Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 424/12.0BEBJA
- 1.RELATÓRIO
- 1.1A sociedade denominada “Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A.”(adiante Impugnante ou Recorrida) instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja impugnação judicial contra a liquidação de taxa por afixação de publicidade em diversos postos de abastecimento de combustíveis localizado nas margens de estradas nacionais, efectuada pela “EP – Estradas de Portugal, S.A.” (adiante Recorrente), no valor total de € 3.577,78.
- 1.2O Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou procedente a impugnação e anulou a liquidação da referida taxa com o fundamento de que a “EP – Estradas de Portugal, S.A.” carecia de competência para a liquidação, uma vez que também não tinha competência para licenciar a publicidade afixada à margem das estradas nacionais, que está atribuída, exclusivamente, às câmaras municipais.
- 1.3A entidade liquidadora – “EP – Estradas de Portugal, S.A.” – interpôs recurso da sentença para o Supremo Tribunal Administrativo, que foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.
- 1.4A Recorrente apresentou alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor (Porque usamos o itálico nas transcrições, os excertos que estavam em itálico no original surgirão, aqui como adiante, em tipo normal.): «
1- O Tribunal a quo considerou que a EP deixou de ter competência para licenciar a afixação de publicidade, sendo tal competência única e exclusiva das Câmaras Municipais, de acordo com a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, e declarou a nulidade da liquidação impugnada, julgando, consequentemente, a impugnação procedente.
2- Resulta da actual legislação que:
- a)Fora dos aglomerados urbanos o legislador não permite a afixação de publicidade, pelo que a questão do licenciamento só se coloca nos casos de excepção ao regime de proibição (alínea a) do artigo 4.º do DL 105/98);
- b)Dentro dos aglomerados urbanos, existe um concurso aparente ou real de competências sobre o licenciamento da publicidade, apesar de ser evidente que os terrenos à margem das estradas nacionais estão dentro da zona de protecção sobre os quais se verificam permissões condicionadas á aprovação, autorização ou licença da JAE (faixa de respeito) (cfr. alínea b), do artigo 3.º do DL 13/71).
3- A competência da Recorrente para conceder licença e liquidar as taxas devidas pela implantação de publicidade decorre da conjugação das disposições do Decreto-Lei n.º 13/71 e da Lei n.º 97/88, isto é:
- a)O Decreto-Lei n.º 13/71 no seu artigo 10.º, n.º 1, alínea a) estabelece que depende de aprovação ou licença da EP a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada;
- b)O artigo 15.º, n.º 1, alínea j) do mesmo diploma legal determina que para cada autorização ou licença emitida pela implantação de tabuletas ou objectos de publicidade é devida uma taxa de € 56,79, por cada metro quadrado ou fracção dos mesmos;
- c)A Lei n.º 97/88 no artigo 1.º, n.º 1, prevê que a afixação de mensagens publicitárias obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes;
- d)No n.º 2, daquele artigo 1.º, é dito que “sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais …”;
- e)A Lei n.º 97/88 (tal como o anterior Decreto-Lei n.º 637/76) não revogou o Decreto-Lei n.º 13/71 quanto ao poder concedido à JAE, hoje EP, para licenciar a aposição de publicidade na denominada zona de protecção à estrada e cobrar a respectiva taxa (cfr. artigos 1.º, 2.º, 3.º, 10.º e 15.º, todos do Decreto-Lei n.º 13/71).
4- Mesmo que se aceite a concorrência de duas competências (duas jurisdições) com a intervenção de duas entidades distintas no mesmo procedimento, ela resulta das diferentes atribuições que cada uma destas entidades assegura.
5- Assim, compete às Câmaras Municipais a definição dos critérios de licenciamento para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, nos termos do n.º 2, do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, enquanto à Recorrente lhe cabe averiguar se a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas (cfr. n.º 1, do artigo 12.º do DL n.º 13/71 de 23 de Janeiro).
6- Não há duplicação de colecta, uma vez que não existe unicidade, dos factos tributários, o que justifica a cobrança de taxas distintas - que é legalmente admissível.
7- A intenção do legislador ao publicar o DL 637/76 e depois a Lei 97/88, foi, inequivocamente, a de salvaguardar o regime especial previsto nas normas de protecção às estradas nacionais, mais propriamente no DL 13/71 de 23 de Janeiro.
8- O regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 13/71 vigora e aplica-se a todas as estradas sob jurisdição da EP.
