0109/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A substituição de um membro da assembleia municipal que renunciou ao mandato, com a consequente entrada do substituto, não determina a alteração do posicionamento dos candidatos na lista eleitoral apresentada às eleições para a assembleia municipal que ambos integraram.

II- A renúncia de um membro da mesa da assembleia municipal deve dar lugar à realização de uma nova eleição, a fim de o substituir, a qual deverá ser regulada, na ausência de norma específica expressa, pelo artigo 45.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. A………, devidamente identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 05.12.14, invocando para o efeito o n.º 1 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

1.1. O recorrente apresentou alegações, concluindo, no que concerne especificamente ao mérito da causa, do seguinte modo (fls 496 e ss):

“(…)

3- O acórdão recorrido faz uma incorrecta interpretação e aplicação do artigo 45º da Lei 169/99. Desde logo porque tal normativo se destina a regular a primeira reunião da Assembleia Municipal e primeira eleição do seu presidente o que não era o caso.

4- Depois porque mesmo que se considerasse dever aplicar-se tal normativo à eleição em apreciação nestes autos haveria que se adaptar o mesmo às circunstâncias então existentes e estando à data já os membros eleitos em possados dos seus mandatos, tendo já havido inclusive uma anterior Assembleia em que foi eleito um outro Presidente que viria a renunciar ao mandato, já não faz sentido falar-se em cabeça de lista mas sim em 1.º eleito.

5- Ao ter havido a renúncia ao mandato do 1º candidato eleito, e que na lista presente às eleições era então o seu cabeça de lista, a lista em que o mesmo se integrava e que logrou eleger dez elementos não deixou de ter dez mandatos. O que se passa é que, seguindo o disposto no artigo 14.º-2 da Lei n.º 1/2001, é chamado o candidato a seguir na ordem da lista concorrente, ou seja, o 1º não eleito, sendo que este não vai ocupar o 1.º lugar dos eleitos mas sim o último pois que todos os que já haviam sido eleitos sobem um lugar face à renúncia do 1.º eleito.

6- Não faz sentido agora falar-se em lugares de lista concorrente às eleições autárquicas o que temos de falar é em lugar nos mandatos conseguidos na eleição e reportado à data em que se procedeu à eleição do novo Presidente da Assembleia, o aqui recorrente. E nessa data já o 1.º eleito havia renunciado ao mandato. Nessa data já o posicionamento dos membros eleitos era distinto pois já tinha ocorrido a substituição do eleito que renunciara ao mandato.

7- Mas mesmo que se entendesse que o recorrente era o nº 2 e não o n.º 1 nem mesmo assim deveria deixar de ser eleito como foi. É que o primeiro critério de desempate previsto no n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, é sim o de se pertencer à lista mais votada, o que era o caso do recorrente.

8- Seria uma violação do Princípio do Estado Democrático e da Soberania Popular consagrados no artigo 2.º da CRP que se assim se não entendesse, pois que permitia que o voto popular fosse preterido em favor do posicionamento nas listas concorrentes às eleições, que apenas resulta duma indicação partidária. Desse modo a expressão do voto popular seria subalternizada por uma indicação partidária. A interpretação dada ao artigo 45º pelo acórdão recorrido é pois inconstitucional.

9- Também a análise histórica do preceito nos conduz a tal conclusão tendo havido uma preocupação do legislador em reforçar o papel da lista mais votada.

10- O acórdão recorrido faz uma incorreta interpretação do acórdão da 1ª instância e até mesmo dos nossos articulados.

11- Acresce que não estando perante a primeira reunião da Assembleia Municipal e dispondo esta de regimento aprovado deveria ter-se feito aplicação do mesmo.

12- Dispondo tal regimento que o Presidente da Assembleia dispõe de voto de qualidade em caso de empate e estando o recorrente a exercer as funções de presidente daquela Assembleia, conforme estipula tal regimento face à renúncia do presidente eleito, cabia-lhe a ele desempatar a votação e consequentemente sempre poderia decidir a favor da proposta que o indicava como Presidente da Assembleia”.

1.2. Os recorridos contra-alegaram, concluindo, no essencial, e quanto ao mérito da causa, da seguinte maneira (fls 519 e ss).

