242/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 242/92 [1] Processo: n.º 298/91. 1ª Secção Relatório: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 — A., no tribunal judicial da comarca de Loulé, instaurou acção especial de divórcio litigioso contra seu marido B., a que atribuiu o valor de 2.000.001$00. Gorada a tentativa de conciliação, e após a apresentação de contestação pelo réu e a consequente resposta da autora, o Senhor Juiz da comarca proferiu um despacho com o seguinte teor: O Tribunal de Família e de Menores de Faro (TFMF), com área de jurisdição no Círculo Judicial de Faro para efeitos do disposto na alínea do artigo 79.º da Lei n.º 38/87 (de 23 de Dezembro), foi declarado instalado a partir de 31 de Dezembro de 1990 [v. Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Julho — mapa VI, alínea —, Portaria n.º 1209/90, de 18 de Dezembro]. Compete-lhe julgar, pois, as questões de facto nas acções de estado (a lei fala em «família»), de valor superior a alçada dos Tribunais Judi­ciais de 1.ª instância, salvo tratando-se de acções de processo especiais cujos termos excluam a intervenção do Tribunal Colectivo, bem como as questões da mesma natureza nos incidentes, procedimentos cautelares e execuções, que sigam os termos do processo de declaração e excedam a referida alçada, sem prejuízo dos casos em que a lei de processo prescinda da intervenção do Colectivo [v. alínea b) ], cit. artigo 79.º A competência do mesmo Tribunal de Família está definida, por outro lado, quanto à preparação e julgamento, nos termos dos artigos 60.º e 61.º da Lei n.º 38/87, referida. Importa, desde já, frisar que o Decreto-Lei n.º 214/88 definiu a área de Jurisdição do TFMF, cerceando, de algum modo, a competência deste, nos termos atrás apontados, pois limita a sua intervenção — competência — aos critérios valor e natureza das acções, no Círculo Judicial de Faro. Tal procedimento padece de inconstitucionalidade material, orgânica e formal [artigos 164.º, alínea d), 168.º, n.os 1, alínea q), e 2, 169.º, n.º 2, e 201.º, n.º 1, alíneas a) e b), da CRP]. Analisemos o caso sub judice. Estamos perante uma acção de estado, com processo especial de divórcio litigioso (artigo 1407.º e seguintes do CPC — Título IV, Capítulo XVII). Reúne, pois, todos os pressupostos legais (família, valor, intervenção não excluída do colectivo), para ser preparada e julgada pelo TFMF [v. apontadas disposições legais e artigos 60.º, alínea b), da Lei n.º 38/87, 312.º, 646.º, n.os 1 e 2, e 1408.º, n.º 1, do CPC]. Ou seja, a contrário, deixou este Tribunal de ser o competente, quer para a preparação quer para o julgamento [artigos 54.º e 55.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 38/87]. O processo deverá ser remetido para tal tribunal por ser o competente (artigos 3.º, n.os 1 e 3, da Lei n.º 24/90, de 4 de Agosto, e 59.º do Decreto-Lei n.º 214/88). Pelo exposto, ordeno a remessa do presente processo ao Tribunal de Família e Menores de Faro, por ser o competente. 2 — Deste despacho, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro, e por se considerar que ali se houve por inconstitucional «a norma contida no mapa VI, alínea b) — Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, com a rectificação constante no Diário da República, I Série, de 30 de Julho de 1988», o Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade para este Tribunal. Na alegações entretanto oferecidas pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto, concluiu-se assim. 1.º Não se inscreve na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, definida no artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição, e não é, assim, organicamente inconstitucional, a norma resultante da conjugação do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, com o mapa VI anexo a esse diploma, na parte relativa ao Tribunal de Família e de Menores de Faro, enquanto restringe a competência deste Tribunal, quanto ao círculo judicial de Faro, ao julgamento da matéria de facto nas acções de família de valor superior à alçada dos tribunais judi­ciais de 1.ª instância; 2.º Termos em que deve conceder-se provimento ao presente recurso. Os recorridos não apresentaram contra-alegações. Corridos os vistos de lei, cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — Em conformidade com a Lei n.º 38/87, de 23 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais), os tribunais judiciais de 1.ª instância organizam-se segundo a matéria, o território, e forma de processo e a estrutura (artigo 45.º). Atendendo à matéria das causas que lhes estão atribuídas, aqueles tribunais organizam-se em tribunais de competência genérica e de competência especializada, podendo, em casos justificados, ser criados tribunais de competência especializada mista (artigo 46.