013/09 - Tribunal dos Conflitos

A resolução dos litígios sobre a execução dos contratos apenas é da competência dos Tribunais Administrativos quando se verifique alguma das seguintes condições: (i) o objecto do contrato possa ser objecto de acto administrativo; (ii) o regime substantivo das relações entre as partes seja total ou parcialmente regulado por normas de direito público; (ii) as partes tenham submetido o contrato a um regime de direito administrativo.

Acordam no Tribunal de Conflitos

1. Relatório

A…, LDA. devidamente identificada nos autos, veio ao abrigo do disposto nos artigos 115º, 116º, n.º 1 e 117º, n.º 2 do CPC requerer a resolução do CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO entre o TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE LISBOA e a 4ª VARA CÍVEL DA COMARCA DE LISBOA, com o fundamento de que ambos os tribunais se declararam materialmente incompetentes em razão da matéria para julgar a acção por si intentada contra B… E.P.

O processo foi instruído com certidão junta a folhas 6 e seguintes, de onde consta além do mais que a sentença proferida na 4ª Vara, 2ª Secção, transitou em julgado e que a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo foi notificada ao autor em “26 de Março de 2008 e que por requerimento (…) de 5 de Maio de 2008 foi deferida (…) a remessa dos autos às Varas Cíveis de Lisboa.

O Ex.mo Procurador - Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da competência para julgar a causa caber aos tribunais judiciais.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido ao Tribunal de Conflitos para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A matéria de facto relevante para a resolução do conflito é a seguinte:

a) A…, Lda intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa uma acção administrativa comum, cuja petição inicial consta de folhas 3 e seguintes.

b) Terminava a petição inicial pedindo a condenação da ré:

“(…) a) a indemnizar a autora pelos prejuízos decorrentes da ilícita revogação do Acordo, à razão mensal de € 27.285,50 (vinte e sete mil duzentos e oitenta e cinco euros e cinquenta cêntimos) semestralmente actualizável com base no índice de evolução do sector automóvel, não podendo em qualquer caso ser inferior à quantia fixada, com início no mês de Setembro de 2007 e até que se mostre reaberto o tráfego automóvel na Av. Duque D’Ávila, com livre acesso à Av. Da República e à Av. Defensores de Chaves, se mostre reposto o livre acesso de pessoas e veículos àquele troço da Avenida a que se reportam os autos e onde se localiza o estabelecimento da autora e seja retirados os tapumes, reposto o piso asfaltado e os passeios de peões.

b) nos juros à taxa legal de cada uma das prestações indemnizatórias e das que se venham a vencer-se até efectivo pagamento, contados da citação.

c) nas custas e demais despesas do processo”.

c) Do Acordo acima referido está junto aos autos de folhas 54 e seguintes, consta além do mais:

“… Cláusula primeira

1. O presente acordo tem por objecto estabelecer a indemnização que visa compensar a Segunda Contratante dos prejuízos decorrentes da impossibilidade de exercer temporariamente a sua actividade de compra e venda de automóveis, nas instalações sitas na Av. … , em Lisboa, em consequência das obras supra referidas.

2. A suspensão da actividade acima referida, decorre do encerramento ao trânsito, por força da execução da empreitada … – “Execução dos Toscos da …, …/…” do troço da Av. … no qual se situa o estabelecimento da Segunda Contratante, impossibilitando o acesso de veículos ao referido estabelecimento.

3. A interrupção por um prazo de doze meses, da actividade principal de compra e venda de automóveis no local referido no número anterior, implicará prejuízos, nomeadamente, perda de aviamento e clientela, que serão todos eles integralmente compensados pela Primeira Contratante no âmbito deste Acordo.

4. Sem prejuízo do disposto nos números anteriores desta Cláusula a Segunda Contratante continuará a utilizar o estabelecimento regularmente como escritório e sede social.

Cláusula segunda

1. A título de indemnização pela suspensão da actividade de compra e venda de automóveis no indicado estabelecimento sito na Av. …, por força da empreitada …, a Primeira Contratante pagará à Segunda a quantia mensal de € 20.500,00 (vinte mil e quinhentos euros), acrescido de IVA.