“(…)

3.º Na epígrafe do artigo 45.º do DL 169/99 consta ‘primeira reunião’ e, em nossa opinião, tal deverá ser entendido tanto como primeira reunião do mandato, como primeira reunião sem o antigo presidente (ou sem algum membro da mesa), porque ‘Primeira reunião’ será aquela em que, na sequência do afastamento do anterior membro da mesa, se tiver de proceder a votação para o substituir, caso em que estamos sempre perante a ‘primeira reunião’ para a escolha do(s) novo(s) eleito(s), que exercerão as funções a partir daí. Parece-nos que nem existe outra disposição legal que se aplique aos casos em que tem de haver a substituição definitiva de um membro da mesa da Assembleia Municipal durante a vigência do mandato. Tanto mais que o artigo 4º, nº 3 do Regimento da Assembleia Municipal também diz:«No caso de destituição ou demissão de qualquer membro da mesa ou de cessação do respectivo mandato, proceder-se-á a nova eleição, na reunião imediata». Assim, a disposição legal a aplicar no caso de eleição do membro da mesa da AM só pode ser o artigo 45º, que aliás que foi aplicado pelo próprio Recorrente, que presidia à sessão da AM de 17 de Janeiro de 2014.

4.º Para sustentar a sua tese, o ora Recorrente invoca uma lista que não está prevista legalmente: a «lista de mandatos conferidos» a uma determinada força política. O artigo 45º nº 4 do DL 169/99 refere expressamente «…listas que os concorrentes integraram na eleição para a assembleia municipal» e não uma qualquer lista de mandatos saída das eleições conferido a qualquer partido ou coligação.

5.º Os mandatos não são conferidos por lista a nenhuma força política. No caso da Assembleia Municipal de ..............., na sequência dos resultados eleitorais, os mandatos são atribuídos a 21 candidatos, ordenados sequencialmente, dos vários partidos e coligações que concorreram às autárquicas, cujo posicionamento resulta da aplicação do método de Hondt aos resultados eleitorais, conforme consta na alínea a) da Matéria de Facto Provada.

6.º Assim, o primeiro mandato foi atribuído à Coligação Querer Mais – PPD/PSD-CDS/PP à pessoa de C……….. e o segundo mandato atribuído foi ao Partido Socialista, na pessoa do eleito B………….. . Só o terceiro mandato foi atribuído ao ora Recorrente.

7.º Porém, mesmo que por hipótese académica a legislação portuguesa previsse o desempate com referência ao posicionamento numa alegada ‘lista de mandatos’ – o que não se concede – ainda assim, o ora Recorrente não podia substituir C……., uma vez que, estando nós perante uma coligação, este foi indicado pelo PPD/PSD e o Recorrente pelo CDS-PP e o artigo 79º da Lei 169/99, que regula o preenchimento de vagas impedia tal substituição.

8.º O douto acórdão recorrido não viola o princípio do Estado de Direito Democrático previsto no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa. O ora Recorrente é que parece desconhecer que o presidente da Mesa da Assembleia Municipal não é o primeiro candidato da lista mais votada das eleições, mas sim aquele que, de entre os membros eleitos para a Assembleia Municipal, resultar da eleição a que se procede na primeira reunião desse órgão, após as eleições.

9.º Ao contrário do alegado pelo ora Recorrente, desde a entrada em vigor do DL 169/99 que a lei deixou de fazer referência ao «cidadão que se encontrava melhor posicionado na lista mais votada na eleição para a Assembleia Municipal» como acontecia até aí.

10.º O legislador, no DL 169/99, relativamente à legislação anterior, retirou a referência à lista mais votada e optou por usar o plural ‘listas’, passando a atender-se ao posicionamento dos concorrentes nas listas que são aceites como definitivas pelo tribunal competente, para serem, posteriormente, sujeitas a sufrágio popular. E esse posicionamento é definitivo. Quem tiver sido cabeça de lista sempre o será, apesar das vicissitudes que o mandato vier a trazer, nos termos do artigo 35º da Lei 1/2001.

11.º O Recorrente alega um erro de julgamento constante do douto acórdão recorrido, mas basta ler o acórdão para facilmente se concluir que não há qualquer erro. O Tribunal de Aveiro não explanou grande fundamentação sobre o critério de desempate, porque, pura e simplesmente, o juiz singular e o tribunal colectivo considerou que, no momento da votação, A……. e B……. ocupavam o mesmo lugar nas listas candidatas à Assembleia Municipal. O erro de interpretação da lei do Tribunal de Aveiro está justamente aqui, pelas razões aduzidas no recurso que interpusemos para o TCA Norte.

