01674/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Através do recurso estabelecido no artigo 40.º da Lei 28/84, o legislador não quis instituir um meio especial de tutela por via da acção quando se discute a existência do direito a prestações de segurança social e o respectivo montante, pretendendo antes deixar claro que, relativamente à negação de prestação social, com aquele sentido, assiste ao interessado a tutela contenciosa, e que tal «recurso» se regularia "enquanto não for publicada a reforma do contencioso Administrativo, pelas «normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos definitivos e executórios», e bem assim que era, pois, a jurisdição administrativa a competente para conhecimento dos litígios entre as instituições de segurança e previdência social e os respectivos beneficiários.

II- Não se pretendeu, pois, com este preceito (cuja epígrafe se refere a "recurso contencioso "), quando a definição da situação jurídico-administrativa concreta haja sido feita através de acto administrativo, afastar o meio processual típico do contencioso por natureza.

III- Com a entrada em vigor da LPTA, caducou a norma transitória estabelecida no n.º 2 desse preceito, na parte em que se ocupava da forma processual de tramitação dos litígios em matéria de segurança social, para passarem a vigorar as regras gerais.

IV- Consequentemente, o seu n.º1 não afasta a aplicação do n.º 2 do art.º 69º da LPTA.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto de 6/11/97, que lhe rejeitou o recurso contencioso nele interposto da deliberação do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo de 7/1/97, que lhe indeferiu a pretensão de actualização da sua pensão de sobrevivência para o montante de 96 120$00, em virtude de ter considerado o recurso como meio não idóneo para o efeito, que considerou ser a acção para reconhecimento de direitos.

Nas suas alegações de recurso, formulou as seguintes conclusões:

1.ª -A ora recorrente não podia usar a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo prevista no artigo 69.º da LPTA, pois existia outro meio impugnatório - o recurso contencioso de anulação - que assegurava a efectiva tutela jurisdicional do seu direito em causa (actualização da sua pensão de sobrevivência, a partir de 1/1/92 e pagamento de juros devidos à taxa legal da quantia em dívida).

2.ª - As acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo têm carácter residual ou supletivo, isto é, só podem ser usadas depois de esgotados previamente os meios contenciosos de impugnação, incluindo os de execução de sentença.

3.ª O regime previsto no n.º 2 do artigo 69.º da LPTA é o melhor que se adequa ao sistema do contencioso administrativo português.

4.ª - A redacção do actual n.º 5 do artigo 268.º da CRP não revela uma tomada de posição do legislador contra a ideia da supletividade da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, pois a este respeito nada se veio dizer de novo, ou seja, o preceito é omisso quanto a este aspecto.

5.ª - A acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo surgiu para assegurar a tutela dos direitos ou interesses não cabalmente garantidos pelos outros meios contenciosos, sendo apenas de aplicar quando por seu intermédio se obtenham efeitos não susceptíveis de não serem conseguidos através de qualquer das outras vias.

6.ª - No caso em apreço, a anulação da deliberação do Conselho Directivo do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo de 7/1/97 reintegrará a ordem jurídica violada, não obtendo o recorrente, através da acção, efeitos que não venha a obter pelo recurso contencioso de anulação, que é, portanto, o meio processual adequado.

7.ª - A própria natureza da matéria controvertida não deixa espaço à aplicação do artigo 40.º da Lei n.º 28/84, de 14/8, pois no caso concreto o que está em causa é a actualização de uma pensão de sobrevivência há largos anos reconhecida à recorrente, derivada do salário mínimo nacional aprovado para 1992.

8.ª - E não a atribuição a esta de qualquer prestação da Segurança Social com o sentido técnico jurídico que está contido na Lei n.º 28/84, de 14/8.

9.ª - Devendo, pois, concluir-se que a recorrente não podia - como se afirma na decisão recorrida do TAC do Porto - ter impugnado a deliberação do Conselho Directivo do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo de 7/1/97, pela via da acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo prevista no artigo 69.º da LPTA.

A entidade recorrida não contra-alegou.

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 102-103, no qual se pronunciou pelo provimento do recurso, por, em síntese, ter considerado que o artigo 40.º da Lei n.º 28/84, de 14/8, não retirou o recurso contencioso de anulação do âmbito dos litígios em matéria de segurança social.