º). Entre os tribunais de competência especializada contam-se os tribunais de família (com a competência definida nos artigos 60.º e 61.º) e os tribunais de menores (com a competência definida no artigo 63.º). Consoante a área territorial em que exercem a sua competência, os mesmos tribunais podem ser tribunais de comarca, tribunais de círculo e tribunais de distrito (artigo 47.º). Em conformidade com o disposto no artigo 81.º, alíneas b) e c), da Lei n.º 38/87, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 24/90, de 4 de Agosto, compete ao tribunal de círculo preparar e julgar as acções declarativas cíveis e de família, de valor superior à alçada da relação, salvo tratando-se de processos cuja tramitação nomeadamente exclua a intervenção do colectivo, ou em que esta, não sendo previsível no momento da demanda, deva ser subsequentemente requerida pelas partes [alínea b) ]; julgar as acções declarativas cíveis e de família, de valor superior à alçada dos tribunais de 1.ª instância, quando nelas seja requerida a intervenção do colectivo, devendo, neste caso, as causas preparadas no tribunal de comarca ser remetidas ao tribunal de círculo quando, no momento processual próprio, seja requerida a intervenção do colectivo [alínea c) ]. Considerando a forma de processo como critério de organização, os tribunais judiciais de 1.ª instância são tribunais de competência específica e tribunais de competência específica mista (artigo 48.º). Tendo em conta a sua estrutura, aqueles tribunais funcionam, consoante os casos, como tribunais colectivos, tribunais de júri e tribunais singulares (artigo 49.º). Nos artigos 79.º, 82.º e 83.º do diploma legal que se vem citando, estabelece-se a competência, respectivamente, dos tribunais colectivos, dos tribunais de júri e dos tribunais singulares, prescrevendo-se na alínea b) do artigo 79.º que compete ao tribunal colectivo julgar, além do mais, as questões de facto nas acções de família de valor superior à alçada dos tribunais judiciais de 1.ª instância, alçada esta que, em matéria cível, é de 500.000$00 (artigo 20.º da mesma Lei). 2 — O Decreto-Lei n.º 214/88, de 17 de Junho, que procedeu à regulamentação da Lei Orgânica dos Tribunais, dispôs no artigo 5.º que os tribunais judiciais de 1.ª instância têm a sede, composição e área de jurisdição definidas no mapa VI a ele anexo, e deste mapa [após a rectificação publicada no Diário da República, I Série, n.º 175, 2.º suplemento, de 30 de Julho de 1988, pp. 3162-(9) a 3162-(12)], relativamente à área de jurisdição do Tribunal de Família e de Menores de Faro, consta o seguinte: « a) Comarca de Faro; b) Círculo judicial de Faro para efeitos do disposto na alínea b) do artigo 79.º da Lei n.º 38/87». Da conjugação destas normas resulta que o Tribunal de Família e de Menores de Faro dispõe, na área territorial da comarca de Faro, da plenitude da competência definida nos artigos 60.º a 62 da Lei n.º 38/87, para os tribunais de família e para os tribunais de menores; ao contrário, no tocante à restante área do círculo judicial de Faro, essa competência resulta limitada, por força da remissão ali operada para a alínea b) do artigo 79.º da mesma lei, ao julgamento das questões de facto nas acções que, sendo-lhes pertinentes em razão da matéria, tenham valor superior à alçada dos tribunais judiciais de 1.ª instância. Cumpre, a este respeito, assinalar que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 206/91, de 7 de Junho, veio alterar os mapas a que se reportam os artigos 1.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88, aditando, no mapa VI, e na parte relativa à área de jurisdição do Tribunal de Família e de Menores de Faro, para além do que nela já se compreendia, «os círculos judiciais de Beja, Faro, Loulé e Portimão, para efeitos do disposto no artigo 63.º da Lei n.º 38/87», isto é, por força deste acrescentamento, passou aquele tribunal a intervir também na área territorial destes círculos judiciais relativamente aos processos em que se presuma a aplicação a um menor de medida de internamento e quando, durante o cumprimento da medida relativa a um menor com mais de 16 anos, este cometer alguma infracção criminal. Entretanto, a Portaria n.º 1209/90, de 18 de Dezembro, declarou instalado, a partir de 31 de Dezembro de 1990, o Tribunal de Família e de Menores de Faro. 3 — O despacho impugnado, proferido em 13 de Março de 1991, atendo-se ao quadro jurídico-normativo então vigente, considerou que, da conjugação das normas do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88 e do mapa VI a este diploma anexo (na parte respeitante ao Tribunal de Família e de Menores de Faro), resultou uma limitação da competência deste tribunal, geradora de «inconstitucionalidade material, orgânica e formal», por violação do disposto nos artigos 164.º, alínea d), 168.º, n.os 1, alínea q), e 2, 169.º, n.