12.º A renúncia de C…….. só produz efeitos a partir da data em que é apresentada para o futuro, ou seja, desde 02 de Janeiro de 2014 em diante. A letra da lei, no artigo 45º, nº 4, da Lei 169/99, de 18 de Setembro, diz claramente que, em caso de empate, deve ser declarado vencedor o concorrente que «…se encontrava melhor posicionado nas listas que os concorrentes integravam na eleição para a assembleia municipal», logo a lei remete para o melhor posicionamento nas listas concorrentes às eleições e não ao melhor posicionamento na lista mais votada nas eleições. A lei remete para o período antes das eleições autárquicas, enquanto o cidadão ainda é concorrente à assembleia municipal. A lei não remete para qualquer vicissitude de posicionamento que possa ocorrer durante o mandato, já depois das eleições e da tomada de posse. Tendo em conta o disposto no nº 3, do artigo 12º, da Lei 1/2001 de 14 de Agosto – Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, que diz:«Os candidatos de cada lista consideram-se ordenados segundo a sequência constante da respetiva declaração de candidatura». As listas são rígidas e fechadas não podendo a sequência dos candidatos ser alterada, a partir do momento em que as listas são definitivamente admitidas e publicadas nos termos do artigo 35º da Lei 1/2001.

13º Por último, o ora Recorrente alega que, por não estarem na ‘Primeira Reunião’ da Assembleia Municipal, não se aplica o artigo 45º do DL 169/99, mas sim o Regimento da Assembleia aprovado, invocando o nº 2 do arigo 3º do Regimento, que regula a substituição do presidente da Assembleia «nas suas faltas ou impedimentos».

14º Porém, o Regimento da AM de ............... diz expressamente que em caso de cessação de mandato «proceder-se-á a nova eleição, na reunião «imediata», conforme nº 3 do artigo 4º do Regimento em vigor, logo terão de ser observadas as regras do artigo 45º.

15º Em 17 de Janeiro de 2014, C…….. não estava a faltar, nem a sua situação configurava um impedimento, já que a renúncia é uma figura distinta.

16º O impedimento existe quando, por força da lei, está vedado ao eleito a participação numa deliberação, por se encontrar numa situação de conflito de interesses.

17º Tanto a falta como os imepdimentos pressupõem que o eleito esteja em pleno exercício do mandato. Ora, C……… tinha renunciado e a renúncia é a perda voluntária de um direito por manifestação unilateral de vontade.

18º Nos termos do nº 3 do artigo 55º da Lei 75/2013 de 12 de Setembro, a eleição dos membros da Assembleia Municipal terá de ser efetuada por voto secreto e não há voto de qualidade quando estamos perante uma votação deste tipo.

19º Por tudo o exposto, não deverá ser concedido provimento ao recurso apresentado pelo Recorrente A………., mantendo-se a douta decisão recorrida (…)”.

3. O presente recurso de revista excepcional foi admitido por acórdão da formação prevista no artigo 150.º do CPTA, de 16.02.2015, com vista a proporcionar uma melhor aplicação do direito relativamente a uma questão de direito que “não é de solução linear. Além da divergência em que incorreram as instâncias quanto ao que deve entender-se por candidato melhor posicionado na lista respectiva, em circunstâncias como a dos autos em que ocorre nova eleição por renúncia do membro anteriormente eleito, discute- se uma outra interpretação quanto ao próprio sentido dos critérios de desempate enunciados no n.º 4 do art. 45.º da Lei n.º 169/99, nomeadamente o sustentado em ‘Parecer’ da Direcção-Geral das Autarquias Locais. Por outro lado, as questões relativas ao contenciso do tipo de acto em causa – constituição dos órgãos das autarquias locais – apresentam inegável repercussão comunitária, quer pela relevância na organização do poder político democrático, quer pelo reflexo na regularidade de funcionamento das instituições político-administrativas do poder local” (fls 551-2).

4. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso (fl. 561).

5. Notificadas as partes para se pronunciarem sobre o douto parecer do MP, apenas o recorrente o fez, mantendo genericamente a argumentação anteriormente apresentada. A salientar apenas o argumento em que mais insiste e com o qual pretende rebater o douto parecer do MP. Que, sinteticamente, se resume ao seguinte: “Mais fica vincado que o mandato é da lista, não é pessoal. O candidato que vai ocupar o lugar vago é o candidato imediatamente seguinte, ou seja, neste caso, o n.º 2 da lista vai ocupar o 1.º mandato alcançado pela lista. (…) O recorrente aquando da eleição aqui em apreciação, não a eleição na 1.ª reunião, estava no 1.º lugar, no 1.º mandato e não no segundo” (fls 564-5).

6. Sem vistos, dado o disposto no artigo 36.º, n.os 1, al. a), e 2 do CPTA, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

A matéria de facto com interesse para a decisão é a que consta da decisão recorrida, para a qual se remete, ao abrigo do n.º 6 do artigo 663.º do CPC (fls 454-60).