1. 3. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

Considera-se provada, com relevância para a decisão do presente recurso, a seguinte factualidade:

1. A recorrente é pensionista do Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos, auferindo, em 9/1/96, uma pensão de sobrevivência de 86 640$00, tendo, por requerimento dessa data, requerido a sua actualização, a partir de 1/1/92, para 96 120$00, com retroactivos desde essa data (cfr. documentos de fls 16 a 20 dos autos, que se dão por reproduzidos para todos os efeitos legais, tal como os que vierem a ser referenciados);

2. Por despacho de 1/10/96, da Directora do Serviço de Atribuição de Prestações do Serviço Sub-Regional de Lisboa do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, a sua pretensão foi indeferida (fls 12 a 15 dos autos);

3. Em 20/11/96, a recorrente interpôs recurso hierárquico dessa decisão para o Conselho Directivo do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo (fls 8 a 12), que, por deliberação de 7/1/97 (acto recorrido), lhe negou provimento (fls 6 e 7 dos autos).

2. 2. O DIREITO:

O que se discute no presente recurso jurisdicional é se o meio processual próprio para impugnar a deliberação recorrida é o recurso contencioso ou a acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos.

A decisão recorrida decidiu que era a acção, tendo em conta o estabelecido no artigo 40.º da Lei de Base da Segurança Social, aprovada pela Lei n.º 28/84, de 14/8, e a posterior consagração na lei ordinária - artigo 69.º da LPTA - desse meio processual, que já estava em elaboração à data da publicação da Lei de Bases da Segurança Social, "o que o legislador sabia e para o qual quis remeter."

A recorrente defende que a acção só pode ser usada quando os restantes meios contenciosos, incluindo a execução das respectivas sentenças, não assegurarem a plena tutela dos direitos ou interesses violados, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 69.º da LPTA.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público defende, apoiando-se na mais recente jurisprudência deste STA, que a Lei n.º 28/84 não quis "retirar o recurso contencioso de anulação do âmbito dos litígios em matéria de segurança social.", pelo que, in casu, o meio processual próprio é o recurso contencioso.

Vejamos, começando por apreciar o estatuído na Capítulo VII da Lei n.º 28/84, com a epígrafe "das garantias e contencioso".

Art.º 39.º (Reclamações e queixas)

1- Os interessados na concessão de prestações quer dos regimes de segurança social quer da acção social podem apresentar reclamações ou queixas sempre que se considerem lesados nos seus direitos.

2- As reclamações ou queixas são dirigidas à instituição a quem compete conceder as prestações, sem prejuízo do direito de recurso e acção contenciosa, nos termos da presente lei e demais legislação aplicável.

3- O processo para apreciar reclamações e queixas tem carácter de urgência.

Art.º 40.º (Recurso contencioso)

1- Todo o interessado a quem seja negada uma prestação devida ou a sua inscrição no regime geral poderá recorrer para os tribunais administrativos a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos.

2- O recurso previsto no número anterior regular-se-á, enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo, pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos definitivos e executórios.

3- A lei determinará as situações de prevenção de carência para efeitos de assistência judiciária na fase do recurso contencioso.

A questão sub judice já foi objecto de vasto tratamento jurisprudencial, tendo, numa primeira fase, prevalecido a posição de que o meio previsto no n.º 1 do artigo 40.º da Lei n.º 28/84 era a acção para reconhecimento de direitos (cfr., neste sentido, os acórdãos de 6/6/91, 14/11/91 e de 13/3/94, recursos n.ºs 25 834, 24 496 e 32 554, respectivamente). Numa fase mais recente, operou-se uma viragem nessa jurisprudência, tendo passado, de modo uniforme, a ser decidido que esse meio havia de ser encontrado de acordo com a regra estabelecida no n.º 2 do artigo 69.º da LPTA (cfr. neste sentido, por todos, os acórdãos de 3/2/99, 13/5/99, 6/10/99, 12/10/99, 28/6/2 001 e de 7/2 /2 002, proferidos nos recursos n.ºs 44 415, 44 459, 45 015, 44 937, 47 183 e 47 737, respectivamente).

É a última posição que sufragamos.

Na verdade, conforme se escreveu no citado acórdão de 6/10/99, do confronto dos artigos 39.º e 40.º da Lei n.º 28/84 pode concluir-se, em primeiro lugar, "que o n.º 2 do art.º 39.º prevê dois meios processuais para os interessados defenderem os seus direitos nesta matéria: o recurso e a acção contenciosa.

Aliás, estas duas formas processuais para defesas dos direitos e garantias dos administrados já estavam previstas na Constituição da República Portuguesa, respectivamente, n.ºs 4 e 5 do art.º 268.º (a partir da revisão de 1982, foram criadas as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido).