9- As normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro relativas à afixação de publicidade nos prédios confinantes com as estradas nacionais estão em vigor, pelo que, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 10.º desse diploma legal, a EP tem competência para licenciar publicidade numa faixa de 100m para além da zona de servidão non aedificandi das estradas sob sua jurisdição, e liquidar a taxa prevista na alínea j) do n.º 1 do seu artigo 15.º.
10- As regras de legística para a elaboração de actos normativos do Governo que constam do Anexo ao Regimento do Conselho de Ministros do XVI Governo aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 126-A/2004, impõem que as revogações sejam expressas e discriminem as disposições revogadas (cfr. art. 8.º, n.º 1 do Anexo relativo às Regras de Legística).
11- Tendo as regras de legística sido aprovadas para facilitar a compreensão dos textos normativos qualquer que seja o universo dos seus destinatários e favorecer a certeza e segurança jurídicas, não é de todo plausível que a distracção do legislador tenha sido tal que o conduziu a fazer tábua rasa dos mais elementares princípios que ele próprio estabeleceu.
12- Na medida em que o artigo 9.º, n.º 3 do C.C. prevê que na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, não podemos deixar de concluir que – ao não proceder, não obstante as várias oportunidades para o efeito, à revogação expressa das normas do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, relativas à afixação de publicidade, e apesar de a isso estar obrigado – este nunca pretendeu revogá-las.
13- Ao julgar procedente a impugnação, a sentença recorrida violou o disposto, entre outros, nos artigos 1.º, 3.º, alínea b); 10.º, n.º 1, alínea b); 12.º, e alínea j), do n.º 1, do artigo 15.º, todos do DL 13/71 de 23 de Janeiro.
Nestes termos, e nos mais de direito, que V. Ex.as doutamente suprirão, deve ser revogada a sentença recorrida e decidido consequentemente que a Recorrente tem competência para prática do acto, sendo este por isso válido».
- 1.5A Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença.
- 1.4Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público.
O Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso, com a seguinte fundamentação (As notas que no original estavam em rodapé serão transcritas no texto, entre parêntesis rectos.):
«[…] A questão controvertida consiste em saber se a EP tem, actualmente, competência para liquidar a taxa de publicidade em causa.
E, salvo melhor opinião, não tem competência para o efeito.
Como tem vindo a sustentar, o STA, de forma reiterada, nomeadamente no acórdão de 26 de Junho de 2013 1 [1 Proferido no recurso n.º 0232/13, e acórdãos de 2014.07.20 - P. 0492/14, 2014.07.18 - P. 0205/14 e de 2014.09.10 - P. 079/14, disponível no sítio da Internet www.dgsi.pt.], relatado pela Senhora Conselheira Fernanda Maçãs, e cujo discurso fundamentador se subscreve, sustentou que o artigo 2.º/2 da Lei 97/88 está em contradição com o, expressamente, consagrado no artigo 10.º/1/ b) do DL 13/71, na parte em que este último comete à Estradas de Portugal, EP, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença, enquanto aquele preceito degrada essa intervenção à mera emissão de parecer obrigatório.
Assim, foi intenção inequívoca do legislador revogar o regime especial de licenciamento de publicidade constante do DL 13/71, depois da entrada em vigor da Lei 97/88, a EP deixou de ter competência para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, dispondo, tão somente, de competência para a emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento da autoria das Câmaras Municipais, nos termos do estatuído no artigo 2.º/2 da Lei 97/88».
- 1.5Dispensaram-se os vistos dos Juízes Conselheiros adjuntos, por a questão ter vindo a ser decidida repetida e uniformemente neste Supremo Tribunal Administrativo.
- 1.6A questão que cumpre apreciar e decidir é a de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento ao considerar que a “Estradas de Portugal, S.A.” não tem competência para licenciar e taxar a afixação de publicidade situada nos postos de venda de combustível sitos à margem da estrada nacional.
A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja deu como provados os factos que constam de fls. 407 a 419, que aqui damos por reproduzidos [cfr. art. 663.º, n.º 6, do Código de Processo Civil, que é o aplicável («Quando não tenha sido impugnada, nem haja lugar a qualquer alteração da matéria de facto, o acórdão limitar-se-á a remeter para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu aquela matéria».)].
2.2 DE DIREITO
2.1.1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR
Como decorre do que deixámos dito, a questão que cumpre apreciar e decidir é a de saber quem é a entidade competente para licenciar e, consequentemente, tributar a afixação de publicidade nas estradas nacionais, rectius, na zona de protecção das estradas nacionais, tal como definida pelo art. 3.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro (Formada pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito, sendo estas últimas constituídas pelos terrenos limítrofes até 100 metros para além da zona non aedificandi, tal como definido pelo Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.), após o início da vigência da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.