2. De direito:

2.1. A situação que originou o presente recurso em matéria de contencioso eleitoral é fácil de explicar. C……….. , membro da Assembleia Municipal de .............., Presidente da Mesa da mesma Assembleia Municipal eleito pelos seus pares – após desempate decidido com base na regra estipulada pelo n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, de 18.09 (com a redacção dada pela Lei n.º 75/2013, de 12.09) –, e, por inerência, Presidente da Assembleia Municipal (art. 46.º, n.º 5), renunciou ao seu mandato em 02.01.14. O referido cidadão apresentou-se como cabeça de lista da coligação eleitoral ‘Querer mais! – PPD/PSD-CDS/PP’ às eleições autárquicas de 29.09.2013, mais concretamente, à eleição para a Assembleia Municipal de ................ A renúncia ao mandato configura uma das formas possíveis de cessação do mandato e depende da manifestação de vontade expressa pelo seu titular, nos termos definidos pela lei, no caso, no artigo 76.º da Lei n.º 169/99.

No caso dos autos, estamos, portanto, perante a renúncia de um membro da Assembleia Municipal que simultaneamente fora eleito Presidente da Mesa do mesmo órgão, pelo que também era Presidente da Assembleia Municipal.

Essa renúncia colocou o problema da sua substituição, quer como membro da Assembleia Municipal, quer como Presidente da Mesa da Assembleia Municipal.

A primeira substituição, relativa ao mandato de membro da Assembleia Municipal, o único mandato que possui enquanto eleito local, e que resultou de uma eleição por sufrágio popular, directo e secreto, está devidamente regulada por lei (art. 47.º, n.º 1: “Quando algum dos membros deixar de fazer parte da assembleia, por morte, renúncia, perda de mandato ou por outra razão, é substituído nos termos do artigo 79.º ou pelo novo titular do cargo com direito de integrar o órgão, conforme os casos”; art. 76.º, n.º 1: “Os titulares dos órgãos das autarquias locais gozam do direito de renúncia ao respectivo mandato a exercer mediante manifestação de vontade apresentada, quer antes quer depois da instalação dos órgãos reespectivos”; e 79.º, n.º 1: “As vagas ocorridas nos órgãos autárquicos são preenchidas pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga”).

Já a segunda substituição, relativa a um órgão ad hoc da assembleia municipal, cujos membros são escolhidos por meio de eleição orgânica, não está a mesma regulada expressamente na Lei n.º 169/99. Este diploma chega a prever a destituição dos membros da mesa (art. 46.º, n.º 2), mas nem sequer nestes casos nos diz como proceder. A questão da renúncia (rectius, da cessação de funções, constituindo a renúncia um dos modos de tal cessação) de um membro da mesa da assembleia municipal (e não, especificamente, do seu presidente) é tratada pelo artigo 4.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia Municipal de ..............., que prevê a realização de nova eleição. A mesma norma, porém, contrariamente ao que sucede com o n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, não contempla a hipótese de ocorrência de um empate na eleição, e, por conseguinte, não indica o modo de o resolver.

As duas instâncias que intervieram neste processo foram, pois, confrontadas com um silêncio normativo, que cumpria preencher nos termos legalmente prescritos (art. 10.º do CC). Como decorre do já exposto, o TAF de Aveiro e o TCAN fizeram uma distinta interpretação e aplicação do quadro normativo vigente, chegando a diferentes soluções.

O TAF de Aveiro, em conferência, na sequência de reclamação deduzida contra a decisão do juiz singular, de 09.04.14, manteve a sentença reclamada e, consequentemente, indeferiu a reclamação (fl. 377). Na parte que agora interessa, o colectivo de juízes do TAF de Aveiro considerou o seguinte:

“Em face do que se deixa dito, julga-se, por isso, que tal alteração de posicionamento do R. de 2.º candidato para cabeça de lista da coligação ‘Querer Mais’ não viola a ‘definitividade’ das listas, resultante quer do disposto no citado normativo, quer do artigo 35.º do mesmo diploma.

Aliás, como bem refere o R., este é o entendimento que resulta do preceituado no artigo 14º n.2 daquela Lei Orgânica n. 1/2001, onde o legislador estipulou que «No caso de morte ou doença que determine impossibilidade física ou psíquica, de perda de mandato ou de opção por função incompatível, o mandato é conferido ao candidato imediatamente seguinte na referida ordem de preferência».

Do exposto decorre que, o julgamento expresso na sentença proferida por este Tribunal, no sentido de que, à data da votação eleição para o cargo de Presidente da Assembleia Municipal, entre o 1.º Reclamante e o R., ora Recorrido, este último, ocupava o lugar de cabeça de lista da coligação ‘Querer Mais’ e, como tal, estando ambos em igual posição nas respectivas listas, prevaleceria o critério de desempate que se reporta à lista ‘mais votada’, no caso da coligação ‘Querer Mais’.

