Quem foi o relator do acórdão 0888/16?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0888/16?

O acórdão foi proferido em 12 de abril de 2018.

0888/16 - STA

Sumário

I - O ato de delegação de poderes é suscetível de ser objeto de impugnação per se no quadro de ação pública instaurada pelo «MP» enquanto e na qualidade de defensor da legalidade administrativa [cfr. arts. 51.º, 55.º, n.º 1, al. b), do CPTA, 202.º, 219.º, n.º 1, 268.º, n.º 4, da CRP, 01.º do Estatuto do «MP» e 51.º do ETAF]. II - A competência é irrenunciável e inalienável, não se presumindo, constituindo requisito para a legalidade do ato de delegação a existência de uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro [lei habilitante] [cfr. arts. 111.º, n.º 2, da CRP, 35.º a 41.º do CPA/91].

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1. MINISTÉRIO PÚBLICO, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [doravante «MP»], instaurou contra a “ÁREA METROPOLITANA DO PORTO” [doravante «AMdP»] e os contrainteressados “JUNTA METROPOLITANA DO PORTO”, “PRESIDENTE DA COMISSÃO EXECUTIVA METROPOLITANA DO PORTO”, “1.º VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO EXECUTIVA METROPOLITANA DO PORTO” e “2.º VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO EXECUTIVA METROPOLITANA DO PORTO”, a presente ação administrativa especial, para impugnação de ato, peticionando, pela motivação inserta na petição inicial [cfr. fls. 03 a 11 dos autos - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], a declaração de nulidade da deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do Porto quanto aos «pontos n.ºs 1 e 3, A) e B): 1) “Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, a autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro (CCP)”, e, 3) Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto: a) A autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00 € e abertura dos respetivos procedimentos, nos termos do CCP; b) A realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP». 2. O «TAF/P», por decisão de 12.07.2012 [cfr. fls. 137 a 149], julgou a ação procedente, anulando a deliberação da Junta Metropolitana do Porto objeto de impugnação. 3. Inconformado, a R. interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Norte [doravante «TCA/N»] que, por acórdão de 18.03.2016, negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida, julgando ainda improcedente a matéria de exceção [inimpugnabilidade] [cfr. fls. 500 a 519]. 4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a R., de novo inconformada com aquele acórdão proferido pelo «TCA/N», interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 549 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz: «... I - O presente recurso de revista tem por objeto a impugnação do douto Acórdão do TCAN, datado de 18/03/2016, que julgou improcedente o recurso interposto pela ora Recorrente contra o Acórdão do TAF do Porto, datado de 24/09/2013, que tinha indeferido a reclamação apresentada contra o douto despacho saneador-sentença, datado de 12/07/2012, e julgado procedente a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público junto ao TAF do Porto, anulando a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 quanto aos seus pontos n.ºs 1 e 3, alíneas a) e b), e que foi proferido na sequência da declaração de nulidade por parte do STA, a 4/11/2015, do Acórdão do TCAN de 20/11/2014, com fundamento na omissão de pronúncia quanto à questão da inimpugnabilidade do ato impugnado. II. A Recorrente manifesta sua total discordância quanto ao mérito da decisão proferida pelo Tribunal a quo, porquanto entende, em primeiro lugar, o ato de delegação de competências - enquanto ato com eficácia meramente interna, que apenas respeita a relações interorgânicas em matéria de organização administrativa, não podia ser objeto de impugnação autónoma pelo Ministério Público, dado que o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA assim o impedia em razão da inimpugnabilidade contenciosa desse mesmo ato. III. Consequentemente, sendo a inimpugnabilidade do ato uma exceção dilatória insuprível e de conhecimento oficioso, que foi expressamente invocada em sede de recurso de apelação do douto Acórdão do TAF do Porto (ver conclusões IV a VI), devia o Tribunal a quo ter revogado a decisão de primeira instância, absolvendo a Ré da instância (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA). IV. Não podia, portanto, o Tribunal a quo, nem o TAF do Porto, ter anulado a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto, dado não possuir, em concreto, poderes jurisdicionais para este efeito. E, ao fazê-lo, violou, para além do mais, a norma do artigo 4.º do ETAF e o princípio constitucional da separação de poderes (artigo 111.º, n.º 1 da CPR). V. Sem prescindir, e por dever de ofício, deve-se considerar que a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 é plenamente válida e eficaz, tendo sido cumpridas todas as normas aplicáveis ao instituto da delegação interna de competências no âmbito das áreas metropolitanas. VI. Pretende-se através do presente recurso, que, sendo julgados procedentes os vícios de violação de lei processual e de lei substantiva explicitados nas presentes alegações, o Tribunal ad quem proceda à revogação do Acórdão do Tribunal a quo, mantendo a Deliberação da Junta Metropolitana na ordem jurídica e absolvendo a Ré da instância ou do pedido, como se impõe. VII. O presente recurso de revista tem por fundamento a violação de normas jurídico-administrativas de fonte legal e de natureza jurídico-processual e jurídico-material. VIII. O Tribunal a quo, ao anular um ato de delegação de poderes com eficácia meramente interna, violou, pelo menos, as normas dos artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.º 4, alínea i), do CPTA, bem como as normas dos artigos 4.º do ETAF e 111.º, n.º 1, da CRP, pois não possuía poderes jurisdicionais bastantes para apreciar a legalidade do ato e, muito menos, para o anular. IX. Por outro lado, o Tribunal a quo, ao considerar inválida a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, com fundamento em alegada falta de lei habilitante, procedeu a uma errada determinação das normas aplicáveis à repartição interna de competências nas áreas metropolitanas, bem como, quanto às normas que aplicou, a uma errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, dos artigos 7.º, 15.º, n.º 2, 18.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 46/2008, 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99, e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA/91, bem como, dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), da autonomia de organização dos municípios e das áreas metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da gestão administrativa e financeira (artigo 267.º, n.º 2 e 5 da CRP e 10.º do CPA), ao abrigo dos quais compete às estruturas administrativas definirem o seu modelo de organização interna e, por via do instituto da delegação interorgânica intrasubjetiva, o sistema de repartição de competências, tendo em vista uma gestão adequada e operacional dos interesses públicos locais. X. Considerando todo o alegado nos artigos 35.º a 60.º da fundamentação de admissão do recurso junto com o requerimento de interposição do mesmo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, deve-se concluir que existe uma imperiosa necessidade de o presente recurso de revista ser admitido de modo a assegurar uma melhor aplicação do Direito Processual e do Direito da Organização Administrativa, designadamente para se determinar o sentido e o alcance do conceito de ato administrativo contenciosamente impugnável pela via da ação administrativa e assim se delimitar com rigor a fronteira da jurisdição administrativa. XI. Considerando todo o alegado nos artigos 61.º a 71.º da fundamentação de admissão do recurso junto com o requerimento de interposição do mesmo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, deve-se concluir que as questões que conformam o objeto do presente recurso se revelam de magna importância para a comunidade jurídica portuguesa, tornando-se necessária a imediata revogação do Acórdão do Tribunal a quo, de modo a evitar a verificação de graves danos para a Área Metropolitana do Porto e para todos os operadores económicos que com esta se relacionaram, assegurando-se, ainda, a segurança e certeza do tráfego jurídico. XII. A Área Metropolitana do Porto (Recorrente), à data dos factos, assumia a natureza jurídica de pessoa coletiva de direito público (administrativo), cujo substrato assentava na associação obrigatória dos municípios integrados na NUTS III do grande Porto e de Entre Douro e Vouga (cfr. artigo 2.º da Lei n.º 46/2008, de 27/08). XIII. Daqui se conclui que, sendo a Área Metropolitana do Porto uma entidade administrativa, os seus órgãos têm natureza administrativa, e a sua organização e atividade encontram-se regulados, em primeira linha, pelo regime especial constante da Lei n.º 46/2008, de 27/08, bem como pelo regime geral de organização e gestão das entidades administrativas autónomas e locais, designadamente, pelo CPA e pelos princípios constitucionais da organização e atividade administrativa (cfr. artigos 266.º e 267.º da CRP), e ainda, subsidiariamente, pelo regime aplicável aos órgãos municipais (cfr. artigo 7.º da Lei n.º 46/2008). XIV. A deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 tinha por objeto a delegação de competências em matéria de autorização da realização de despesas e da prática de atos conexos para o seu presidente e vice-presidentes e para o presidente da Comissão Executiva Metropolitana. Ou seja, tal ato deve qualificar-se como uma delegação (interna) de competências entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva administrativa. XV. A delegação (interna) de competências deve descrever-se como “o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria” (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3.ª edição, 2006, pág. 839). XVI. Deve-se concluir que, nesta matéria, “A normalidade é que um órgão competente possa delegar a sua competência noutro órgão ou agente. Só assim não será quando se estiver perante competências indelegáveis por determinação da lei ou por natureza” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/12/2011, proferido no processo n.º 0924/10). XVII. Deve-se concluir que a deliberação de delegação de poderes da Junta Metropolitana do Porto não é vedada, proibida, pela Lei (especial) n.º 46/2008 e encontra o seu fundamento imediato nesta mesma lei e no artigo 35.º do CPA/91. XVIII. Reitere-se, a este respeito, que a Recorrente baseia-se aqui no disposto no artigo 35.º do CPA/91, e não na mesma disposição da Lei n.º 46/2008, como fez o Tribunal a quo, incorrendo assim em erro de julgamento de Direito. XIX. Deve-se concluir, conforme explanado nos artigos 46.º a 49.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, tem por fundamento a autonomia de organização interna das entidades administrativas e o princípio da desconcentração de poderes, tendo por função descongestionar o órgão de topo da Recorrente, permitir uma gestão administrativa e financeira mais ágil, eficaz e eficiente, reforçando ainda o controlo político-administrativo dessa mesma gestão pelos municípios. XX. Considerando o entendimento doutrinal e jurisprudencial maioritário, temos de concluir que a delegação de poderes é um mecanismo que respeita apenas e tão só à organização interna da pessoa coletiva; matéria essa que, embora sujeita aos ditames do Direito (princípio da juridicidade), constitui ainda o núcleo duro da “reserva de Administração”, por princípio geral, subtraída ao âmbito da jurisdição administrativa e do Ministério Público. XXI. O ato de delegação de competências deve ser qualificado como ato administrativo, ainda que imperfeito quanto à sua estrutura interna, pois comporta-se esse, em certa medida, como um ato normativo, embora não o sendo (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, cit., págs. 838 e segs.; JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, Danúbio, 1982, págs. 216 e segs.; PAULO OTERO, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, AAFDL, 1987, pág. 167; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, 1980, pág. 274; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, 2007, pág. 215). XXII. A delegação de poderes é um ato individual, em que o único destinatário da mesma é o órgão ou agente delegado, que dá origem a uma relação (juridicamente) de tipo organizatório, intra-administrativa, intrasubjetiva e interorgânica, que liga um órgão a outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva e cujo conteúdo, do lado ativo, está densificado pelos poderes próprios que o CPA atribui ao delegante, sendo tal relação, portanto, puramente interna. XXIII. Por isso defende a esmagadora maioria da doutrina, sem quaisquer dúvidas ou reservas, que o ato de delegação (intrasubjetiva) de competências é um ato (administrativo) interno, isto é, um ato administrativo com eficácia meramente interna (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª edição, Almedina, 2011, pág. 274; PAULO OTERO, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, cit., pág. 172; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo I, cit., pág. 274). XXIV. Essa mesma doutrina conclui, pacificamente, que, sendo um ato interno, o ato de delegação é contenciosamente inimpugnável, isto é, que o ato de delegação de competências não pode ser impugnado autonomamente (PAULO OTERO, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, cit., pág. 172; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo I, cit., pág. 274; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, cit., pág. 216). XXV. A jurisprudência dos Tribunais Superiores é também perentória ao afirmar que o ato de delegação interna de competências não pode ser impugnado autonomamente, ou seja, que se trata de um ato inimpugnável no seio da Jurisdição Administrativa e Constitucional (entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional de 05/12/2001, processo n.