º 2, e 201.º, n.º 1, alíneas a) e b), da Constituição. E, por assim ser, na sequência da desaplicação daquelas normas, houve-se, sob a invocação do disposto nos artigos 60.º, alínea b), da Lei n.º 38/87 e 312.º, 646.º, n.os 1 e 2, e 1408.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, o Tribunal de Família e de Menores de Faro como competente para a preparação e julgamento da acção de divórcio em causa, julgando-se, em simultâneo, o tribunal judicial da comarca de Loulé incompetente, quer para a preparação, quer para o julgamento do referido processo. Neste preciso âmbito se situa a questão de constitucionalidade que constitui o objecto do presente recurso. 4 — A Constituição, na versão actualmente em vigor, como aliás acontecia na versão saída da revisão constitucional de 1982, dispõe, no artigo 168.º, n.º 1, alínea q), pertencer à exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre «organização e competência dos tribunais». [A mesma reserva de competência legislativa constava do artigo 167.º, alínea j) do texto originário da Constituição]. A jurisprudência constitucional, teve já ensejo, em diversos arestos, de se pronunciar sobre o alcance daquela locução normativa (cfr. os Pareceres da Comissão Constitucional n.os 2/77, 6/77, 16/77 e 4/81, Pareceres da Comissão Constitucional, respectivamente, vol. 1.º, pp. 57 e 101 e segs., vol. 2.º, pp. 101 e segs., e vol. 14.º, pp. 205 e segs., e os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 230/86, 32/87, 25/88, 66/88, 101/88 e 126/88, Diário da República, respectivamente, I Série, de 12 de Setembro de 1986, e II Série, de 7 de Abril de 1987, e 7 de Maio, 20 de Agosto, 31 de Agosto e 5 de Setembro de 1988). No campo doutrinal, por todos, cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.º vol., 2.ª ed., pp. 197 e segs. Segundo o entendimento destes Autores, o alcance da reserva de competência legislativa da Assembleia da República não é idêntico em todas as matérias. Assim: Importa distinguir três níveis: a) um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é reservada à AR — é o que ocorre na maior parte das alíneas; b) um nível menos exigente, em que a reserva da AR se limita ao regime geral [alíneas d), c), h) e p) ], ou seja, em que compete à AR definir o regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo, todavia, de regimes especiais que podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso pelas assembleias regionais); c) finalmente, um terceiro nível, em que a competência da AR é reservada apenas no que concerne as bases gerais do regime jurídico da matéria [alíneas f), g), n) e u) ]. O 2.º e o 3.º níveis são bastante distintos, pelo menos quando considerados em abstracto: naquele, a AR deve definir todo o regime geral ou comum, sem prejuízo dos regimes especiais (que, todavia, hão-de respeitar os princípios gerais do regime geral), enquanto que no 3.º nível a AR apenas tem que definir as bases gerais, podendo deixar para o Governo o desenvolvimento legislativo do regime jurídico (do regime geral e dos especiais a que haja lugar). Não é fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por bases gerais. Seguro é que deve ser a AR a tomar as opções político-legislativas fundamentais, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco. E mais adiante, na concretização destes princípios no plano da alínea q) do artigo 168.º da Constituição, sustentam os mesmos Autores que «é à AR que cabe toda a matéria de organização e competência dos tribunais», sendo já «problemática a questão de saber se a criação e a extinção de cada tribunal em concreto é reserva da AR, ou se pertence ao Governo (na base da lei, claro)». A orientação que, a respeito desta matéria, tem vindo a ser jurisprudencialmente definida não é, ao menos nos seus traços essenciais, divergente da solução perfilhada por aqueles constitucionalistas. Com efeito, ali se firmou o entendimento de que o Governo, a descoberto de autorização parlamentar, não pode legislar sobre a competência dos tribunais «naquele nível ou grau em que ela entra na reserva da Assembleia da República», com isto se entendendo que nesse nível ou grau se situam «as normas que definem as matérias que, em vez de serem atribuídas aos tribunais de comarca — que são tribunais de competência genérica — o são aos tribunais do trabalho — que são tribunais de competência especializada» (cfr. citados Acórdãos n.os 101/88 e 126/88). É que, como ali se entendeu, está em causa uma questão — a da repartição de competências entre duas espécies de tribunais — que tem relevo ou importância bastante para dever ser submetida ao debate parlamentar e à regra da maioria, havendo assim de se inscrever no âmbito da reserva da lei. Seja qual for a amplitude desta reserva, o certo é que dentro dela não pode deixar de se incluir a produção de matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do País em termos de resultar afectada a competência material dos diversos tribunais. E, é essa, justamente, a situação que se verifica no presente recurso. 