Em suma, ultrapassada a questão da substituição do elemento renunciante enquanto membro da Assembleia, apreciados os efeitos que a renúncia opera no posicionamento de cada um dos elementos na lista renunciante e, efectuada nova eleição para a posição de Presidente da Assembleia Municipal, ocorrendo empate entre os candidatos, tendo em conta o critério de desempate resultante do artigo 45º n.4 da Lei n.º 169/99, de 18 Setembro, tendo sido a lista mais votada e da coligação ‘Querer Mais’, o Tribunal considera que a eleição em apreço não padece das ilegalidades que lhe vêm assacadas.

Em suma, atenta a fundamentação exposta não se vislumbra, na sentença prolatada o invocado erro de julgamento por violação do disposto no artigo 45.º da Lei n.º 169/99 e nos artigos 12.º e 35.º da Lei Orgânica n.º 1/2002, de 14 de Agosto, desde logo, porque a interpretação propugnada dos citados normativos está conforme com a letra e o espírito da Lei” (fl. 374).

Por sua vez, o TCAN, divergindo da orientação seguida pela primeira instância, firmou orientação distinta. No seu acórdão de 05.12.14 conclui da seguinte forma:

“Aquilo que o legislador do DL 169/99, de 18.09 estabeleceu é que deve atender-se, em primeiro lugar, ao posicionamento dos concorrentes nas listas que foram aceites como definitivas pelo tribunal competente, para serem sujeitas a sufrágio popular e, como já supra se deixou evidenciado e explicado, a posição nessas listas é definitiva, de tal modo que quem foi cabeça de lista sempre o será, apesar dos acontecimentos que possam ocorrer em consequência da dinâmica da vida. E que, persistindo o empate, em consequência de ambos os candidatos deterem igual posicionamento nas respetivas listas é que se avança para o critério da lista mais votada.

Nos presentes autos está em causa a eleição uninominal para o Presidente da Mesa da Assembleia Municipal de ................, resultando da matéria de facto assente que após o empate que se verificou na respectiva votação, se procedeu a nova eleição, nos termos do n.º 4 do art.º 45.º, e que esse empate se manteve.

Assim, resultando demonstrado que o ora 1.º Recorrente [B……..] ocupava o 1.º lugar na Lista do PS para a Assembleia Municipal de ............. e que o ora Recorrido [A……….] ocupava o 2.º lugar da Lista da coligação ‘Querer Mais – PPD/PSD-CDS/PP’, é de concluir que o ora 1.º Recorrente encontrava-se melhor posicionado na lista que integrou à assembleia municipal do que o ora Recorrido, pelo que verificando-se empate deveria ter sido declarado eleito para Presidente da Mesa da Assembleia municipal de ................... o ora 1.º Recorrente.

Nesta conformidade, a eleição de A………. enferma de ilegalidade por violação do disposto no art. 45.º, n.º 4 da Lei n.º 169/99” (fls 481-2).

Como decorre das conclusões das alegações do recorrente (e depois da sua resposta ao douto parecer do MP), a decisão da primeira instância é aquela que vai ao encontro da sua pretensão, e que valida o seu argumento, fundamental na solução jurídica que sustenta, de que o substituto do renunciante na assembleia municipal passa a ocupar o lugar de cabeça de lista que esse outrora – na altura da apresentação das candidaturas – ocupava.

2.2. Com facilmente se percebe, o caso dos autos, reportando-se especificamente ao modo de substituição do Presidente da Mesa da Assembleia Municipal, acaba por envolver duas questões que importa apreciar e decidir.

2.2.1. A primeira questão respeita à substituição do membro da assembleia municipal que renunciou ao mandato. E é tratada especificamente, como se viu, pelo artigo 79.º, n.º 1, da Lei n.º 169/99 (“As vagas ocorridas nos órgãos autárquicos são preenchidas pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga”). Na realidade, é regulada igualmente, a nível legislativo, pelo 14.º, n.º 2, da LO n.º 1/2001 (“No caso de morte ou doença que determine impossibilidade física ou psíquica, de perda de mandato ou de opção por função incompatível, o mandato é conferido ao candidato imediatamente seguinte na referida ordem de preferência”). Após a sua leitura, uma evidência salta à vista: nada na letra dos referidos preceitos permite concluir que a entrada do candidato que vai substituir o membro da assembleia municipal que renunciou ao seu mandato vai, concomitantemente, alterar a ordem dos candidatos que constava na lista que foi apresentada aquando do acto eleitoral, “empurrando” o candidato posicionado em segundo lugar para o lugar de cabeça de lista. Ora, como determina o n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil (CC), “Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”.

