfr. tarefa 282);
(ii) Do Volume 2 – Sistema Elevatório:
a. No capítulo 2 (Construção Civil):
i. No subcapítulo 2.2 (Estação Elevatória – EE2), na subdivisão 2.2.2 (Betão): os artigos 2.2.2.5 [Execução de pavimento térreo em massame (…)] e 2.2.2.6 [Execução de base para laje térrea (…)] (cfr. tarefas 303 a 307);
ii. No subcapítulo 2.2 (Estação Elevatória – EE2), na subdivisão 2.2.5 (Revestimentos): todos os artigos nela incluídos, que se encontram descritos, porém, na tarefa 314, com a designação “Revestimentos – betonilhas, mosaicos e azulejos”;
iii. No subcapítulo 2.2 (Estação Elevatória – EE2), na subdivisão 2.2.11 (Rede Interior de Água): os artigos 2.2.11.6 [Fornecimento e assentamento de tubagem em PVC (…)] e 2.2.11.8 [Fornecimento e montagem de marco de incêndio (…)], que se encontram incluídos, porém, nas tarefas 323 a 325, com a designação “Tubagens” e “Acessórios”, consideradas como conjuntos de trabalhos;
iv. No subcapítulo 2.2 (Estação Elevatória – EE2), na subdivisão 2.2.12 (Rede Interior de Águas Residuais) e, dentro desta, na subdivisão 2.2.12.1 [Fornecimento e montagem de tubagem em PVC (…)]: o artigo 2.2.12.1.7 [Execução de caixas de passagem completas em alvenaria de tijolo furado (…)], que se encontra incluído, porém, nas tarefas 326 a 328, com a designação “Tubagens” e “Acessórios”, consideradas como conjuntos de trabalhos;
v. No subcapítulo 2.5 (Rede de Drenagem de Águas Pluviais), na subdivisão 2.5.3 (Drenagem superficial): o artigo 2.5.3.1 [Execução de valeta de [secção] triangular (…)] [cfr. tarefa 342, correspondente ao subcapítulo 2.5, com a designação “Rede de Drenagem de Águas Pluviais – tubagem em PVC (99,5m) em vala, caixas, sarjetas de valeta e válvula de maré em FFD”];
vi. No subcapítulo 2.8 (Caminho de Acesso), na subdivisão 2.8.1 (Caminho de Acesso à Estação Elevatória) e, dentro desta, na subdivisão 2.8.1.4 (Drenagem superficial): o artigo 2.8.1.4.1 [Execução de valeta de [secção] triangular (…)] (cfr. tarefas 375 a 383);
vii. No subcapítulo 2.9 (Caminho de Acesso ao Reservatório de Comando), na subdivisão 2.9.2 (Pavimentação): o artigo 2.9.2.4 [Fornecimento e instalação de guarda rail de segurança (…)] (cfr. tarefas 389 a 393);
viii. No subcapítulo 2.9 (Caminho de Acesso ao Reservatório de Comando), na subdivisão 2.9.4 (Drenagem superficial): o artigo 2.9.4.1 [Execução de valeta de [secção] triangular (…)] (cfr. tarefa 384);
ix. No subcapítulo 2.10 (Reservatório de Comando – RC2), na subdivisão 2.10.3 (Revestimentos): o artigo 2.10.3.6 [Juntas em cartão asfáltico (…)] (cfr. tarefas 404 a 409);
x. No subcapítulo 2.10 (Reservatório de Comando – RC2), na subdivisão 2.10.6 (Arranjos exteriores): o artigo 2.10.6.9 [(Fornecimento e montagem de placa identificativa das instalações (…)] (cfr. tarefa 415);
b. No capítulo 3 (Equipamento Hidromecânico):
i. No subcapítulo 3.2 (Estação Elevatória – EE2), na subdivisão 3.2.1 [Fornecimento e montagem de tubagens, acessórios, coxins e fixações e válvulas (…)]: os artigos 3.2.1.54 a 3.2.1.61 (fornecimento de electrobombas, de conjuntos mangueiras e de cabos e de extensões para bomba de lamas), que se encontram incluídos, porém, na tarefa 450, com a descrição “Tubagens, válvulas e juntas - abaixo da cota 24,15”, cuja quantidade é descrita como agregada num conjunto (cfr. tarefas 449 a 460);
c. No capítulo 4 (Electricidade e Instrumentação):
i. No subcapítulo 4.1 (Estação Elevatória – EE2), na subdivisão 4.1.12 (Caminho de cabos exterior): o artigo 4.1.12.2 [Abertura de vala, incluindo o assentamento de tubo, a instalação da fita vermelha de sinalização e o posterior fechamento da mesma vala], incluído, porém, na tarefa 474, correspondente ao artigo 4.1.12, com a designação “Caminho de cabos exterior – tubagem PEAD instalada em vala incluindo caixas de visita”;
(iii) Do Volume 3 – Rede Secundária de Rega;
a. No capítulo 2 (Rede de Rega – Bloco 2), no subcapítulo 2.2. (Equipamento Hidromecânico), na subdivisão 2.2.4 (Órgãos de manobra e segurança) e, dentro desta, na subdivisão 2.2.4.4 (Hidrantes): os artigos incluídos na subdivisão 2.2.4.4.4 (By-Passes entre condutas), e concretamente:
- o artigo 2.2.4.4.4.1 (Execução de By-pass entre a conduta elevatória e a conduta C2), e dentro deste, os itens 2.2.4.4.4.1.1 a 2.2.4.4.4.1.4;
- o artigo 2.2.4.4.4.2 (Execução de By-pass entre a conduta C2 e a conduta C3), e dentro deste, os itens 2.2.4.4.4.2.1 a 2.2.4.4.4.2.4 (cfr. tarefas 486 e 487 e 1322 a 1542);
w) Os artigos do mapa de quantidades integrados no subcapítulo 2.2.4.4.4 do Volume 3 – Rede Secundária de Rega, relativos à execução de “By-Passes entre condutas” (e concretamente entre a conduta elevatória e a conduta C2, e entre a conduta C2 e a conduta C3), que agrega os artigos 2.2.4.4.4.1, 2.2.4.4.4.1.1 a 2.2.4.4.4.1.4, 2.2.4.4.4.2, 2.2.4.4.4.2.1 a 2.2.4.4.4.2.4, correspondem a trabalhos que pertencem ao caminho crítico do planeamento da empreitada;
x) No plano de trabalhos apresentado pela R......, S.A., estava prevista:
- A execução dos trabalhos de demolição do canal existente, ao longo dos blocos 2 e 3: entre Março e Agosto de 2021 (cfr. tarefas 484 e 485);
- A execução dos trabalhos da Câmara de Carga do Pinheiro: entre Abril e Junho de 2021 (cfr. tarefa 224);
y) Na memória descritiva do modo de execução da obra apresentada pela R......, S.A., na parte intitulada de “Desvios e Reposição de Serviços Afetados”, consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
A R...... propõe executar todas as obras de caráter provisório que venham a ser necessárias para garantir o funcionamento dos serviços afetados, bem como planear e programar todas as obras necessárias, de modo a minimizar o seu tempo de execução e minimizar portanto a interferência que a execução das obras da presente empreitada possa causar.
(…)»;
z) Na memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra apresentada pela O......., S.A. consta, no Capítulo 9, o seguinte:
«(…)
9. PROPOSTA DE INTERVENÇÃO
Após a visita atenta ao local da obra e de todo o seu traçado por Técnicos da empresa com experiencia comprovada no acompanhamento e execução de obras idênticas e análise posterior tendo em consideração os rendimentos e factores externos como as condições climatéricas, tempo de execução e condicionantes locais, foi elaborado o Plano de Trabalhos (apresentado em anexo), considerando que a empreitada deverá ser realizada duas grandes frentes de trabalho, constituídas por sub-frentes por especialidades, com o seguinte modo de execução.
A Frente de trabalho 1 – Executa a construção do Reservatório de Regularização de Pinheiro, a construção da Estação Elevatória (EE2) e a construção do Reservatório de Comando (RC2), iniciará logo após a consignação da obra e contará com o seguinte desenvolvimento.
Ø Trabalhos gerais
· Montagem de estaleiro geral de apoio à obra e vedação de estaleiro.
· Desmatação, limpeza e decapagem da área de intervenção e transporte a vazadouro dos produtos resultantes;
· Escavação e aterros gerais para criação das plataformas de trabalho e criação dos caminhos de acessos;
Ø Construção do Reservatório de Regularização de Pinheiro, iniciará após a montagem do estaleiro geral de apoio à obra (Fev.2021) e com a seguinte ordem de trabalhos:
· Movimentação de terras, inclui escavações e aterros gerais até atingir as cotas do projeto;
· Execução dos órgãos em betão armado (obra de entrada e obra de saída);
· Execução da drenagem de fundo e taludes;
· Execução da conduta adutora à EE2, execução da conduta adutora ao reservatório e execução de coletores de recolha de drenagem;
· Reperfilamento e regularização de taludes;
· Revestimento final do reservatório com geomembrana;
· Execução do caminho de acesso do reservatório, passagem de todas as redes superficiais e arranjos exteriores da envolvência.
Ø Construção da Estação Elevatória (EE2), iniciará a pós a movimentação geral de terras do reservatório de regularização (Set.2021) com o seguinte desenvolvimento.
· Movimentação de terras para a criação da plataforma e abertura de fundações;
· Execução de estrutura de betão armado;
· Execução das alvenarias e revestimentos e acabamentos;
· Fornecimento e montagem de todos os equipamentos eletromecânicos e elétricos e execução das redes internas do edifício;
· Execução das redes de drenagem e de abastecimento de água;
· Finalizaremos com os arranjos exteriores da envolvência;
·
· Construção do Reservatório de Comando (RC2), iniciará logo após a movimentação geral da Estação elevatória (Out.2021) com o seguinte desenvolvimento.
· Criação do caminho de acesso;
· Escavação e aterros gerais para a criação da plataforma de trabalho;
· Execução da drenagem de fundo do reservatório;
· Execução da estrutura de betão armado;
· Execução em simultâneo da conduta elevatória da EE2 ao reservatório de comando e execução da conduta de rega C2 (NO00 a NOA04). Estas condutas serão executadas em paralelo;
· Montagem de equipamentos eletromecânicos e elétricos;
· Revestimentos, acabamentos e montagem de serralharias;
· Por fim arranjos exteriores da envolvência e caminho de acesso;
A Frente de trabalho 2 – Executa a construção da Rede de Rega do bloco 2 e 3, iniciará logo após a consignação da obra e contará com o seguinte desenvolvimento.
· Montagem de estaleiro de apoio à obra;
· Execução de desmatação, limpezas e criação se necessário de caminhos de acesso às frentes de trabalho;
· Esta frente de trabalho será composta por várias equipas responsáveis pela instalação dos troços da rede de rega, construção de câmaras e maciços de ancoragem, incluindo os acessórios de linha conforme plano de trabalhos.
- Equipa de Rede de Rega 1, 2, 3, executa a instalação de tubagens em PEAD em vala, e respetivos acessórios de linha.
- Equipa de câmaras e maciços, será a responsável pela execução de todos os órgãos de exploração e segurança (construção civil), tais como câmaras de ventosas, câmaras de descarga de fundo, câmaras de válvulas e construção de maciços de ancoragem. Esta equipa entra em obra após a montagem do estaleiro, e será a responsável pela execução dos seguintes trabalhos:
§ Movimentação de terras para instalação de elementos a construir;
§ Execução de elementos em betão armado;
§ Revestimentos;
§ Serralharias;
§ Montagem de acessórios hidromecânicos no interior dos elementos construídos.
- Equipa de perfuração horizontal dirigia (inicio Maio/2021), executa as travessias da Ribeira de Odelouca, localizadas na conduta C02 - DN 400 mm (7+200) e outra na C02 - DN 315 mm (7+800), por fim será executada a travessia do Rio Arade conduta C03_1 - DN 315;
- Equipa de perfuração horizontal por cravação – Esta frente executa as perfurações previstas na estrada nacional EN124, localizadas nas condutas (C02 - DN 630 mm/ C03 - DN 500 mm/C02_4 – DN 250 mm/ C02_7- DN 125 mm);
- Equipa de hidrantes – Esta equipa é a responsável pela montagem dos Hidrantes, e entra em obra em Dez.2021 e executam os seguintes trabalhos.
§ Execução de câmaras de hidrantes;
§ Montagem de hidrantes;
- Equipa de telegestão – Esta equipa entra em obra Abril/2020, executa a passagem de cabos, instalação de todos os equipamentos.
- Equipa de ensaios hidráulicos, que executa os ensaios de estanquidade de forma faseada, sempre que a extensão o justifique;
Terminaremos com a execução dos ensaios, testes, entrega das telas finais, desmontagem do estaleiro, limpezas e arranjo de toda a área de ocupação, de modo a deixarmos a zona de utilização nas condições iniciais.
