Quem foi o relator do acórdão 01164/02?

O relator foi Jorge de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01164/02?

O acórdão foi proferido em 22 de outubro de 2003.

01164/02 - STA

Sumário

I - Resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 e do n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados que foram objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo das leis da Reforma Agrária seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou do exercício dos seus direitos sobre os prédios arrendados. II - Por isso, enferma de vício de violação de lei, o acto em que se entendeu que a indemnização relativa aos prédios arrendados tinha, necessariamente, de basear-se no valor das rendas que vigoravam à data em que os seus titulares ficaram privados dos prédios, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação, em vez de ser calculada atendendo à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação, III - Do preceituado no art. 7.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, resulta que as indemnizações por expropriações e nacionalizações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária serão fixadas com base no valor corrente dos bens ou direitos, mas estes valores devem «referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tiver ocorrido em primeiro lugar». IV - Assim, nos casos de indemnização relativa a rendas não recebidas, depois de determinados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas haveria que determinar quais os valores que correspondiam a esses valores e rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios. V - O valor assim encontrado é actualizado nos termos do art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. VI - O regime de indemnização previsto no Decreto-Lei n.º 199/88 não contende com o direito a justa indemnização, previsto no artigo 62.º, n.º 2, da C.R.P., por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista no art. 94.º (anteriormente no art. 97.º) da C.R.P., em termos que não impõem uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas apenas exigem uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. VII - Por outro lado, inserindo-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre os critérios de indemnizações a pagar por nacionalizações e expropriações realizadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária [arts. 82.º e 168.º, n.º 1, alínea l), da C.R.P. nas redacções de 1982, e 83.º e 168.º, n.º 1, alínea l), nas redacções de 1989 e 1992], não podia o Governo, ao aprovar os Decretos-Lei n.ºs 199/88, 199/91, e 38/95, estabelecer, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, critérios de indemnização distintos dos previstos na Lei n.º 80/77, cujo regime jurídico desenvolveu através daqueles diplomas (art. 115.º, n.º 2, da C.R.P., em qualquer daquelas redacções). VIII - No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica».