º 349/01; e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/03/1991, recurso n.º 27838, de 12/02/1981 e, mais recentemente, de 04/03/2009, processo n.º 0211/08). XXVI. Logo, considerando que o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA apenas permite a impugnação de atos administrativos com eficácia externa, e devendo concluir-se que o ato de delegação tem apenas eficácia interna, mais não resta do que constatar que a Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010 conforma um ato contenciosamente inimpugnável. XXVII. Com isto, cumpre notar, com o devido respeito, que não existe qualquer fundamento para se diferenciar ou diversificar várias espécies distintas de atos suscetíveis de delegação de poderes. XXVIII. O Tribunal a quo, ao anular um ato contenciosamente inimpugnável, e, portanto, insuscetível de anulação judicial, violou frontalmente a norma do artigo 51.º, n.º 1 do CPTA, bem como a norma do artigo 4.º do ETAF, na medida em que não possuía poderes jurisdicionais para proferir aquela decisão judicial. Do mesmo passo, foi violado o princípio da separação de poderes (artigo 111.º, n.º 1 da CRP), tendo o Tribunal a quo extravasado o âmbito da jurisdição administrativa. XXIX. A inimpugnabilidade do ato administrativo constitui exceção dilatória nominada, insuprível - pois não é possível tornar o ato impugnável se, na sua essência, ele não o for - e de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento de mérito da causa e importa necessariamente a absolvição da Ré da instância (artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA). XXX. Se o Tribunal ad quem julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade da Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010, a apreciação das questões referentes à validade desta delegação interna de competências ficam prejudicadas. Mas, e só por dever de oficio, importa reiterar que o mesmo é, em qualquer caso, plenamente válido e eficaz. XXXI. O Tribunal a quo revelou, no Acórdão recorrido, por um lado, uma errada compreensão do modelo de organização das áreas metropolitanas e, por outro, uma errada interpretação e aplicação das normas reguladoras da atribuição e repartição de competências em matéria de gestão administrativa e financeira. XXXII. A interpretação e aplicação das normas de organização interna constituem matéria reservada à própria entidade administrativa, cabendo só a esta determinar qual a melhor forma de se organizar e de atuar, desde que sejam cumpridas as normas jurídicas aplicáveis. XXXIII. A avaliação do mérito (oportunidade e conveniência) de uma desconcentração de poderes é uma matéria que apenas respeita aos órgãos da pessoa coletiva e aos próprios municípios, sendo intolerável que uma entidade externa se pronuncie sobre um ato que, por seu fundamento e alcance jurídico, respeita à discricionariedade de organização da Área Metropolitana do Porto. XXXIV. Deve-se concluir que, à data dos factos, é a Junta Metropolitana do Porto que assumia a natureza de órgão executivo, com competência para a autorização da realização de despesas com locação e aquisição de bens e serviços sem limite de valor (cfr. artigo 18.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 197/99). XXXV. A Comissão Executiva Metropolitana era concebida, na vigência da Lei n.º 46/2008, como uma estrutura permanente destinada a dar apoio em matéria executiva à Junta Metropolitana. Era composta por técnicos habilitados e experientes (“gestores”), nomeados e exonerados pela Junta Metropolitana após ratificação da Assembleia Metropolitana; e a sua função consistia em permitir descongestionar a Junta Metropolitana e agilizar e operacionalizar a gestão administrativa e financeira da Área Metropolitana, mas sempre sob o apertado controlo dos municípios associados através da Junta Metropolitana e da Assembleia Metropolitana. XXXVI. Do exposto, nomeadamente, nos artigos 109.º a 117.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve concluir-se que a delegação de competências operada pela Junta Metropolitana no seu Presidente (ponto 1 da Deliberação de 29/01/2010) é plenamente válida e eficaz, encontrando no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99 a sua norma de habilitação. XXXVII. Caso assim não se entenda, e sem conceder, do exposto nos artigos 118.º a 132.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve concluir-se que a supra citada delegação de poderes encontra a sua norma habilitante no n.º 3 do artigo 35.º do CPA/91. XXXVIII. Um ato de administração, para ser qualificado como de administração ordinária, não depende de um qualquer critério quantitativo e, por outro lado, não existe consenso suficiente para se definir um elemento qualitativo que permita realizar um exercício seguro de qualificação jurídica. Tudo depende, portanto, da análise das atribuições da pessoa coletiva, da sua atividade habitual e de outros elementos factuais. XXXIX. Do alegado, deve … igualmente concluir-se, em qualquer caso, que a delegação de competências exarada no ponto 1. da Deliberação da Junta Metropolitana do Porto é válida e eficaz e que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação, e consequente violação de lei substantiva, mais especificamente das normas constantes dos artigos 35.º, n.º 1 e 36.º, n.º 1 do CPA/91, 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 197/99, e 15.º, n.º 2 da Lei n.º 46/2008 e 30.º dos Estatutos da Área Metropolitana do Porto. XL. Do alegado nos artigos 138.º a 152.º das presentes alegações, deve-se concluir que os pontos 3, alíneas a) e b) da deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 são plenamente válidos e eficazes, encontrando o seu imediato fundamento (habilitação) na norma do artigo 18.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 46/2008, de 27/08, bem como no n.º 2 do artigo 35.º do CPA/91. XLI. Assim, incorre o Acórdão do Tribunal a quo, também nesta parte, em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação, e consequente violação de lei substantiva, designadamente das normas constantes dos artigos 35.º, n.ºs 1 e 2 do CPA/91, 18.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 197/99, e 18.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 46/2008. XLII. Pelo exposto, todas as delegações de competências da Junta Metropolitana exaradas na Deliberação deste órgão, nos seus pontos 1 e 3, alíneas a) e b), datada de 29/01/2010, são plenamente válidas e eficazes. XLIII. Concluindo, o Tribunal a quo, ao julgar improcedente o recurso de apelação e ao anular a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, violou, pelo menos, as normas dos artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA, bem como as normas dos artigos 4.º do ETAF e 111.º, n.º 1 da CRP, pois, não possuía poderes jurisdicionais bastantes para apreciar a legalidade do ato e, muito menos, para o anular. XLIV. O Tribunal a quo, ao considerar inválida a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, com fundamento em alegada falta de lei habilitante, procedeu a uma errada determinação das normas aplicáveis à repartição interna de competências nas áreas metropolitanas, bem como, quanto às normas que aplicou, a uma errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, dos artigos 7.º, 15.º, n.º 2, 18.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 46/2008, 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99, e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA/91, bem como, dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), da autonomia de organização dos municípios e das áreas metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da gestão administrativa e financeira (artigo 267.º, n.º 2 e 5 da CRP e 10.º do CPA). XLV. Consequentemente, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, consequentemente, ser o douto Acórdão recorrido revogado e a Ré Área Metropolitana do Porto absolvida da instância ou, caso assim não se entenda, deve a Ré ser absolvida do pedido, mantendo-se a Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010 na ordem jurídica …». 5. Devidamente notificado o A., aqui ora recorrido, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 600 a 617], concluindo nos seguintes termos: «… I. O ato em crise é impugnável e, por isso, suscetível de reação contenciosa. II. O Ministério Público tem legitimidade e interesse processual em agir. III. A delegação de poderes em causa é ilegal, tendo violado o disposto no art. 35.º do CPA, e os atos praticados ao abrigo dela estão feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade, nos termos do art. 135.º do Código de Procedimento Administrativo …». 6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA [na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015 tal como todas as referências ulteriores ao CPTA - vide art. 15.º, n.ºs 1 e 2, deste DL], datado de 08.09.2016 [cfr. fls. 623 a 626], veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que as «… questões trazidas ao recurso respeitam ao regime de funcionamento das áreas metropolitanas (na circunstância da Área Metropolitana do Porto) em particular das relações estabelecidas entre os seus diversos órgãos e dos poderes de delegação de competências. (…) A ação foi proposta pelo Ministério Público, e a demandada manifesta-se frontalmente contra a solução alcançada pelo acórdão recorrido. (…) Está-se, portanto, perante a intervenção de entidades públicas interpretando de modo radicalmente diverso os poderes públicos que foram utilizados por uma delas, a demandada. (…) Trata-se, no concreto, de matéria que não tem ainda um tratamento extenso na jurisprudência e que interessa acentuar, de modo a obter-se a melhor orientação possível para todos os intervenientes». 7. Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para o seu julgamento. [[IMG:0]] DAS QUESTÕES A DECIDIR 8. Constitui objeto de apreciação o aferir do acerto do acórdão recorrido nos segmentos em que, por um lado, considerou como ato impugnável a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29.01.2010 objeto de pretensão invalidatória e em que, por outro lado, confirmou a decisão do «TAF/P» que declarou nula tal deliberação, julgando improcedente o recurso deduzido pela R., juízos estes firmados com alegados erros de julgamento por errada interpretação e aplicação, respetivamente, dos arts. 51.º, n.º 1, e 89.º, n.º 1, al. c), do CPTA, 04.º do ETAF, e 111.º, n.º 1, da CRP, e dos arts. 07.º, 15.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 46/2008, 18.º, n.º 1, al. b), e 29.º, do DL n.º 197/99, 35.º, n.ºs 1, 2 e 3, e 36.º, n.º 1, do CPA [na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 4/2015 - tal como todas as referências ulteriores ao CPA sem expressa referência em contrário], 267.º, n.ºs 2 e 5, da CRP, e 10.º do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas]. [[IMG:1]] FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO 9. Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual: I) No dia 29 de janeiro de 2010, a Junta Metropolitana do Porto, tomou, por unanimidade [e aprovou-a em ata por minuta], a seguinte deliberação: «(…) - a AMP tem património e finanças próprios, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 46/2008, de 27/8; - o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 junho, no seu artigo 18.º, estipula as entidades competentes para a autorização de despesas com locação e aquisição de serviços; - é necessário a Junta Metropolitana do Porto deliberar o modo de funcionamento no que concerne a abertura de procedimento concursal, a realização da despesa e o respetivo pagamento para os contratos; A Junta Metropolitana do Porto delibera o seguinte: 1 - Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13.º da Lei 46/2008, de 27 de agosto, a autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais, nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro (CCP). 2 - Delegar na Comissão Executiva Metropolitana a autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 125.000,00 € e a abertura dos adequados procedimentos concursais, nos termos do CCP; 3 - Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto: a) A autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00 € e abertura dos respetivos procedimentos, nos termos do CCP; b) A realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP; 4 - Esta deliberação produz efeitos imediatos e ratifica todos os procedimentos de despesa, no seu âmbito, realizados desde 19 de janeiro de 2010 (...)». II) A deliberação anteriormente referida foi publicitada através do site da Área Metropolitana do Porto, no dia 14 de junho de 2011, onde permanece ininterruptamente até à presente data. III) A presente ação foi intentada no dia 07 de julho de 2011. * DE DIREITO 10. Sendo este o quadro factual que resulta fixado nos autos passemos, então, à apreciação dos fundamentos que constituem objeto do recurso de revista e que foram supra elencados, começando previamente pela apreciação da questão relativa à impugnabilidade da deliberação objeto de pretensão invalidatória na presente ação já que prioritária face às demais. 