Outra metodologia ou alteração ao Plano de Trabalhos que porventura possa vir a ser tomada, será sempre após a auscultação e/ou indicações da Fiscalização.
Deste modo, previmos concluir a empreitada dentro do prazo previsto; 670 dias após a data de consignação e em conformidade com o C.E.
(…)»;
aa) Na memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra apresentada pela O......., S.A. consta, no Capítulo 16, o seguinte:
«(…)
16. MEIOS DISPONÍVEIS
Como já referirmos a presente empreitada enquadra-se no âmbito da especialidade da O....... S.A., podendo assim a empresa dispensar técnicos experientes para que a obra se realize na perfeita normalidade, tendo em conta o prazo de execução e o nível de qualidade exigido.
Para conseguir atingir o objetivo acima referido, estabelecemos os seguintes parâmetros:
• Qualidade de Construção, a O....... S.A., tem processos de trabalho que garantem a execução e controlo eficiente e eficaz dos seus trabalhos, cumprindo o contrato com o cliente, o respeito pela legislação, regulamentação e normalização em vigor e a optimização dos recursos da obra;
• Constituição de uma equipa dirigente, com elevada experiência a nível de obras desta envergadura;
• A O....... S.A., tem uma atenção especial à segurança e higiene no trabalho, com a implementação de um sistema de informação e controlo, de modo a diminuir ao máximo o risco de acidente.
Assim, a listagem do pessoal de enquadramento das diversas equipas interessadas nos trabalhos será a seguinte:
EQUIPA TÉCNICA:
1 DIRECTOR TÉCNICO (ENG.º CIVIL)
1 DIRECTOR DE OBRA (ENG.º CIVIL)
1 TÉCNICO SEGURANÇA E HIGIENE
1 ENGº AMBIENTE
1 TÉCNICO DE QUALIDADE
1 ENGENHEIRO ELECTROTÉCNICO
1 ENGENHEIRO ELECTROMECÂNICO
1 RESPONSÁVEL SOCIAL
1 ENCARREGADO GERAL
1 ENCARREGADO DE OBRA
1 PREPARADOR/ APONTADOR
2 GRUISTA
1 REPÓRTER FOTO/ VIDEO
1 CONDUTOR/ MANOBRADOR
1 MOTORISTAS
1 SERVENTE
Organograma
O organograma proposto para a presente empreitada, tendo em atenção ao que foi atrás referido, é o seguinte:
16.1. Atribuição de Funções
Diretor Técnico
A direção desta empreitada será confiada a um Diretor Técnico com elevada experiência em obras da mesma natureza, que terá as responsabilidades:
· de coordenação do diálogo com a Fiscalização, garantindo-lhe assim a existência de um interlocutor único e perfeitamente identificado;
· de definir dentro da estrutura sob a sua responsabilidade, os necessários canais de contacto (e portanto de coordenação de intervenientes) a estabelecer com a Fiscalização e o Dono da Obra, entidades estas que, por certo, reunirão esforços coerentemente sincronizados, no sentido de facilitar a obtenção dos objetivos comuns;
· de promover e estabelecer os contactos necessários (reuniões, ofícios, etc) com as entidades gestoras de infraestruturas.
· de acompanhamento dos estudos e implementação das medidas preconizadas pelas “Ações Ambientais” estabelecidas e chefiará os demais Serviços Técnicos, sendo auxiliado por diversos técnicos pertencentes aos quadros da O.......;
· de conjuntamente com o departamento de Preparação de obra e o Armazém Geral, fará as consultas de mercado necessárias para se proceder às compras, elaborando ainda os respectivos mapas comparativos, tendo sempre presente a relação preço/qualidade.
Planeamento e Controle:
Departamentos de Planeamento, Controle de Produção e Estudos
Os Departamentos de Planeamento, Controle de Produção e Estudos, que apoiarão a execução das tarefas mediante a sua preparação e planeamento prévios, quer na sua fase inicial, quer no seu decurso, ficando a Direcção da Produção, a cargo de uma pessoa com formação em Engenharia Civil, residente, de larga experiência em trabalhos da especialidade e obras similares, o qual terá a responsabilidade de coordenar os vários sectores que interferem com a produção da empreitada. Na ausência do DTO competirá ao DP substituí-lo nas suas funções;
Topografia
O sector de topografia, com gabinete totalmente equipado, com uma equipa constituída por um topógrafo e respectivo ajudante. Esta equipa reforçada sempre que necessários com outros técnicos pertencentes aos quadros da O......., garantirá a qualidade dos serviços prestados e reforçará a equipa sempre que necessário;
Como tarefas a desempenhar destacam-se:
(…)
Qualidade e Segurança
Tudo o que está relacionado com os serviços em título será bastante bem controlado e coordenado por técnicos altamente responsáveis e com bastante experiência. Para existir nos trabalhos um cumprimento das normas em matéria de segurança, higiene e saúde, haverá um responsável pelo Sistema de Segurança e Saúde no trabalho. Haverá também um responsável pela Gestão do Sistema de Controlo de Qualidade cujo objetivo será garantir a inexistência de qualquer defeito ou má qualidade nos diversos tipos de materiais a aplicar na obra. Haverá ainda um apoio por parte de técnicos da área de gestão da qualidade e de segurança
Administrativos
Têm como objetivo coordenar e executar todas as tarefas de índole administrativa em obra. É da sua responsabilidade a execução das seguintes tarefas:
(…)
Encarregado Geral
O Encarregado tem como objetivo chefiar e coordenar a produção das equipas presentes em obra, de forma a garantir o cumprimento dos prazos de execução e da qualidade final do produto. As tarefas mais importantes a executar pelo Encarregado, são:
(…)
16.2. Relação com as entidades
Relativamente á relação com as entidades podemos esquematicamente apresentar os fluxos de informação e instruções para ilustrar o modo de transmissão de comunicação.
I. Fluxo de Informação
II. Fluxo de Instruções
(…)»;
bb) Na memória descritiva do modo de execução da obra apresentada pela O......., S.A., a descrição dos intervenientes no sistema de qualidade, o seu envolvimento e suas responsabilidades é efectuada em vários capítulos (e concretamente nos capítulos 22, 24, 25, 26 e 27);
cc) Em 12 de Fevereiro de 2021, foi elaborado o relatório preliminar, no qual o júri do procedimento propôs, no que ora interessa, a admissão de doze propostas, entre as quais as apresentadas pela autora e pelas contra-interessadas e, depois de as ordenar, a adjudicação da proposta da R......, S.A.;
dd) Do relatório preliminar consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
7.3.1. Análise do Subfactor Memória Descritiva e Justificativa (MD)
O Júri procedeu à análise documental das propostas apresentadas, nomeadamente
os documentos da proposta elencados na alínea e) do nº12.2 do Programa de
Concurso, tendo deliberado que;
(…)
Concorrente nº 10 - O......., S.A.
§ O concorrente apresenta, no Capítulo 3 e no Anexo associado, evidências de estudo das condições atuais da zona de intervenção e das condicionantes existentes, apresentando registo fotográfico de pelo menos 5 condicionantes locais especificas, incluindo os cadastros das diversas concessionárias com infraestruturas no local.
§ O concorrente apresenta o modo de execução da obra contendo uma estratégia de implementação de desenvolvimento da obra através da descrição das soluções construtivas para a execução dos diversos trabalhos de forma explicita e coerente com o tipo de obra em causa e com os condicionalismos existentes, porém as informações não estão apresentadas em um capítulo específico da memória descritiva e não estão organizadas de acordo com os Subcapítulos do mapa de quantidades
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva descrevendo os diversos ensaios que propõe realizar em cada especialidade, referindo especificamente a Norma de Referencia do ensaio proposto.
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva referente ao controlo do progresso das actividades sub-contratadas
§ O concorrente apresenta a descrição dos intervenientes no sistema de qualidade, o seu envolvimento e suas responsabilidades. É apresentado um fluxograma de ligação entre entidades, identificando as ações, interfaces no entanto não é apresentado num capítulo específico da Memória Descritiva.
(…)
Concorrente nº 14 - R......, S.A.
§ O concorrente apresenta, no Capítulo 6, evidências de estudo das condições atuais da zona de intervenção e das condicionantes existentes, apresentando registo fotográfico de pelo menos 5 condicionantes locais específicas
§ O concorrente apresenta um capítulo especifico da memória descritiva do modo de execução da obra contendo uma estratégia de implementação de desenvolvimento da obra através da descrição das soluções construtivas para a execução dos diversos trabalhos de forma explicita e coerente com o tipo de obra em causa e com os condicionalismos existentes organizada através de uma descrição mínima de acordo com os Sub-Capítulos, do mapa de quantidades.
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva descrevendo os diversos ensaios que propõe realizar em cada especialidade, referindo especificamente a Norma de Referencia do ensaio proposto.
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva referente ao controlo do progresso das atividades sub-contratadas.
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva onde é efetuada a descrição dos intervenientes no sistema da qualidade, o seu envolvimento e suas responsabilidades, bem como é apresentado um fluxograma de ligação entre entidades, identificando as ações, interfaces.
(…)
Concorrente nº 15 - M......., S.A + E......... SA
§ O concorrente apresenta, no item 7.2, evidências de estudo das condições atuais da zona de intervenção e das condicionantes existentes, apresentando registo fotográfico de pelo menos 5 condicionantes locais específicas.
§ O concorrente apresenta um capítulo especifico da memória descritiva do modo de execução da obra contendo uma estratégia de implementação de desenvolvimento da obra através da descrição das soluções construtivas para a execução dos diversos trabalhos de forma explicita e coerente com o tipo de obra em causa e com os condicionalismos existentes organizada através de uma descrição mínima de acordo com os Sub-Capítulos, do mapa de quantidades.
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva descrevendo os diversos ensaios que propõe realizar em cada especialidade, referindo especificamente a Norma de Referencia do ensaio proposto.
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva com os procedimentos a adotar para controlo do progresso das actividades subcontratadas a desenvolver em obra. O controlo dos fornecimentos, por sua vez, encontra-se englobado no Capítulo 11
§ O concorrente apresenta um capítulo específico da Memória Descritiva onde é efetuada a descrição dos intervenientes no sistema da qualidade, o seu envolvimento e suas responsabilidades, bem como é apresentado um fluxograma de ligação entre entidades, identificando as ações, interfaces.
(…)
7.3.2. Análise do Subfactor Plano de trabalhos (PT)
O Júri procedeu à análise documental das propostas apresentadas, nomeadamente os documentos da proposta elencados na alínea f) e g) do nº12.2 do Programa de Concurso, tendo deliberado que:
(…)
Concorrente nº 14 - R......, S.A.
§ O concorrente apresenta uma memória descritiva e justificativa do Plano de Trabalhos adequada à obra em causa, de acordo com alínea g) do ponto 11.2, deste Programa de Concurso
§ O concorrente apresenta um capítulo especifico da memória descritiva e justificativa do Plano de Trabalhos com justificação da duração de todas as tarefas do Cronograma de trabalhos com base nos rendimentos esperados e número de dias efetivos de trabalho por cada mês, descontados os períodos de improdutividade esperada em função das estatísticas meteorológicas disponíveis;
§ O concorrente apresenta um capítulo especifico da memória descritiva e justificativa do Plano de Trabalhos, com justificação das atividades parcelares vinculativas e tarefas que constituem o caminho critico e folgas, bem como identificação dos procedimentos para controlo do momento de arranque e da duração das diversas atividades críticas.
§ O concorrente apresenta no Cronograma de trabalhos sobre a forma de diagrama de barras, para além do especificado na alínea f) do ponto 12.2, deste Programa de Concurso, todos os trabalhos descritos no mapa de quantidades.
§ O concorrente apresenta no Cronograma de trabalhos sobre a forma de diagrama de barras, os períodos de ensaios para cada especialidade, certificação de redes e instalações.
Concorrente nº 15 - M......., S.A + E…….. SA
§ O concorrente apresenta uma memória descritiva e justificativa do Plano de Trabalhos de acordo com alínea g) do ponto 11.2, deste Programa de Concurso, no entanto são apresentadas diversas incoerências no planeamento das tarefas resultantes de precedências inadequadas à obra em causa, como montagem de equipamento limpa grelhas antes da realização da laje de apoio.
§ O concorrente apresenta um capítulo especifico da memória descritiva e justificativa do Plano de Trabalhos com justificação da duração de todas as tarefas do Cronograma de trabalhos com base nos rendimentos esperados e número de dias efetivos de trabalho por cada mês, descontados os períodos de improdutividade esperada em função das estatísticas meteorológicas disponíveis;
§ O concorrente apresenta um capítulo especifico da memória descritiva e justificativa do Plano de Trabalhos, com justificação das atividades parcelares vinculativas e tarefas que constituem o caminho critico e folgas, bem como identificação dos procedimentos para controlo do momento de arranque e da duração das diversas atividades críticas.
