0556/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Não existe a nulidade decorrente da preterição do contraditório se o Tribunal decidir uma questão suscitada nas contra-alegações do recorrido, onde era pedida a ampliação do objecto do recurso, se tiver sido dado cumprimento ao disposto no art. 229-A do Código de Processo Civil (notificação das contra-alegações ao recorrente).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório B..., devidamente identificado nos autos, notificado do acórdão proferido por este Supremo Tribunal Administrativo, no RECURSO DE REVISTA interposto pela ASSOCIAÇÃO A..., veio ao abrigo do disposto nos artigos 668º e 669º do Código de Processo Civil , arguir a nulidade e requerer alguns esclarecimentos, que se podem resumir nos seguintes termos: “(…) Foi portanto com imensa surpresa que o recorrido tomou conhecimento da decisão do STA aqui em causa: não só resolveu a questão dos poderes do Tribunal recorrido, sufragando a tese da Associação, como concluiu, sem mais, suportando-se na norma do n.º 3 do art. 150º do CPTA que afinal a conduta da entidade recorrida não foi manifestamente ilegal, revogando, portanto, a sentença do TAF quanto à verificação desse requisito. Ora entende o recorrido que tal decisão é nula, por consubstanciar uma verdadeira decisão surpresa, tanto mais que foi omitida a formalidade essencial de permitir o contraditório. Por outro lado da leitura do Acórdão não resulta claro qual é o verdadeiro entendimento do disposto na al. a) do art. 120º do CPTA nem que operação lógica foi executada para negar a evidente insusceptibilidade de serem analogicamente aplicadas as normas da Lei 51/2005 , especialmente tendo em conta a fundamentação ali invocada (…)”. A parte contrária respondeu considerando não haver preterição do contraditório, uma vez que o ora requerente optou por não contra-alegar no recurso de revista, não vislumbrando qualquer ambiguidade no texto do acórdão. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, procedeu-se à conferência. Fundamentação Matéria de facto Para julgamento da arguida nulidade e pedido de aclaração são relevantes os seguintes factos: Dá-se aqui por reproduzido o acórdão proferido nos autos. O ora requerido ao apresentar as suas contra-alegações do recurso para o Tribunal Central Administrativo, e as alegações do recurso de revista para este Supremo Tribunal, deu cumprimento ao disposto no art. 229-A do C. P. Civil. 2.2 M atéria de direito O requerente levanta duas questões: nulidade do acórdão por ter sido apreciada uma questão sem que tivesse tido oportunidade de ser ouvido e aclaração do mesmo quanto ao entendimento do art. 120º, 1, al. a) do CPTA. 2.2.1. Nulidade por preterição do contraditório Quanto à primeira questão (preterição do contraditório) é manifesto que não tem razão. A questão que o STA apreciou – saber se a pretensão do requerente da providência cautelar era manifestamente procedente – foi levantada nas contra-alegações da Associação A... – nas suas conclusões 1ª a 13ª, sendo que tal peça processual lhe foi notificada, nos termos do art. 229-A do CPC . Nos termos do art. 698º , n.º 5, do CPC poderia, então, responder a essa matéria, já que a mesma configurava um pedido de ampliação do objecto do recurso. Mas, optou, então por nada dizer. No recurso de revista o recorrente bateu-se essencialmente pela revogação do acórdão do Tribunal Central Administrativo, na parte em que se decidiu que essa questão não fazia parte do objecto do recurso. A ora requerente foi notificada da admissão do recurso e das alegações, optando por nada dizer. Daí que também sobre esta questão (saber se tinha ou não havido um pedido válido de ampliação do objecto do recurso) também houve contraditório, apesar da ora requerente ter optado mais uma vez por nada dizer. Houve, assim, respeito pelo contraditório relativamente a ambas as questões decididas: (i) quanto à verificação ou não da manifesta ilegalidade do acto, objecto do pedido de suspensão, com a notificação das contra-alegações da Associação ao recurso da ora requerente para o TCA; (ii) quanto ao cumprimento, ou não do art. 684-A do CPC pela referida Associação nas suas contra-alegações, através da notificação das alegações do recurso de revista. Não se verifica, deste modo, qualquer nulidade por violação do princípio do contraditório, improcedendo nesta parte invocada nulidade. 