11. Constitui objeto de dissídio nos autos o determinar da suscetibilidade da deliberação referida sob o n.º I) da factualidade apurada poder ser passível de impugnação contenciosa no âmbito de ação administrativa especial. Vejamos. 12. Através da presente ação instaurada pelo «MP» mostra-se objeto de impugnação a deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do Porto através da qual a mesma procedeu a delegações de poderes: i) no Presidente e nos Vice-Presidentes daquela Junta, para autorização de realização de despesas e respetivo pagamento de contratos até determinado montante e, bem assim, para a abertura de certos procedimentos concursais; e ii) no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto, também para a autorização de realização de despesas e respetivo pagamento de contratos e abertura dos respetivos procedimentos até determinado valor, bem como «para realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP». 13. Constituindo a delegação de poderes um ato através do qual um órgão administrativo, normalmente competente para decidir em determinada matéria já que especificadamente autorizado pela lei, permite ou qualifica outro órgão da mesma pessoa coletiva pública [delegação de competências] ou de outra pessoa coletiva pública [delegação de atribuições] [cfr. arts. 35.º e segs. do CPA] para o exercício, em nome próprio, daquilo que é a sua competência, temos que o seu objeto e teor envolve ou encerra um ato com um claro conteúdo decisório, comportando-se como um ato de natureza complexa já que encerra em si traços de normatividade e de administratividade. 14. Com efeito, o ato de delegação de poderes carece de devida publicitação [cfr. n.º 2 do art. 37.º do CPA] e encerra um «conteúdo indiretamente normativo», dado envolver um efeito de «redistribuição» daquilo que resultava legalmente fixado em normas anteriores de competência tornando aquelas aplicáveis, assumindo e funcionando para a decisão a tomar em cada procedimento como norma de competência. 15. Mas a mesma envolve e encerra também natureza administrativa, constituindo um ato administrativo já que emitido por órgão administrativo no uso de seus poderes e dotado de claro conteúdo decisório, gozando daquilo que alguma doutrina denomina de «duplo efeito», já que, por um lado, visa produzir efeitos internos relativamente ao delegante e efeitos externos em relação a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mormente, pelo operar duma modificação subjetiva da competência, e, por outro lado, visa também produzir, ao mesmo tempo, efeitos nas esferas jurídicas de delegante e delegado [cfr., por todos, André Salgado Matos em “A natureza jurídica da delegação de poderes: uma reapreciação” in: “Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia”, vol. II, págs. 147 e segs.]. 16. Não obstante, o referido o ato de delegação de poderes vem sendo, no plano contencioso, caraterizado como ato administrativo interno ou com «eficácia interna» [cfr., entre outros, Diogo Freitas do Amaral in: «Curso de Direito Administrativo», 3.ª edição (2016), vol. II, pág. 239; Paulo Otero in: «A competência delegada no direito administrativo português», pág. 172; M. Esteves de Oliveira in: «Direito Administrativo», pág. 274; J. Robin de Andrade em «Reflexão sobre o acórdão do STA de 25/11/1976» in: ROA n.º 40 (1980), pág. 715; Ac. do Tribunal Constitucional n.º 542/2001 (Proc. n.º 349/01), datado de 05.12.2001, consultável in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»], concluindo-se pela sua inimpugnabilidade per se [cfr., entre outros, no quadro do anterior contencioso da LPTA considerando-o como contenciosamente irrecorrível os Acs. deste Supremo Tribunal de 14.03.1991 - Proc. n.º 27838 in: Ap. DR de 14.07.1995, págs. 1618 e segs., e de 04.03.2009 - Proc. n.º 0211/08 - mercê daquele ato não produzir, como pode ler-se no último acórdão, «efeitos imediatamente lesivos»]. 17. Presente o exposto quanto ao concreto ato administrativo objeto de impugnação na ação administrativa «sub specie» importa, então, responder à questão que é colocada no segmento do recurso ora sob análise e que se prende com o ato de delegação de poderes ser ou não per se passível de impugnação contenciosa. 18. É certo que a nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer condutas ou atos desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [cfr. art. 268.º, n.º 4, da CRP], devendo o recorte do que constitui ou deve ser concetualizado como «ato administrativo impugnável» observar o exigido pelo comando constitucional acabado de enunciar. 19. Constitui o mesmo, todavia, uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto impondo ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos atos lesivos, dele não decorre que apenas e só tais atos sejam suscetíveis de impugnação junto dos tribunais. 20. O CPTA, no seu art. 51.º, veio, como princípio geral, definir, é certo, aquilo que deve ser tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na «eficácia externa», disciplinando, para o efeito, no seu n.º 1 que «[a]inda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos». 21. Entendem-se atos administrativos com «eficácia externa» aqueles atos administrativos que produzam ou constituam, ou que visem ou sejam suscetíveis de, no plano das relações «intersubjetivas», seja entre pessoas coletivas públicas, seja entre estas e entidades privadas, constituírem ou projetarem efeitos jurídicos na esfera dos seus destinatários, afetando a situação jurídico-administrativa de pessoa/interessado ou de um determinado bem, mormente, através da criação, modificação ou extinção de relações, ou da recusa de inovações pretendidas. 22. O citado art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de atos procedimentais [desde que dotados de eficácia externa] e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, assim, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da «definitividade horizontal», dado a pedra de toque ter passado a centrar-se no conceito da «eficácia externa». 23. Ficaram, assim, excluídos dos atos contenciosamente impugnáveis todos os que tenham natureza meramente interna por apenas possuírem um alcance que se esgota no estrito âmbito da entidade que os emitiu, bem como todos aqueles atos que não possuam qualquer conteúdo decisório. 24. Ao fazer-se apelo ao conceito da «eficácia externa», como elemento definidor do ato administrativo impugnável, o legislador remete-nos, assim, em grande medida, para uma ideia de lesividade subjetiva definidora do critério de aferição da impugnabilidade e que está subjacente à tutela exercida por pessoas singulares e coletivas [públicas e privadas], em sede dum contencioso de matriz mais marcadamente subjetivista e destinado à defesa de direitos e de interesses legalmente protegidos pelas mesmas detidos ou prosseguidos. 25. Ocorre que o legislador ordinário acaba por estender a garantia contenciosa a outro tipo de atos e de litígios, como é o caso, nomeadamente, da previsão de litígios «intrasubjetivos» ou «interorgânicos» e da sua justiciabilidade [cfr. arts. 10.º, n.º 6, e 55.º, n.º 1, al. d), do CPTA], litígios estes resultantes de conflitos gerados no seio de uma mesma pessoa coletiva pública, entre os seus órgãos administrativos, quanto a uma divergente leitura daquilo que constitui o núcleo de competências administrativas que por cada um dos mesmos é detido e daquilo que são os respetivos interesses funcionais prosseguidos à luz daquele mesmo núcleo. 26. Trata-se de permitir que, no seio duma mesma pessoa coletiva pública, cada um dos seus órgãos possa defender a respetiva esfera de competência e aquilo que são os interesses públicos próprios funcionais de que legalmente está investido, deduzindo impugnação contenciosa destinada a eliminar a violação derivada da atuação de outro órgão dessa mesma pessoa coletiva pública e que infringiu as normas de competência, aquilo que constitui a esfera de ação própria do órgão demandante ou o seu «complexo subjetivado de competências». 27. E no contexto de tais litígios temos que gozam de impugnabilidade contenciosa não apenas os atos administrativos que produzem efeitos jurídicos externos à própria pessoa coletiva pública na qual se integra o órgão administrativo, mas também os atos meramente internos, ou seja, aqueles atos cujos efeitos se esgotam na esfera jurídica ou no seio daquela pessoa coletiva pública. 28. De facto, se do n.º 1 do art. 51.º do CPTA decorre a garantia da impugnação contenciosa de todos os atos administrativos dotados de «eficácia externa», do mesmo não se extrai que só sejam impugnáveis tal tipo de atos administrativos e que, assim, esteja excluída a impugnabilidade de atos com «eficácia interna». 29. Ora da al. d) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA resulta a legitimação para a dedução de impugnação de «atos» praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública, preceito que admite e permite a impugnação de quaisquer atos individuais e concretos, quer os mesmos detenham eficácia externa ou interna, introduzindo, assim, um desvio ou uma exceção ao princípio regra enunciado no referido n.º 1 do art. 51.º do CPTA. 30. Assim, mesmo quanto aos atos internos, os mesmos, quando e enquanto contendem ou interferem com aquilo que são posições juridicamente tuteladas adstritas ao núcleo de competências administrativas de cada órgão, ou com os interesses públicos próprios funcionais de que cada órgão está legalmente investido, são impugnáveis no âmbito deste tipo de litígios [cfr. Pedro Costa Gonçalves em «A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva» in: CJA n.º 35, págs. 14/16; Carlos A. F. Cadilha in: «Dicionário de Contencioso Administrativo», págs. 360/361; J.C. Vieira de Andrade in: «A Justiça Administrativa (Lições)», 12.ª edição (2012), págs. 187/188 e 195/198; M. Aroso de Almeida in: «Manual de Processo Administrativo» (2010), págs. 276/278; admitindo a impugnabilidade do próprio ato de delegação de poderes quando a mesma for feita por um órgão ou num órgão com prejuízo da «esfera de competência» ou dos «interesses próprios» de outro órgão ou que estejam envolvidos órgãos de pessoas coletivas distintas, ver, ainda, M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in: «Código de Procedimento Administrativo», 2.ª edição, pág. 216]. 31. Na verdade, no plano das relações internas que se estabelecem no seio de uma mesma pessoa coletiva pública, daquilo que é o exercício e relacionamento que se desenvolve entre os órgãos daquela pessoa coletiva ao abrigo das competências de que estão investidos, cada órgão assume-se, na relação com outro órgão do mesmo ente público, como «sujeito de direito», enquanto centro ou sujeito de ordenação e de imputação em termos concretos de poderes e de deveres que se mostram inscritos nas normas jurídicas competenciais. 32. Presente e assente de que os processos relativos a litígios entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva pública podem ter por objeto mediato a impugnação de atos internos, já que praticados no desenvolvimento das relações jurídicas administrativas internas que existem e se estabelecem entre os mesmos órgãos, ressalta, então, também que a defesa do interesse geral da legalidade administrativa no quadro duma ação pública não se mostra reconduzido ou «refém» de uma exigência de «eficácia externa» do ato administrativo alvo da impugnação contenciosa através de ação administrativa. 33. Se, nomeadamente, são justiciáveis litígios «intrasubjetivos» ou «interorgânicos» para os quais aos órgãos administrativos de uma pessoa coletiva pública é conferida legitimidade [al. d) do n.º 1 do art. 55.º]; se aos presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos praticados pelo respetivo órgão, bem como outras autoridades, é conferida, em defesa da legalidade administrativa e nos casos previstos na lei, também legitimidade para impugnar tais atos no âmbito de ação administrativa no quadro de litígio «intraorgânico» [al. e) do n.º 1 do art. 55.º e n.º 4 do art. 14.º do CPA - litígio no âmbito do mesmo órgão colegial]; temos, então, que a defesa da legalidade administrativa no quadro da ação pública não se circunscreve ou se reconduz ao plano da legalidade das e nas relações jurídicas administrativas externas visto a mesma englobar ainda e também a legalidade das e nas relações jurídicas administrativas internas. 34. Neste contexto, mostrando-se como justiciável o ato de delegação de poderes no quadro de litígio «intrasubjetivo»/«interorgânico» ou mesmo de litígio «intraorgânico» e de no âmbito dos mesmos litígios se analisar da sua legalidade, então, não se descortina que, no quadro de ação pública instaurada pelo «MP» enquanto e na qualidade de defensor da legalidade administrativa ao abrigo do disposto nos arts. 202.º, 219.