§ O concorrente apresenta no Cronograma de trabalhos sobre a forma de diagrama de barras, para além do especificado na alínea f) do ponto 12.2, deste Programa de Concurso, todos os trabalhos descritos no mapa de quantidades.
§ O concorrente apresenta no Cronograma de trabalhos sobre a forma de diagrama de barras, os períodos de ensaios para cada especialidade, certificação de redes e instalações.
(…)»;
ee) De acordo com a Tabela 6 do relatório preliminar, que contém a classificação do subfactor Memória Descritiva e Justificativa (MD), o júri atribuiu a seguinte pontuação às propostas da autora e das contra-interessadas:
“(texto integral no original; imagem)”
ff) De acordo com a Tabela 7 do relatório preliminar, que contém a classificação do subfactor Plano de Trabalhos (PT), o júri atribuiu a seguinte pontuação às propostas da autora e das contra-interessadas:
“(texto integral no original; imagem)”
gg) De acordo com a Tabela 11 do relatório preliminar, que contém a classificação da Valia Técnica da Proposta (VT), o júri atribuiu a seguinte pontuação às propostas da autora e das contra-interessadas:
“(texto integral no original; imagem)”
hh) De acordo com a Tabela 12 do relatório preliminar, que contém a Pontuação Final (CF), o júri atribuiu a seguinte classificação final às propostas da autora e das contra-interessadas:
“(texto integral no original; imagem)”
ii) Em 9 de Agosto de 2021, após pronúncia da autora e das contra-interessadas no exercício do direito de audiência prévia, foi elaborado o relatório final, no qual o júri deliberou, mantendo o teor e as conclusões constantes do relatório preliminar, propôr a adjudicação da proposta apresentada pela R......, S.A.;
jj) Do relatório final consta, entre o mais, o seguinte:
«(…)
2. 1 SÍNTESE DAS PRONÚNCIAS
2.1. 1 Quanto à pronúncia do Concorrente nº 11 - O......., S.A.
Na sua pronúncia, sustenta o concorrente que:
a) A proposta formulada pelo concorrente R......, adiante designada por R........., deverá ser excluída com fundamento no facto de o Programa de Trabalhos da proposta deste concorrente não integrar todas as espécies de trabalhos que constam do Mapa de Quantidades de Trabalhos, não indicando relativamente a estes, o respetivo plano de mão-de-obra e de equipamentos, o que, no seu entendimento, não permite assegurar as finalidades de controlo e fiscalização da execução da obra;
b) Deverão ser, ainda, excluídas, as propostas formuladas pelos concorrentes R......... e M....... + E……, S.A., adiante designada por “M......... E.........” por, no seu entendimento:
i. as mesmas não respeitarem a determinação que resultaria dos esclarecimentos às peças concursais, segundo a qual os trabalhos de demolição apenas poderiam ser executados após a conclusão das novas condutas;
ii. relativamente aos trabalhos da câmara de carga do Pinheiro (ii’) a proposta da R......... ter planeado a execução dos trabalhos em época de rega (ii’’) e a proposta da M......... E........., embora tenha planeado a execução dos trabalhos fora da época de rega, integrar erros de planeamento e trabalhos inexequíveis;
iii. ambas as propostas referidas não previram a execução em simultâneo dos troços paralelos de condutas, mas em troços paralelos com vários meses de intervalo.
Relativamente à proposta da R......... sustenta, ainda, a sua exclusão com fundamento no facto de o seu Plano de Trabalhos não prever o fornecimento e montagem das bombas de lamas dos by-pass a realizar entre as condutas C2 e C3.
Considera que as propostas dos concorrentes R......... e M......... E......... são genéricas ou omissas quanto à salvaguarda do património e à garantia do cumprimento dos prazos da empreitada.
O concorrente refere ainda o trabalho desenvolvido por si relativo a interferências com infraestruturas existentes.
Terminou sustentado - em manifesta contradição com a parte expositiva onde defendeu a exclusão das propostas com base naqueles fundamentos - que as propostas dos concorrentes R......... e M......... E......... foram sobreavaliadas pelo Júri do Procedimento, devendo o valor da sua pontuação ser corrigido e, por outro lado, considera que a sua própria proposta foi subavaliada e que lhe deverá ser atribuída, na classificação do subfactor “Memória Descritiva”, a pontuação de 20 valores.
(…)
2. 2 ANÁLISE DAS PRONÚNCIAS
(…)
2.2. 2 Quanto à pronúncia do Concorrente nº 11 - O......., S.A.
v Sobre as consequências da não inclusão no plano de trabalhos da R......... de algumas rubricas previstas no Mapa de Quantidades:
(…)
A alínea f) da cláusula 12.2 do Programa de Concurso do Procedimento determina a obrigatoriedade de apresentação pelos concorrentes de:
f) Plano de Trabalhos (PT) nos termos do artigo 361.º do CCP, tendo em conta o prazo global fixo de execução da empreitada, apresentado através do Cronograma de trabalhos, sobre a forma de diagrama de barras, ilustrando o desenvolvimento das atividades a partir da assinatura do contrato, com escala temporal de uma semana, cumprindo no mínimo o definido na cláusula 3 do caderno de Encargos:
i) O Plano de atividades devendo incluir a identificação das tarefas que constituem o caminho crítico do planeamento, do número de frentes de trabalho, sua natureza, caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes atividades, a coerência da duração das atividades com o rendimento das equipas e o respectivo dimensionamento, os procedimentos a adotar para controlo do progresso das actividades eventualmente subcontratadas, procedimentos para controlo das atividades críticas e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da empreitada.
ii) Para elaboração do plano de Trabalhos os Concorrentes devem considerar como início da obra o mês de janeiro de 2021. Esta indicação não vincula, de modo nenhum, o dono da obra, destinando-se apenas a conferir ao plano de Trabalhos uma referência objetiva, que permitira aferir os meios oferecidos por cada Concorrente e comparar os respetivos programas.
iii) O Plano de Trabalhos será acompanhado do respetivo ficheiro informático em formato “MsProject”.
O Programa de Concurso prevê ainda a apresentação de um Plano de mão-de-obra (alínea h) e de um Plano de Equipamentos (alínea i).
A valia técnica constitui um dos fatores de avaliação das propostas, a qual contempla os seguintes subfactores:
a. 1) Memória Descritiva e Justificativa (MD)
a. 2) Plano de Trabalhos
a. 3) Plano de Mão de Obra
a. 4) Plano de Equipamento
a. 5) Sistema de gestão da Segurança e Saúde.
Assim, nas primeiras aproximações à resposta à reclamação apresentada pelo concorrente nº 11, terá de sublinhar-se que o programa do procedimento apenas obrigava os concorrentes a apresentar no plano de trabalhos, as actividades compreendidas no “caminho crítico do planeamento”.
E, obviamente, no “caminho crítico do planeamento” não estão todas as atividades do Mapa de Quantidades.
As atividades compreendidas no caminho crítico são aquelas que não têm folga, pelo que qualquer atraso na sua execução é suscetível de provocar o retardamento do prazo de execução da obra e, consequentemente, poderá vir a determinar o ressarcimento dos sobrecustos (associados a uma eventual prorrogação).
No caso concreto, as “atividades compreendidas no caminho crítico” estão perfeitamente detalhadas em diversos documentos que instruem a proposta do concorrente R........., nomeadamente no plano de trabalhos e na p.. 33 a 111 da Memória Justificativa do Plano de Trabalhos apresentada para cumprimento da alínea g), do nº 12.3. do programa de procedimento.
Ora, perscrutando tais documentos, facilmente se confirma que nenhuma das rubricas do Mapa de Quantidades omitidas no plano de trabalhos da proposta em causa, se encontra no caminho crítico da empreitada, pelo que não se verifica qualquer incumprimento do exigido no programa do procedimento.
Por outro lado, o plano de trabalhos foi submetido à concorrência em termos abertos, o que, desde logo, afastaria a possibilidade de exclusão de propostas com base na simples omissão de algumas atividades do Mapa de Quantidades no plano de trabalhos da proposta do concorrente, por falta de verificação de qualquer das situações previstas no art.º. 70º, nº 2 do CCP.
Aduz o reclamante em abono da exclusão da proposta da R........., que estando omissas determinadas rubricas do plano de trabalhos, se encontra a entidade adjudicante, futuro Dono da Obra, impedida de exercer o controlo e fiscalização da execução da obra, opinião que se estriba num aresto jurisprudencial do STA (processo nº 395/18 de 14/06/2018) 1 [1 Através da leitura atenta deste aresto, retira-se que no caso em análise o plano de trabalhos/mão de obra/equipamentos foi apresentado apenas por capítulos, hipótese bem distinta daquela com que nos confrontamos in casu]
Antes de verificarmos no caso em apreço, importa recuperar os diplomas anteriores ao Código de Contratos Públicos para se perceber se poderia ser encontrada na redação da norma, alguma razão para nenhum Tribunal ter, antes daquele Acórdão, alguma vez entendido que o plano de trabalhos deveria conter todas e cada uma das rubricas do Mapa de Quantidades.
(…)
Como se pode verificar, para além da exigência acrescida que existiu a partir do Decreto-Lei nº 59/99 de 2 de março, da apresentação de um plano de mão de obra e de um plano de equipamentos naquilo que, até à sua publicação, consistia na “especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los” e de cirúrgicas e superficiais alterações de redação, a evolução histórica da redação das disposições chamadas a responder à reclamação apresentada, não revela diferenças de substância na norma interpretanda, mantendo-se inalterada no texto do actual art.º 361º/1 do CCP.
O plano de trabalhos sempre foi e será o plano que se “destina à fixação da sequência, prazo e ritmo de execução de cada uma das espécies de trabalho que constituem a empreitada”.
Como sustenta LICÍNIO LOPES, “Estudos de Contratação Pública”, VOL. II., pp.. 383-384, “o plano de trabalhos é duplamente vinculativo: para o empreiteiro constitui uma obrigação contratual em face do dono da obra, cujo incumprimento pode conduzir quer à aplicação, pelo dono da obra, de sanções pecuniárias, quer a resolução do contrato (artigo 402.º, 404º e 405.º, nº 1, alínea f), constituindo ainda o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra, podendo com base nele controlar a cadência ou o ritmo da execução da obra, revelando-se, nestes termos, um instrumento fundamental para prevenir eventuais atrasos, especialmente os que possam revelar como irremediáveis ou irrecuperáveis; para o dono da obra, o plano de trabalhos, constituindo um elemento do contrato e, portanto, da respetiva execução, é também vinculativo, muito embora não obste, naturalmente, ao exercício do poder geral e unilateral de lhe introduzir modificações, nos termos dos artigos 311.º e 370.º a 380.º
Ainda quanto à elaboração do plano de trabalhos, convirá referir que o mesmo deverá, pelo menos, fixar ou definir: (1) as datas de início e de conclusão da empreitada, bem como a sua sequência; (2) o escalonamento no tempo; (3) o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas e a unidade de tempo que serve de base à programação; (4) indicar as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra necessária, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada; (5) indicar as quantidades e natureza do equipamento necessário, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada; (6) especificar quaisquer outros recursos que serão mobilizados para a realização da obra”.
Então a questão que se coloca é a de saber se não tendo havido alterações substanciais na redação da definição daquilo em que consiste o plano de trabalhos, com relação à redação adotada há mais de 5 décadas, se existem motivos para a solução interpretativa atual, poder ser diferente.
Ora, antecipamos, desde já, que a resposta não pode deixar de ser negativa.
Sustenta JORGE ANDRADE SILVA, “Código de Contratos Públicos Anotado e Comentado”, 8ª edição, Coimbra, Almedina, 2019, p. 784 que “o plano de trabalhos constitui um documento elaborado pelo empreiteiro em que este descreve o ritmo que se compromete a imprimir na execução da obra, os meios a executar e como deverá proceder-se aos pagamentos”.
Acrescenta o Autor, que o plano de trabalhos é o documento que habilita o dono da obra a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo de execução, por forma a evitar atrasos recuperáveis. Sem um plano de trabalhos não pode haver fiscalização eficaz.
Concordando-se em absoluto com esse entendimento, por que razão a nossa resposta é contundentemente negativa?
Precisamente porque sendo o plano de trabalhos fundamental, não constitui o único documento contratualmente exigido, onde a fiscalização e o dono da obra podem encontrar as informações necessárias à realização das suas tarefas de fiscalização e controlo da empreitada. Associado e em complemento ao plano de trabalhos, existem um conjunto de informações que o Dono da Obra e a Fiscalização podem encontrar, nomeadamente na Memória Justificativa e Descritiva do modo de execução dos trabalhos, também apresentada pelo concorrente e noutros documentos contratuais, que lhe fornecem todo o manancial de informação necessário à realização do controlo e fiscalização de uma obra.
