55161/24.3BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O artigo 109º do CPTA prevê os requisitos da indispensabilidade e da subsidiariedade do meio processual de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias; II. O investimento efectuado pelo Recorrente em Portugal confere-lhe o direito a requerer a ARI e o subsequente reagrupamento familiar, sem que tenham de residir no território nacional para o efeito e, caso não sejam observados [como não foram] os prazos legais de tramitação e decisão dos correspondentes procedimentos administrativos, têm também ao seu dispor os meios judiciais de reacção junto dos tribunais administrativos portugueses, disponibilizados a qualquer cidadão nacional ou estrangeiro na mesma situação; III. A circunstância de não residir em Portugal obsta, desde logo, a que possa beneficiar do princípio da equiparação, previsto no artigo 15º da CRP pois, não pode invocar a violação de direitos que resultam ou estão associados à efectiva permanência e residência no território nacional; IV. Como cidadão residente no Bangladesh é nesse país que têm a sua vida pessoal, familiar, profissional, social organizada, pelo que nada do que alega, de forma genérica e conclusiva, de que não pode vir para Portugal e, por isso, não pode aqui viver, circular livremente, aceder a cuidados de saúde e trabalhar, permite afirmar que se verifica a exigida lesão iminente e irreversível dos direitos que refere nem que seja indispensável uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil.

Acordam em sessão da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: A…, nacional do Bangladesh, onde reside, devidamente identificado como requerente nos autos da acção de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias instaurada contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da sentença, proferida em 29.12.2024, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que decidiu rejeitar liminarmente o requerimento inicial . Nas respectivas alegações, o Recorrente formulou as seguintes conclusões e pedido: Em 29/12/2024, o Tribunal a quo indeferiu liminarmente a intimação interposta pelo Recorrente, tendo usando como principal fundamento o seguinte: “(...) Compulsada a petição, resta concluir que, com referência ao momento presente, inexistem alegações (e, muito menos, algo que seja comprovado pelo Requerente: e recordemos as regras de distribuição do ónus da prova) que sustentem qualquer urgência na proteção de direitos, liberdades e garantias e que permitam vislumbrar (e, muito menos, concluir pela existência de) de uma lesão iminente e irreversível dos vários direitos que a Requerente refere, o mesmo se dizendo quanto à indispensabilidade de uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil ”. O Tribunal a quo considerou que apenas os cidadãos estrangeiros que se encontram a residir em Portugal, à espera do título de residência, tem direito de recorrer à intimação, para proteção dos seus direitos, liberdades e garantias; Tal posição não coaduna, minimamente, com os princípios basilares do direito, nomeadamente princípio de igualdade, boa administração e de acesso à justiça (consagrados na CRP); Como também contradita à própria natureza da autorização de residência em questão (ARI), que tem requisitos muitos especificos, diversos dos outros tipos de residência (valor elevado de investimento que deverá ser mantido durante o período mínimo de cinco anos e dispensa de necessidade de alteração de residência pessoal para Portugal ). Na ponderação de admissibilidade de recurso à intimação para proteção dos direitos, liberdades e garantias, importa sempre analisar em detalhe as circunstâncias do caso concreto, que levaram à utilização deste meio processual, bem como às eventuais consequências danosas que o não exercício, em tempo útil, do direito invocado (ou conjunto de direitos interrelacionados) pode ter na vida do interessado (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16/05/2019 (processo nº 2762/17.7BELSB )); Ao nosso ver, o Tribunal a quo , na apreciação da presente causa, ignorou os seguintes factos que revelam particular importância para o