º, n.º 1, da CRP, 01.º do Estatuto do «MP» [«EMP»], 51.º do ETAF, 55.º, n.º 1, al. b) do CPTA, aquele ato também não possa ali ser objeto impugnação per se. 35. É que «MP», no exercício dos poderes que constitucional e legalmente está investido em termos de iniciativa de dedução de ação pública para defesa do interesse geral da legalidade administrativa [cfr. arts. 266.º da CRP, e 03.º do CPA] e, assim, assegurar que todos os órgãos da Administração Pública atuam «em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos», não está limitado na sua ação impugnatória pela exigência da «eficácia externa» do ato administrativo, ou de terem de estar em causa direitos personalizados, ou ainda, de ter de se atender à natureza e/ou importância dos interesses lesados ou afetados. 36. Daí que o mesmo de molde a promover a legalidade administrativa, vista esta sob os planos interno e externo, e prevenindo, inclusive, a necessidade de dedução de futuros litígios, nomeadamente, por interessados lesados impugnando atos administrativos dotados de «eficácia externa» que se fundaram em anteriores atos «internos» ou dotados de simples «eficácia interna», terá de poder impugnar qualquer ato administrativo tido ou reputado de ilegal, incluindo-se aí a justiciabilidade per se do ato de delegação de poderes enquanto ato administrativo «interno», ou com simples «eficácia interna», já que, como referido, útil e com interesse para a própria prevenção de potenciais ou eventuais futuros litígios, e sem que um tal juízo envolva uma qualquer errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 51.º, n.º 1, e 89.º, n.º 1, al. c), do CPTA. 37. O entendimento firmado quanto à matéria de exceção de inimpugnabilidade suscitada corresponde ainda a uma pronúncia jurisdicional que observa integral e cabalmente aquilo que são os poderes e as competências constitucional e legalmente conferidos aos tribunais administrativos no julgamento dos litígios que lhe estão submetidos [cfr. arts. 202.º, 209.º, n.º 1, al. b), 212.º, n.º 3, da CRP, 01.º e 04.º do ETAF, 01.º, 02.º, 03.º, 46.º, 94.º e 95.º todos do CPTA], razão pela qual inexiste uma qualquer infração do disposto nos arts. 04.º, do ETAF, e 111.º, n.º 1, da CRP. 38. Assim, em consonância com o exposto, teria de ser julgada improcedente, como o foi, a exceção de inimpugnabilidade do ato suscitada pela R., aqui recorrente, e soçobrando este fundamento de recurso impõe-se manter, com a motivação antecedente, o julgamento feito no acórdão recorrido. 39. Importa, agora, passarmos à análise do mérito do recurso no segmento em que no mesmo se impugna o juízo feito pelo «TCA/N» de confirmação e manutenção do juízo de procedência da pretensão anulatória deduzida pelo «MP» que havia sido firmado na decisão do «TAF/P». 40. Contra o entendimento do «TCA/N» que considerou inexistir in casu norma ou lei habilitante que autorizasse ou permitisse a emissão do ato de delegação de poderes insurge-se a R., ora recorrente, sustentando que a mesma existe e radica seu fundamento no que se mostra previsto conjugada e articuladamente nos arts. 35.º, n.ºs 2 e 3, do CPA, 07.º, 14.º, n.º 4, 15.º, n.º 2, 17.º, n.ºs 1, al. b), e 4, e 18.º, n.ºs 1, als. c), g), e 2, da Lei n.º 46/2008, de 27.08 [diploma à data aplicável e então vigente, que definiu o regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto - entretanto revogado pela Lei n.º 75/2013, de 12.09 - cfr. seu art. 03.º, n.ºs 1, al. g) e 2], 18.º, n.º 1, al. b), 27.º e 29.º, do DL n.º 197/99, de 08.06. Analisemos. 41. Dado a competência ser irrenunciável e inalienável, não se presumindo, mostra-se necessário que uma lei preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro [lei de habilitação] [cfr. art. 111.º, n.º 2, da CRP], constituindo a sua existência o requisito primeiro para a legalidade da mesma. 42. A admissibilidade da figura da delegação de poderes resulta, aliás, prevista e disciplinada nos arts. 35.º a 41.º do CPA, extraindo-se do referido art. 35.º que «[o]s órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre a mesma matéria» [n.º 1], que «[m]ediante um ato de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem atos de administração ordinária nessa matéria» [n.º 2], e que «[o] disposto no número anterior vale igualmente para a delegação de poderes dos órgãos colegiais nos respetivos presidentes, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos» [n.º 3], constando, ainda, mormente, do art. 37.º os requisitos do ato de delegação e do art. 39.º a definição daquilo que são os poderes do delegante ou subdelegante. 43. Além da lei de habilitação, são, obviamente, ainda requisitos da delegação de poderes a existência de um delegante e de um delegado, ou seja, que existam dois órgãos ou um órgão e um agente [da mesma pessoa coletiva pública ou de pessoas coletivas públicas distintas] e, bem assim, que seja emitido o ato de delegação propriamente dito através do qual a mesma se concretiza. 44. Está em discussão determinar da existência in casu de lei habilitante que legitime a emissão da deliberação impugnada. 45. Radicando a competência na lei, importa, assim, apurar da existência na lei de previsão normativa que admita a emissão do ato de delegação de poderes. 46. Resulta do art. 05.º da Lei n.º 46/2008 [diploma à data vigente e que veio estabelecer o regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto] que «[a]s áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto são constituídas pelos seguintes órgãos: a) A assembleia metropolitana; (…) b) A junta metropolitana» [n.º 1], sendo que «[j]unto dos órgãos referidos no número anterior funciona uma comissão executiva metropolitana» [n.º 2], prevendo-se no seu art. 07.º, sob a epígrafe de «funcionamento», que «[o] funcionamento das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto regula-se, em tudo o que não esteja previsto na presente lei, pelo regime aplicável aos órgãos municipais». 47. O órgão junta metropolitana encontrava a sua natureza e constituição disciplinados no art. 13.º do referido diploma, ali se estipulando, no que releva, que o mesmo «é o órgão representativo das câmaras municipais da área metropolitana» [n.º 1], sendo constituído «pelos presidentes das câmaras municipais de cada um dos municípios integrantes, que elegem, de entre si, um presidente e dois vice-presidentes» [n.º 2], e as suas competências mostram-se elencadas e enunciadas nos n.ºs 1 a 3 do art. 14.º prevendo-se ainda, no seu n.º 4, que «[a] junta metropolitana pode delegar as suas competências na comissão executiva metropolitana». 48. Por sua vez, o órgão presidente da junta metropolitana encontra definido o elenco das suas competências no n.º 1 do art. 15.º, resultando do n.º 2 deste preceito que «[o] presidente da junta metropolitana pode delegar ou subdelegar o exercício das suas competências no vice-presidente». 49. Quanto à comissão executiva metropolitana, a sua natureza, constituição e funcionamento resultam previstos no art. 16.º, do qual se extrai, no que importa, que a aquela é a «estrutura permanente da área metropolitana responsável pela execução das deliberações da assembleia metropolitana e das linhas orientadoras definidas pela junta metropolitana» [n.º 1], e que «é composta por três a cinco membros designados pela junta metropolitana, sujeita a ratificação pela assembleia metropolitana, sendo um deles presidente e outro vice-presidente» [n.º 2], mostrando-se definidas no art. 17.º as suas competências, sendo que ao órgão presidente da comissão executiva metropolitana compete, nos termos da al. g) do n.º 1 do art. 18.º «[e]xercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por delegação da junta metropolitana», podendo o mesmo «delegar ou subdelegar o exercício das suas competências nos demais membros» [n.º 2]. 50. Está em causa, como referimos, aferir da existência de norma habilitante para a emissão de delegação de poderes efetuada pela deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do Porto quer nos seus Presidente e nos dois Vice-Presidentes, quer ainda no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana. 51. Ora, quanto a este último, a existência de norma habilitante radica na parte final al. g) do n.º 1 do art. 18.º da Lei n.º 46/2008, porquanto ali se permite e admite ainda, além da delegação de poderes da junta metropolitana no órgão comissão executiva metropolitana prevista no n.º 4 do art. 14.º e al. b), do n.º 1 do art. 17.º ambos do mesmo diploma, também a possibilidade de delegação de poderes por parte da junta metropolitana no presidente daquela comissão executiva metropolitana. 52. Nessa medida, mercê da existência de norma habilitante, a deliberação impugnada não enferma da ilegalidade que lhe havia sido acometida pelo recorrente razão pela qual não poderá ser mantido o juízo feito pelas instâncias que haviam concluído em sentido inverso. 53. E a idêntica conclusão importa chegar quanto à delegação de poderes efetuada pela Junta Metropolitana do Porto nos seus Presidente e Vice-Presidentes. 54. Com efeito, da análise do quadro normativo atrás convocado temos que, desde logo, estamos em presença de órgão colegial [cfr. n.º 1 do art. 13.º da Lei n.º 46/2008], legitimando o n.º 3 do art. 35.º do CPA, na ausência da existência de lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos, a existência de delegação de poderes, mormente para a prática de atos de administração ordinária. 55. Por outro lado, importa atentar que, nos termos do n.º 2 do art. 15.º do referido diploma, o presidente da junta metropolitana goza não apenas de competências próprias definidas no n.º 1 e que, aliás, pode delegar, mas, também, de competências que lhe foram ou sejam delegadas e que lhe é permitido subdelegar nos vice-presidentes, do que decorre, na articulação com atrás exposto, a existência de norma habilitante para a delegação de poderes da junta metropolitana nos seus presidente e vice-presidentes, tanto mais que, de outro modo, não teria alcance, ou não faria qualquer sentido, no segmento normativo referido a referência ao poder de «subdelegar», não se vislumbrando que poderes delegados pudessem ser os poderes detidos pelo seu presidente e de quem os poderia haver conferido que não os oriundos da própria junta metropolitana. 56. Mas, além disso, importa ainda ter presente que o conceito de «funcionamento» de cada área metropolitana aludido no art. 07.º da Lei n.º 46/2008 e daquilo que é a sua normal administração, assumem, no contexto do diploma, da natureza e das atribuições que as mesmas visam realizar e daquilo que são as suas estruturas e dos recursos às mesmas alocados, uma abrangência e significância que não se pode reconduzir ao mero funcionamento atomístico e interno dos seus órgãos, de aspetos formais de funcionamento, nomeadamente, quanto a regras de quórum de funcionamento e de deliberação, a regras de agendamento e convocação de reuniões, à elaboração de atas e de sua aprovação, visto isolado de tudo quanto são as naturais e normais exigências de estrutura física e humana e de recursos necessários para que o funcionamento. 57. A remissão ali feita no citado preceito quanto àquilo que é o regime detido pelos órgãos municipais aporta a necessidade de se fazer todo um paralelismo para as áreas metropolitanas, sua estrutura organizacional, pessoal e recursos, com aquilo que nos municípios representa toda a sua respetiva estrutura organizacional e de distribuição competencial necessárias ao seu funcionamento e permitem a realização e prossecução das suas múltiplas atribuições e funções, mormente, fazendo apelo não apenas às regras gerais previstas à data para os órgãos municipais no regime jurídico dos órgãos autárquicos inserto na Lei n.º 169/99, mas também às demais regras inscritas em vários outros diplomas disciplinadores das competências autorizativas em matéria financeira e de realização de despesa e de contratação públicas. 58. Assim, e no contexto do referido supra sob os §§ 54 a 57, revela-se que a deliberação de delegação de poderes impugnada encontra também sua habilitação na articulação/concatenação do regime jurídico inserto na Lei n.º 46/2008 convocado com a disciplina inscrita no DL n.º 197/99, mormente, nos seus arts. 18.º, 27.º e 29.º, n.º 2, presente, no caso e no que releva em termos de natureza, composição, atribuições, funções e competências, os paralelismos que, respetivamente, se estabeleciam nos municípios e nas áreas metropolitanas entre, por um lado, a câmara municipal e a junta metropolitana e, por outro lado, entre os presidentes de cada um daqueles órgãos. 59. Daí que in casu, mostrando-se dotada de «lei habilitante» a deliberação de delegação de poderes impugnada, se impõe, na procedência do recurso jurisdicional, julgar totalmente improcedente a presente ação administrativa. [[IMG:2]] DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: A) conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e revogar o acórdão recorrido; e, em consequência, B) julgar a presente ação administrativa especial totalmente improcedente, absolvendo-se a R. do pedido. Não são devidas custas dada a isenção legal de que goza o A. [«MP»], aqui recorrido [cfr. art. 04.º, n.º 1, al. a), do RCP]. D.N.. [[IMG:3]] Lisboa, 12 de Abril de 2018. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (votei a decisão mas não acompanho toda a fundamentação).