Mas já voltaremos a este documento que instrui a proposta.
Isso explica a razão pela qual, até esse aresto recente, nunca ter sido exigido nem pelas entidades adjudicantes, nem pelos tribunais, que o plano de trabalhos contivesse todas as espécies de atividades previstas no Mapa de Quantidades, tarefa que até poderia ser realizável em empreitadas de menores dimensões, mas se revelaria uma tarefa herculeana e quase diabólica, sem quaisquer vantagens práticas, em projetos de elevada complexidade técnica, com vários milhares de atividades e preços unitários.
Senão vejamos.
A informação sobre os prazos de realização de atividades não críticas omissas no plano de trabalhos é completamente irrelevante para o controlo e fiscalização da empreitada.
Os trabalhos não críticos são essenciais para a conclusão do objeto da empreitada, mas não provocando atrasos na sua execução, nem sendo geradores de sobrecustos adicionais, perdem relevância no seu todo.
Verificando-se a necessidade de execução de trabalhos complementares dessas atividades (não críticas), os prazos parciais que venham a ser necessários, não contribuem para o aumento dos prazos parciais vinculativos nem do prazo de conclusão da obra, não implicando o pagamento de quaisquer sobrecustos.
Se existir uma suspensão parcial dessa frente, pelo mesmo motivo daí não advirão as consequências previstas no art.º 298º, nº 2 do CCP.
No caso concreto, mesmo que assim não fosse, o que se admite por mera hipótese académica, ainda é mais evidente a irrelevância dessa omissão, já que a informação que poderia ser extraída do plano de trabalhos se encontra noutro(s) documento(s) da proposta do concorrente.
Indica a reclamante que o plano de trabalhos da R......... não inclui, relativamente ao Reservatório, a(s) atividade(s) que consta(m):
· do item 2.2.2.3 (que se encontra no subcapítulo “Betão”),
· do item 2.2.5.3. (que se encontra no subcapítulo de “Impermeabilização”).
Ora:
o na p. 194 da Memória Descritiva do Modo de Execução da Obra (documento apresentado para cumprimento da alínea e) do nº 12.2.) do programa de concurso) diz-se que:
o Na p. 196 acrescenta-se:
Assim, ainda que essa informação não seja fundamental para o controlo e fiscalização da empreitada, essas informações estão perfeitamente especificadas na proposta.
A reclamante diz, também, que estão omissas no plano de trabalhos, o item 2.5.4.2., cuja informação sobre os meios e rendimento da Bacia de Dissipação, se encontram mencionados nas pp. 197 a 200 da Memória Descritiva do Modo de Execução da Obra (documento apresentado para cumprimento da alínea e) do nº 12.2.) do programa de concurso).
Os itens 2.11.2.4., 2.11.2.5, 2.11.4.1. e 2.12.6, respeitantes ao Caminho de Acesso ao Reservatório encontram-se nas pp. 217 e 218 da Memória Descritiva do Modo de Execução da Obra (documento apresentado para cumprimento da alínea e) do nº 12.2.) do programa de concurso).
O mesmo exercício pode ser feito para todas as demais rubricas, encontrando-se a informação devidamente exposta na Memória Descritiva do Modo de Execução da Obra (documento apresentado para cumprimento da alínea e) do nº 12.2.) do programa de concurso) e demais documentos da proposta.
Nestes termos se conclui que a falta de inclusão das rubricas indicadas pelo reclamante, no plano de trabalhos que instrui a proposta do concorrente R......... não constitui fundamento para a sua exclusão.
(…)
v Sobre a alegação de que trabalhos de demolição apenas poderiam ser executados após a conclusão das novas condutas:
Entende-se que é possível fazer um bypass provisório, embora seja um custo a assumir pelo Empreiteiro. Poderão surgir igualmente outras soluções.
Portanto, é possível ultrapassar as condicionantes expostas sendo que as possíveis soluções não estão refletidas nos planos de trabalho.
v Relativamente aos trabalhos da câmara de carga do Pinheiro. (ii’) a proposta da R......... ter planeado a execução dos trabalhos em época de rega (ii’’) e a proposta da M......... E........., embora tenha planeando a execução dos trabalhos fora da época de rega, integrar erros de planeamento e trabalhos inexequíveis:
Entende-se que é improcedente a alegação da reclamante, porquanto a execução das atividades em causa pode ser executada em época de rega ou não, pelo que o Relatório Preliminar não merece censura.
v Sobre a alegação de ambas as propostas referidas não previrem a execução em simultâneo dos troços paralelos de condutas, mas em troços paralelos com vários meses de intervalo:
As propostas foram avaliadas de acordo com fatores e subfactores que integram os critérios de adjudicação patenteados.
v O concorrente refere ainda o trabalho desenvolvido por si relativo a interferências com infraestruturas existentes:
As propostas foram avaliadas de acordo com fatores e subfactores que integram os critérios de adjudicação patenteados.
Quanto aos demais motivos invocados, não se encontra razão para a revisão das pontuações apresentadas no Relatório Preliminar.
(…)
2. 3 CONCLUSÕES SOBRE AS PRONÚNCIAS
Em face do exposto, indeferem-se as reclamações apresentadas durante a fase de audiência prévia.
3 CONCLUSÃO
Face a todo o supra exposto, mantendo-se inalterado o teor e as conclusões do Relatório Preliminar, propõe-se a adjudicação do presente procedimento ao Concorrente R......, S.A, pelo valor de 6.619.306,00€ (seis milhões seiscentos e dezanove mil e trezentos e seis euros), a acrescer do IVA à taxa legal em vigor.
(…)»
kk) Em 10 de Agosto de 2021, os concorrentes foram notificados da decisão de adjudicação da proposta da R......, S.A. (cfr. documento junto com o requerimento registado no SITAF com o n.º 191523, em 26.08.2021)”.
III.2. Quanto aos factos não provados consignou-se na sentença recorrida:
“De resto, não foram alegados quaisquer outros factos que, podendo relevar ou interessar à fundamentação da decisão a proferir nestes autos, tenham sido considerados como não provados.”
III.3. Foi a seguinte a motivação da decisão quanto à matéria de facto:
“Para a enunciação da matéria provada, foram tidos em consideração, essencialmente, os documentos que integram o processo administrativo (cfr., especificamente, documentos juntos pela entidade demandada, a pedido do tribunal, com os requerimentos registados no SITAF com os n.ºs 196052, 196053, 196060, 196062, 196063, 196064, 196065, 196068 e 196069, em 17.01.2022, e com o requerimento registado com o n.º 197154, em 22.02.2022), cuja autoria, genuinidade e força probatória não mereceram contestação alguma.
E relativamente aos factos enunciados nas alíneas w) e bb), foi ainda decisiva, para a formação da convicção do tribunal, a apreciação feita pelo perito no relatório pericial e nos respectivos esclarecimentos (cfr respostas aos quesitos 4.º e 11.º).”
IV. Fundamentação de direito
1. Do erro de julgamento de facto
Decorre do preceituado no n.º 1 do artigo 662.º do Código de Processo Civil (por remissão do n.º 3 do art. 140.º do CPTA) que o Tribunal de recurso deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa.
Importa, todavia, sublinhar que, para que o Tribunal de recurso aprecie a impugnação do julgamento da matéria de facto, demanda-se o cumprimento pelo recorrente de um conjunto de ónus, sob pena de se impor a rejeição do recurso quanto ao julgamento da matéria de facto. Assim, o regime vigente atinente à impugnação da decisão relativa à matéria de facto impõe ao Recorrente o ónus de especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considere incorretamente julgados [cfr. art.º 640.º, n.º 1, al. a), do CPC];
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impõem, em seu entender, decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida [cfr. art.º 640.º, n.º 1, al. b), do CPC], sendo de atentar nas exigências constantes do n.º 2 do mesmo art.º 640.º do CPC;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas [cfr. art.º 640.º, n.º 1, al. c), do CPC].
Transpondo estes conceitos para o caso dos autos, entende-se que não foi cumprido pela Recorrente o ónus de especificar os concretos meios probatórios que conduziriam a decisão diversa quanto ao ponto u) da matéria de facto ou que conduzissem à prova do alegado em G. e T. das suas conclusões.
De facto, a este respeito, a Recorrente limita-se a, de forma conclusiva, considerar que “face aos elementos de prova constantes dos autos, bem como ao facto provado v), o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao dar como provado os pontos u) dos factos provados” e que “face aos elementos de prova constantes dos autos, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao não incluir nos factos como provado, o seguinte ponto: “Com os esclarecimentos prestados em 08.10.2020 e 27.10.2020 a entidade adjudicante definiu novos termos e condições das propostas.”
Quer na alegação, quer nas conclusões que formula, a sua divergência assenta não na existência de meios de prova que conduzissem a decisão diversa quanto ao facto em causa ou na errónea valoração do meio de prova que subjaz à convicção do Tribunal quanto ao facto provado u), nem tão pouco na existência de meio probatório que conduzisse à prova do facto (alegadamente) omitido, mas antes na sua discordância quanto às conclusões alcançadas pelo Tribunal a quo, em sede de fundamentação de direito, no que respeita à suficiência e conformidade do plano de trabalhos apresentado pela CI à luz do disposto no art. 361.º do CCP e, bem assim, à conformidade da proposta da CI com o que reputa serem aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência (termos ou condições).
O desacordo da Recorrente incide, pois, não no julgamento de facto, mas sim no de direito e, assim sendo, a problemática não reside na errónea demonstração do facto u) ou na omissão de facto nos factos provados, mas sim nas ilações que o Tribunal, em sede de apreciação de direito, retirou a respeito da análise dos factos que deu como provados, concretamente os factos u), l) e n), à luz do enquadramento legal.
Refira-se, aliás, que a prova do facto u), como de resto do facto v), teve subjacente (apenas) o documento integrante da proposta da CI, R........., correspondente ao Cronograma de Trabalhos, e a Recorrente nada adianta quanto às razões pelas quais (i) o documento não contém o conteúdo que dele extraiu o Tribunal a quo, (ii) ao mesmo não podia ter sido atribuído o valor probatório que lhe foi conferido pelo julgador nos termos dos artigos 362.º e ss. do CC ou (iii) que exista outro meio de prova que infirme a demonstração do facto.
E quanto à demonstração de que “Com os esclarecimentos prestados em 08.10.2020 e 27.10.2020 a entidade adjudicante definiu novos termos e condições das propostas.” a Recorrente não indica qualquer meio de prova que conduzisse à sua demonstração.
Sem prejuízo, refira-se que nunca poderiam ser levadas ao probatório as asserções feitas pela Recorrente em G. e T. das suas conclusões.
Com efeito, considerando o disposto no art. 94.º, n.º 2 e 3 do CPTA e art. 607.º, n.ºs 3 e 4 do CPC, o que está em causa na fundamentação de facto é, sem prejuízo do pleonasmo, a seleção da matéria de facto, entendendo-se como facto “tudo o que se reporta ao apuramento de ocorrências da vida real e de quaisquer mudanças ocorridas no mundo exterior, bem como à averiguação do estado, qualidade ou situação real das pessoas ou das coisas” , sendo que “(..) além dos factos reais e dos factos externos, a doutrina também considera matéria de facto os factos internos, isto é, aqueles que respeitam à vida psíquica e sensorial do indivíduo, e os factos hipotéticos, ou seja, os que se referem a ocorrências virtuais” (Henrique Araújo, A matéria de facto no processo civil, disponível em carlospintodeabreu.com, consult. Março 2024).
Ora, “[d]evem distinguir-se os factos dos juízos de facto, ou seja, juízos de valor sobre a matéria de facto. Os factos (matéria de facto) abrangem principalmente as ocorrências concretas da vida real. Os juízos de facto situam-se na meia encosta entre os puros factos (que ocorrem na planície terrena da vida) e as questões de direito (situadas nas cumeadas das normas jurídicas)” (Jorge Augusto Pais de Amaral, Direito Processual Civil, 4.ª edição, Almedina, p. 229).
Ademais, a matéria de facto “deve incidir apenas sobre matéria de facto e não conter questões de direito, [d]eve cingir-se às ocorrências da vida real e evitar conceitos jurídicos” (Jorge Augusto Pais de Amaral, ob. cit., p. 219).
Pelo que, “[a]s afirmações de natureza conclusiva devem ser excluídas do elenco factual a considerar, se integrarem o thema decidendum, entendendo-se como tal o conjunto de questões de natureza jurídica que integram o objeto do processo a decidir, no fundo, a componente jurídica que suporta a decisão. Daí que sempre que um ponto da matéria de facto integre uma afirmação ou valoração de factos que se insira na análise das questões jurídicas a decidir, comportando uma resposta, ou componente de resposta àquelas questões, tal ponto da matéria de facto deve ser eliminado.” (Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 11 de julho de 2018, proferido no processo nº 1193/16.1T8PRT.P1).