processo: A demora injustificada e excessiva na pré-análise dos pedidos do Recorrente e dos reagrupados familiares, bem como o não cumprimento, pela Requerida, do seu dever de decisão, que é dos deveres mais importantes que vincula a administração pública; Os danos materiais que o Recorrente está a sofrer com a referida demora, que resulta diretamente na desvalorização do investimento realizado; A manifesta intenção do Recorrente de mudar a sua residência para Portugal, comprovada documentalmente nos autos (aquisição de habitação própria); A impossibilidade de exercício de vários direitos estritamente ligados ao direito de residência, que são garantidos a qualquer titular de autorização de residência, independentamente do facto de ele estar ou não a residir em território de Portugal (direito à livre circulação, acesso à saúde, acesso à educação, etc.); Os factos supra referidos são mais que suficientes para fundamentar o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias; Nenhum outro meio processual permite obter uma decisão justa, em tempo útil, tendo em conta que o tempo médio para análise, tramitação e decisão das ações administrativas não urgentes varia de 3 a 5 anos ; A providência cautelar também não é um meio processual adequado para ser utilizado no caso concreto, pois a decisão a proferir no âmbito da referida providência iria antecipar a decisão de mérito, o que a lei não admite (ver Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 15/12/2016 (processo nº 1668/16.1.BELSB); Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29/11/2022 (processo nº 661/22.0BELSB )); O Tribunal a quo deliberamente sujeita o Recorrente à demora excessiva na tramitação dos processos de natureza não urgente (ações administrativas), ofendendo, gravemente os seus direitos, interesses e expetativas legítimas e violando o princípio basilar de acesso à justiça, consagrado constitucionalmente; A urgência do Recorrente na obtenção de uma decisão não é uma urgência cautelar ou instrumental, tratando-se antes da urgência na obtenção de uma decísão principal de mérito; Sendo certo que o Recorrente não tinha outra opção, senão acionar os meios judiciais para reagir contra esta decisão ilegal da entidade Recorrida e defender os seus direitos e liberdades, mas sobretudo o direito de fixar a sua residência em Portugal; E como, além do procedimento cautelar, a lei processual administrativa não oferece aos interessados mais nenhum meio alternativo, de natureza urgente, que permita acautelar o exercício de um direito, em tempo útil, o único meio exequível, neste caso, era (e é) a intimação para a proteção dos direitos, liberdades e garantias; O recurso à intimação não pode restringir-se apenas às situações extremas, em que os Requerentes transferem a sua residência para Portugal ainda antes de o seu processo administrativo estar decidido e permanecem cá mesmo após o decurso do prazo de permanência legal (que nunca será superior a 90 dias, ao abrigo da legislação que regula as regras de permanência no Espaço Schengen); Devendo também, entre outras, serem abrangidas as situações em que o Requerente pretende fixar a sua residência em Portugal, mas apenas depois de lhe ser concedido o estatuto de residente legal A falta de título de residência restringe o Recorrente nos seus direitos de permanecer em território de Portugal, sem limites temporais impostos aos nacionais de países terceiros, como também impossibilita o exercício do direito de livre circulação, bem como do conjunto de outros direitos, estritamente relacionados com a direito de residência e que só poderão ser plenamente efetivados se o Recorrente adquirir o estatuto de residente legal. “ Com efeito, a falta de decisão dentro de um prazo razoável coloca o Requerente numa situação de incerteza limitadora do direito de decidir qual o rumo a dar à sua vida. Perante a inércia do SEF a Requerente fica sem saber qual o grau de estabilidade da sua permanência em território português, o que se repercute nas decisões que tenha que tomar a nível familiar, pessoal e profissional ” (vide sentença proferida em 03/10/2023, no âmbito do processo nº 2518/23.8BELSB , que correu termos na 3ª U.O. do TAC de Lisboa); Esta situação de incerteza levou o Recorrente a lançar mão da intimação e não outro meio processual por estar em causa uma violação urgente e atual dos Direitos conjugados consagrados nos art 53º do CPA e art 90º-A da Lei 23/2007 . Termos em que, se requer a V.Exa. que se digne admitir o recurso interposto pelo Recorrente, e em consequência, revogar a sentença proferida em 29/12/2024, e substituí-la por outra, que defere a pretensão do Recorrente, assim fazendo a sua sã e serena JUSTIÇA!». Notificada para a causa e para o recurso, a Entidade recorrida não contra-alegou. O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos artigos 146º e 147°, do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Sem vistos por se tratar de processo urgente ( cfr. o nº 2 do artigo 36º do CPTA ), mas com envio prévio aos Exmos. Juízes-Adjuntos do projecto de acórdão, vem o mesmo à sessão para julgamento. A questão suscitada pelo Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, nos termos do disposto no nº 4 do artigo 635º e nos nºs 1 a 3 do artigo 639º , do CPC ex vi nº 3 do artigo 140º do CPTA, consiste, no essencial, em saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter decidido rejeitar liminarmente a petição de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias [ doravante apenas IDLG ], por não estarem reunidos os pressupostos, previstos no nº 1 do artigo 109º do CPTA, para a sua admissão. A sentença recorrida não fixou factos. Após sumariar o direito aplicável, o juiz a quo decidiu rejeitar a petição inicial com a seguinte fundamentação: «Alegam o Requerente que a urgência assenta no incumprimento do prazo decisório, omissão / incumprimento que se traduz em constrangimentos de diversa ordem e que na violação de diversos direitos, com respaldo constitucional ou em diplomas internacionais, conjuntura que não se compadece com uma tutela provisória ou alcançável pela ação administrativa e que não se encontra, sequer, densificada (tratando-se, de restos, de factos essenciais / nucleares), mas cuja eventual densificação nem releva. Com efeito, as suas alegações não atingem o nível de detalhe ou a profundidade que, mesmo a um golpe de vista mais aturado, se distingam do que pode ser alegado por qualquer pessoa que aguarde a decisão da AIMA, IP (ou de qualquer entidade adstrita / vinculada a prazos de decisão), sendo, aliás, alegações características dos incómodos comuns associados à incerteza dessa decisão (seja quanto ao prazo da sua emissão, seja quanto ao seu teor). Ou seja, o Requerente não alega qualquer factualidade circunstanciada que permitisse apreciar a necessidade urgente concreta que permita sustentar a verificação de uma situação justificadora do uso do presente meio processual. Com efeito, como temos vindo a dizer, não está suficientemente caraterizada a existência de um prejuízo iminente e/ou consumado – veja-se que lançam mão de numerosos artigos legais, sem indicar, um único caso / cenário concreto em que tais direitos se encontrem, efetivamente, violados (facto, de resto, essencial / nuclear para se apreciar da admissão e viabilidade do presente meio processual). Por seu turno, também claudica a alegada indispensabilidade. Não se descura, ignorando, que possa existir um incumprimento do dever de pronúncia / decisão, por silêncio da Requerida dentro do prazo previsto legalmente para o efeito: porém, para que se possa lançar mão deste meio processual (e, procedendo, a Requerida seja intimada a decidir em determinado prazo), importa que os Requerentes demonstrem que seja indispensável o recurso a este meio processual em desprimor dos demais – o que não se sucede no caso vertente, porquanto, mais uma vez, se sustenta em alegações genéricas. Compulsada a petição, resta concluir que, com referência ao momento presente, inexistem alegações (e, muito menos, algo que seja comprovado pelos Requerentes: e recordemos as regras de distribuição do ónus da prova) que sustentem qualquer urgência na proteção de direitos, liberdades e garantias e que permitam vislumbrar (e, muito menos, concluir pela existência de) de uma lesão iminente e irreversível dos vários direitos que a Requerente refere, o mesmo se dizendo quanto à indispensabilidade de uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil. Cabe referir que não obstante poderem ser apresentados em conjunto, o pedido de reagrupamento familiar apenas é apreciado e decidido caso o pedido de concessão de autorização de residência requerido (neste caso, para atividade de investimento) venha a ser deferido (cfr n.