Cabe, agora, perguntar quando tem lugar o recurso e em que situações deve o interessado deitar mãos à acção para reconhecimento de um direito.

É que nos termos do art.º 2.º n.º 2 do Código de Processo Civil "a todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção".

Assim a cada direito corresponde um meio processual para a sua tutela e, em princípio, não mais do que um.

O art.º 40.º n.º 1, não resolve a questão, pois que, se por um lado fala em o interessado poder "recorrer para os tribunais administrativos", por outro, diz "a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos".

Porém, já as dúvidas se desvanecem quando lemos o n.º 2 seguinte e aqui se refere "o recurso previsto no número anterior" rege-se pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação dos actos administrativos definitivos e executórios.

Ora, não só a epígrafe do art.º 40.º é "recurso contencioso", como o n.º 2 fala em "recurso" previsto no número e, finalmente manda-lhe aplicar a regulamentação prevista para o recurso contencioso de anulação dos actos administrativos e não a prevista para as acções para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido (art.ºs 69.º e 70.º da LPTA).

Referindo-se o n.º 2 do art.º 39.º a recurso e acção contenciosa e contemplando o art.º 40.º só o recurso contencioso, e não mais se referindo a Lei n.º 28/84 à acção contenciosa, então esta utilizar-se-á de acordo com o regime geral do contencioso administrativo.

Mas é qual a diferença entre recurso contencioso e acção contenciosa?

O recurso contencioso é o meio de garantia que consiste na impugnação, feita perante o tribunal administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulação.

Por seu lado, a acção é o meio de garantia que consiste no pedido feito ao tribunal administrativo competente, de uma primeira definição do direito aplicável a um litígio entre um particular e a Administração Pública (Prof. Freitas do Amaral, Dt.º Adm., IV. pág. 78).

Temos, assim, que a acção visa resolver um litígio sobre a qual a Administração pública não se pronunciou mediante um acto administrativo.

Já no recurso visa-se resolver um litígio sobre o qual a Administração Pública já tomou posição, através de um acto de autoridade.

Ora, falando-se no art.º 40.º n.º 1 que "todo o interessado a quem seja negada uma pretensão devida ou a sua inscrição no regime geral poderá recorrer para os tribunais administrativos..." subentende a prática de um acto administrativo, pelo que o meio processual idóneo para o afastar seria o recurso contencioso de anulação.

Mas porque razões terão sido criadas as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido na revisão constitucional de 1982, como meio processual autónomo?

A razão é simples, diz Freitas do Amaral: "é que sendo o recurso contencioso um contencioso de mera anulação, ou de mera legalidade, chegou-se à conclusão de que nem sempre ele se comportava como meio idóneo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses legítimos. De modo que começou a compreender-se que seria necessário prever um novo meio processual que pudesse garantir essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em que o recurso contencioso de anulação (bem como as acções sobre contratos administrativos e sobre responsabilidade da Administração) não assegurassem tal finalidade" (ob. cit., pág. 289).

Aliás, a natureza complementar deste tipo de acção está prevista no art.º 69.º n.º 2 da LPTA, ao referir que estas "acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”."

No caso presente, com a anulação do acto impugnado com os fundamentos em que essa anulação é pedida, e em execução da respectiva sentença anulatória, seria efectuada a actualização da sua pensão de sobrevivência, processados os retroactivos e pagos os respectivos juros moratórios, pelo que fica assegurada plena tutela jurisdicional dos direitos da recorrente.

É, pois, o recurso contencioso de anulação do acto impugnado o meio processual idóneo para a recorrente fazer valer o seu direito.

"E esta conclusão não é afastada pelo n.º 1 do art.º 40.º ao referir "a fim de obter o reconhecimento dos seus direitos".

Na verdade, tendo o recurso contencioso um carácter eminentemente subjectivista, embora se faça incidir as atenções do tribunal, em primeiro lugar, sobre o acto administrativo e a sua validade, o que é certo é o que o interessado deseja é ver reconhecido implicitamente pelo tribunal a existência do seu direito subjectivo ou de um interesse legitimo. Daí aquela referência no final do n.º 1 do art. 40.º" (acórdão citado).

Em face do exposto, é de concluir que a Lei n.º 28/84 não quis instituir o meio de tutela da acção para reconhecimento de direito quando através de acto administrativo se tenha indeferido o direito (ou o montante peticionado) a prestação de carácter social.