Neste sentido, reiterando o Acórdão deste Tribunal de 22 de maio de 2019, proferido no processo 1134/10.9BELRA, disponível em www.dgsi.pt, “[a] seleção da matéria de facto só pode integrar acontecimentos ou factos concretos, que não conceitos, proposições normativas ou juízos jurídico-conclusivos, sendo que as asserções que revistam tal natureza devem ser excluídas do acervo factual relevante ou indeferido o seu aditamento”.
Assim, quanto a “[n]o referido Cronograma de Trabalhos, não se encontram identificados todos os trabalhos previstos no mapa de quantidades correspondentes” é patente que estamos perante um juízo conclusivo pois que tal infere-se da análise comparativa entre o documento correspondente ao Cronograma de Trabalhos que constitui a proposta da Recorrente e o mapa de quantidades de trabalhos (MQT) que incorpora o projeto de execução integrante do Caderno de Encargos.
Por sua vez, quanto a “[c]om os esclarecimentos prestados em 08.10.2020 e 27.10.2020 a entidade adjudicante definiu novos termos e condições das propostas.”, estamos perante um juízo conclusivo que recai da análise dos documentos referenciados em l) e n) dos Factos Provados considerando conceitos de direito (termos e condições art. 57.º, 70.º do CCP) que emergem do quadro legal aplicável. Ou seja, estamos perante um juízo ou asserção que se alcança da leitura e conjugação dos referidos documentos enquadrada pelo acervo legislativo da contratação pública.
Reitera-se que “termos ou condições” representam um conceito de direito, sendo que aferir se os esclarecimentos se traduziram na definição de novos aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência é o resultado da análise dos documentos que integram o procedimento concursal, considerando aquele conceito jurídico.
Neste sentido, improcede o erro de julgamento quanto à matéria de facto apontado à decisão recorrida.
2. Do erro de julgamento de direito
Como vimos, pese embora a errónea qualificação, em termos substanciais a alegação da Recorrente reconduz-se ao erro de julgamento, pelo que passaremos à sua apreciação.
2.1. Do erro de julgamento de direito, no que respeita ao erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão) da proposta da CI, R........., por não incluir no plano de trabalhos todas as espécies de trabalhos previstas no Caderno de Encargos
A Recorrente não se conforma com a sentença recorrida no que respeita ao juízo sobre a não verificação do erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão) da proposta da CI, R........., considerando que a mesma ofende o disposto nos arts, 70.º, n.º 2, alíneas b) e f) e os princípios estruturantes da contratação pública, na medida em que constatado que o plano de trabalhos não individualiza e autonomiza cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, tal impede o Dono da Obra controlar o ritmo de execução dos trabalhos e a definição do prazo a atribuir aos trabalhos complementares que vierem a ser necessários executar, tal constitui fundamento de exclusão da proposta.
A sentença recorrida, após realizar o enquadramento legal, analisa, à luz da jurisprudência, em que se traduzem as exigências do art. 361.º do CCP conjugadas com o art. 43.º do mesmo diploma, dando conta que o plano de trabalhos se destina a “habilitar o dono da obra “a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”, servindo, pois, como “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra” e, citando doutrina, “que o nível de detalhe exigido tem que ser adequado, não se exigindo um detalhe irrealista (e desnecessário) que vá ao nível mais básico da desagregação necessário para não colocar em causa os objectivos que presidem à exigência desse documento (designadamente, o de dar cumprimento ao regime substantivo do contrato de empreitada, com o regime das prorrogações de prazo à cabeça (…)”, conclui que “não sendo a proposta instruída com um plano de trabalhos que cumprisse os requisitos previstos no artigo 361.º do CCP, tal como definido neste preceito - conforme expressamente exigido pelo artigo 57.º, n.º 2, alínea a), do CCP (e pelo programa do procedimento) -, não poderia a mesma deixar de ser excluída do procedimento: não com fundamento nas alíneas b) ou f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, mas sim, como julgamos, na alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP, isto é, por não ser constituída por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.º 2 do artigo 57.º.”
Passa, então, a dar a resposta à questão de saber “se o plano de trabalhos apresentado pela R......, S.A. cumpre, ou não, o disposto no artigo 361.º do CCP, isto é, se contém, ou não, a fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades de trabalhos que integra o projecto de execução, nos termos impostos por este preceito”, sendo que, ancorando-se no que, para este efeito, constitui um parecer técnico (e não prova pericial, como de resto, disso dá nota a sentença), entende que um plano de trabalhos tecnicamente adequado não reclama que nele “todos os artigos (rubricas ou itens) do mapa de quantidades constem representados no plano de trabalhos ou correspondam a uma tarefa específica do mesmo”, mas sim que “nesse plano se agrupem por conjuntos os trabalhos com características comuns (“espécies de trabalhos”), cuja conclusão, em termos de controlo de prazos, está dependente do último trabalho englobado nesse âmbito”.
Analisando o plano de trabalhos da CI o Tribunal a quo verificou que “o plano de actividades representado através do cronograma de trabalhos sob a forma de diagrama de barras, identifica 1850 tarefas (ou actividades) a desenvolver nesta empreitada.
E estas actividades encontram correspondência, cada uma delas, em artigos do mapa de quantidades, incluindo todos aqueles se encontram integrados nos subcapítulos (em que se dividem os capítulos) que compõem o mapa de quantidades até ao segundo nível de desagregação (1.1): e como esclareceu o perito, nada obsta, tecnicamente, a que se assuma como “espécie de trabalhos” esse segundo nível de desagregação do mapa de quantidades de trabalhos (cfr. esclarecimentos ao relatório pericial).
De resto, os únicos artigos que, no terceiro nível de desagregação (quando este existe no mapa de quantidades), não constam do seu plano de trabalhos, correspondem apenas e tão somente [cfr. alínea u) dos factos provados], aos seguintes trabalhos:
- A execução da rede de drenagem de águas residuais (2.4) e da rede de drenagem de águas pluviais (2.5), por haverem sido considerados, nas colunas referentes às medições (quantidade e unidade), o conjunto dos trabalhos e não as medições individualizadas (cfr. tarefas 341 e 342), para os quais, de qualquer forma, está fixada, de forma tecnicamente adequada, a sequência e os prazos parciais de execução;
- O fornecimento e montagem da placa identificativa das instalações, os quais se podem considerar integrados, porém, no conjunto de trabalhos de execução dos arranjos exteriores (cfr. tarefas 343 a 348);
- A execução da valeta de [secção] triangular, em betão simples, para drenagem superficial, que se podem considerar, também eles, integrados na execução (em betão) do caminho de acesso ao Reservatório de Comando (2.9) a que a mesma se refere (tarefas 384 a 393).
E no mais, para além deste nível de desagregação, os artigos (itens ou rubricas) que a autora invocou como estando omissos, correspondem, todos eles, a trabalhos que estão, todos eles, incluídos em subcapítulos e, na sua maioria, em subdivisões de subcapítulos discriminados no plano de trabalhos, incluindo, nomeadamente, o fornecimento e montagem das bombas de lamas dos by-pass a realizar entre as condutas C2 e C3 (artigos 3.2.1.54 a 3.2.1.61) [cfr. alínea v) dos factos provados].
Em causa estão, pois, trabalhos que, sendo inerentes à execução dos trabalhos principais em que estão integrados no mapa de quantidades (em subcapítulos ou mesmo subdivisões destes), mais não são que meramente complementares ou acessórios dos mesmos, e que não têm autonomia alguma em termos de sequência ou prazos (vinculativos) de execução.”
Entendendo que nem a lei, nem o programa do concurso, exigiam que os concorrentes apresentassem “um plano de trabalhos que contivesse, de forma discriminada e individualizada, a identificação de todos e de cada um dos artigos (rubricas ou itens) que compõem o mapa de quantidades”, o que de resto “revelaria uma tarefa herculeana e quase diabólica, sem quaisquer vantagens práticas, em projetos de elevada complexidade técnica, com vários milhares de atividades e preços unitários”, como a presente”, verificado que o plano de trabalhos da CI “contempla todas as espécies de trabalhos previstas com um nível de detalhe e desagregação suficiente e adequado para permitir o controlo e a fiscalização, por parte do dono da obra, da execução dos trabalhos em causa” e, nesse sentido, “permite o acompanhamento permanente das atividades e perceber, em cada momento, o seu impacto no cumprimento dos prazos parcelares e global. Em situação de atraso, identificam-se as atividades responsáveis, verificam-se as condições de execução dos trabalhos e a afetação dos recursos, o que permite tomar de imediato as medidas necessárias para a sua recuperação”, alcança a conclusão de que não ficou demonstrado que o plano de trabalhos da CI “não cumpra as exigências previstas no artigo 361.º do CCP, o qual, como vimos, não impõe um concreto nível de detalhe, mas apenas, sem demasiado (ou infundado) formalismo, o suficiente e adequado para prosseguir a finalidade que lhe está subjacente: e concretamente, habilitar o dono da obra a controlar a sequência e ritmo da execução da obra, prevenindo desvios ou atrasos e, eventualmente, sancionando o empreiteiro ou resolvendo o contrato.”
Assim decidindo que, pese embora o plano de trabalhos apresentado pela CI, “tenha omitido artigos (rubricas ou itens) previstos no mapa de quantidades”, ele “contém uma definição da sequência e dos prazos parciais de execução das “espécies” (ou conjuntos) em que os “trabalhos” correspondentes a tais artigos se encontram incluídos, com um nível de detalhe adequado para assegurar e controlar a boa execução da obra concreta em causa.”, cumprindo “de forma suficientemente detalhada e pormenorizada as exigências previstas no artigo 361.º do CCP e no programa do concurso, sem que se verifique, por essa razão, fundamento para a sua exclusão: nem ao abrigo das alíneas b) e f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, como invoca a autora, nem, acrescente-se, da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º, em conjugação com o artigo 148.º, n.ºs 1 e 4, do CCP”.
Por outro lado, a sentença recorrida dá ainda nota que, em concordância com o critério de adjudicação definido no Programa de Concurso, sendo objeto de avaliação no subfactor “Plano de Trabalhos” (que densifica o factor “Valia Técnica da Proposta) “o facto de o concorrente apresentar (ou não), “no Cronograma de trabalhos sobre a forma de diagrama de barras, para além do especificado na alínea f) do ponto 12.2, deste Programa, todos os trabalhos descritos no mapa de quantidades” e, portanto, tendo a entidade adjudicante decidido submeter à concorrência o conteúdo do plano de trabalhos “nunca a omissão de tais trabalhos poderia conduzir à exclusão da proposta: neste caso, o nível de detalhe destes trabalhos é, pois, já matéria de avaliação e não de análise (para efeitos de admissão) das propostas (cfr., com as devidas adaptações ao caso concreto, e ainda que reportando-se a diferentes realidades fácticas e jurídicas, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo proferidos nos processos n.º 2189/19.6BEPRT, em 3 de Dezembro de 2020, e n.º 0917/21.9BEPRT, em 27 de Janeiro de 2022)”.
Concordamos integralmente com o assim decidido, o qual, de resto, acompanha a jurisprudência que, a respeito de situações idênticas, tem vindo a ser produzida pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Com efeito, como deu nota a sentença recorrida, o Programa do Procedimento na cláusula 12.2. al. f), tal como o art. 57.º, n.º 2 al. b) do CCP, exigia um “Plano de Trabalhos (PT) nos termos do art.º 361º do CCP, tendo em conta o prazo global fixo de execução da empreitada, apresentado através de Cronograma de trabalhos, sobre a forma de diagrama de barras, ilustrando o desenvolvimento das atividades a partir da assinatura do contrato, com escala temporal de uma semana, cumprindo no mínimo o definido na clausula 3 do caderno de Encargos:
i) O Plano de actividades devendo incluir a identificação das tarefas que constituem o caminho crítico do planeamento, do número de frentes de trabalho, sua natureza, caracterização das interdependências e encadeamentos das diferentes actividades, a coerência da duração das actividades com o rendimento das equipas e o respectivo dimensionamento, os procedimentos a adoptar para controlo do progresso das actividades eventualmente subcontratadas, procedimentos para controlo das actividades críticas e, em geral, todos os elementos necessários para demonstrar a garantia do cumprimento dos prazos parcelares e do prazo global da empreitada.”
Acrescente-se, ainda, que o critério de adjudicação vertido na cláusula 19 do PC correspondia ao da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade multifactor (art. 74.º, n.º 1 al. a) do CCP), avaliando-se o preço, com uma ponderação de 50%, e a valia técnica da proposta com uma ponderação de 50%.