2. O pagamento será efectuado mensalmente, no prazo de 30 (trinta) dias após a apresentação da correspondente factura, por transferência bancária para a conta da Segunda Contratante no banco … com o NIB …

(…)

Cláusula quarta

1. Quando pelo decurso da obra for possível prever que o local do estabelecimento irá reunir as condições descritas no número dois da presente cláusula, a Primeira Contratante comunicará tal situação à segunda Contratante com uma antecedência mínima de 30 (trinta) dias.

2. Consideram-se reunidas as condições bastantes para a Segunda Contratante retome plenamente a sua actividade quando for reaberto o tráfego automóvel na avenida Duque D’Ávila de forma a permitir o livre acesso de pessoas e veículos automóveis ao estabelecimento da Segunda Contratante em condições normais para o exercício da sua actividade comercial, reposto o piso asfaltado e passeio, indecentemente, de continuar em curso na referida avenida a obra de construção da estação Saldanha II.

(…)”

d) O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa declarou-se materialmente incompetente para julgar a causa, por sentença de 5 de Março de 2008.

e) A decisão referida na alínea anterior “foi notificada em 26 de Março de 2008 e (…) por requerimento da autora de 5 de Maio de 2008 foi deferida por despacho de 16 de Maio de 2008 a remessa dos autos às Varas Cíveis de Lisboa” – cfr. certidão junta a fls. 6;

f) Em 16-3-2009, foi proferida sentença na 4ª Vara Cível de Lisboa (2ª Secção) declarando o Tribunal materialmente incompetente para julgar a causa, a qual transitou em julgado em 20 de Abril de 2009 – cfr. certidão de fls. 6.

g) Em 20 de Maio de 2009, a autora requereu a resolução do conflito no Tribunal de Conflitos.

2.2. Matéria de Direito

A competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”- MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 91 e acórdãos do Tribunal de Conflitos de 4-7-2006, proc. 11/2006, de 26.9.96 (Ap. D.R., p. 59), 27.2.02, procº. n° 371/02, 9.3.04, proc.° n° 4/03, 23.9.04, proc.° n° 5/04, Acs. do STA de 12-01-88, proc.° n.° 24.880, in Ap. D.R., p. 106 e do STJ de 6-06-78, in BMJ, 278, 122. No mesmo sentido ver ainda o Ac. do STJ de 14-5-2009, proc. 09S0232, sublinhando todavia que o tribunal, apesar de atender apenas “aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada (causa de pedir e pedidos) não está vinculado às qualificações jurídicas do autor”.

As decisões em conflito qualificaram a causa de pedir desta acção de modo diverso.

O Tribunal Administrativo entendeu estar perante uma acção destinada a efectivar a responsabilidade contratual e daí ter buscado a natureza jurídica do acordo celebrado entre as partes. Por ter chegado à conclusão que o litígio não emergia de relações jurídico-administrativas, entendeu que não era materialmente competente para o seu julgamento.

O Tribunal Judicial entendeu estar perante uma acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entes públicos e, portanto, buscou essencialmente saber qual o Tribunal competente para efectivação de tal responsabilidade, nos casos em que o autor do facto ilícito é uma Empresa Pública. Tendo em atenção o disposto no art. 4º, 1, al. g) do ETAF, acabou por concluir que era materialmente incompetente dado que a ré era uma Empresa Pública.

Vejamos.

A primeira questão a decidir é a de saber como qualificar a pretensão da autora, para depois disso encontrarmos a regra sobre a competência, uma vez que estas regras são diferentes para o caso da responsabilidade civil contratual e extracontratual: a competência para julgar questões de responsabilidade civil extracontratual assenta, hoje, na qualidade da pessoa colectiva causadora do dano - art. 4º, 1, g) do ETAF; a competência para julgar questões de responsabilidade contratual é mais complexa e resulta de uma pluralidade de elementos de conexão - art.º 4º, 1, d) e) e f) do ETAF;

A autora invoca e pretende fazer valer um contrato, impugnando aquilo que denominou “revogação ilícita” e pedindo uma indemnização pelo seu incumprimento. A sua pretensão não assenta na verificação dos requisitos da responsabilidade extracontratual, mas sim num acordo, que embora tenha esta por referente, estabeleceu as condições em que eram devidas determinadas prestações.