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., ..., ..., ..., ..., ..., vêm interpor recurso contencioso de anulação de despachos conjuntos do Senhor Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, o 1º e 3º recorrentes dos despachos proferidos respectivamente em 14/01/02 e 06/02/02, e os restantes Recorrentes dos despachos proferidos respectivamente em 12/12/01, 24/01/02. Os Recorrentes imputam aos actos recorridos vícios de violação de lei, O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas respondeu, defendendo que os actos recorridos não enfermam dos vícios que os Recorrentes lhes imputam e que não se deve conhecer do pedido de aumento de valor da indemnização, atenta a natureza do processo de recurso contencioso, que é de mera anulação. Os Recorrentes apresentaram alegações com as seguintes conclusões: 1ª – A indemnização a que se referem os autos é devida pela privação temporária do uso e fruição de prédios rústicos indevidamente expropriados e ocupados e posteriormente devolvidos, Decreto-Lei 199/88 de 31/05. 2ª – Uma coisa é o cálculo da indemnização referente ao período que medrou entre 15/10/75 e 02/02/89, reportando-se os valores das rendas aos respectivos anos de privação, outra coisa é a actualização dessas rendas para os valores reais e correntes, valores de 94/95 ou da data do pagamento. 3ª – O valor real e corrente previsto no art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, deverá no mínimo ser reportado a valores de 94/95, data da publicação do Decreto-Lei 38/95 de 14/02 e Portaria 197-A/95 de 17/03, que fixaram os critérios de pagamento das indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, os componentes indemnizatórios por valores de 94/95, data considerada como a mais próxima do pagamento da indemnização. 4ª - A indemnização pelo valor das rendas não recebidas terá de ser calculada em analogia com o que se passa com o explorador directo em função dos rendimentos médios actualizados de 1995 e depois multiplicado o valor encontrado para a renda pelo número de anos de ocupação dos prédios, art. 2 nº 2 da Portaria 197-A/95. 5ª – Existe uma autêntica lacuna na legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária conforme refere o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 17/05/01, Rec. 44.114 e o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 03/07/02, Rec. 45.608, onde se refere nomeadamente a omissão de um critério de actualização das rendas, preconizando ambos os Acórdãos, para colmatar essa lacuna recorrer se necessário ao legislador. 6.ª – Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender a actualização do rendimento dos prédios que os recorrentes perderam, quando são decorridos mais de 27 anos da privação desses rendimentos. 7ª – Não existe proximidade temporal entre a privação do recebimento do valor da renda e o pagamento da indemnização, tendo decorrido mais de 27 anos da data da privação desse rendimento. 8ª – As indemnizações da Reforma Agrária “ serão fixadas com base no valor real e correntes desses bens e direitos ... de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos”, art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05. 9ª – A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento. 10ª – Todos os bens objecto de indemnização da Reforma Agrária foram actualizados pela Lei Especial para preços correntes ou valores de 94/95, com excepção do valor das rendas. 11ª – Se todos os componentes indemnizatórios pela privação do uso e fruição são actualizados para valores correntes da data do pagamento ou para valores de 94/95, porque razão as rendas não são igualmente actualizadas? 12ª – A renda previsível ou presumível durante o período da ocupação corresponde sempre aos valores das rendas máximas fixadas na legislação que regula o arrendamento rural. 13ª – Nos termos do art. 8 do Decreto-Lei 385/88 de 25/10, as rendas são sempre actualizadas anualmente não podendo ultrapassar contudo as tabelas do arrendamento rural. 14ª – Os valores das rendas previsíveis e presumíveis que correspondem o valor da indemnização deverão ser actualizados para valores de 94/95. 15ª – Porque razão e com que fundamento legal o proprietário absentista não é indemnizado por valores de 95, como acontece com o cultivador directo ? 16ª - O pagamento da indemnização do valor das rendas depois de fixado pelo valor previsível e presumível durante a ocupação, apenas beneficia de um acréscimo de 2,5% ao ano até à data do pagamento art. 19 e 24 da Lei 80/77, o que não assegura de forma alguma o valor real e corrente do bem à data de 1995. 17ª – O somatório das rendas calculado pelo valor previsível em cada um dos anos de fruição do prédio, não contém em si mesmo qualquer actualização para valores de 94/95, ou da data do pagamento da indemnização, Rec. do STA nº 45.607. 18ª – Os juros a que se reporta o art. 24 da Lei 80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda. Rec. do S.T.A. nº 44.146 19ª – Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95, Rec do S.T.A. nº. 46.298 20ª – As expropriações e nacionalizações no âmbito da Reforma Agrária foram todas anteriores à Constituição de 76 e já têm definidos os critérios indemnizatórios, pela Portaria 197-A/95 de 17/03. 21ª – O art. 94 da CRP não se aplica às indemnizações decorrentes da Reforma Agrária, já definitivamente encerrada mas às indemnizações futuras pela expropriação e nacionalização de prédios rústicos. 