O fator Valia Técnica da Proposta (VTP) mostra-se decomposto nos subfactores (i) Memória Descritiva e Justificativa (MD), (ii) Plano de Trabalhos (PT), (iii) Plano de Mão de obra (PMO), (iv) Plano de Equipamento (PEQ) e (v) Sistema de Gestão da Segurança e Saúde no Trabalho (SGSST).
Adiante-se que, em conformidade com a metodologia de avaliação prevista no Anexo V do Programa de Procedimento, a classificação do subfactor Plano de Trabalhos corresponde ao resultado do somatório da notação obtida nos itens 2.1. a 2.5 (quanto ao Plano de Trabalhos em sentido estrito), 3.1. a 3.4 quanto ao Plano de Mão de Obra, 4.1. a 4.4. quanto ao Plano de Equipamentos, enunciando-se, aí, os correspondentes descritores da pontuação a atribuir nos termos enunciados no ponto j) do probatório.
O Plano de Trabalhos (em sentido amplo), abrangendo o Plano de Trabalhos (em sentido estrito), o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamentos - documentos que, nos termos do Programa de Concurso e do art. 57.º n.º 2 al. b) do CCP, se impõem como integrantes da proposta -, consubstanciam a forma como o concorrente prevê a organização, sequencialidade e prazos de execução dos trabalhos a executar na empreitada (Plano de Trabalhos em sentido estrito), como prevê, especifica e aloca às diferentes de espécies de trabalhos os recursos humanos (Plano de Mão-de-Obra) e os equipamentos (Plano de Equipamentos), à luz do art. 42.º, n.º 3 do CCP, por encontrarem reflexo no critério de adjudicação enquanto fator de avaliação, constituem aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência, de tal forma que a resposta que a eles deem os concorrentes na proposta se configura como atributos desta.
Como se dá nota na sentença recorrida, e opostamente à tese defendida pela Recorrente, não é exigível que o Plano de Trabalhos (em sentido estrito) apresente a sequencialidade e duração da execução de todos e cada um dos artigos (e subartigos em que estes se decompõem) que compõem a lista do mapa de quantidades, o que é essencial é que ele evidencie a organização, sequencialidade e duração da construção, identificando as atividades necessárias e sequências para o cumprimento dos prazos parcelares e global da empreitada, de forma a permitir o acompanhamento da mesma durante o período de construção, e não tanto a sua distribuição unitária em função do mapa de quantidades.
A Recorrente limita-se a tentar afastar o conceito de espécie de trabalho que, à luz da experiência técnica do perito, foi por este alcançado e acompanhado pelo Tribunal, aduzindo, sem razão, que este corresponde a um conceito de espécie biológica. Lido o relatório bem se vê que assim não é. Com efeito, de forma concretizada e sem que se evidencie erro que pudesse conduzir o Tribunal a afastar-se de tal juízo, o perito esclarece que espécie de trabalhos é um conjunto de trabalhos com caraterísticas comuns e, nesse sentido, conclui que, considerando a obra em causa, a espécie de trabalhos corresponde ao terceiro nível de desagregação dos artigos do MQT.
Se assim a Recorrente entende que não é, não o justifica, sequer avançando ela própria com uma definição que, tecnicamente, se revelasse mais adequada ou demonstrando, à luz da literatura técnica, qual a adequada definição de espécie de trabalho, para daí mostrar que na obra em causa a que deveria ser considerada era a correspondente ao menor nível de desagregação em que cada artigo do MQT se decompõe (ou seja, a alegada identidade entre espécie de trabalho e cada um dos itens do mapa de quantidade).
Ademais, não se vê, e a Recorrente tão pouco o fundamenta, de onde advém a asserção de uma imposição legislativa quanto à total correspondência entre as espécies de trabalhos em que o Plano de Trabalhos se deve decompor e os itens do mapa de trabalhos. Não é isso, como a sentença recorrida dá conta, o que a lei impõe.
Com efeito, tal como se escreveu no Ac. do STA de 14.7.2022, P. 0627/20.4BEAVR, “É, pois, de concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objetivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos”.
Sendo, porém, as empreitadas de obras públicas, muito diferenciadas entre si, designadamente quanto à sua espécie, dimensão e/ou complexidade, e com projetos de execução sempre distintos (cfr. art. 43º do CCP), os planos de trabalhos não podem ser iguais em todos os casos, para a prossecução do objetivo de “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da sua execução”, impondo-se que cada caso requeira um plano adequado às suas características, não necessariamente igual ao de outra empreitada bastante distinta.
Por isso se sublinhou no Ac. STA de 14/6/2018 (0395/18) que:
«No procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361º do CCP (plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43º do CCP (caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada)».
E como refere, em anotação a este Acórdão, Pedro Matias Pereira (“Revista de Contratos Públicos”, nº 19, pág. 139), também citado na sentença de 1ª instância:
«(…) Em linha com a “ratio decidendi” subjacente ao Acórdão, deve ressalvar-se que a necessidade de uma leitura conjugada das exigências do “Projeto de Execução” e do “Plano de Trabalhos” significa, também, que o nível de detalhe exigido tem que ser adequado, não se exigindo um detalhe irrealista (e desnecessário) que vá ao nível mais básico da desagregação necessário para não colocar em causa os objectivos que presidem à exigência desse documento (designadamente, o de dar cumprimento ao regime substantivo do contrato de empreitada, com o regime das prorrogações de prazo à cabeça (…)».
Ou seja, as exigências do art. 361º nº 1 do CCP quanto ao plano de trabalhos, a ser apresentado com determinada proposta, não devem ser consideradas em abstrato – isto é, independentemente das características da empreitada de obras públicas que esteja concretamente em causa -, mas sim em conjugação com o disposto no art. 43º do mesmo CCP, isto é, com o projeto de execução da obra em questão e com as suas características próprias.
Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa”.
Ou, visto por outro prisma, não terá sentido racional – nem os princípios da legalidade, da proporcionalidade ou da concorrência o permitem – excluir uma proposta que apresente um plano de trabalhos que, no caso concreto, permita ao “dono da obra controlar o ritmo e sequência da obra em causa”, ainda que, porventura não inclua um nível de detalhe, ou detalhes, que seriam “in casu” inúteis e desproporcionados (e, até, perturbadores) para o controlo daquela obra concretamente em causa (ainda que, acaso, necessários para outra obra de diferentes características).”.
Entende-se que o plano de trabalhos deve ser apto ao cumprimento das suas finalidades, qual seja o adequado controlo e fiscalização da execução dos trabalhos da empreitada. E se para esse juízo releva a sua correspondência ao mapa de quantidades que integra o projeto de execução, todavia não se poderá exigir um nível de desagregação de tal forma elevado que ao invés de “espécies de trabalhos”, se passem a considerar artigos e/ou subartigos que, na realidade, não constituem uma tarefa / espécie de trabalho, mas sim um bem ou material a integrar na obra.
Ou seja, não é exigível que o plano de trabalhos tenha um nível de detalhe que compreenda o planeamento da execução da obra ao nível máximo de decomposição do artigo e subartigo de trabalhos, designadamente numa total correspondência com o mapa de quantidades, sabido que na própria execução da obra esses específicos trabalhos se integram e operacionalizam numa mesma tarefa ou, no limite, num conjunto de tarefas com um grau de interdependência. O que se exige é que o plano de trabalhos contemple as espécies de trabalho – considerando e respeitando o mapa de quantidades, mas não exigindo uma total correspondência com este no que respeita à decomposição ao nível dos artigos e subartigos que, muitas vezes, correspondem apenas a materiais a integrar em obra e não a espécies de trabalho ou atividades - , seja agregando, seja desagregando, os artigos/subartigos do mapa de quantidades, ao nível da “tarefa”, ou conjunto de “tarefas” que, pela sua interdependência, não se autonomizam, que consubstancia a espécie de trabalho.
Refira-se, ainda, que na elaboração do plano de trabalhos, respeitados que sejam os requisitos ou condições de execução das prestações contratuais imperativamente estabelecidos no Caderno de Encargos, assiste ampla discricionariedade ao concorrente. Cabendo-lhe a definição dos moldes em que se vincula a executar o contrato, designadamente no que se refere à sequência, escalonamento no tempo, intervalo e ritmo de execução das diversas espécies de trabalhos.
Assim, se é certo que, como refere a Recorrente, a empreitada é “um contrato que pressupõe um resultado – a obra – para a qual é necessário executar todos as espécies de trabalhos e itens consagrados no mapa de quantidades”, daí não emerge a conclusão por esta alcançada de que todos os itens do MQT têm que constar do plano de trabalhos. Reiterando o que ficou dito na decisão recorrida, de forma totalmente clara, “[c]umpre, pois, os requisitos previstos no artigo 361.º do CCP o plano de trabalhos que, apesar de não contemplar todos os artigos (rubricas ou itens) do mapa de quantidades, representa por “espécies” ou grupos os trabalhos nele previstos, com um nível de detalhe suficiente e tecnicamente adequado para atingir os fins que a apresentação deste documento (em obra) visa assegurar e nos quais encontra, substancialmente, a sua razão de ser: essencialmente, como vimos, permitir o controlo e a fiscalização, pelo dono da obra, do ritmo (e meios) que o empreiteiro se comprometeu a imprimir (e a empregar) na execução da obra, por forma a “evitar atrasos irrecuperáveis”, mas também, e entre outros, a fixação de prazos parciais de execução de eventuais trabalhos complementares da mesma espécie de outros previstos no contrato e a executar em condições semelhantes (cfr. artigos 370.º a 378.º do CCP), a determinação do prazo acrescido para execução de trabalhos em caso de suspensão (cfr. artigo 298.º, n.ºs 2 e 3, do CCP) ou ainda o cálculo de eventuais encargos acrescidos ou sobrecustos adicionais resultantes de suspensões ou perturbações no normal desenvolvimento dos trabalhos pelos quais o dono da obra seja responsável.”.
Constatando-se, sem que a Recorrente demonstre o contrário, que o plano de trabalhos, apesar de não individualizar cada um dos itens do MQT – o que, de resto, se revelaria tarefa inexequível e, em concreto, comprometedora da execução da obra -, “contempla todas as espécies de trabalhos previstas com um nível de detalhe e desagregação suficiente e adequado para permitir o controlo e a fiscalização, por parte do dono da obra, da execução dos trabalhos em causa”, naturalmente que não se pode aceitar que o mesmo não cumpra as exigências que emergem seja do art. 361.º do CCP, seja das peças procedimentais.
Acresce que, como também avançou a sentença recorrida, quando o plano de trabalhos é um elemento submetido à concorrência (atributo da proposta), estando em causa a falta de elementos que, em sede de avaliação, são objeto de pontuação, a sua suficiência ou insuficiência tem de ser tratada como um fator de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é ″escolher″ também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso, de tal forma que essa incompletude só conduz à exclusão da proposta quando se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta (Ac. do STA de 3.12.2020, P. 02189/19.6BEPRT).
Pese embora as iniciais divergências jurisprudenciais quanto à questão do cumprimento da exigência, formulada nos arts. 57.º n.º 2 al. b) e 361.º n.º 1 do CCP, e da (in)suficiência dos planos de trabalhos como integrando (ou não) a causa de exclusão das propostas a que se reporta a al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem, atualmente, vindo a assentar que só no caso em que o Plano de Trabalhos constitui um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência (condição da proposta) é que a (in)suficiência ou (in)completude do plano de trabalhos corresponde a critério exclusão da mesma, por se entender “que o cumprimento das exigências legais em matéria do plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante.” (Acs. STA de 7.4.2020 P. 01513/20.3BELSB, 14.6.2018 P. 0395/18). Porém, nas situações em que o Plano de Trabalhos é um elemento submetido à concorrência (atributo da proposta), estando em causa a falta de elementos que, em sede de avaliação, são pontuados na (in)suficiência ou (in)completude do plano de trabalhos esta tem de ser tratada como um fator de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é ″escolher″ também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso. Donde essa incompletude só conduz à exclusão da proposta quando se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta (Ac. do STA de 3.12.2020, P. 02189/19.6BEPRT, Ac. TCAN de 21.7.2021, P. 188/21.7BEAVR, Ac. TCA Sul de 3.3.2022, P. 78/21.3BECTB).
Isto posto, sendo, como é no caso dos autos, o Plano de Trabalhos objeto de avaliação, a sua eventual (in)completude – que, como vimos, não ocorre – nunca seria causa determinante de exclusão da proposta, seja à luz da al. b) ou da al. f) do n.º 2 do art. 70.º do CCP, mas tão só é essa (in)suficiência apreciada no âmbito da avaliação da proposta, enquanto objeto de valoração determinante de maior ou menor pontuação.