º 5, do art. 81.º e n.º 1, do art. 98.º , ambos da Lei n.º 23/2007 ). Em conclusão: o Requerentes formula, somente, alegações genéricas, abstratas, considerandos que não passam de juízos conclusivos, mesmo considerada a resposta que antecede, sem a necessária densificação das circunstâncias da especial urgência que lhe cabia demonstrar no âmbito do presente meio processual. Com efeito, a tutela judicial revela-se acautelada com recurso a outros meios processuais que se revelam adequados a, cumpridos os pressupostos, uma decisão de mérito que vá ao encontro do direito a uma pronúncia por parte da aqui Entidade Requerida. Adicionalmente, não se encontrando ou residindo em território nacional (cfr. artigo 15.º da CRP), cfr a residência que indica, o Requerente não é titular dos direitos, liberdades e garantias a que se arrogam – cfr., em sentido próximo, os acórdãos do TCA Sul, de 24-04-2024, proferido no processo n.º 3595/23.7BELSB , e de 23-05-2024, proferido no processo n.º 155/24.9BELSB , disponíveis em www.dgsi.pt. Veja-se, com detalhe, o doutamente sumariado no processo 3595/23.7BELSB : […] Refira-se, ainda, não ter lugar o acórdão uniformizador de jurisprudência do STA n.º 11/2024, de 6 de junho, proferido no processo n.º 741-23.4BELSB ( https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao-supremo-tribunaladministrativo/11-2024-871585082 ), porquanto o mesmo se centra nos pedidos apresentados, e não decididos, de concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada. A falta de urgência e de indispensabilidade da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias consubstancia uma exceção dilatória inominada, cuja procedência obsta ao conhecimento do mérito da causa (neste sentido, vide, a titulo exemplificativo, o acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo Norte, em 04.03.2016, no âmbito do processo n.º 02931/15.4BEPRT , cujo entendimento aqui se acolhe sem reservas) e impõe a absolvição da entidade demandada da instância, o que se determina de seguida, sem necessidade de maiores desenvolvimentos.». E o assim decidido é para manter. Explicitando, Dispõe o nº 1 do artigo 109º do CPTA que: “1 - A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.”. Em face do que, o que é exigido para que seja admissível o uso do meio processual principal, urgente e excepcional que é a IDLG, é que o interessado/requerente alegue factos relativos à sua situação concreta que permitam concluir que necessita efectivamente de uma decisão judicial célere e de mérito que intime a Administração a actuar, positiva ou negativamente, por forma a assegurar o exercício em tempo útil do direito fundamental ou análogo que considera ameaçado. O que o Recorrente não fez. Explicando, o Recorrente/requerente na petição alega, em síntese, que: é nacional do Bangladesh, onde reside; efectuou um investimento substancialmente avultado em Portugal ao adquirir uma quota parte de um imóvel; já encontrou uma casa de habitação própria e assinou o respectivo contrato-promessa de compra e venda, cuja escritura irá ser formalizada após obter licença de utilização; em Junho de 2024 deflagraram grandes protestos anti-governamentais em várias partes do seu país que perderam a sua força inicial, mas continuam, criando um clima político instável e de insegurança; o que o motivou a mudar para Portugal que considera ser um país mais calmo, seguro e com melhores condições de vida; dirigiu à Administração, ao abrigo da legislação aplicável, pedido de ARI e de reagrupamento familiar que, decorridos os prazos para o efeito, não foram ainda decididos; o que o mantém numa situação de incerteza e obsta a que possa residir legalmente em Portugal e usufruir de uma vasta gama de