5 — Das disposições conjugadas dos artigos 60.º e 81.º da Lei Orgânica dos Tribunais, resulta que os tribunais de família dispõem da competência relativa a familiares ali elencada cabendo-lhe, nomeadamente, preparar e julgar as acções e processos que hajam de ser instaurados na área da respectiva circunscrição territorial, com valor superior à alçada da relação. Ao Tribunal da Família e de Menores de Faro, com jurisdição na área do círculo judicial de Faro, haveria assim de pertencer, relativamente a toda a área da sua jurisdição, uma competência idêntica à que aqueles preceitos atribuem à generalidade dos tribunais de família. Simplesmente, por força da norma resultante da sobreposição das disposições contidas no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 214/88 e no mapa VI anexo a este diploma, nas áreas do respectivo círculo judicial, com exclusão do espaço pertencente à comarca de Faro, aquele tribunal apenas é competente para julgar as questões de facto, deixando de lhe caber a preparação daquele tipo de acções, com valor superior à alçada da relação. Aquele segmento da competência própria e normal dos tribunais de família de que, por esta forma, foi despojado o Tribunal de Família e de Menores de Faro, transitou para os tribunais de competência genérica, isto é, os tribunais de comarca pertencentes ao círculo judicial de Faro, com o que se veio a interferir no plano da repartição da competência material dos tribunais, mais concretamente, de um tribunal de competência especializada mista e de tribunais de competência genérica. Há-de dizer-se que este tipo de estatuição, inscrito em diploma editado pelo Governo a descoberto de autorização parlamentar, atenta contra a reserva legislativa da Assembleia da República e ofende o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição. Sustenta-se na alegação do Ministério Público que «a definição, em concreto, das áreas das circunscrições judiciais e das áreas de jurisdição dos tribunais e a implantação destes é tarefa que dependendo da análise casuística das necessidades e das disponibilidades, há-de competir ao Governo, porque se trata de uma intervenção de segunda linha, de mero desenvolvimento e/ou regulamentação do regime legal definido pela Assembleia da República». Não pode acompanhar-se esta visão das coisas. Qualquer que seja a dimensão da reserva de competência legislativa salvaguardada na norma do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), tem-se por seguro que nela se hão-de necessariamente compreender as normas que envolvam criação, modificação ou extinção da competência material dos tribunais, na medida em que esta se traduz na expressão máxima do nível de exigência ali imposto e das razões cautelares que a Constituição quis conceder aos tribunais e à sua estrutura de organização e competência. Neste particular domínio — o que respeita àquela forma de competência — toda a regulamentação legislativa deve estar condicionada pela reserva de lei parlamentar. E assim sendo, as normas desaplicadas na decisão recorrida não dispõem de legitimidade constitucional. A decisão Nestes termos nega-se provimento ao recurso confirmando-se, consequentemente, o despacho recorrido. Lisboa, 30 de Junho de 1992. Antero Alves Monteiro Diniz Alberto Tavares da Costa António Vitorino Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme declaração junta). DECLARAÇÃO DE VOTO Consoante já tenho sustentado noutras oportunidades, entendo que o âmbito da reserva parlamentar em matéria de competência dos tribunais, muito embora se não circunscreva às correspondentes bases gerais, não abrange, porém, toda e qualquer definição dessa competência, mas só a que se situa em certo nível ou grau — mais precisamente, naquele nível ou grau em que a natureza e importância das opções legislativas a tomar reclamam que as mesmas passem pelo crivo do debate parlamentar. Ora, não se me afigura que tal aconteça no presente caso — em que, no fundo, simplesmente se delimita a área geográfica da jurisdição, total ou parcial, de certo tribunal de competência especializada mista, mas sem se tocar no perfil dessa competência. A meu ver, com efeito, não está em causa aqui mais do que uma avaliação das condições ou possibilidades «logísticas» de funcionamento dos tribunais — o que é matéria que releva da actividade governativa. Por isto — por que entendi, pois, que a norma em apreço não integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República — votei vencido. — José Manuel Cardoso da Costa. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 267, de 18 de Novembro de 1992, pp. 10 889 e segs.