0860/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A taxa municipal de salubridade é uma verdadeira taxa, caracterizada pelo sinalagma, se o município que a estabeleceu disponibiliza, em compensação, o uso de sistemas de saneamento municipais. II - Não se demonstrando que o mesmo município cobra, como contrapartida da utilização dos mesmos sistemas, taxa de saneamento básico, não pode falar-se em dupla tributação. III - A existência do sinalagma referido em 1. basta para afastar a qualificação do tributo como imposto, para cuja criação a assembleia municipal não teria competência.

ACORDAM NO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (STA) 1.1. A... ., com sede em ..., Vila Nova de Gaia, recorre da sentença do Mmº. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente a impugnação da impugnação da taxa de salubridade atribuída à CÂMARA MUNICIPAL DA PÓVOA DE VARZIM . Formula as seguintes conclusões: «1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Estando em causa a eventual desconformidade da “taxa de salubridade”, importa proceder à qualificação da aludida figura; A “taxa de salubridade” tem o seu fundamento legal no art. 20º da Lei das Finanças Locais e no art. 7º n.° 2 do Regulamento de Saneamento Básico; A questão suscitada perante este Tribunal é a de saber se o dito regulamento apenas concretizou a lei habilitante ou se, pelo contrário, criou um verdadeiro imposto; Os Municípios têm competência legislativa para a criação de taxas em áreas do seu interesse específico; As taxas revestem carácter sinalagmático, que deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que não consiste na prestação de uma actividade pública especialmente dirigida ao respectivo particular ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares; O imposto é uma prestação pecuniária, singular e reiterada, que não apresenta conexão com qualquer contraprestação retributiva; O critério de diferenciação entre imposto e taxa, segundo a jurisprudência constitucional, consiste na unilateralidade ou bilateralidade dos tributos em causa; Sendo a ora recorrente utente do sistema público de saneamento básico, não há qualquer outro serviço prestado para além dos serviços de fornecimento de água, da taxa de saneamento relativamente aos esgotos e à recolha de resíduos sólidos, que possa justificar a liquidação da “taxa de salubridade”; Fica assim precludido o vínculo de reciprocidade que caracteriza as taxas, uma vez que a ora recorrente não recebeu, nem recebe, qualquer contrapartida económica proporcional por parte da Câmara; O tributo cobrado pela Câmara apresenta-se como uma forma de auto financiamento da autarquia e, como tal, reveste contornos de verdadeiro imposto; Atenta a sua natureza jurídica, de verdadeiro imposto, só poderia ser criada pela Assembleia da República (já não por deliberação da Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim) o que configura uma inconstitucionalidade orgânica e formal das respectivas normas do Regulamento de Saneamento Básico e do Tarifário de Saneamento Básico, nos termos dos arts. 103° n.° 3 e 165° n.° 1 al. i ) da Constituição. Pelo exposto (...), deve ser concedido provimento ao presente recurso, ser a impugnação considerada procedente (...)». 1.2. A recorrida conclui deste modo as suas contra-alegações: «I A impugnante, ora recorrente, assenta a sua pretensão de anulação dos actos de liquidação em causa nos presentes actos numa pretensa inconstitucionalidade orgânica e formal dos preceitos regulamentares com fundamento nos quais aqueles actos foram praticados, uma vez que, por alegada inexistência de sinalagmalicidade, estaria em causa um tributo com contornos de verdadeiro imposto. II A tese sustentada pela recorrente foi arredada pelo M.mo Juiz a quo num iter lógico-argumentativo formal e substancialmente irrepreensível, que merecerá necessária e integral confirmação. III A tarifa de salubridade prevista no n° 2 do art 7° do REGULAMENTO DE SANEAMENTO BÁSICO, aprovado pela Assembleia Municipal da Póvoa de Varzim, funda-se no art. 22° in fine do Decreto-Lei n° 207/94 , de 6 de Agosto, e no art. 20° da Lei n°42/98 , de 6 de Agosto – normas habilitantes, expressamente constantes do preâmbulo ou introdução do Regulamento –, não se verificando, pois, a invocada inconstitucionalidade formal da norma regulamentar em questão. IV A tarifa de salubridade consubstancia " a comparticipação do utente nos custos de exploração e conservação dos sistemas municipais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais, correspondentes aos encargos da sua disponibilidade e utilização ". V Além de pagar os preços correspondentes aos volumes de água e de águas residuais consumidos e drenados, respectivamente, a que se reportam as verbas debitadas nas correspectivas parcelas constantes da factura/recibo mensal, terá o utente dos sistemas de comparticipar nos custos de funcionamento dos serviços e equipamentos necessários à prestação daqueles serviços - conforme expressamente previsto no n° 3 do art 20° da já referida Lei das Finanças Locais, o preço total pago pelo utente dos sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem de águas residuais não deverá ser inferior aos custos directa e indirectamente suportados com o fornecimento dos bens e a prestação dos serviços. VI Sendo disso, e apenas disso, que se trata na liquidação e cobrança da tarifa de salubridade a conclusão que se impõe é a de que esta tem natureza e estrutura sinalagmática e correspectiva, não se configurando como “imposto”. VII Não estando em causa um imposto, não padece a concreta norma regulamentar posta em crise na presente impugnação judicial, produzida pelo município no exercício do respectivo poder regulamentar, do vício de inconstitucionalidade orgânica que lhe foi assacado pela impugnante. VIII Ao decidir como decidiu, concluindo pela improcedência da impugnação, o M.mo Juiz a quo fez, assim, correcta aplicação do direito. TERMOS EM QUE não deve ser concedido provimento ao presente recurso (...)». O Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal é de parecer que a sentença merece ser confirmada, pela bondade dos seus fundamentos. O processo tem os vistos dos Exmºs. Adjuntos. «a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) 2. Vêm provados os seguintes factos: Em 31 de Maio de 2002, a CMPV liquidou à impugnante a quantia de 565,38 euros, a título de taxa de salubridade. O termo do prazo para o pagamento voluntário de tal quantia ocorreu em 11 de Junho de 2002. Em 31 de Junho de 2002, a CMPV liquidou à impugnante a quantia de 565,38 euros, a título de taxa de salubridade. O termo do prazo para o pagamento voluntário de tal quantia ocorreu em 10 de Julho de 2002. Em 31 de Julho de 2002, a CMPV liquidou à impugnante a quantia global de 4.553,82 euros, a título de taxa de salubridade. O termo do prazo para o pagamento voluntário de tal quantia ocorreu em 12 de Agosto de 2002. Em 31 de Agosto de 2002, a CMPV liquidou à impugnante a quantia de 565,38 euros, a título de taxa de salubridade. O termo do prazo para o pagamento voluntário de tal quantia ocorreu em 10 de Setembro de 2002. As quantas liquidadas reportam-se aos estabelecimentos hoteleiros da impugnante sitos no Largo ... e na Rua ..., na Póvoa de Varzim. A presente impugnação foi apresentada em 9 de Setembro de 2002.». 3.1. Em 1 de Junho de 2005 foi por este Tribunal proferido acórdão no recurso nº 222/05, em que se apreciou a questão que agora de novo se suscita, aliás, perante conclusões das alegações de recurso iguais às do presente, ao que acresce que a sentença impugnada era, também, semelhante à aqui questionada. Daí que nos limitemos a reproduzir o que então se escreveu: Os actos de liquidação impugnados respeitam a taxa de salubridade a favor da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, fundamentando-se a impugnação, essencialmente, na inexistência de contrapartida por parte do Município, o que faria da denominada taxa um verdadeiro imposto, ilegal por ter sido instituído por deliberação daquela Câmara (nas alegações de recurso para este Tribunal fala-se, antes, da correspondente Assembleia Municipal). A sentença recorrida entendeu, ao invés, que a «utilização [dos sistemas de saneamento municipais] determina a necessidade, actual ou futura, da realização de obras de conservação ou o lançamento de novas redes e sistemas de saneamento, residindo aí a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa». E por isso julgou a impugnação improcedente. No recurso jurisdicional que ora se nos apresenta a recorrente usa, para contrariar a sentença, razões que se não afastam das que invocara na petição de impugnação, e que condensa nas conclusões acima transcritas. Já o Exmº. Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal assume posição igual à que adoptou a sentença, por isso que propõe a sua confirmação. 3.2. A única questão em debate é a de saber se os tributos liquidados à recorrente devem considerar-se verdadeiras taxas, como são denominados, por haver contrapartida por parte da autarquia, ou se tal contrapartida inexiste, caso em que estaremos perante um imposto, cujo ilegal nascimento implica a ilegalidade das liquidações. Não se controverte, no processo, por onde passa a linha separadora dos conceitos de taxa e imposto; nem que este só pode ser criado pela Assembleia da República, sob pena de ilegalidade da respectiva liquidação. Desnecessário é, pois, que nos ocupemos do que respeita à distinção entre taxa e imposto, à reserva de lei da Assembleia da República, e às consequências do seu desrespeito. As considerações a tais propósitos feitas no processo, seja pela recorrente, seja pelo Mmº. Juiz que proferiu a sentença recorrida, acompanham o que repetida e uniformemente tem afirmado a jurisprudência, designadamente, a do Tribunal Constitucional – na qual, aliás, confessadamente se inspiram – e a deste Supremo Tribunal Administrativo. Ora, em sede de matéria de facto – ainda que fora do capítulo especialmente dedicado à enunciação dos factos provados e não provados –, estabelece-se na sentença que «do que se trata é de cobrar receitas com vista a assegurar os custos de exploração e conservação dos sistemas de saneamento municipais, implicadas pela utilização