Em conclusão, nunca poderia a proposta da CI, R........., ser afastada com tal fundamento, não padecendo o ato impugnado do vício que lhe era apontado, como assim concluiu a decisão recorrida que, por isso, não enferma de erro de julgamento.
2.2. Do erro de julgamento de direito, no que respeita ao erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão) da proposta da CI, R........., por apresentar, relativamente à “condição” de manutenção em funcionamento do sistema, sem interrupções no fornecimento e circulação de água, termos ou condições em violação de aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência
A Recorrente aduz, ainda, que a sentença incorre em erro de julgamento, porquanto as soluções construtivas que resultam da proposta da CI não garantem o cumprimento da obrigação de manutenção em funcionamento do sistema, sem interrupções no fornecimento e circulação de água que, tendo resultado dos esclarecimentos prestados em 27.10.2020, constitui um termo ou condição.
Importa, considerar que, para alcançar tal conclusão, e tal como advém da alegação, a Recorrente entende que a CI planeou executar os trabalhos (de demolição dos troços do canal existente e os trabalhos necessários a Câmara de Carga do Pinheiro) em época de rega (a qual, como resulta dos esclarecimentos, ocorre de maio a outubro), quando os referidos trabalhos só poderiam ser realizados entre outubro de maio e após as novas condutas estarem instaladas, na fase final da empreitada. E que o dono de obra, em sede de execução do contrato, não poderia exigir a execução de um trabalho provisório denominado by pass provisório que não se encontra previsto nos elementos do concurso.
Como dá nota a sentença recorrida, resulta do artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP que são excluídas as propostas cuja análise revele que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, o que inclui os esclarecimentos que dele fazem parte integrante por força do n.º 9 do artigo 50.º.
A respeito da causa de exclusão prevista na al. b) do n.º 2 do art. 70.º do CCP escreve Pedro Fernandez Sanchez (in Direito da Contratação Pública, Vol II, Almedina, p. 254 e ss.) que a norma “confirma o valor do caderno de encargos como projecto imperativo de contrato que a entidade adjudicante revela aos concorrentes e cujas condições têm de ser integral e incondicionalmente aceites pelos interessados em contratar para que a relação contratual possa sequer iniciar-se.
Se é evidente que a entidade adjudicante só decide celebrar um contrato quando identifica uma necessidade de interesse público que reclama a criação de um acordo de vontades com um particular, é justamente no projecto de contrato constante do caderno de encargos que a entidade adjudicante esclarece quais as necessidades que pretende ver satisfeitas e quais as condições contatuais cujo respeito é exigido para esse efeito. Portanto, se, uma vez, plasmado o interesse público nas cláusulas contratuais do caderno de encargos, a entidade adjudicante decidisse ainda adjudicar uma proposta que com elas se não conforma, “tal significaria que abdicara de prosseguir o fim que determinara o contrato e a abertura de concurso”.
2. Neste quadro, é apenas entre as propostas que satisfazem as condições contratuais impostas pela entidade adjudicante que será selecionada aquela que se mostrar mais vantajosa à luz do critério de adjudicação; qualquer proposta que desrespeite uma única das clausulas contratuais previstas no caderno de encargos tem que ser excluída.[…]
[…] cada uma das cláusulas que, no momento de abertura das propostas, vigora no caderno de encargos representa um verdadeiro parâmetro de aceitabilidade contratual; o seu desrespeito conduz à imediata exclusão da proposta.
É isso mesmo que é esclarecido na alínea b) do n.º 2: independentemente de a violação do caderno de encargos resultar da desconformidade i) entre um atributo da proposta e um parâmetro base do caderno de encargos ou, pelo contrário, ii) entre um termo ou condição da proposta e um aspecto contratual não submetido à concorrência pelo caderno de encargos, a consequência jurídica que se impõe à entidade adjudicante é, também aqui, uniforme – a exclusão da proposta em razão da sua inaceitabilidade contratual.
[…]
Em suma, ressalvados os casos impostos pelos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º do CCP (…), a deteção de uma desconformidade entre um aspecto da proposta e um aspecto do caderno de encargos determina sempre a exclusão da proposta ao abrigo da alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º.”.
O que está em causa na al. b) do n.º 2 do art. 70.º do CCP é, assim, a apresentação na proposta de atributos ou condições ou termos em desconformidade com o Caderno de Encargos.
O projeto de execução, considerando as alterações, prevê
(1) As seguintes intervenções na Câmara de Carga de Pinheiro,
a. Construção de nova estrutura de limpeza no final do canal condutor geral;
b. Adaptação do orifício de saída existente na CC de Pinheiro, com a remoção da comporta mural existente e respetiva conduta de adução, seguida da instalação da nova conduta C3 com comporta mural motorizada e grelha de proteção;
c. Nova perfuração da câmara de carga com instalação de comporta mural motorizada, com grelha de proteção para instalação da conduta adutora para alimentação do bloco 2.
(2) A demolição de 6200 m3 do canal existente (artigo1.2).
Sendo que, como as partes não discutem, resulta do parecer (técnico) e se extrai à luz das regras da experiência, estas intervenções, no interior da CC Pinheiro e no final do Canal Condutor Geral, porque envolvem a perfuração de um depósito e no interior da câmara de carga e do canal (para colocação de grelha), devem ser realizadas com as infraestruturas vazias, obrigando ao esvaziamento do canal e da câmara de carga e, igualmente, impondo a demolição do canal que o mesmo não esteja em utilização.
É neste contexto que devem ser interpretados os esclarecimentos.
Como resulta do probatório, na sequência de pedido de esclarecimento a entidade adjudicante respondeu que,
«(…)
Em relação à demolição do canal, o que se pretende é que este no futuro não seja uma fonte de problemas para a Associação de Regantes, ou seja, acumulação de água estagnadas, lixo e acidentes, uma vez que existem muitos turistas a circular. Pretende-se assim que o mesmo seja demolido na parte superficial e que se aproveite as terras sobrantes para aterra-lo. O volume de 7500m3 existente na lista de preços refere-se ao volume necessário para o aterro.
A água terá de circular no canal até o novo sistema começar a funcionar.
Foi com essa intenção que se criaram os by-passes e a nova estação de filtração de modo em que na fase de construção ou em situações de recurso se possa utilizar uma das duas condutas em alternativa em situações pontuais.
(…)”.
Posteriormente, atenta a “imposição de manter em funcionamento o sistema existente durante a execução da empreitada”, foi solicitado esclarecimento quanto (i) aos elementos que permitam entender a função e locação dos “by -pass entre a conduta elevatória e a conduta C2” e “entre a conduta C2 e a conduta C3 e nova estação de filtração”, (ii) à implantação da conduta C3 face ao canal existente e (iii) solicitadas indicações de soluções para manter em funcionamento o sistema existente na hipótese de a implantação da conduta C3 “coincidir com o canal existente, levando à necessária demolição do mesmo” ou, em alternativa, confirmar que se pode “anular o contributo deste canal no sistema de rega existente, durante a execução da obra”.
A este respeito a entidade adjudicante referiu, em suma, que
· A localização do by-pass será escolhida em obra sensivelmente a meio da conduta elevatória e que “o By-pass entre a C2 e a C3 é uma solução de recurso para fornecer água à conduta C2 no caso de avaria de estação elevatória ou no caso de a obra se concluir e não haver fornecimento de energia elétrica em media tensão”; e que,
· “O fornecimento de água não poderá ser interrompido com as obras. Irá depender do calendário das obras se a conduta C3 irá ficar no interior do canal ou ao lado ou ainda instalar parte da conduta C3 posteriormente à conclusão da Conduta C2. A Conduta C3 serve apenas os campos de arroz, de maio a outubro”.
Ora, as condições de execução impostas correspondem, apenas, a que, não obstante a execução de trabalhos no interior da CC Pinheiro e no final do Canal Condutor Geral (que obrigam ao seu esvaziamento) e de demolição do canal, o planeamento assegure a continuidade do fornecimento de água e o funcionamento do sistema sem interrupções, ou seja, como resulta da sentença recorrida a que (i) a água circule no canal até o novo sistema começar a funcionar e que (ii) o fornecimento de água não poderá ser interrompido com as obras.
Para o efeito, os esclarecimentos – como de resto o Caderno de Encargos – deixam à discricionariedade dos concorrentes a determinação da forma e meios com que tais obrigações serão asseguradas, permitindo que, sendo tal necessário para o efeito de viabilizar a continuidade de fornecimento de água e do funcionamento do sistema, os concorrentes contemplem a execução de bypass provisórios ou outras soluções alternativas que o permitam.
São estes, pois, os aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência a que os concorrentes, por força da integração dos esclarecimentos nas peças do procedimento, ficaram vinculados. Devendo, por isso, as suas propostas e, concretamente os termos e condições nelas apostas, conformarem-se com os mesmos.
Destes esclarecimentos não resulta a imposição de que demolição do canal existente só fosse executada após a instalação das novas condutas ou fora da época de rega (que ocorre de maio a outubro) ou que os trabalhos de intervenção na Câmara de Carga do Pinheiro tivessem que ser realizados fora da época de rega ou do período em que maiores são as necessidades de rega.
Nem tão pouco limitam as soluções a que os concorrentes ficam adstritos para assegurar a continuidade de fornecimento de água e do funcionamento do sistema, possibilitando, como vimos, que estes na sua proposta prevejam que tal passe pela execução de bypass provisórios ou outras soluções alternativas que o permitam.
Considerando o exposto verifica-se que o Plano de Trabalhos constante da proposta da CI, pressupondo o início da obra no mês de janeiro 2021 (em conformidade com o ponto 12.2. al. f) ii) do Programa de Concurso, contempla a execução dos trabalhos relativos à Câmara de Carga de Pinheiro e ao final do canal condutor geral, respetivamente, entre 19 de abril e 2 de junho de 2021 e 23 de abril e 10 de maio, ou seja, parcialmente sobreposto ao período de rega.
Sucede que, como vimos, não sendo aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência que os trabalhos fossem executados fora do período de rega, a mera circunstância de, no planeamento da CI, a execução dos trabalhos coincidir com esse intervalo temporal, não representa um termo ou condição em violação dos aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos.
E, ademais, não revela per si que se encontre comprometida a garantia de continuidade de fornecimento de água e do funcionamento do sistema.
Com efeito, é que não podemos deixar de considerar que o planeamento de trabalhos que emerge da proposta é meramente ficcional.
Importa considerar, acompanhando Jorge Andrade da Silva (in Código dos Contratos Públicos, Anotado e Comentado, Almedina, edição, 2018, páginas 770 e 771), que "[o] plano de trabalhos deve, designadamente, (...) definir com precisão as datas de inicio e de conclusão da empreitada, bem como a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalhos, incluindo os trabalhos preparatórios, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas e a unidade de tempo que serve de base à programação (...) incluir um diagrama da execução das diversas espécies de trabalhos.” (sublinhado nosso).
O art. 362.º n.º 1 do CCP dispõe que “[o] prazo de execução da obra começa a contar-se da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial ou ainda da data em que o dono da obra comunique ao empreiteiro a aprovação do plano de segurança e saúde, nos termos previstos na lei, caso esta última data seja posterior”. E, nos termos do art. 363.º, n.º 1 do CCP “a execução dos trabalhos inicia-se na data em que começa a correr o prazo de execução da obra”.
De modo idêntico no ponto 4.1. do CE previa-se que o prazo de execução da empreitada será contado a partir da data de consignação ou da aprovação do Plano de Segurança e Saúde na fase de obra, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 362.º do CCP e que os trabalhos da empreitada deverão iniciar-se na data fixada no respetivo Plano de Trabalhos e serem executados dentro dos prazos globais e parcelares definidos.
Do art. 357.º do CCP resulta a possibilidade de previsão da apresentação pelo dono de obra ao empreiteiro de um plano de consignação que “densifique e concretize o plano inicialmente apresentado para efeitos de elaboração da proposta”. Cabendo ao empreiteiro nos termos do art. 361.º, n.º 3 do CCP apresentar o plano de trabalhos ajustado ao plano final de consignação, assim se definindo com precisão os momentos de inicio e de conclusão da empreitada”.
O que emerge do artigo 362.º n.º 1 do CCP é a enunciação, para efeito da contagem do prazo de execução da obra, do termo dies a quo fazendo-o por referência, no essencial, à ocorrência de um de dois eventos, a consignação da obra, entendida esta como o ato pelo qual o dono da obra faculta ao empreiteiro os locais onde hajam de ser executados os trabalhos e fornece os elementos que, nos termos contratuais, sejam necessários para que possa proceder-se a essa execução, ou a comunicação da aprovação do PSS (caso esta última seja posterior).