Sumário

II- A competência é irrenunciável e inalienável, não se presumindo, constituindo requisito para a legalidade do ato de delegação a existência de uma lei que preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro [lei habilitante] [cfr. arts. 111.º, n.º 2, da CRP, 35.º a 41.º do CPA/91].

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1. MINISTÉRIO PÚBLICO, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [doravante «MP»], instaurou contra a “ÁREA METROPOLITANA DO PORTO” [doravante «AMdP»] e os contrainteressados “JUNTA METROPOLITANA DO PORTO”, “PRESIDENTE DA COMISSÃO EXECUTIVA METROPOLITANA DO PORTO”, “1.º VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO EXECUTIVA METROPOLITANA DO PORTO” e “2.º VICE-PRESIDENTE DA COMISSÃO EXECUTIVA METROPOLITANA DO PORTO”, a presente ação administrativa especial, para impugnação de ato, peticionando, pela motivação inserta na petição inicial [cfr. fls. 03 a 11 dos autos - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], a declaração de nulidade da deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do Porto quanto aos «pontos n.ºs 1 e 3, A) e B):

1) “Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, a autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro (CCP)”, e,

3) Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto:

a) A autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00 € e abertura dos respetivos procedimentos, nos termos do CCP;

b) A realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP».

2. O «TAF/P», por decisão de 12.07.2012 [cfr. fls. 137 a 149], julgou a ação procedente, anulando a deliberação da Junta Metropolitana do Porto objeto de impugnação.

3. Inconformado, a R. interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Norte [doravante «TCA/N»] que, por acórdão de 18.03.2016, negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida, julgando ainda improcedente a matéria de exceção [inimpugnabilidade] [cfr. fls. 500 a 519].

4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a R., de novo inconformada com aquele acórdão proferido pelo «TCA/N», interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 549 e segs.], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:

«...

I- O presente recurso de revista tem por objeto a impugnação do douto Acórdão do TCAN, datado de 18/03/2016, que julgou improcedente o recurso interposto pela ora Recorrente contra o Acórdão do TAF do Porto, datado de 24/09/2013, que tinha indeferido a reclamação apresentada contra o douto despacho saneador-sentença, datado de 12/07/2012, e julgado procedente a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público junto ao TAF do Porto, anulando a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 quanto aos seus pontos n.ºs 1 e 3, alíneas a) e b), e que foi proferido na sequência da declaração de nulidade por parte do STA, a 4/11/2015, do Acórdão do TCAN de 20/11/2014, com fundamento na omissão de pronúncia quanto à questão da inimpugnabilidade do ato impugnado.

II. A Recorrente manifesta sua total discordância quanto ao mérito da decisão proferida pelo Tribunal a quo, porquanto entende, em primeiro lugar, o ato de delegação de competências - enquanto ato com eficácia meramente interna, que apenas respeita a relações interorgânicas em matéria de organização administrativa, não podia ser objeto de impugnação autónoma pelo Ministério Público, dado que o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA assim o impedia em razão da inimpugnabilidade contenciosa desse mesmo ato.

III. Consequentemente, sendo a inimpugnabilidade do ato uma exceção dilatória insuprível e de conhecimento oficioso, que foi expressamente invocada em sede de recurso de apelação do douto Acórdão do TAF do Porto (ver conclusões IV a VI), devia o Tribunal a quo ter revogado a decisão de primeira instância, absolvendo a Ré da instância (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA).

IV. Não podia, portanto, o Tribunal a quo, nem o TAF do Porto, ter anulado a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto, dado não possuir, em concreto, poderes jurisdicionais para este efeito. E, ao fazê-lo, violou, para além do mais, a norma do artigo 4.º do ETAF e o princípio constitucional da separação de poderes (artigo 111.º, n.º 1 da CPR).

V. Sem prescindir, e por dever de ofício, deve-se considerar que a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 é plenamente válida e eficaz, tendo sido cumpridas todas as normas aplicáveis ao instituto da delegação interna de competências no âmbito das áreas metropolitanas.

VI. Pretende-se através do presente recurso, que, sendo julgados procedentes os vícios de violação de lei processual e de lei substantiva explicitados nas presentes alegações, o Tribunal ad quem proceda à revogação do Acórdão do Tribunal a quo, mantendo a Deliberação da Junta Metropolitana na ordem jurídica e absolvendo a Ré da instância ou do pedido, como se impõe.

VII. O presente recurso de revista tem por fundamento a violação de normas jurídico-administrativas de fonte legal e de natureza jurídico-processual e jurídico-material.

VIII. O Tribunal a quo, ao anular um ato de delegação de poderes com eficácia meramente interna, violou, pelo menos, as normas dos artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.º 4, alínea i), do CPTA, bem como as normas dos artigos 4.º do ETAF e 111.º, n.º 1, da CRP, pois não possuía poderes jurisdicionais bastantes para apreciar a legalidade do ato e, muito menos, para o anular.

IX. Por outro lado, o Tribunal a quo, ao considerar inválida a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, com fundamento em alegada falta de lei habilitante, procedeu a uma errada determinação das normas aplicáveis à repartição interna de competências nas áreas metropolitanas, bem como, quanto às normas que aplicou, a uma errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, dos artigos 7.º, 15.º, n.º 2, 18.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 46/2008, 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99, e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA/91, bem como, dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), da autonomia de organização dos municípios e das áreas metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da gestão administrativa e financeira (artigo 267.º, n.º 2 e 5 da CRP e 10.º do CPA), ao abrigo dos quais compete às estruturas administrativas definirem o seu modelo de organização interna e, por via do instituto da delegação interorgânica intrasubjetiva, o sistema de repartição de competências, tendo em vista uma gestão adequada e operacional dos interesses públicos locais.

X. Considerando todo o alegado nos artigos 35.º a 60.º da fundamentação de admissão do recurso junto com o requerimento de interposição do mesmo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, deve-se concluir que existe uma imperiosa necessidade de o presente recurso de revista ser admitido de modo a assegurar uma melhor aplicação do Direito Processual e do Direito da Organização Administrativa, designadamente para se determinar o sentido e o alcance do conceito de ato administrativo contenciosamente impugnável pela via da ação administrativa e assim se delimitar com rigor a fronteira da jurisdição administrativa.

XI. Considerando todo o alegado nos artigos 61.º a 71.º da fundamentação de admissão do recurso junto com o requerimento de interposição do mesmo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, deve-se concluir que as questões que conformam o objeto do presente recurso se revelam de magna importância para a comunidade jurídica portuguesa, tornando-se necessária a imediata revogação do Acórdão do Tribunal a quo, de modo a evitar a verificação de graves danos para a Área Metropolitana do Porto e para todos os operadores económicos que com esta se relacionaram, assegurando-se, ainda, a segurança e certeza do tráfego jurídico.

XII. A Área Metropolitana do Porto (Recorrente), à data dos factos, assumia a natureza jurídica de pessoa coletiva de direito público (administrativo), cujo substrato assentava na associação obrigatória dos municípios integrados na NUTS III do grande Porto e de Entre Douro e Vouga (cfr. artigo 2.º da Lei n.º 46/2008, de 27/08).

XIII. Daqui se conclui que, sendo a Área Metropolitana do Porto uma entidade administrativa, os seus órgãos têm natureza administrativa, e a sua organização e atividade encontram-se regulados, em primeira linha, pelo regime especial constante da Lei n.º 46/2008, de 27/08, bem como pelo regime geral de organização e gestão das entidades administrativas autónomas e locais, designadamente, pelo CPA e pelos princípios constitucionais da organização e atividade administrativa (cfr. artigos 266.º e 267.º da CRP), e ainda, subsidiariamente, pelo regime aplicável aos órgãos municipais (cfr. artigo 7.º da Lei n.º 46/2008).

XIV. A deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 tinha por objeto a delegação de competências em matéria de autorização da realização de despesas e da prática de atos conexos para o seu presidente e vice-presidentes e para o presidente da Comissão Executiva Metropolitana. Ou seja, tal ato deve qualificar-se como uma delegação (interna) de competências entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva administrativa.

XV. A delegação (interna) de competências deve descrever-se como “o ato pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria” (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3.ª edição, 2006, pág. 839).

XVI. Deve-se concluir que, nesta matéria, “A normalidade é que um órgão competente possa delegar a sua competência noutro órgão ou agente. Só assim não será quando se estiver perante competências indelegáveis por determinação da lei ou por natureza” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/12/2011, proferido no processo n.º 0924/10).

XVII. Deve-se concluir que a deliberação de delegação de poderes da Junta Metropolitana do Porto não é vedada, proibida, pela Lei (especial) n.º 46/2008 e encontra o seu fundamento imediato nesta mesma lei e no artigo 35.º do CPA/91.

XVIII. Reitere-se, a este respeito, que a Recorrente baseia-se aqui no disposto no artigo 35.º do CPA/91, e não na mesma disposição da Lei n.º 46/2008, como fez o Tribunal a quo, incorrendo assim em erro de julgamento de Direito.

XIX. Deve-se concluir, conforme explanado nos artigos 46.º a 49.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, tem por fundamento a autonomia de organização interna das entidades administrativas e o princípio da desconcentração de poderes, tendo por função descongestionar o órgão de topo da Recorrente, permitir uma gestão administrativa e financeira mais ágil, eficaz e eficiente, reforçando ainda o controlo político-administrativo dessa mesma gestão pelos municípios.

XX. Considerando o entendimento doutrinal e jurisprudencial maioritário, temos de concluir que a delegação de poderes é um mecanismo que respeita apenas e tão só à organização interna da pessoa coletiva; matéria essa que, embora sujeita aos ditames do Direito (princípio da juridicidade), constitui ainda o núcleo duro da “reserva de Administração”, por princípio geral, subtraída ao âmbito da jurisdição administrativa e do Ministério Público.

XXI. O ato de delegação de competências deve ser qualificado como ato administrativo, ainda que imperfeito quanto à sua estrutura interna, pois comporta-se esse, em certa medida, como um ato normativo, embora não o sendo (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, cit., págs. 838 e segs.; JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, Noções de Direito Administrativo, vol. I, Lisboa, Danúbio, 1982, págs. 216 e segs.; PAULO OTERO, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, AAFDL, 1987, pág. 167; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Almedina, 1980, pág. 274; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, Almedina, 2007, pág. 215).

XXII. A delegação de poderes é um ato individual, em que o único destinatário da mesma é o órgão ou agente delegado, que dá origem a uma relação (juridicamente) de tipo organizatório, intra-administrativa, intrasubjetiva e interorgânica, que liga um órgão a outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva e cujo conteúdo, do lado ativo, está densificado pelos poderes próprios que o CPA atribui ao delegante, sendo tal relação, portanto, puramente interna.

XXIII. Por isso defende a esmagadora maioria da doutrina, sem quaisquer dúvidas ou reservas, que o ato de delegação (intrasubjetiva) de competências é um ato (administrativo) interno, isto é, um ato administrativo com eficácia meramente interna (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2.ª edição, Almedina, 2011, pág. 274; PAULO OTERO, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, cit., pág. 172; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo I, cit., pág. 274).

XXIV. Essa mesma doutrina conclui, pacificamente, que, sendo um ato interno, o ato de delegação é contenciosamente inimpugnável, isto é, que o ato de delegação de competências não pode ser impugnado autonomamente (PAULO OTERO, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, cit., pág. 172; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo I, cit., pág. 274; MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/PEDRO COSTA GONÇALVES/JOÃO PACHECO DE AMORIM, Código do Procedimento Administrativo Comentado, cit., pág. 216).

XXV. A jurisprudência dos Tribunais Superiores é também perentória ao afirmar que o ato de delegação interna de competências não pode ser impugnado autonomamente, ou seja, que se trata de um ato inimpugnável no seio da Jurisdição Administrativa e Constitucional (entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional de 05/12/2001, processo n.º 349/01; e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/03/1991, recurso n.º 27838, de 12/02/1981 e, mais recentemente, de 04/03/2009, processo n.º 0211/08).

XXVI. Logo, considerando que o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA apenas permite a impugnação de atos administrativos com eficácia externa, e devendo concluir-se que o ato de delegação tem apenas eficácia interna, mais não resta do que constatar que a Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010 conforma um ato contenciosamente inimpugnável.