2.2.2. Pedido de aclaração do acórdão Vejamos agora o pedido de aclaração. Alega o requerente do acórdão não resulta “ claro onde não é evidente que o regime aplicável a um funcionário público não tem qualquer similitude com o regime aplicável ao cargo de comandante de um Corpo de Bombeiros Voluntários, o qual não assenta em nenhuma relação contratual nem é, sequer, remunerado, sendo, ao invés exercido de forma voluntária. De igual modo não se percebe como pôde o Tribunal concluir ser evidente a existência de uma lacuna no regime jurídico dos Bombeiros Voluntários quanto à cessação antecipada das suas funções, quando a mera leitura das normas aplicáveis permite a conclusão inequívoca que o legislador quis deliberadamente subtrair à gestão das Associações o poder de destituir dos seus cargos os Comandantes, reservando, por regra esse poder à autoridade administrativa competente e reconhecendo-lhe apenas a faculdade de desencadear, contra eles, processos disciplinares quando esteja em causa a violação dos deveres a que estes estão adstritos, podendo tais processos culminar em certos casos, na cessação de funções” . Conclui o seu pedido de aclaração nestes termos: “ Pretende pois ver-se esclarecido, uma vez que é obscura a argumentação utilizada, com que fundamentos concluiu o STA pela não existência de qualquer similitude entre as hipóteses de afastar a não excepcionalidade daquela ou em que se baseou para concluir que, no caso concreto, não é evidente a inexistência de uma lacuna, atento o já invocado regime que reserva à autoridade administrativa os poderes de nomeação e afastamento dos cargos de bombeiros. É que a consideração de que só em situações de em que nenhuma operação jurídica é requerida é que pode falar-se em manifesta ilegalidade esvazia de conteúdo o disposto na al. a) do art. 120º do CPTA e periga a efectividade da tutela cautelar, ofendendo o n.º 4 do art. 168º da CRP”. A aclaração das decisões só pode fundamentar-se em ambiguidade ou obscuridade ( art. 690º , 1, a) do CPC ). Ao abrigo deste regime o Tribunal não pode modificar a decisão, mas apenas esclarecer o sentido daquilo que já decidiu. Também não pode o Tribunal aduzir fundamentação nova e diversa, para justificar as posições assumidas. Deste modo, está fora do âmbito do pedido de aclaração a justificação das teses defendidas no acórdão, nomeadamente, a indicação de outros e novos fundamentos para se ter concluído que, no caso, não era manifesta a ilegalidade do acto, objecto do pedido de suspensão. Assim e com este âmbito passamos a esclarecer os fundamentos do acórdão, ou seja a razão de se ter entendido não ser evidente a ilegalidade do acto, objecto do pedido de suspensão de eficácia. Vejamos então. O acórdão depois de ter delimitado o conceito de manifesta ilegalidade do acto, objecto da suspensão, por referência aos casos exemplificativamente enumerados no art. 120º, 1, a) do CPTA, disse o seguinte: “(...) “ Fora destes casos (os exemplos previstos no art. 120º, 1, a)) só deve considerar-se evidente uma ilegalidade quando a mesma for indiscutível e óbvia à luz das regras mais elementares da ordem jurídica, e não quando essa ilegalidade seja apenas possível ou até provável ” (fls. 517). De seguida subsumiu o caso, concluindo que a ilegalidade, do acto objecto do pedido de suspensão, não era evidente. Para justificar essa conclusão disse o seguinte: “(...) No presente caso a decisão do TAF de Braga considerou que a deliberação da Direcção de uma Associação de Bombeiros que fez cessar o exercício de funções do cargo de Comandante do Corpo de Bombeiros era manifestamente ilegal por se fundamentar no art. 25° da Lei 51/2005 , de 15 de Janeiro, que regula o regime da cessação da comissão de serviço dos cargos dirigentes - cfr. al. h) da matéria de facto. Argumenta a sentença com o facto das situações de facto não terem semelhança bastante para justificar o recurso à analogia, o que seria reforçado por a alínea a) do n.