Nem essa solução que, como se disse, não tem arrimo da letra da lei, que, aliás, é bastante clara, encontra qualquer justificação razoável, bem pelo contrário. As listas de candidatos, apresentadas por partidos, coligações de partidos políticos constituídos para fins eleitorais, ou ainda, grupos de cidadãos (art. 16.º da LO n.º 1/2001), são apresentadas perante o tribunal de comarca competente em matéria cível até ao 55.º dia anterior à data do acto eleitoral (art. 20.º) – no caso de coligação ainda passam pelo crivo do TC. São sujeitas a apreciação de regularidade e de legalidade, podendo vir a ser rectificadas, caso, por exemplo, seja rejeitada alguma candidatura. São sujeitas a publicação (a publicação final ocorrerá nos termos do n.º 5 do artigo 29.º), e, após este processo, são sorteadas para o efeito de se lhe atribuir uma ordem nos boletins de voto, sendo o resultado do sorteio afixado à porta do tribunal. De imediato são encetadas diligências no sentido da impressão dos boletins de voto (art. 30.º, n.º 4). São estas listas, com os respectivos candidatos devidamente posicionados, que irão ser sujeitas a sufrágio popular. E são listas fechadas, pelo que os cidadãos eleitores não poderão alterar a ordem de precedências que foi previamente decidida pelos órgãos competentes do partido, pelos partidos da coligação ou pelo grupo de cidadãos eleitores, e depois oficializada pelas entidades competentes. Não se vê, pois, como em momento ulterior ao do acto eleitoral se possa proceder a uma alteração no posicionamento das listas eleitorais, com o candidato posicionado em 2.º lugar a substituir o candidato renunciante, no caso dos autos, como cabeça de lista. Nem se vê que o princípio democrático ou o princípio do Estado de Direito justificassem uma tal alteração. De forma genérica e sumária, o princípio democrático manda respeitar a vontade popular, a qual foi manifestada no acto eleitoral, e incidiu sobre listas fechadas de candidatos previamente nelas posicionados. O princípio do Estado de Direito manda respeitar o direito posto – a não ser, claro, que nos defrontemos com normas inconstitucionais –, sendo certo que, como se viu, da expressão “o mandato é conferido ao candidato imediatamente seguinte na referida ordem de preferência” (art. 14.º, n.º 2) ou da expressão “As vagas ocorridas nos órgãos autárquicos (…) são preenchidas pelo cidadão imediatamente a seguir na ordem da respectiva lista ou, tratando-se de coligação, pelo cidadão imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que deu origem à vaga” (art. 79.º, n.º 1) não se retira minimamente a ideia de que a entrada do suplente que entra em substituição de um membro de órgão autárquico que renuncia ao seu mandato vai modificar o posicionamento dos candidatos na lista eleitoral. Vai-lhe ser conferido um mandato autárquico ou vai preencher uma vaga ocorrida num órgão autárquico, mas é a assembleia municipal e é a respectiva mesa (porque o renunciante pertencia a ambas) que vão ser alteradas na sua composição, não, certamente, a lista eleitoral de candidatos que foi submetida à eleição.

Ou seja, o novo membro substitui o anterior na assembleia municipal – uma vez que, em virtude da necessidade de respeitar o resultado eleitoral e, por conseguinte, a vontade popular, não poderá a coligação perder um mandato – mas a sua entrada não determina a alteração lista eleitoral, fechada e oficializada nos termos explanados.

2.2.2. A segunda questão diz respeito à substituição do Presidente da Mesa da Assembleia Municipal, mesa essa que não é um órgão autárquico stricto sensu, mas apenas um órgão ad hoc da autarquia, cujos membros são escolhidos através de eleição orgânica e não de eleição popular, como sucede no caso da Assembleia Municipal, esta sim um órgão autárquico.

Conforme foi antecipado, esta questão acaba por ser resolvida pelo Regimento da Assembleia Municipal de ..................., que, no seu artigo 4.º, n.º 3, prevê a realização de uma nova eleição sempre que haja demissão, destituição ou cessação de funções de um membro da mesa da assembleia municipal. O mesmo dispositivo não considera, porém, a possibilidade de um empate, nem, por isso mesmo, a forma de o resolver.