XXVII. Com isto, cumpre notar, com o devido respeito, que não existe qualquer fundamento para se diferenciar ou diversificar várias espécies distintas de atos suscetíveis de delegação de poderes.

XXVIII. O Tribunal a quo, ao anular um ato contenciosamente inimpugnável, e, portanto, insuscetível de anulação judicial, violou frontalmente a norma do artigo 51.º, n.º 1 do CPTA, bem como a norma do artigo 4.º do ETAF, na medida em que não possuía poderes jurisdicionais para proferir aquela decisão judicial. Do mesmo passo, foi violado o princípio da separação de poderes (artigo 111.º, n.º 1 da CRP), tendo o Tribunal a quo extravasado o âmbito da jurisdição administrativa.

XXIX. A inimpugnabilidade do ato administrativo constitui exceção dilatória nominada, insuprível - pois não é possível tornar o ato impugnável se, na sua essência, ele não o for - e de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento de mérito da causa e importa necessariamente a absolvição da Ré da instância (artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA).

XXX. Se o Tribunal ad quem julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade da Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010, a apreciação das questões referentes à validade desta delegação interna de competências ficam prejudicadas. Mas, e só por dever de oficio, importa reiterar que o mesmo é, em qualquer caso, plenamente válido e eficaz.

XXXI. O Tribunal a quo revelou, no Acórdão recorrido, por um lado, uma errada compreensão do modelo de organização das áreas metropolitanas e, por outro, uma errada interpretação e aplicação das normas reguladoras da atribuição e repartição de competências em matéria de gestão administrativa e financeira.

XXXII. A interpretação e aplicação das normas de organização interna constituem matéria reservada à própria entidade administrativa, cabendo só a esta determinar qual a melhor forma de se organizar e de atuar, desde que sejam cumpridas as normas jurídicas aplicáveis.

XXXIII. A avaliação do mérito (oportunidade e conveniência) de uma desconcentração de poderes é uma matéria que apenas respeita aos órgãos da pessoa coletiva e aos próprios municípios, sendo intolerável que uma entidade externa se pronuncie sobre um ato que, por seu fundamento e alcance jurídico, respeita à discricionariedade de organização da Área Metropolitana do Porto.

XXXIV. Deve-se concluir que, à data dos factos, é a Junta Metropolitana do Porto que assumia a natureza de órgão executivo, com competência para a autorização da realização de despesas com locação e aquisição de bens e serviços sem limite de valor (cfr. artigo 18.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 197/99).

XXXV. A Comissão Executiva Metropolitana era concebida, na vigência da Lei n.º 46/2008, como uma estrutura permanente destinada a dar apoio em matéria executiva à Junta Metropolitana. Era composta por técnicos habilitados e experientes (“gestores”), nomeados e exonerados pela Junta Metropolitana após ratificação da Assembleia Metropolitana; e a sua função consistia em permitir descongestionar a Junta Metropolitana e agilizar e operacionalizar a gestão administrativa e financeira da Área Metropolitana, mas sempre sob o apertado controlo dos municípios associados através da Junta Metropolitana e da Assembleia Metropolitana.

XXXVI. Do exposto, nomeadamente, nos artigos 109.º a 117.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve concluir-se que a delegação de competências operada pela Junta Metropolitana no seu Presidente (ponto 1 da Deliberação de 29/01/2010) é plenamente válida e eficaz, encontrando no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99 a sua norma de habilitação.

XXXVII. Caso assim não se entenda, e sem conceder, do exposto nos artigos 118.º a 132.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve concluir-se que a supra citada delegação de poderes encontra a sua norma habilitante no n.º 3 do artigo 35.º do CPA/91.

XXXVIII. Um ato de administração, para ser qualificado como de administração ordinária, não depende de um qualquer critério quantitativo e, por outro lado, não existe consenso suficiente para se definir um elemento qualitativo que permita realizar um exercício seguro de qualificação jurídica. Tudo depende, portanto, da análise das atribuições da pessoa coletiva, da sua atividade habitual e de outros elementos factuais.

XXXIX. Do alegado, deve … igualmente concluir-se, em qualquer caso, que a delegação de competências exarada no ponto 1. da Deliberação da Junta Metropolitana do Porto é válida e eficaz e que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação, e consequente violação de lei substantiva, mais especificamente das normas constantes dos artigos 35.º, n.º 1 e 36.º, n.º 1 do CPA/91, 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 197/99, e 15.º, n.º 2 da Lei n.º 46/2008 e 30.º dos Estatutos da Área Metropolitana do Porto.

XL. Do alegado nos artigos 138.º a 152.º das presentes alegações, deve-se concluir que os pontos 3, alíneas a) e b) da deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 são plenamente válidos e eficazes, encontrando o seu imediato fundamento (habilitação) na norma do artigo 18.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 46/2008, de 27/08, bem como no n.º 2 do artigo 35.º do CPA/91.

XLI. Assim, incorre o Acórdão do Tribunal a quo, também nesta parte, em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação, e consequente violação de lei substantiva, designadamente das normas constantes dos artigos 35.º, n.ºs 1 e 2 do CPA/91, 18.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 197/99, e 18.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 46/2008.

XLII. Pelo exposto, todas as delegações de competências da Junta Metropolitana exaradas na Deliberação deste órgão, nos seus pontos 1 e 3, alíneas a) e b), datada de 29/01/2010, são plenamente válidas e eficazes.

XLIII. Concluindo, o Tribunal a quo, ao julgar improcedente o recurso de apelação e ao anular a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, violou, pelo menos, as normas dos artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA, bem como as normas dos artigos 4.º do ETAF e 111.º, n.º 1 da CRP, pois, não possuía poderes jurisdicionais bastantes para apreciar a legalidade do ato e, muito menos, para o anular.

XLIV. O Tribunal a quo, ao considerar inválida a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, com fundamento em alegada falta de lei habilitante, procedeu a uma errada determinação das normas aplicáveis à repartição interna de competências nas áreas metropolitanas, bem como, quanto às normas que aplicou, a uma errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, dos artigos 7.º, 15.º, n.º 2, 18.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 46/2008, 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99, e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA/91, bem como, dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), da autonomia de organização dos municípios e das áreas metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da gestão administrativa e financeira (artigo 267.º, n.º 2 e 5 da CRP e 10.º do CPA).

XLV. Consequentemente, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, consequentemente, ser o douto Acórdão recorrido revogado e a Ré Área Metropolitana do Porto absolvida da instância ou, caso assim não se entenda, deve a Ré ser absolvida do pedido, mantendo-se a Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010 na ordem jurídica …».

5. Devidamente notificado o A., aqui ora recorrido, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 600 a 617], concluindo nos seguintes termos:

«…

I. O ato em crise é impugnável e, por isso, suscetível de reação contenciosa.

II. O Ministério Público tem legitimidade e interesse processual em agir.

III. A delegação de poderes em causa é ilegal, tendo violado o disposto no art. 35.º do CPA, e os atos praticados ao abrigo dela estão feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade, nos termos do art. 135.º do Código de Procedimento Administrativo …».

6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA [na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015 tal como todas as referências ulteriores ao CPTA - vide art. 15.º, n.ºs 1 e 2, deste DL], datado de 08.09.2016 [cfr. fls. 623 a 626], veio a ser admitido o recurso de revista, considerando-se, nomeadamente, que as «… questões trazidas ao recurso respeitam ao regime de funcionamento das áreas metropolitanas (na circunstância da Área Metropolitana do Porto) em particular das relações estabelecidas entre os seus diversos órgãos e dos poderes de delegação de competências. (…) A ação foi proposta pelo Ministério Público, e a demandada manifesta-se frontalmente contra a solução alcançada pelo acórdão recorrido. (…) Está-se, portanto, perante a intervenção de entidades públicas interpretando de modo radicalmente diverso os poderes públicos que foram utilizados por uma delas, a demandada. (…) Trata-se, no concreto, de matéria que não tem ainda um tratamento extenso na jurisprudência e que interessa acentuar, de modo a obter-se a melhor orientação possível para todos os intervenientes».

7. Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para o seu julgamento.

DAS QUESTÕES A DECIDIR

8. Constitui objeto de apreciação o aferir do acerto do acórdão recorrido nos segmentos em que, por um lado, considerou como ato impugnável a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29.01.2010 objeto de pretensão invalidatória e em que, por outro lado, confirmou a decisão do «TAF/P» que declarou nula tal deliberação, julgando improcedente o recurso deduzido pela R., juízos estes firmados com alegados erros de julgamento por errada interpretação e aplicação, respetivamente, dos arts. 51.º, n.º 1, e 89.º, n.º 1, al. c), do CPTA, 04.º do ETAF, e 111.º, n.º 1, da CRP, e dos arts. 07.º, 15.º, n.º 2, e 18.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 46/2008, 18.º, n.º 1, al. b), e 29.º, do DL n.º 197/99, 35.º, n.ºs 1, 2 e 3, e 36.º, n.º 1, do CPA [na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 4/2015 - tal como todas as referências ulteriores ao CPA sem expressa referência em contrário], 267.º, n.ºs 2 e 5, da CRP, e 10.º do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

9. Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) No dia 29 de janeiro de 2010, a Junta Metropolitana do Porto, tomou, por unanimidade [e aprovou-a em ata por minuta], a seguinte deliberação:

«(…)

- a AMP tem património e finanças próprios, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 46/2008, de 27/8;

- o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 junho, no seu artigo 18.º, estipula as entidades competentes para a autorização de despesas com locação e aquisição de serviços;

- é necessário a Junta Metropolitana do Porto deliberar o modo de funcionamento no que concerne a abertura de procedimento concursal, a realização da despesa e o respetivo pagamento para os contratos;

A Junta Metropolitana do Porto delibera o seguinte:

1- Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13.º da Lei 46/2008, de 27 de agosto, a autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais, nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro (CCP).

2- Delegar na Comissão Executiva Metropolitana a autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 125.000,00 € e a abertura dos adequados procedimentos concursais, nos termos do CCP;

3- Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto:

a) A autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00 € e abertura dos respetivos procedimentos, nos termos do CCP;

4- Esta deliberação produz efeitos imediatos e ratifica todos os procedimentos de despesa, no seu âmbito, realizados desde 19 de janeiro de 2010 (...)».

II) A deliberação anteriormente referida foi publicitada através do site da Área Metropolitana do Porto, no dia 14 de junho de 2011, onde permanece ininterruptamente até à presente data.

III) A presente ação foi intentada no dia 07 de julho de 2011.

DE DIREITO

10. Sendo este o quadro factual que resulta fixado nos autos passemos, então, à apreciação dos fundamentos que constituem objeto do recurso de revista e que foram supra elencados, começando previamente pela apreciação da questão relativa à impugnabilidade da deliberação objeto de pretensão invalidatória na presente ação já que prioritária face às demais.

11. Constitui objeto de dissídio nos autos o determinar da suscetibilidade da deliberação referida sob o n.º I) da factualidade apurada poder ser passível de impugnação contenciosa no âmbito de ação administrativa especial.

Vejamos.

12. Através da presente ação instaurada pelo «MP» mostra-se objeto de impugnação a deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do Porto através da qual a mesma procedeu a delegações de poderes: i) no Presidente e nos Vice-Presidentes daquela Junta, para autorização de realização de despesas e respetivo pagamento de contratos até determinado montante e, bem assim, para a abertura de certos procedimentos concursais; e ii) no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto, também para a autorização de realização de despesas e respetivo pagamento de contratos e abertura dos respetivos procedimentos até determinado valor, bem como «para realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP».

13. Constituindo a delegação de poderes um ato através do qual um órgão administrativo, normalmente competente para decidir em determinada matéria já que especificadamente autorizado pela lei, permite ou qualifica outro órgão da mesma pessoa coletiva pública [delegação de competências] ou de outra pessoa coletiva pública [delegação de atribuições] [cfr. arts. 35.º e segs. do CPA] para o exercício, em nome próprio, daquilo que é a sua competência, temos que o seu objeto e teor envolve ou encerra um ato com um claro conteúdo decisório, comportando-se como um ato de natureza complexa já que encerra em si traços de normatividade e de administratividade.