direitos sociais, como cuidados de saúde, poder exercer actividade laboral subordinada ou independente, e o direito de livre circulação; situação que viola o princípio da decisão e da prossecução do interesse público. Ora, a circunstância de ter investido em Portugal, confere-lhe o direito a requerer a ARI e o subsequente reagrupamento familiar, sem que tenha de residir no território nacional para o efeito e, caso não sejam observados [como não foram] os prazos legais de tramitação e decisão dos correspondentes procedimentos administrativos, tem também ao seu dispor os meios judiciais de reacção junto dos tribunais administrativos portugueses, disponibilizados a qualquer cidadão nacional ou estrangeiro na mesma situação, mas tem como estes que cumprir com os ónus de alegação e prova do meio processual de que fizer uso. Alega o Recorrente que o tribunal recorrido considerou que apenas os cidadãos estrangeiros que se encontram a residir em Portugal, à espera do título de residência, têm direito de recorrer à acção de IDLG. Mas não é isso que resulta da sentença recorrida, mas sim que não alegou, nem provou, factos suficientes para demonstrar o preenchimento dos pressupostos de admissibilidade da presente acção, exigidos no artigo 109º do CPTA, acrescentando que, porque não se encontra a residir em Portugal, não pode beneficiar do princípio da equiparação de direitos, liberdades e garantias, previsto no artigo 15º da CRP, e, por fim, não é aplicável ao seu caso o acordado no acórdão de uniformização de jurisprudência do STA nº 11/2024, de 6 de Junho, proferido no proc. nº 741/23.4BELSB , que se centra nos pedidos apresentados e não decididos de autorização de residência para o exercício de actividade profissional subordinada. O que não merece qualquer censura por consistir, respectivamente, numa correcta aplicação das normas referidas e no devido não uso da jurisprudência indicada. Com efeito, a síntese supra, do que o Requerente alegou na petição, permite concluir ser manifesta a sua insuficiência para demonstrar a indispensabilidade do uso da acção de IDLG, limitando-se a invocar direitos ameaçados de forma genérica e conclusiva, sem explicar da sua necessidade pessoal e concreta em os exercer com urgência. Nem mesmo a alegação de que escolheu casa em Portugal e assinou o respectivo contrato-promessa de compra e venda, é de relevar para o efeito, evidenciando apenas uma forte intenção daquele de residir em Portugal, sem que daí resulte uma lesão iminente, grave ou irreversível do direito à residência até porque ainda não é proprietário nem obteve a necessária autorização/licença camarária para residir na referida casa. A não residência em Portugal obsta, desde logo, a que o Requerente possa beneficiar do princípio da equiparação , previsto no artigo 15º da CRP, que reconhece aos estrangeiros que se encontrem ou residam em Portugal o gozo dos direitos e a sujeição aos deveres do cidadão português , que não sejam excepcionados pelo disposto no nº 2. Ou seja, se não reside em Portugal não pode invocar a violação do direito à residência ou dos direitos sociais ou outros, que resultem ou estejam associados à efectiva permanência e residência no território nacional. A título de exemplo, se o requerente reside noutro país com a sua família não tem como alegar, por exemplo, que o seu direito ao reagrupamento familiar está ameaçado em Portugal, porquanto o exercício desse direito e a correspondente tutela junto dos tribunais administrativos portugueses pressupõe que um dos membros da família resida no território nacional e esteja separado dos demais membros do agregado familiar, o que manifestamente não se verifica. Assim, como cidadão residente no Bangladesh é nesse país que o Recorrente tem a sua vida pessoal, familiar, profissional, social, organizada. Nada do que foi alegado, de forma genérica e conclusiva, sobre o clima político instável e de insegurança, de que não pode vir para Portugal e, por isso, não pode aqui viver, residir, exercer o direito à livre circulação, aceder a cuidados de saúde e a ter a possibilidade de trabalhar, permite afirmar que se verifica a exigida lesão iminente e