À primeira vista, poderíamos ser tentados a pensar que estaríamos perante uma lacuna regimental, a qual deveria ser integrada pela própria mesa com recurso para a assembleia, nos termos do artigo 58.º do Regimento da Assembleia Municipal de ................ e do artigo 29.º, n.º 1, al. b) da Lei n.º 75/2013, de 12.09 (com a redacção da Lei n.º 25/2015, de 30.03). Esta é, porém, uma leitura demasiado apressada. Com efeito, a lacuna existe, sim, mas a nível legislativo. A matéria da eleição dos membros da mesa da assembleia municipal é matéria com valor legislativo. Prova disso é o facto de essa mesma eleição estar regulada em diploma legal, mais concretamente, no artigo 45.º da Lei n.º 169/99. Sucede que esta norma apenas contempla a eleição da mesa da assembleia municipal na sequência das eleições autárquicas e após a instalação do órgão (assembleia municipal), não prevendo situação idêntica à dos autos, em que se verificou a renúncia de um dos membros da mesa. Por esse motivo, somos confrontados com um silêncio legislativo que cumpre colmatar.

Diga-se que a circunstância de o artigo 4.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia Municipal de ..................... prever uma solução específica para estes casos de cessação de funções de membros da mesa da assembleia municipal – a realização de uma nova eleição na reunião imediata – não transforma (e degrada) esta questão (da eleição dos membros da mesa da assembleia municipal) em matéria regulamentar. Resulta, no caso concreto, que a solução adoptada por um tal Regimento vai ao encontro do que será a solução natural a encontrar, por via da analogia, na própria lei. Mas sempre se poderia perguntar se, no caso de o Regimento em questão prever uma solução inteiramente distinta, se ele não seria ilegal, questão que não se justifica estar aqui a apreciar. Resta acrescentar que a competência da mesa da assembleia municipal para integrar as lacunas do Regimento sempre se há-de circunscrever às lacunas que sejam de nível regulamentar.

Em síntese, estamos perante um silêncio legislativo e não perante um silêncio regimental. E silêncio legislativo desde logo quanto à questão do procedimento a adoptar nos casos em que o presidente da mesa de uma assembleia municipal renuncia ao seu mandato.

Perante a necessidade de encontrar uma solução, haverá que atender ao disposto no artigo 10.º do CC (Integração das lacunas da lei). Dispõe este preceito, no seu n.º 1, que “Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos”. Já o seu n.º 2 estipula que “Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei”. Finalmente, o seu n.º 3 prescreve que, “Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema”. Na doutrina, Baptista Machado (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1990, p. 202) afirma que “Dois casos dizem-se análogos quando neles se verifique um conflito de interesses paralelo, isomorfo ou semelhante – de modo a que o critério valorativo adoptado pelo legislador para compor esse conflito de interesses num dos casos seja por igual ou maioria de razão aplicável ao outro (cfr. o n.º 2 do art. 10.º)”.

Em face disto, entendemos que deve ser aplicada ao caso dos autos o n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, em virtude de ser esta a norma que, dentro do sistema jurídico, prevê uma situação materialmente mais próxima da aqui presente, e isto, apesar de essa disposição se referir à primeira reunião, realizada imediatamente a seguir ao acto de instalação, “para efeitos de eleição do presidente e secretários da mesa”. Estando presente no sistema jurídico uma norma legal imperativa adequada ou ajustada ao caso presente, por via directa ou analógica, essa norma não pode deixar de se aplicar.

A aplicação do n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 ao caso dos autos permite-nos resolver, de uma assentada, não só a questão anteriormente abordada, como, de igual modo, a questão de como proceder em caso de empate na eleição do presidente da mesa da assembleia.

Centrando-nos, agora, nesta outra questão, temos que o dispositivo em apreço estabelece dois critérios de desempate que se aplicam sucessivamente. O critério inicial é o do posicionamento que os membros empatados ocupavam “nas listas que os concorrentes integraram na eleição para a assembleia municipal” (negrito nosso). Caso se verifique que os membros empatados ocupavam a mesma posição em ditas listas, deve então lançar-se mão do segundo critério enunciado: será eleito o membro empatado que fazia parte da lista mais votada (“(…) preferindo sucessivamente a mais votada”). Discordamos, pois, totalmente do parecer da DGAL, o qual, em síntese conclusiva, afirma o seguinte: “4. Face ao exposto, afigura-se que o critério de desempate estabelecido no n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99 deve ser interpretado como significando que se considera eleito presidente da assembleia municipal o candidato empatado oriundo da lista mais votada na eleição para a assembleia municipal, e que só nos casos em que os candidatos empatados são oriundos da mesma lista é que se recorre à posição que os candidatos ocupavam nessa lista” (fl. 92). Esta tese suscita-nos uma objecção que julgamos inultrapassável.