14. Com efeito, o ato de delegação de poderes carece de devida publicitação [cfr. n.º 2 do art. 37.º do CPA] e encerra um «conteúdo indiretamente normativo», dado envolver um efeito de «redistribuição» daquilo que resultava legalmente fixado em normas anteriores de competência tornando aquelas aplicáveis, assumindo e funcionando para a decisão a tomar em cada procedimento como norma de competência.

15. Mas a mesma envolve e encerra também natureza administrativa, constituindo um ato administrativo já que emitido por órgão administrativo no uso de seus poderes e dotado de claro conteúdo decisório, gozando daquilo que alguma doutrina denomina de «duplo efeito», já que, por um lado, visa produzir efeitos internos relativamente ao delegante e efeitos externos em relação a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mormente, pelo operar duma modificação subjetiva da competência, e, por outro lado, visa também produzir, ao mesmo tempo, efeitos nas esferas jurídicas de delegante e delegado [cfr., por todos, André Salgado Matos em “A natureza jurídica da delegação de poderes: uma reapreciação” in: “Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia”, vol. II, págs. 147 e segs.].

16. Não obstante, o referido o ato de delegação de poderes vem sendo, no plano contencioso, caraterizado como ato administrativo interno ou com «eficácia interna» [cfr., entre outros, Diogo Freitas do Amaral in: «Curso de Direito Administrativo», 3.ª edição (2016), vol. II, pág. 239; Paulo Otero in: «A competência delegada no direito administrativo português», pág. 172; M. Esteves de Oliveira in: «Direito Administrativo», pág. 274; J. Robin de Andrade em «Reflexão sobre o acórdão do STA de 25/11/1976» in: ROA n.º 40 (1980), pág. 715; Ac. do Tribunal Constitucional n.º 542/2001 (Proc. n.º 349/01), datado de 05.12.2001, consultável in: «www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/»], concluindo-se pela sua inimpugnabilidade per se [cfr., entre outros, no quadro do anterior contencioso da LPTA considerando-o como contenciosamente irrecorrível os Acs. deste Supremo Tribunal de 14.03.1991 - Proc. n.º 27838 in: Ap. DR de 14.07.1995, págs. 1618 e segs., e de 04.03.2009 - Proc. n.º 0211/08 - mercê daquele ato não produzir, como pode ler-se no último acórdão, «efeitos imediatamente lesivos»].

17. Presente o exposto quanto ao concreto ato administrativo objeto de impugnação na ação administrativa «sub specie» importa, então, responder à questão que é colocada no segmento do recurso ora sob análise e que se prende com o ato de delegação de poderes ser ou não per se passível de impugnação contenciosa.

18. É certo que a nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer condutas ou atos desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [cfr. art. 268.º, n.º 4, da CRP], devendo o recorte do que constitui ou deve ser concetualizado como «ato administrativo impugnável» observar o exigido pelo comando constitucional acabado de enunciar.

19. Constitui o mesmo, todavia, uma garantia impositiva, mas não limitativa, porquanto impondo ao legislador ordinário que respeite a impugnabilidade contenciosa dos atos lesivos, dele não decorre que apenas e só tais atos sejam suscetíveis de impugnação junto dos tribunais.

20. O CPTA, no seu art. 51.º, veio, como princípio geral, definir, é certo, aquilo que deve ser tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na «eficácia externa», disciplinando, para o efeito, no seu n.º 1 que «[a]inda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos».

21. Entendem-se atos administrativos com «eficácia externa» aqueles atos administrativos que produzam ou constituam, ou que visem ou sejam suscetíveis de, no plano das relações «intersubjetivas», seja entre pessoas coletivas públicas, seja entre estas e entidades privadas, constituírem ou projetarem efeitos jurídicos na esfera dos seus destinatários, afetando a situação jurídico-administrativa de pessoa/interessado ou de um determinado bem, mormente, através da criação, modificação ou extinção de relações, ou da recusa de inovações pretendidas.

22. O citado art. 51.º do CPTA abriu caminho à possibilidade de impugnação contenciosa de atos procedimentais [desde que dotados de eficácia externa] e não apenas àqueles que ponham fim ou termo ao procedimento ou incidente, abandonando, assim, enquanto requisito de impugnabilidade contenciosa, o conceito da «definitividade horizontal», dado a pedra de toque ter passado a centrar-se no conceito da «eficácia externa».

23. Ficaram, assim, excluídos dos atos contenciosamente impugnáveis todos os que tenham natureza meramente interna por apenas possuírem um alcance que se esgota no estrito âmbito da entidade que os emitiu, bem como todos aqueles atos que não possuam qualquer conteúdo decisório.

24. Ao fazer-se apelo ao conceito da «eficácia externa», como elemento definidor do ato administrativo impugnável, o legislador remete-nos, assim, em grande medida, para uma ideia de lesividade subjetiva definidora do critério de aferição da impugnabilidade e que está subjacente à tutela exercida por pessoas singulares e coletivas [públicas e privadas], em sede dum contencioso de matriz mais marcadamente subjetivista e destinado à defesa de direitos e de interesses legalmente protegidos pelas mesmas detidos ou prosseguidos.

25. Ocorre que o legislador ordinário acaba por estender a garantia contenciosa a outro tipo de atos e de litígios, como é o caso, nomeadamente, da previsão de litígios «intrasubjetivos» ou «interorgânicos» e da sua justiciabilidade [cfr. arts. 10.º, n.º 6, e 55.º, n.º 1, al. d), do CPTA], litígios estes resultantes de conflitos gerados no seio de uma mesma pessoa coletiva pública, entre os seus órgãos administrativos, quanto a uma divergente leitura daquilo que constitui o núcleo de competências administrativas que por cada um dos mesmos é detido e daquilo que são os respetivos interesses funcionais prosseguidos à luz daquele mesmo núcleo.

26. Trata-se de permitir que, no seio duma mesma pessoa coletiva pública, cada um dos seus órgãos possa defender a respetiva esfera de competência e aquilo que são os interesses públicos próprios funcionais de que legalmente está investido, deduzindo impugnação contenciosa destinada a eliminar a violação derivada da atuação de outro órgão dessa mesma pessoa coletiva pública e que infringiu as normas de competência, aquilo que constitui a esfera de ação própria do órgão demandante ou o seu «complexo subjetivado de competências».

27. E no contexto de tais litígios temos que gozam de impugnabilidade contenciosa não apenas os atos administrativos que produzem efeitos jurídicos externos à própria pessoa coletiva pública na qual se integra o órgão administrativo, mas também os atos meramente internos, ou seja, aqueles atos cujos efeitos se esgotam na esfera jurídica ou no seio daquela pessoa coletiva pública.

28. De facto, se do n.º 1 do art. 51.º do CPTA decorre a garantia da impugnação contenciosa de todos os atos administrativos dotados de «eficácia externa», do mesmo não se extrai que só sejam impugnáveis tal tipo de atos administrativos e que, assim, esteja excluída a impugnabilidade de atos com «eficácia interna».

29. Ora da al. d) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA resulta a legitimação para a dedução de impugnação de «atos» praticados por outros órgãos da mesma pessoa coletiva pública, preceito que admite e permite a impugnação de quaisquer atos individuais e concretos, quer os mesmos detenham eficácia externa ou interna, introduzindo, assim, um desvio ou uma exceção ao princípio regra enunciado no referido n.º 1 do art. 51.º do CPTA.

30. Assim, mesmo quanto aos atos internos, os mesmos, quando e enquanto contendem ou interferem com aquilo que são posições juridicamente tuteladas adstritas ao núcleo de competências administrativas de cada órgão, ou com os interesses públicos próprios funcionais de que cada órgão está legalmente investido, são impugnáveis no âmbito deste tipo de litígios [cfr. Pedro Costa Gonçalves em «A justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva» in: CJA n.º 35, págs. 14/16; Carlos A. F. Cadilha in: «Dicionário de Contencioso Administrativo», págs. 360/361; J.C. Vieira de Andrade in: «A Justiça Administrativa (Lições)», 12.ª edição (2012), págs. 187/188 e 195/198; M. Aroso de Almeida in: «Manual de Processo Administrativo» (2010), págs. 276/278; admitindo a impugnabilidade do próprio ato de delegação de poderes quando a mesma for feita por um órgão ou num órgão com prejuízo da «esfera de competência» ou dos «interesses próprios» de outro órgão ou que estejam envolvidos órgãos de pessoas coletivas distintas, ver, ainda, M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in: «Código de Procedimento Administrativo», 2.ª edição, pág. 216].

31. Na verdade, no plano das relações internas que se estabelecem no seio de uma mesma pessoa coletiva pública, daquilo que é o exercício e relacionamento que se desenvolve entre os órgãos daquela pessoa coletiva ao abrigo das competências de que estão investidos, cada órgão assume-se, na relação com outro órgão do mesmo ente público, como «sujeito de direito», enquanto centro ou sujeito de ordenação e de imputação em termos concretos de poderes e de deveres que se mostram inscritos nas normas jurídicas competenciais.

32. Presente e assente de que os processos relativos a litígios entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva pública podem ter por objeto mediato a impugnação de atos internos, já que praticados no desenvolvimento das relações jurídicas administrativas internas que existem e se estabelecem entre os mesmos órgãos, ressalta, então, também que a defesa do interesse geral da legalidade administrativa no quadro duma ação pública não se mostra reconduzido ou «refém» de uma exigência de «eficácia externa» do ato administrativo alvo da impugnação contenciosa através de ação administrativa.

33. Se, nomeadamente, são justiciáveis litígios «intrasubjetivos» ou «interorgânicos» para os quais aos órgãos administrativos de uma pessoa coletiva pública é conferida legitimidade [al. d) do n.º 1 do art. 55.º]; se aos presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos praticados pelo respetivo órgão, bem como outras autoridades, é conferida, em defesa da legalidade administrativa e nos casos previstos na lei, também legitimidade para impugnar tais atos no âmbito de ação administrativa no quadro de litígio «intraorgânico» [al. e) do n.º 1 do art. 55.º e n.º 4 do art. 14.º do CPA - litígio no âmbito do mesmo órgão colegial]; temos, então, que a defesa da legalidade administrativa no quadro da ação pública não se circunscreve ou se reconduz ao plano da legalidade das e nas relações jurídicas administrativas externas visto a mesma englobar ainda e também a legalidade das e nas relações jurídicas administrativas internas.

34. Neste contexto, mostrando-se como justiciável o ato de delegação de poderes no quadro de litígio «intrasubjetivo»/«interorgânico» ou mesmo de litígio «intraorgânico» e de no âmbito dos mesmos litígios se analisar da sua legalidade, então, não se descortina que, no quadro de ação pública instaurada pelo «MP» enquanto e na qualidade de defensor da legalidade administrativa ao abrigo do disposto nos arts. 202.º, 219.º, n.º 1, da CRP, 01.º do Estatuto do «MP» [«EMP»], 51.º do ETAF, 55.º, n.º 1, al. b) do CPTA, aquele ato também não possa ali ser objeto impugnação per se.

35. É que «MP», no exercício dos poderes que constitucional e legalmente está investido em termos de iniciativa de dedução de ação pública para defesa do interesse geral da legalidade administrativa [cfr. arts. 266.º da CRP, e 03.º do CPA] e, assim, assegurar que todos os órgãos da Administração Pública atuam «em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos», não está limitado na sua ação impugnatória pela exigência da «eficácia externa» do ato administrativo, ou de terem de estar em causa direitos personalizados, ou ainda, de ter de se atender à natureza e/ou importância dos interesses lesados ou afetados.