2.2.2 DA INCOMPETÊNCIA DA RECORRENTE PARA LIQUIDAR A TAXA DE EXIBIÇÃO DE PUBLICIDADE
A questão tem-se colocado repetidamente neste Supremo Tribunal Administrativo e tem vindo a ser respondida uniforme e unanimemente por esta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Assim, vejam-se, entre outros, os seguintes acórdãos:
˗ de 26 de Junho de 2013, no processo n.º 232/13 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 15 de Abril de 2014 (dre.pt), págs. 2856 a 2863, também disponível em
dgsi.pt.), que foi aquele em que se louvou a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga na sentença recorrida;
˗ de 18 de Junho de 2014, no processo n.º 1435/13 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em
dgsi.pt.) e no processo 205/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em dgsi.pt.);
˗ de 2 de Julho de 2014, no processo n.º 492/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em
dgsi.pt.), no processo n.º 615/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em dgsi.pt.) e no processo 1566/13 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em dgsi.pt.);
˗ de 9 de Julho de 2014, no processo n.º 483/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em
dgsi.pt.);
˗ de 10 de Setembro de 2014, no processo n.º 79/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em
dgsi.pt.) e no processo n.º 312/14 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em dgsi.pt.).
Ainda que referindo-se à questão do licenciamento em si – enquanto a Secção de Contencioso Tributário aborda a questão sob a óptica da tributação do licenciamento – também a Secção de Contencioso Administrativo tem vindo a decidir repetida e uniformemente. Vejam-se, entre outros, os seguintes acórdãos:
˗ de 20 de Fevereiro de 2013, no processo n.º 1418/13;
˗ de 20 de Março de 2014, nos processos n.ºs 983/13, 1340/13, 1415/13, 1417/13, 1500/13, 1597/13, 1604/13, 1786/13, 1813/13, 1814/13 e 1854/13;
˗ de 3 de Abril de 2014, nos processos n.ºs 1499/13, 1556/13, 1600/13, 1741/13, 1815/13, 1896/13; 1792/13 e 24/14;
˗ de 29 de Abril de 2014, no processo n.º 73/14;
˗ de 15 de Maio de 2014, nos processos n.ºs 1516/13, 133/14, 135/14 e 140/14;
˗ de 19 de Junho de 2014, nos processos n.ºs 134/14, 138/14, 228/14, 233/14 e 236/14;
˗ de 26 de Junho, no processo n.º 338/14;
˗ de 9 de Julho, no processo n.º 235/14.
Podemos, pois, concluir que existe actualmente jurisprudência consolidada sobre a questão, conclusão à qual não obsta a existência de algumas decisões mais antigas desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em sentido diverso, designadamente os acórdãos que a Recorrente cita em abono da sua tese, proferidos ambos em 25 de Junho de 2009, pela mesma formação, nos processos n.º 243/09 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 30 de Setembro de 2009
(dre.pt), págs. 997 a 1003, também disponível em
dgsi.pt.) n.º 244/09 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 30 de Setembro de 2009
(dre.pt), págs. 1003 a 1008, também disponível em dgsi.pt.). Aliás, nesse sentido, decidiu esta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em aresto proferido em 9 de Julho de 2014 (Ainda não publicado no jornal oficial, disponível em
dgsi.pt.), votado unanimemente pelos nove Conselheiros actualmente em exercício de funções, que julgou findo o recurso interposto ao abrigo do disposto no art. 284.º do CPPT do acórdão em que a sentença se louvou – proferido em 26 de Junho de 2013, no processo n.º 232/13 – e no qual foi invocado como fundamento o referido acórdão de 25 de Junho de 2009, proferido no processo n.º 244/09. Na verdade, o motivo por que esse recurso foi julgado findo foi o de que a doutrina adoptada no acórdão recorrido constituía «jurisprudência consolidada» para os efeitos do art. 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Assim, pelos fundamentos constantes do referido acórdão da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Junho de 2013, proferido no processo n.º 232/13, para cuja fundamentação remetemos – dispensando junção da cópia do mesmo, por estar já publicado no jornal oficial –, o recurso não merece provimento, pois a sentença recorrida não enferma do erro de julgamento que lhe vem assacado, tanto mais que, também ela, se louvou na doutrina desse aresto.