Este normativo não estabelece qualquer prazo de início da execução da obra, mas tão só os eventos (futuros e certos) que constituem o termo dies a quo do prazo de execução dos trabalhos da empreitada. Não prevê qualquer prazo, nem tão pouco concretiza ou determina em concreto o dia em que essa consignação ou comunicação da aprovação do PSS ocorrerá. Assim, à míngua de um plano de consignação que conste das peças do procedimento, na fase da elaboração das propostas a consignação ou a comunicação da aprovação do PSS constituem eventos futuros relativamente aos quais o concorrente desconhece a data da sua efetiva ocorrência.
Ora, se em sede de apresentação de propostas se exige que o empreiteiro apresente um plano de trabalhos elaborado nos termos do art. 361.º do CCP e, nesses termos, que defina com precisão as datas de início e de conclusão da empreitada, no caso dos autos a data considerada no ponto 12.2. f) i) do Programa de Concurso (janeiro de 2021) mais não é do que uma ficção temporal da data de início de execução da obra. Essa é, de resto, a razão pela qual nesse mesmo dispositivo se estabelece que “[e]sta indicação não vincula, de modo nenhum, o dono de obra, destinando-se apenas a conferir ao Plano de Trabalhos uma referência objectiva, que permitirá aferir os meios oferecidos por cada Concorrente e comparar os respectivos programas”.
Assim, para o efeito de elaboração do plano de trabalhos o concorrente deveria atentar, ficcionando temporalmente, na data de início da execução da obra como janeiro de 2021 e, considerando o prazo de execução da obra, definir a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalhos.
Sendo ficcionada, para efeitos de apresentação da proposta, a data de início dos trabalhos e, consequentemente, as concretas datas em que no planeamento decorre a execução das diversas espécies de trabalhos – porque na data da elaboração da proposta o concorrente desconhece o concreto momento em que ocorrerão os factos que nos termos do art. 362.º, n.º 1 do CCP e do CE determinam o início da contagem do prazo de execução da obra -, naturalmente que daí não se pode inferir que a proposta da CI, prevendo (ficcionalmente) a execução das intervenções na Câmara de Carga de Pinheiro e dos trabalhos de demolição do canal no período de rega, contenderá com a obrigação de assegurar a continuidade do fornecimento de água e o funcionamento do sistema sem interrupções. Asserção a que, de resto, se chegou na sentença recorrida.
Por outro lado, emerge do probatório que da Memória Descritiva integrante da proposta da CI consta que “a R...... propõe executar todas as obras de caráter provisório que venham a ser necessárias, de modo a minimizar o seu tempo de execução e minimizar portanto a interferência que a execução das obras da presente empreitada possa causar”.
Daqui resulta a vinculação da CI a, sendo necessário à garantia da continuidade de fornecimento de água e do funcionamento do sistema, executae trabalhos provisórios, incluindo bypass provisórios ou outras soluções alternativas expressamente admitidas pela entidade adjudicante, que o permitam.
Como se escreveu na decisão recorrida, “[é] evidente que, caso os referidos trabalhos venham a ser executados, como refere a autora, em “plena época de rega”, e nomeadamente entre Maio e Outubro, terá a concorrente que arranjar soluções alternativas, como bypass ou outras obras provisórias (para desvio provisório do abastecimento de água), a executar em função das necessidades previstas, em tempo e local a definir em obra: soluções estas que não tinham que ser identificadas pela concorrente na proposta, nem reflectidas no plano de trabalhos, porque o programa concursal assim não o exigiu.
E o custo de tais soluções alternativas, independentemente da sua maior ou menor racionalidade económica, terá necessariamente que ser suportado pela empreiteira, sem que o valor que eventualmente venha a despender com elas possa influir na análise e avaliação das propostas (por estar excluído do preço acordado).”
Não se acompanha, por isso, o entendimento da Recorrente de que o dono de obra, em sede de execução do contrato, não pode, se tal se mostrar necessário ao cumprimento da obrigação (que será) contratual, exigir ao adjudicatário a execução de um trabalho provisório denominado by pass provisório.
Assim, não podemos deixar de concluir no mesmo sentido que o Tribunal a quo, ou seja, que não se verifica a invocada causa de exclusão prevista na alínea b) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, não padecendo a decisão de erro de julgamento.
2.3. Do erro de julgamento de direito no que respeita ao erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão) da proposta das CI, M..../E......., por apresentar incoerências no planeamento das tarefas
A Recorrente aduz, ainda, que a sentença padece de erro de julgamento no que respeita a considerar que não constitui causa de exclusão da proposta das concorrentes M......., S.A e a E........., S.A. a circunstância de estas proporem que a montagem do limpa grelhas seja efetuado antes da construção da laje onde o mesmo vai assentar, inexequibilidade e incongruência que (sendo a única que concretiza), no seu entender, configura a disposição contida no art. 70.º, n.º 2 al. b) do CCP.
Como vimos no ponto supra, o art. 70.º, n.º 2 al. b) do CCP prevê a exclusão das propostas “que apresentam atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 4 a 6 e 8 a 11 do artigo 49.º”.
Recorda-se, ainda, seguindo-se, entre o mais, o Ac. do TCA Norte de 16.2.2018, proferido no processo 01335/16.6BEBRG, que,
“1. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas.
2. Este mínimo necessário traduz-se precisamente em apenas permitir a exclusão nos casos expressos previstos na lei (tipificação dos casos de exclusão) e interpretar estas normas de forma restritiva e não extensiva e, menos ainda, analógica.”.
Reiterando-se, como se deu conta no ponto IV.2.1. que, respeitados que sejam os requisitos ou condições de execução das prestações contratuais imperativamente estabelecidos no Caderno de Encargos, na elaboração do plano de trabalhos assiste aos concorrentes ampla discricionariedade, cabendo-lhes a definição dos moldes em que se vinculam a executar o contrato, designadamente no que se refere à sequência, escalonamento no tempo, intervalo e ritmo de execução das diversas espécies de trabalhos.
Ora, importa dar conta que o Caderno de Encargos não contempla a sequência e precedências de execução dos trabalhos, de tal forma que se pudesse aceitar que a execução dos trabalhos de montagem do limpa grelhas antes da construção da laje correspondesse a um aspeto da execução do contrato submetido (atributo) ou não submetido à concorrência (condição ou termo) pelo Caderno de Encargos a cujo respeito os concorrentes estivessem vinculados.
Nesse sentido, naturalmente, que as eventuais incongruências no planeamento dos trabalhos de que padece a proposta das CI, M..../E......., não constituem, como assim concluiu a decisão recorrida, causa de exclusão nos termos do art. 70.º, n.º 2 al. b) do CCP, antes podendo “ influir na avaliação da proposta em causa – como, aliás, no caso influiu, uma vez que, na análise do subfactor “Plano de Trabalhos”, o júri atribuído, em relação à alínea 2.1, apenas 2 pontos, e não 4, uma vez que “são apresentadas diversas incoerências no planeamento das tarefas resultantes de precedências inadequadas à obra em causa, como montagem de equipamento limpa grelhas antes da realização da laje de apoio” – cfr. alínea dd) e ff) dos factos provados]”.
Note-se que a Recorrente se limita a genericamente invocar a existência de incongruências no planeamento dos trabalhos das CI, concretizando apenas a que corresponde à execução dos trabalhos de montagem do limpa grelhas antes da construção da laje, e de forma conclusiva, em sede de alegações de recurso aduz que estas impedem a avaliação. Não se vê como, nem a Recorrente o demonstra. E, na realidade, assim não é porque, como resulta do ato impugnado, a proposta foi avaliada, só não obteve a pontuação máxima exatamente por força dos erros de planeamento detetados.
Em suma, não padece a sentença recorrida também neste ponto de qualquer erro de julgamento.
Da condenação em custas e dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça
Vencida, é a Recorrente responsável pelas custas (arts. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
Sem prejuízo, constatando-se que o valor da causa se mostra fixado em 6.619.306 €, importa ponderar a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça nesta sede recursiva(1), visto que esse remanescente ascenderia a um valor superior a 77.418,00 €, suportando a parte vencida (ainda) o remanescente da parte vencedora (art. 14.º, n.º 9 do RCP).
Vejamos.
Prevê-se no art. 6.º, n.º 7 do RCP que “Nas causas de valor superior a (euro) 275 000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento.”.
A respeito deste normativo sumariou-se no Ac. deste TCA Sul de 13.2.2020, P. 2163/16.4BELSB, com cuja fundamentação concordamos e à qual aderimos, que,
I- A dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça é algo excepcional, que fica dependente da verificação da específica situação, designadamente da simplicidade da causa (ou à sua não complexidade) e da conduta processual das partes, havendo o juiz que fazer uma fundamentação expressa quanto à verificação destes pressupostos caso decida pela dispensa ou pela redução do indicado pagamento;
II- Se o valor da taxa de justiça, de forma manifesta, deixa de corresponder a uma contrapartida monetária que é devida ao Estado pelo serviço público prestado na administração da justiça quebra-se o sinalagma que justifica a imposição da dita taxa e fica violado o princípio da proporcionalidade, pelo que, também nestes casos, há que dispensar ou que reduzir o montante da taxa de justiça;
III- A dispensa ou a redução do pagamento do remanescente da taxa de justiça deve ser oficiosamente determinado pelo juiz na data em que prolata a decisão final, ou pode ser requerido pelas partes antes da data da elaboração da conta final;
IV- Caso o juiz não dispense ou reduza o valor do pagamento do remanescente da taxa de justiça, incumbe às partes o ónus de requerer tal dispensa antes de serem notificadas da conta de custas, sob pena de precludir o direito a requerer a dispensa ou a redução do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
Impõe-se, ainda, considerar que nos termos do art. 14.º, n.º 9 “Nas situações em que deva ser pago o remanescente nos termos do n.º 7 do artigo 6.º, o responsável pelo impulso processual que não seja condenado a final fica dispensado do referido pagamento, o qual é imputado à parte vencida e considerado na conta a final.”
Ora, constata-se que, no âmbito do recurso foram apreciados o erro de julgamento sobre a matéria de facto e o erro de julgamento de direito, no que respeita ao erro nos pressupostos quanto à decisão de admissão (não exclusão) das propostas das CI. A atividade decisória desenvolvida por este Tribunal implicou a análise da prova documental e pericial realizada em 1.ª Instância, e, pese embora, não as questões apreciadas tenham revestido alguma complexidade, a sua análise revelou-se simplificada pela jurisprudência já existente a esse respeito e pelo trabalho desenvolvido pelo tribunal a quo.
Por outro lado, a conduta processual das partes pautou-se por normalidade, não tendo sido apresentados articulados dilatórios. Se é certo que a conduta colaborante das partes é a conduta que a lei postula como regra, cremos que a mesma deve ser relevada em sede de decisão de dispensa do remanescente da taxa de justiça enquanto potenciadora de uma maior simplicidade na tramitação da causa. In casu, a conduta das partes não passou, senão, pelo exercício dos seus direitos processuais, tendo adotado uma postura colaborante.
Face ao valor da causa constata-se que o pagamento da totalidade do remanescente, atento o seu elevado valor, se revelaria desproporcional, a sua dispensa na totalidade também determinaria a falta de equivalência à atividade desenvolvida por este Tribunal na administração da justiça. Impõe-se, pois, proceder a essa dispensa apenas na medida necessária à reposição do equilíbrio subjacente ao sinalagma que justifica a imposição da dita taxa, ou seja, dispensar o pagamento em 95% do valor desse remanescente, ficando este reduzido a 5% do valor que seria devido caso não houvesse lugar à dispensa.
Entendemos, pois, estarem reunidos os pressupostos para dispensar o pagamento de 95% do valor do remanescente da taxa de justiça.
V. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Secção Administrativa, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,
a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;
b. Condenar a Recorrente em custas, dispensando-se o pagamento de 95% do valor remanescente da taxa de justiça.
Mara de Magalhães Silveira
Catarina Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela
Jorge Martins Pelicano
(1) Dado que na 1.ª Instância a taxa de justiça devida é determinada de acordo com a Tabela II - A, mostrando-se fixada em 2 UC, independentemente do valor da causa (cfr. art. 7º n.º 1, do RCP), não há aí lugar ao pagamento de qualquer remanescente de taxa de justiça, pelo que não cabe ponderar a sua dispensa naquela sede. Opostamente, como se deu conta na decisão sumária deste TCA Sul de 28.2.2024, proferida no processo 573/23.0BELRA-S1-1, “[e]m sede de recurso (que para efeitos do RCP se considera como processo autónomo – cfr. art. 1º nº 2) a taxa de justiça é sempre fixada nos termos da Tabela I-B, tal como preceituam os nºs 2 dos arts. 6º e 7º, do RCP (o legislador usou a taxa de justiça como meio dissuasor de interposição de recursos nos processos expressamente referidos na tabela II), ou seja, na fase de recurso a taxa de justiça depende do valor da causa seja qual for a decisão recorrida (cfr. art. 12º n.º 2, 2ª parte do RCP).”