36. Daí que o mesmo de molde a promover a legalidade administrativa, vista esta sob os planos interno e externo, e prevenindo, inclusive, a necessidade de dedução de futuros litígios, nomeadamente, por interessados lesados impugnando atos administrativos dotados de «eficácia externa» que se fundaram em anteriores atos «internos» ou dotados de simples «eficácia interna», terá de poder impugnar qualquer ato administrativo tido ou reputado de ilegal, incluindo-se aí a justiciabilidade per se do ato de delegação de poderes enquanto ato administrativo «interno», ou com simples «eficácia interna», já que, como referido, útil e com interesse para a própria prevenção de potenciais ou eventuais futuros litígios, e sem que um tal juízo envolva uma qualquer errada interpretação e aplicação do disposto nos arts. 51.º, n.º 1, e 89.º, n.º 1, al. c), do CPTA.

37. O entendimento firmado quanto à matéria de exceção de inimpugnabilidade suscitada corresponde ainda a uma pronúncia jurisdicional que observa integral e cabalmente aquilo que são os poderes e as competências constitucional e legalmente conferidos aos tribunais administrativos no julgamento dos litígios que lhe estão submetidos [cfr. arts. 202.º, 209.º, n.º 1, al. b), 212.º, n.º 3, da CRP, 01.º e 04.º do ETAF, 01.º, 02.º, 03.º, 46.º, 94.º e 95.º todos do CPTA], razão pela qual inexiste uma qualquer infração do disposto nos arts. 04.º, do ETAF, e 111.º, n.º 1, da CRP.

38. Assim, em consonância com o exposto, teria de ser julgada improcedente, como o foi, a exceção de inimpugnabilidade do ato suscitada pela R., aqui recorrente, e soçobrando este fundamento de recurso impõe-se manter, com a motivação antecedente, o julgamento feito no acórdão recorrido.

39. Importa, agora, passarmos à análise do mérito do recurso no segmento em que no mesmo se impugna o juízo feito pelo «TCA/N» de confirmação e manutenção do juízo de procedência da pretensão anulatória deduzida pelo «MP» que havia sido firmado na decisão do «TAF/P».

40. Contra o entendimento do «TCA/N» que considerou inexistir in casu norma ou lei habilitante que autorizasse ou permitisse a emissão do ato de delegação de poderes insurge-se a R., ora recorrente, sustentando que a mesma existe e radica seu fundamento no que se mostra previsto conjugada e articuladamente nos arts. 35.º, n.ºs 2 e 3, do CPA, 07.º, 14.º, n.º 4, 15.º, n.º 2, 17.º, n.ºs 1, al. b), e 4, e 18.º, n.ºs 1, als. c), g), e 2, da Lei n.º 46/2008, de 27.08 [diploma à data aplicável e então vigente, que definiu o regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto - entretanto revogado pela Lei n.º 75/2013, de 12.09 - cfr. seu art. 03.º, n.ºs 1, al. g) e 2], 18.º, n.º 1, al. b), 27.º e 29.º, do DL n.º 197/99, de 08.06.

Analisemos.

41. Dado a competência ser irrenunciável e inalienável, não se presumindo, mostra-se necessário que uma lei preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro [lei de habilitação] [cfr. art. 111.º, n.º 2, da CRP], constituindo a sua existência o requisito primeiro para a legalidade da mesma.

42. A admissibilidade da figura da delegação de poderes resulta, aliás, prevista e disciplinada nos arts. 35.º a 41.º do CPA, extraindo-se do referido art. 35.º que «[o]s órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um ato de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique atos administrativos sobre a mesma matéria» [n.º 1], que «[m]ediante um ato de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem atos de administração ordinária nessa matéria» [n.º 2], e que «[o] disposto no número anterior vale igualmente para a delegação de poderes dos órgãos colegiais nos respetivos presidentes, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos» [n.º 3], constando, ainda, mormente, do art. 37.º os requisitos do ato de delegação e do art. 39.º a definição daquilo que são os poderes do delegante ou subdelegante.

43. Além da lei de habilitação, são, obviamente, ainda requisitos da delegação de poderes a existência de um delegante e de um delegado, ou seja, que existam dois órgãos ou um órgão e um agente [da mesma pessoa coletiva pública ou de pessoas coletivas públicas distintas] e, bem assim, que seja emitido o ato de delegação propriamente dito através do qual a mesma se concretiza.

44. Está em discussão determinar da existência in casu de lei habilitante que legitime a emissão da deliberação impugnada.

45. Radicando a competência na lei, importa, assim, apurar da existência na lei de previsão normativa que admita a emissão do ato de delegação de poderes.

46. Resulta do art. 05.º da Lei n.º 46/2008 [diploma à data vigente e que veio estabelecer o regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto] que «[a]s áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto são constituídas pelos seguintes órgãos: a) A assembleia metropolitana; (…) b) A junta metropolitana» [n.º 1], sendo que «[j]unto dos órgãos referidos no número anterior funciona uma comissão executiva metropolitana» [n.º 2], prevendo-se no seu art. 07.º, sob a epígrafe de «funcionamento», que «[o] funcionamento das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto regula-se, em tudo o que não esteja previsto na presente lei, pelo regime aplicável aos órgãos municipais».

47. O órgão junta metropolitana encontrava a sua natureza e constituição disciplinados no art. 13.º do referido diploma, ali se estipulando, no que releva, que o mesmo «é o órgão representativo das câmaras municipais da área metropolitana» [n.º 1], sendo constituído «pelos presidentes das câmaras municipais de cada um dos municípios integrantes, que elegem, de entre si, um presidente e dois vice-presidentes» [n.º 2], e as suas competências mostram-se elencadas e enunciadas nos n.ºs 1 a 3 do art. 14.º prevendo-se ainda, no seu n.º 4, que «[a] junta metropolitana pode delegar as suas competências na comissão executiva metropolitana».

48. Por sua vez, o órgão presidente da junta metropolitana encontra definido o elenco das suas competências no n.º 1 do art. 15.º, resultando do n.º 2 deste preceito que «[o] presidente da junta metropolitana pode delegar ou subdelegar o exercício das suas competências no vice-presidente».

49. Quanto à comissão executiva metropolitana, a sua natureza, constituição e funcionamento resultam previstos no art. 16.º, do qual se extrai, no que importa, que a aquela é a «estrutura permanente da área metropolitana responsável pela execução das deliberações da assembleia metropolitana e das linhas orientadoras definidas pela junta metropolitana» [n.º 1], e que «é composta por três a cinco membros designados pela junta metropolitana, sujeita a ratificação pela assembleia metropolitana, sendo um deles presidente e outro vice-presidente» [n.º 2], mostrando-se definidas no art. 17.º as suas competências, sendo que ao órgão presidente da comissão executiva metropolitana compete, nos termos da al. g) do n.º 1 do art. 18.º «[e]xercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por delegação da junta metropolitana», podendo o mesmo «delegar ou subdelegar o exercício das suas competências nos demais membros» [n.º 2].

50. Está em causa, como referimos, aferir da existência de norma habilitante para a emissão de delegação de poderes efetuada pela deliberação de 29.01.2010 da Junta Metropolitana do Porto quer nos seus Presidente e nos dois Vice-Presidentes, quer ainda no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana.

51. Ora, quanto a este último, a existência de norma habilitante radica na parte final al. g) do n.º 1 do art. 18.º da Lei n.º 46/2008, porquanto ali se permite e admite ainda, além da delegação de poderes da junta metropolitana no órgão comissão executiva metropolitana prevista no n.º 4 do art. 14.º e al. b), do n.º 1 do art. 17.º ambos do mesmo diploma, também a possibilidade de delegação de poderes por parte da junta metropolitana no presidente daquela comissão executiva metropolitana.

52. Nessa medida, mercê da existência de norma habilitante, a deliberação impugnada não enferma da ilegalidade que lhe havia sido acometida pelo recorrente razão pela qual não poderá ser mantido o juízo feito pelas instâncias que haviam concluído em sentido inverso.

53. E a idêntica conclusão importa chegar quanto à delegação de poderes efetuada pela Junta Metropolitana do Porto nos seus Presidente e Vice-Presidentes.

54. Com efeito, da análise do quadro normativo atrás convocado temos que, desde logo, estamos em presença de órgão colegial [cfr. n.º 1 do art. 13.º da Lei n.º 46/2008], legitimando o n.º 3 do art. 35.º do CPA, na ausência da existência de lei de habilitação específica que estabeleça uma particular repartição de competências entre os diversos órgãos, a existência de delegação de poderes, mormente para a prática de atos de administração ordinária.

55. Por outro lado, importa atentar que, nos termos do n.º 2 do art. 15.º do referido diploma, o presidente da junta metropolitana goza não apenas de competências próprias definidas no n.º 1 e que, aliás, pode delegar, mas, também, de competências que lhe foram ou sejam delegadas e que lhe é permitido subdelegar nos vice-presidentes, do que decorre, na articulação com atrás exposto, a existência de norma habilitante para a delegação de poderes da junta metropolitana nos seus presidente e vice-presidentes, tanto mais que, de outro modo, não teria alcance, ou não faria qualquer sentido, no segmento normativo referido a referência ao poder de «subdelegar», não se vislumbrando que poderes delegados pudessem ser os poderes detidos pelo seu presidente e de quem os poderia haver conferido que não os oriundos da própria junta metropolitana.

56. Mas, além disso, importa ainda ter presente que o conceito de «funcionamento» de cada área metropolitana aludido no art. 07.º da Lei n.º 46/2008 e daquilo que é a sua normal administração, assumem, no contexto do diploma, da natureza e das atribuições que as mesmas visam realizar e daquilo que são as suas estruturas e dos recursos às mesmas alocados, uma abrangência e significância que não se pode reconduzir ao mero funcionamento atomístico e interno dos seus órgãos, de aspetos formais de funcionamento, nomeadamente, quanto a regras de quórum de funcionamento e de deliberação, a regras de agendamento e convocação de reuniões, à elaboração de atas e de sua aprovação, visto isolado de tudo quanto são as naturais e normais exigências de estrutura física e humana e de recursos necessários para que o funcionamento.

57. A remissão ali feita no citado preceito quanto àquilo que é o regime detido pelos órgãos municipais aporta a necessidade de se fazer todo um paralelismo para as áreas metropolitanas, sua estrutura organizacional, pessoal e recursos, com aquilo que nos municípios representa toda a sua respetiva estrutura organizacional e de distribuição competencial necessárias ao seu funcionamento e permitem a realização e prossecução das suas múltiplas atribuições e funções, mormente, fazendo apelo não apenas às regras gerais previstas à data para os órgãos municipais no regime jurídico dos órgãos autárquicos inserto na Lei n.º 169/99, mas também às demais regras inscritas em vários outros diplomas disciplinadores das competências autorizativas em matéria financeira e de realização de despesa e de contratação públicas.

58. Assim, e no contexto do referido supra sob os §§ 54 a 57, revela-se que a deliberação de delegação de poderes impugnada encontra também sua habilitação na articulação/concatenação do regime jurídico inserto na Lei n.º 46/2008 convocado com a disciplina inscrita no DL n.º 197/99, mormente, nos seus arts. 18.º, 27.º e 29.º, n.º 2, presente, no caso e no que releva em termos de natureza, composição, atribuições, funções e competências, os paralelismos que, respetivamente, se estabeleciam nos municípios e nas áreas metropolitanas entre, por um lado, a câmara municipal e a junta metropolitana e, por outro lado, entre os presidentes de cada um daqueles órgãos.

59. Daí que in casu, mostrando-se dotada de «lei habilitante» a deliberação de delegação de poderes impugnada, se impõe, na procedência do recurso jurisdicional, julgar totalmente improcedente a presente ação administrativa.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e revogar o acórdão recorrido; e, em consequência,

B) julgar a presente ação administrativa especial totalmente improcedente, absolvendo-se a R. do pedido.

Não são devidas custas dada a isenção legal de que goza o A. [«MP»], aqui recorrido [cfr. art. 04.º, n.º 1, al. a), do RCP]. D.N

Lisboa, 12 de Abril de 2018. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (votei a decisão mas não acompanho toda a fundamentação).

0888/16

Sumário