Antes de mais, não concordamos com a posição do DGAL, expressa no referido parecer, segundo a qual “Esta norma [art. 45.º, n.º 4] pode suscitar dificuldades interpretativas, uma vez que o seu elemento literal permite duas interpretações – uma interpretação segundo a qual o critério de desempate é a posição que o concorrente empatado ocupava na lista para a assembleia municipal, e, só no caso de haver mais do que um concorrente empatado com a mesma posição, é que opera um segundo critério de desempate, o qual daria prevalência ao concorrente da lista mais votada; e outra interpretação segundo a qual o critério de desempate é ter integrado a lista mais votada para a assembleia municipal, apenas se recorrendo à posição que os candidatos empatados ocupavam na respetiva lista se o empate se verificar entre candidatos oriundos da mesma lista” (fls 87-8). Efectivamente, o texto do n.º 4 do artigo 45.º é bastante claro na enunciação dos dois critérios de desempate e na sequência da sua utilização. Ora, a segunda interpretação que se julga possível neste parecer subverte totalmente a ordem de utilização dos critérios, ofendendo manifestamente o disposto no já citado n.º 2 do artigo 9.º do Código Civil (CC), o qual, relembra-se, determina que “Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”.

Além disso, a nossa objecção prende-se, igualmente, com a circunstância de o recurso a outros elementos de interpretação só se justificar quando do texto da norma interpretenda não se retira um sentido claro e unívoco, pois que “in claris non fit interpretatio”. Não tem, deste modo, muito sentido recorrer “à evolução legislativa sobre as soluções de desempate na eleição dos presidentes dos órgãos deliberativos das autarquias locais – assembleia de freguesia e assembleia municipal” (fl. 88), quanto mais não seja, porque o texto da lei (in casu, do n.º 4 do artigo 45.º) é suficientemente claro. Aliás, o mais que se poderá dizer após a análise dessa evolução legislativa, é que já foram consagradas no passado soluções distintas, todas elas resultando de forma límpida de uma simples leitura dos correspondentes preceitos.

Num outro plano, de nada vale invocar, como o faz o recorrente, que esta solução viola o princípio democrático ao permitir que seja eleito como presidente da mesa um membro da mesma que pertencia a uma lista eleitoral que não foi a mais votada nas eleições.

Antes de tudo, há que sublinhar que logo na eleição inicial esse é um dos resultados possíveis. Basta ler o artigo 45.º da Lei n.º 169/99 e ter em consideração que a assembleia municipal pode ser composta por membros oriundos de várias listas eleitorais que se apresentaram às eleições, e que a lista que obteve mais votos nas eleições pode não ter a maioria absoluta dos membros dessa assembleia. Acresce a isso que em parte alguma se diz que o Presidente da Mesa da Assembleia Municipal, eleito pelos seus pares, tem que pertencer à lista mais votada nas eleições para a Assembleia Municipal. Além disso, diga-se que o legislador é relativamente livre na escolha dos critérios de desempate, podendo, por exemplo, determinar que é o candidato mais novo que obtém o lugar em disputa, ou um candidato feminino, ou, como sucede no caso da eleição para as autarquias locais e para a Assembleia da República, pode o legislador determinar que, “No caso de restar um só mandato para distribuir e de os termos seguintes da série serem iguais e de listas diferentes, o mandato cabe à lista que tiver obtido o menor número de votos” (arts 13.º, al. d), e 16.º, al. d), respectivamente da LEOAL e da LEAR – “Critério de eleição”). Tanto basta para contrariar a argumentação do recorrente.

2.2.3. Em face de tudo o que foi dito, conclui-se que deve ser aplicada ao caso vertente a solução jurídica que consta daquela norma que, dentro do sistema jurídico, prevê uma situação materialmente mais próxima da aqui tratada, ou seja, a norma contida no n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99, cujo sentido se nos afigura claro e unívoco. Assim, atendendo ao primeiro critério de desempate aí enunciado, o lugar em disputa deve ser atribuído ao membro empatado que esteja melhor posicionado na lista que integrou às eleições para a assembleia municipal. Não havendo lugar, pelos motivos atrás expostos, à alteração da ordem dos candidatos que constava das listas eleitorais, verifica-se que o membro da mesa melhor posicionado nessas listas é B………., que encabeçava a lista apresentada pelo Partido Socialista, ocupando A…….. o 2.º lugar da lista apresentada pela Coligação ‘Querer Mais! – PPD/PSD-CDS/PP’. Não é, deste modo, necessário recorrer ao segundo critério de desempate enunciado pelo n.º 4 do artigo 45.º da Lei n.º 169/99.

Sem necessidade de aprofundamento suplementar, resta, assim, dizer que improcede o recurso apresentado pelo ora recorrente.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso de revista, e, em conformidade, manter o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 22 de Abril de 2015. Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Vitor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.