Que é assim decorre, desde logo, dos artigos 6º, 7º, 8º e 9º da petição inicial:

“6º

A. e R. celebraram o Acordo que se junta como doc. 2 e que aqui se dá como reproduzido.

7º

Por esse Acordo, a ré reconhece que a A., em consequência das obras, está impossibilitada de exercer normalmente a sua actividade comercial no estabelecimento – cfr. doc. n.º 2, cl 1ª.

8º

Por aquele Acordo, a A. e a R. estabeleceram o montante e as condições da indemnização a pagar pela R. à A.

9

A presente acção tem por causa de pedir o incumprimento do indicado Acordo por parte da R. (…)”

O desenvolvimento da petição inicial vem mostrar, sem qualquer ambiguidade, que a causa de pedir radica no incumprimento do aludido acordo:

- no art. 26º alega a autora a existência de um ofício da ré comunicando estarem reunidas as condições para a reabertura do estabelecimento e retoma da actividade da autora e que, nos termos do disposto na cláusula 4ª, cessariam os pagamentos;

- no art. 27º a autora descreve a clausula 4ª;

- nos artigos 32º a 46º alega factos para demonstrar que não estão ainda verificadas as condições de cessação do acordo;

- no art. 48º considera ilegítima a revogação do acordo;

- no art. 62º a autora considera-se com direito a “ser indemnizada dos prejuízos decorrentes da revogação do contrato sem fundamento - incumprimento -”.

É verdade que, na base do acordo junto, existiu uma situação geradora de responsabilidade civil extracontratual – mas as partes acordaram os termos em que tal responsabilidade iria ser efectivada e, portanto, a partir do acordo a natureza jurídica das obrigações assumidas mudou, pois a sua fonte deixou de ser a responsabilidade civil extracontratual e passou a ser o contrato.

Com a acção proposta a autora pretende que se considerem não reunidas as condições para poder retomar a sua actividade e que, portanto, se considere que a ré não está a cumprir o acordo, devendo em consequência ser condenada na respectiva indemnização.

A pretensão da autora destina-se a fazer valer o direito à indemnização pelo incumprimento de um contrato e, portanto, podemos concluir não ser exacta a tese seguida na sentença proferida no Tribunal Judicial, quando entendeu estar perante uma acção para efectivação da responsabilidade civil extracontratual. Tal acção deve ser qualificada, sim, como uma acção relativa à “execução de um contrato” – como sublinha, e a nosso ver bem, o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, neste Tribunal de Conflitos.

Está assim resolvida a primeira questão. A pretensão do autor não tem como objecto “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público” (art. 4º, 1, al. g) do ETAF) e, portanto, a tese seguida pela 2ª Vara Cível não pode aceitar-se.

Impõe-se prosseguir e encontrar resposta à questão de saber em que medida a responsabilidade contratual de Pessoas Colectivas de direito público cabe aos Tribunais Administrativos.

Nos termos do art. 1º do ETAF “os tribunais da jurisdição administrativa são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Esta é a regra básica sobre a delimitação da competência jurisdicional dos tribunais administrativos com os demais tribunais: os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais são, em regra, julgados nos tribunais administrativos e fiscais.

O art. 4º, n.º 1 do ETAF concretiza este princípio e nos n.ºs 2 e 3 estabelece algumas excepções.

Porém, sendo verdade que, em grande medida a generalidade das alíneas do art. 4º, n.º 1, do ETAF visa apenas a concretização do conceito de “litígios emergentes de relações jurídicas administrativas”, em matéria de contratos existe um “alargamento da jurisdição administrativa relativamente à clausula geral” – VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª Edição, Coimbra, 2006, pág. 120 e 123. Na al. f) estão previstos os “contratos administrativos”, e nas al. b) e e) prevê-se um alargamento da jurisdição a contratos de “direito privado”.

Impõe-se, deste modo, sendo esta a segunda questão a apreciar, saber se o acordo celebrado entre as partes se inclui no âmbito da previsão do art. 4º, n.º 1, al. b), e) e f), que têm a seguinte redacção:

“(…)

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;

(…)

e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público

(…)”

É indiscutível a não inclusão do acordo em causa nos autos nas alíneas b) e e).