° 1 do art. 19° do Regulamento Geral do Corpo de Bombeiros (Dec. Lei 295/2000, de 17/11) exigir que a nomeação do comandante seja homologada pelo Inspector Distrital de Bombeiros, pelo que “(...) não se compreenderia que os efeitos dessa homologação pudessem ser dissipados pela invocação, por analogia, de um regime legal que versa uma realidade distinta - o exercício de cargos dirigentes da Administração Pública”. Ora, esta argumentação não é só por si suficiente para que a questão seja resolvida de modo óbvio e manifesto. O que se depreende da exigência de homologação do inspector distrital de bombeiros é apenas que qualquer outro comandante que seja nomeado carece da referida homologação. Da existência de homologação da nomeação nada se deduz, portanto, quando ao regime da cessação do exercício de funções. Por outro lado, a ausência de uma disciplina legal expressa sobre a cessação de funções do cargo de comandante do corpo de bombeiros voluntários também não permite uma inferência manifestamente evidente quando à impossibilidade de tais funções cessarem por motivos ponderosos. Eliminar a existência de uma lacuna, não se afigura uma operação jurídica elementar e manifestamente óbvia. Importa saber, com efeito, se - na ausência de lei prevendo expressamente o caso - estamos perante uma lacuna a preencher segundo as regras gerais, ou uma não regulação expressamente querida pelo legislador. E, a existir lacuna, então a forma do seu preenchimento nunca é uma tarefa óbvia de modo a que possa dizer-se, sem quaisquer dúvidas, que o seu preenchimento não possa fazer-se com apelo ao regime do art. 25º da Lei 51/2005 , de 30 de Agosto, por analogia “legis” , por analogia “juris” , ou através de uma regra que o interprete criaria “se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema” , ao abrigo do disposto no art. 10º , n° 3 do Código Civil . Pensamos, assim, que a solução a dar ao presente caso não é tão óbvia que possa dizer-se com toda a certeza que a deliberação que determinou a cessação do exercício do cargo de comandante dos bombeiros seja manifestamente ilegal.” Esclarece-se o requerente que, para o acórdão, saber se, naquele caso concreto, havia lacuna, era uma questão que não tinha resposta inequívoca e óbvia, com o argumento de que eliminar a existência de uma lacuna, apenas pela falta de regulamentação expressa é uma questão jurídica complexa. E a haver lacuna, o regime do seu preenchimento ainda é mais complexo, não sendo impossível a aplicação do regime do art. 25° da Lei 51/2005 , por analogia “legis”, analogia “juris” ou até pela criação de uma norma (similar) dentro do espírito do sistema. Estas operações jurídicas foram consideradas pelo acórdão como complexas, isto é, sem uma resposta inequívoca e óbvia à luz das mais elementares regras da Ordem Jurídica. Foi só isso que se decidiu. Não se disse, contrariamente ao que parece ter subentendido o requerente, que só haveria manifesta ilegalidade quando não existissem operações jurídicas, pois é impossível aplicar uma lei, por mais clara e unívoca que seja, sem fazer operações jurídicas de subsunção, ainda que rudimentares. Por isso, repete-se, o que se sustentou foi que a ilegalidade apontada ao acto para justificar, logo na providência cautelar, um juízo de manifesta ilegalidade, deve ser indiscutível e óbvio, isto é, usando a linguagem da requerente, as “operações jurídicas” de interpretação e aplicação devem ter resultados indiscutíveis e óbvios à luz das regras mais elementares da ordem jurídica, onde não se incluiu a questão de saber se a ausência de lei expressa, no caso concreto dos autos, implicava, ou não, a existência de uma lacuna de regulamentação, susceptível de ser preenchida nos termos gerais de direito, designadamente através da norma que foi efectivamente aplicada. Deve, em consequência, ser deferido o pedido de aclaração, nos termos referidos. Decisão Face ao exposto, os Juízes do Supremo Tribunal Administrativo acordam em indeferir a arguida nulidade e aclarar o acórdão. Custas pelo requerente, pelo seu decaimento, quanto à arguida nulidade, fixando a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 29 de Outubro de 2008. - António Bento São Pedro (relator) - Jorge Manuel Lopes de Sousa - António Francisco de Almeida Calhau.