irreversível dos direitos que refere [ mas antes que nem sequer os começou a exercer, ainda que por razões imputáveis à Recorrida ], nem que seja indispensável uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil. Também não pode proceder a alegação, mais uma vez genérica e conclusiva, do Recorrente de que é por não ter autorização de residência, que não reside em Portugal e usufrui dos direitos decorrentes da permanência e residência, pelo que a inércia da Recorrida consubstancia uma restrição desses direitos, o que justifica o uso deste meio processual, o único adequado, considerando o tempo normal de duração das acções não urgentes e porque não se pode restringir a situações extremas em que os requerentes transferem a sua residência para o território nacional antes do seu procedimento administrativo estar decidido. Como já se explicou, é ao requerente que cumpre alegar os factos que evidenciem a especial urgência em usar esta IDLG e não outro meio processual, previsto na lei. Não basta invocar a violação de direitos fundamentais – cujo meio de reacção normal é a acção administrativa não urgente e que, no caso em apreciação, não se formaram na esfera jurídica do Recorrente por não residir em Portugal -, importando alegar, demonstrar que os mesmos se encontram a ser ameaçados em termos tais que, sem uma decisão judicial célere de intimação da Administração, a agir ou a omitir, essa ameaça tornar-se-á irreversível, pondo em causa o direito ou o seu exercício em tempo útil. O que, reiteramos, o Recorrente não logrou fazer na petição. A presente acção é efectivamente de uso restrito aos casos que possam subsumir-se na respetiva previsão legal. O atraso na tramitação e decisão de um procedimento administrativo, sem mais concretização dos efeitos, danos graves que causa ao direito de que o requerente se arroga, não configura fundamento para instaurar uma acção de IDLG. No referido acórdão de uniformização de jurisprudência do STA a acção de IDLG foi considerada o meio idóneo para os requerentes de autorização de residência que já se encontram a residir, viver, trabalhar, descontar no território nacional, porque essa era a situação do respectivo requerente. A do aqui Recorrente é distinta, não lhe sendo aquele aresto aplicável. Em face do que, bem decidiu o juiz a quo ao considerar, em sede liminar, que o Recorrente não cumpriu com o ónus de alegação e prova, como lhe compete, dos factos, por referência ao seu caso concreto, susceptíveis de evidenciar a urgência em obter decisão de mérito que intimasse a Recorrida a decidir o seu pedido de ARI e os de reagrupamento familiar, o mesmo é dizer que não logrou demonstrar a indispensabilidade de usar este meio processual. Os pressupostos previstos no artigo 109º são de verificação cumulativa pelo que fica prejudicada a análise das razões invocadas pelo Recorrente para defender o preenchimento do da subsidiariedade. Em suma, a sentença recorrida não enferma de qualquer dos erros de julgamento que o Recorrente lhe imputa, pelo que deve ser mantida na ordem jurídica. No mesmo sentido decidiu o STA, conhecendo do mérito da revista admitida, designadamente, nos acórdãos de 11.7.2024 proc. nº 03760/23.7BELSB e de 13.3.2025 proc. nº 02077/24.4BELSB , bem como este TCAS, nos acórdãos de 24.4.2024 proc. nº 3595/23.7BELSB , de 16.10.2024 procs. nºs 237/24.7BELSB , 1366/24.2BELSB e 3316/24.7BELSB , de 3.7.2025 proc.s nºs 31554/24.5BELSB , 27506/24.3BELSB e 32039/24.5BELSB , de 9.10.2025 proc.s nºs 8330/24.0BELSB e 27075/24.0BELSB e de 23.10.2025, proc. 1415/25.7BELSB – consultáveis em www.dgsi.pt . Atendendo ao exposto o presente recurso não pode proceder. Não são devidas custas por os processos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias delas estarem isentos, nos termos do disposto na alínea b) do número 2 do artigo 4º do Regulamento das Custas Processuais. Por tudo quanto vem exposto acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso , e, em consequência, manter a sentença recorrida na ordem jurídica. Sem custas. Registe e notifique. Lisboa, 1 de Outubro de 2026. (Lina Costa – relatora) (Mara de Magalhães Silveira) (Marta Cavaleira )