A al. b), do art. 4º, n.º 1 do ETAF refere-se a quaisquer contratos cuja invalidade resulte da invalidade de um acto administrativo, no qual se fundou a respectiva celebração. Não é o caso dos autos pois a autora nem sequer vem pedir a invalidade do contrato, pelo contrário, vem pedir a indemnização pelo seu incumprimento.

A al. e) do art. 4º, n.º 1, refere-se a “contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento contratual regulado pelo direito público”. Também não é o caso pois o presente contrato não está sujeito a qualquer procedimento pré-contratual de direito público.

A al. f) do art. 4º, n.º 1, engloba “uma série mais ou menos criteriosa de contratos que, sem problemas nem preconceitos, diríamos ser contratos administrativos” - MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA, anotado, Vol. I, Almedina, 2006, pág. 54). Destacam-se aí “três notas de administratividade”, relevantes para estabelecer a competência dos Tribunais Administrativos - CARLOS CADILHA e AROSO DE ALMEIDA, ob. cit. pág. 17:

“terem um objecto que poderia ser objecto de acto administrativo;

terem um regime substantivo das relações entre as partes total ou parcialmente regulado por normas de direito administrativo que especificamente os têm em vista (contratos administrativos típicos);

as partes terem expressamente submetido o contrato a um regime de direito administrativo, seja ele o regime geral do CPA ou um regime previsto em legislação especial para um tipo específico de contrato”.

Contudo, o “acordo” em causa nestes autos também não se enquadra em qualquer destas regras.

Desde logo, é indubitável que o seu objecto não é passível de acto administrativo, dado que a indemnização pelos danos causados pela obstrução da via (responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos) não pode ser, definida por acto de autoridade, sob pena de usurpação de poder.

O regime do contrato em causa também não é regulado por quaisquer normas de direito público, nem o litígio emerge de uma relação jurídica administrativa (regulada por normas de direito administrativo). Entende-se como relação jurídica administrativa aquela que “confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” – FREITAS DO AMARAL, Lições, p. 439/40 e, no mesmo sentido, AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, pág. 15 e acórdãos do Tribunal de Conflitos de 10-3-2005, proc. 21/03; 9-3-2004, proc. 4/03 e de 16-12-2004, proc. 4/04. Ora, no caso em apreço nenhuma das cláusulas contratuais – designadamente aquelas que transcrevemos na matéria de facto, confere especiais poderes de autoridade ou especiais restrições ditadas pelo interesse público que se não colocam no âmbito de relações jurídico - privadas. Também não se divisa no aludido acordo qualquer prevalência do interesse público sobre o particular, evidenciando poderes de autoridade. As partes regularam em pé de igualdade os termos em que iria nascer uma obrigação de indemnizar, bem como os termos em que tal obrigação cessaria, sem que na definição dessas obrigações tivesse qualquer relevo o interesse público ou a especial posição de uma das partes.

Finalmente e apesar de uma das partes ser uma Empresa Pública, a verdade é que as partes não submeteram o contrato a um regime substantivo de direito público.

Do exposto resulta que o litígio não emerge de uma relação contratual de direito administrativo (art. 4º, 1, f)) nem de um contrato que esteja expressamente previsto no alargamento da jurisdição administrativa levada a cabo no art. 4º, n.º 1, al. b), e) do ETAF. Impõe-se concluir, deste modo, que a lei não atribui a competência para julgar esta causa aos Tribunais Administrativos.

Por outro lado, nos termos artigos 211º, n.º 1, da Constituição, 18º, n.º1, da LOFTJ (Lei 3/99, de 13 de Janeiro, republicada em anexo à Lei 105/2003, de 10 de Dezembro) e 66º do Código de Processo Civil e são da competência dos Tribunais Judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Assim, não estando a competência atribuída aos Tribunais Administrativos, impõe-se resolver o presente conflito negativo de jurisdição atribuindo a competência para julgamento da causa aos Tribunais Judiciais.

3. Decisão

Face ao exposto os Juízes do Tribunal de Conflitos acordam em resolver o presente conflito declarando competentes os Tribunais Judicias. Sem custas.

Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – António Bento São Pedro (relator) António Fernando da Silva Sousa Grandão – António Políbio Ferreira Henriques – Adelino César Vasques Dinis – Fernanda Martins Xavier e Nunes – João Moreira Camilo.