Como se escreveu no acórdão de 12/10/99, recurso n.º 44937, "Com o aludido preceito, afinal, o que o legislador pretendeu expressar (tendo em vista eventuais dúvidas que pudessem existir, quer quanto à natureza de sujeitos de direito público por parte das entidades a que se refere a Lei 28/84, quer quanto à matéria - laboral ou administrativa - a que respeita a relação jurídica em causa), foi que assistia ao interessado, "a quem seja negada uma prestação devida ..." (ou o montante peticionado), a tutela contenciosa, a qual seria regulada, "enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo, pelas normas gerais aplicáveis ao recurso contencioso de anulação", e bem assim que era, pois, a jurisdição administrativa a competente para o conhecimento dos "litígios" em causa. A propósito, e a este respeito, e por todos, veja-se o Acórdão deste S.T.A. de 08.10.96, in Acórdãos Doutrinais 422-165, com citação de outra jurisprudência, nomeadamente do Tribunal de Conflitos, sendo que foi sobre a questão da competência que incidia a única pronúncia vertida naquele douto aresto (que a decisão recorrida invoca), e não também qualquer posição no sentido propugnado no despacho recorrido, pois que a tal respeito se limitou a ponderar que «apesar de tudo apontar para que a forma processual adequado ...seja a da acção para o reconhecimento de direito, não é forçoso tomar, desde já uma posição definitiva nessa questão...». No mais, isto é quanto ao concreto meio de reacção contenciosa que a cada caso deve caber, a resposta haverá que ser dada em função do que já se deixou enunciado, e não exclusivamente pela aludida norma."

Em conclusão, seguindo o expendido no já referido acórdão deste STA de 7/2/2 002, recurso n.º 47 737, é de considerar que a Lei n.º 24/84, ao prever um "recurso contencioso" para reconhecimento dos direitos, usou linguagem semelhante à do n.º 3 do art.º 268.º da CRP então vigente (CRP82), que garantia aos interessados "recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido". Não estando ainda regulada na lei ordinária a tramitação desse meio de plena jurisdição previsto na Constituição, o n.º 2 do art.º 40º da Lei 24/84 mandou seguir, no âmbito do reconhecimento de direitos de segurança social, a tramitação do recurso contencioso de anulação. É uma disposição de natureza transitória, para vigorar no domínio do contencioso dos direitos da segurança social "enquanto não for publicada a reforma do contencioso administrativo".

Esta reforma do contencioso administrativo ganhou corpo - em matéria de meios processuais, porque no aspecto orgânico a reforma já se iniciara um pouco antes da entrada em vigor da Lei de Bases da Segurança Social com o DL 124/84, de 27 de Abril, que aprovou o ETAF - com o DL 267/85, de 16 de Julho, que aprovou a LPTA. aquele "recurso" de plena jurisdição previsto na parte final do n.º 3 do art.º 268.º da CRP82 veio a ser regulado nos art.ºs 69.º e sgs. da LPTA como acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.

Com a entrada em vigor da LPTA caducou a norma transitória, na parte em que se ocupava da forma processual de tramitação dos litígios em matéria de segurança social, para passarem a vigorar as regras gerais.

Ou seja, a Lei n.º 28/84 não quis afastar o recurso contencioso do âmbito do litígio em matéria de segurança social, vigorando, portanto, para esta matéria, o regime geral do contencioso administrativo, para o qual a Lei n.º 28/84 remeteu. O que significa que, nos casos em que essa matéria tenha sido regulada por acto administrativo, como foi no caso dos autos, o recurso contencioso é o meio adequado para reagir contra eles, só sendo possível lançar mão da acção para reconhecimento de direitos ou interesses legítimos quando esse recurso, incluindo a execução da respectiva sentença, não assegure efectiva tutela dos direitos ou interesses ofendidos (artigo 69.º, n.º 2,da LPTA), o que conforme foi salientado, se não verifica no caso sub judice.

Em face de todo o exposto, a decisão recorrida, ao decidir que o recurso contencioso não era o meio próprio para reagir contra o acto impugnado, fez incorrecta aplicação do disposto nos artigos 40, n.º 1, da Lei n.º 28/84 e do artigo 69.º, n.º 2 da LPTA, pelo que procede a impugnação que lhe dirige a recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa do recurso ao TAC, para nele prosseguir os seus termos, se outras questões a isso não obstarem.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Junho de 2004

António Madureira –Relator – São Pedro – Fernanda Xavier