dos mesmos por parte dos munícipes. Tal utilização determina a necessidade, actual ou futura, da realização de obras de conservação ou o lançamento de novas redes e sistemas de saneamento, residindo aí a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa». Perante tal factualidade, fica de todo desapoiada a tese da recorrente, quando afirma que «não recebeu, nem recebe, qualquer contrapartida económica proporcional por parte da Câmara»; e que, assim, a taxa exigida «apresenta-se como uma forma de autofinanciamento da autarquia e, como tal, reveste contornos de verdadeiro imposto» – vejam-se as conclusões nºs. 9 e 10. Diferentemente do que diz a recorrente, a sentença estabeleceu que o município dispõe de sistemas de saneamento municipais, os quais são utilizados pelos munícipes, e que «tal utilização determina a necessidade, actual ou futura, da realização de obras de conservação ou o lançamento de novas redes e sistemas de saneamento». Estabelece, ainda, a sentença, que a taxa em discussão se destina a proporcionar «receitas com vista a assegurar os custos de exploração e conservação» daqueles sistemas. Daí que não possa deixar de se concluir, como na sentença, que, ao proporcionar à recorrente a utilização dos falados sistemas de saneamento, que explora e conserva, o município lhe presta um serviço, «residindo aí a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquia conexionado com o pagamento da taxa» liquidada. Acrescente-se que a recorrente, embora se refira, na conclusão nº 9, à inexistência de «qualquer contrapartida económica proporcional por parte da Câmara», não quer, como se extrai do conjunto das suas alegações, afirmar que a taxa em causa é contrapartida desproporcional do serviço que lhe é prestado, pretendendo, antes, que não há contraprestação nenhuma, proporcional ou desproporcional, por parte do município, ou seja, que falta, de todo, o sinalagma que caracteriza a taxa e permite distingui-la do imposto. De todo o modo, e ainda que se entendesse que a recorrente argúi a desproporção entre a taxa e a contraprestação do município, a questão não poderia aqui apreciar-se, por a recorrente não indicar, e o processo não fornecer, quaisquer elementos que possam servir de parâmetro para aferir dessa (des)proporcionalidade. 3.3. Mas, verdadeiramente, a questão suscitada pela recorrente tem contornos diversos daqueles que balizaram o que até aqui se afirmou. A recorrente não sustenta que o município lhe não presta quaisquer serviços, --afirmando, pelo contrário, que é «utente do sistema público de saneamento básico» (artigo 12º das alegações de recurso). Nem contesta que tal sistema foi instituído pelo município, que o explora e conserva, e que tudo isso implica custos. Consequentemente, também não recusa que, como contrapartida dessa sua utilização, lhe possa ser exigida uma verdadeira taxa. O que diz é que a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim cobra, além daquela que nos ocupa, «taxa de saneamento relativamente aos esgotos e à recolha de resíduos sólidos», como a autoriza o artigo 20º da Lei das Finanças Locais, e «não há qualquer outro serviço prestado para além dos serviços de fornecimento de água, da taxa de saneamento relativamente aos esgotos e à recolha de resíduos sólidos, que possa justificar a liquidação da “taxa de salubridade”». Afirma, pois, a recorrente, que já lhe são cobradas taxas (ou tarifas) como contrapartida de todas as prestações que recebe do município: fornecimento de água, esgotos, e recolha de resíduos sólidos. Não havendo outro qualquer serviço, a denominada taxa de salubridade a nenhum corresponde, e outra coisa não é senão um imposto, criado para além da autorização dada pelo artigo 20º da Lei das Finanças Locais. A ser verdadeira a afirmação da recorrente, então poderemos estar perante um caso de dupla tributação, isto é, o município está a tributar por duas vezes, com taxas diferentes, e com fundamento em normas diversas, o mesmo facto tributário. Mas a dupla tributação, que «configura uma situação em que o mesmo facto tributário se integra na hipótese de incidência de duas normas tributárias diferentes, o que implica, de um lado, a identidade do facto tributário e, do outro, a pluralidade de normas tributárias» ( JOSÉ CASALTA NABAIS, DIREITO FISCAL, 2ª edição, pág. 230/231), não integra o elenco dos vícios invalidantes do acto tributário. E não prejudica a verificação, como acontece no caso, da existência de um sinalagma entre o serviço prestado ao sujeito passivo e a taxa liquidada a esse propósito. De todo o modo, não vem estabelecido, em sede factual, que à recorrente tenham sido liquidadas, relativamente ao mesmo período temporal, e a pretexto da mesma prestação de serviços, outras taxas além da impugnada. E o modo como foi julgada a matéria de facto não é afrontado pela recorrente, no presente recurso. Daí a improcedência, também, deste fundamento. 4. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença impugnada. Custas a cargo da recorrente, com 50% de procuradoria. Lisboa, 2 de Novembro de 2005. – Baeta de Queiroz (relator) – Brandão de Pinho – Lúcio Barbosa.,