22ª – Os recorrentes, no que se refere à não actualização das rendas foram tratados de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados. 23ª - O despacho recorrido, na medida em que entendeu não actualizar o valor das rendas para os valores contemporâneos do pagamento da indemnização, ou para valores de 94/95, violou o disposto no art. 2, nº 1 e 2 e art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 299/88 de 31/05, art. 13 nº 1 e 2 da Lei 80/77 de 26/10, o art. 4 nº 4 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03. 24ª – O art. 7 nº 2 do Dec-Lei 199/88, segundo a interpretação perfilhada pela Entidade Recorrida não assegura a justa indemnização, pelo que está em desconformidade com o art. 62 nº 2 da CRP. 25ª – O art. 7 nº 2 com o sentido e alcance que lhe foi dado pela Entidade Recorrida, viola também o princípio da igualdade, justiça e proporcionalidade previsto no art. 13 nº 1 da CRP. 26ª – O despacho recorrido por errada interpretação dos arts. 19 e 24 da Lei 80/77, afronta o princípio da igualdade do art. 13 nº 1 da Constituição. 27ª - O art. 24 da Lei 80/77 segundo a interpretação perfilhada pela Entidade Recorrida, nomeadamente quando entendeu que os valores da cortiça são actualizados por via dos juros referidos naquela disposição legal, não assegura o princípio da igualdade, pelo que está em desconformidade com o art. 13 nº 1 da CRP. 28ª – Os arts. 19 e 24 da Lei 80/77, com o sentido e alcance que lhe foi dado pelo despacho recorrido, nomeadamente quando entendeu que os valores da renda são actualizados, por via da capitalização e juros previstos nas citadas disposições legais, violou o art. 62 nº 2 da CRP, uma vez que a expropriação e privação de bens e direitos só pode ser efectuada mediante o pagamento da justa indemnização. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, procedendo-se à anulação do despacho recorrido, reconhecendo-se em consequência da sua anulação, o direito dos recorrentes ao recebimento da indemnização de Esc: 16.436.340$00 pela actualização das rendas para valores de 94/95. O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas contra-alegou, concluindo da seguinte forma: 1ª – A indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios correspondente ao rendimento líquido dos mesmos durante o período da privação e, no caso de aqueles estarem arrendados, a indemnização será repartida entre o arrendatário e o senhorio, nos mesmos termos em que era repartido o rendimento líquido do prédio. 2ª – Para a determinação do valor do rendimento líquido dos prédios, a lei (artigo 5º, nº 1, do Dec-Lei nº 38/95) manda atender à exploração praticada à data da sua expropriação, nacionalização ou ocupação. 3ª - O rendimento líquido da terra é calculado multiplicando o rendimento líquido médio das diferentes classes de aptidão dos solos, constantes do anexo I da Portaria nº 197-A/95, pelo número de anos da privação e o valor encontrado é deflacionado, por aplicação de uma taxa de 2,5% ao ano, de modo a encontrar o seu valor à data da ocupação do prédio. 4ª – O rendimento líquido perdido pelo senhorio, reportado à mesma data, já é conhecido, pois corresponde ao valor da renda fixada no contrato multiplicado pelo número de anos da privação. 5ª – Apurado este valor, ficcionou-se o vencimento de todas as rendas, que nos termos do contrato de arrendamento só seriam devidas no final de cada ano de vigência do contrato, para a data da ocupação do prédio, obtendo-se, assim, a indemnização do senhorio, e, a partir desta data, procedeu-se à sua actualização, por aplicação das taxas previstas no anexo à Lei 80/77, sendo os juros capitalizados até 1979. 6ª – É jurisprudência corrente do Supremo Tribunal Administrativo que o montante da indemnização, incluindo o rendimento florestal resultante da extracção da cortiça, é actualizada nos termos da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, que prevê, nos seus artigos 13º e seguintes, um regime especial e exaustivo, sem lacunas de regulamentação, o que obsta que se possa fazer apelo a legislação de aplicação subsidiária. 7ª – Por força do disposto nos artigos 19º e 24º da Lei nº 80/77 e dos artigos 9º e 10º do Dec. Lei nº 213/79, a indemnização fixada é actualizada até efectivo pagamento, através de sucessivos actos consequentes, consubstanciados em operações matemáticas, a cargo da Junta de Crédito Público, com aplicação das taxas previstas no artigo 19º da Lei nº 80/77, que variam entre 2,5% e 13%. 8ª – O despacho recorrido não enferma dos vícios de que vem arguido. Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso, com as legais consequências. A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos: Sobre as questões aqui em discussão já este STA se pronunciou em muitos dos seus arestos. No tocante à indemnização por privação das rendas, tem sido orientação dominante a de que o valor a considerar não tem necessariamente de corresponder ao valor das rendas que vigoravam no momento da ocupação, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação do prédio, devendo antes ser fixado com base na evolução das rendas que for de presumir que deveria ter ocorrido durante o período de tempo durante o qual decorreu a privação dos prédios. Neste sentido se pronunciaram os acórdãos de 98.11.17, 2000.10.03, 2000.02.18 (T. Pleno), 2000.06.05 (T. Pleno), 2000.06.05 (T. Pleno), 2001.01.16 (T. Pleno), 2001.02.21, 2001.03.13, 2001.10.31, 2002.02.07, 2002.05.28 e 2003.04.09, respectivamente nos processos nºs 43044, 45608, 43044, 44144, 44146, 44145, 45734, 46298, 45559, 47393, 47476 e 48045. Por outro lado, no que concerne à actualização da indemnização, tem constituído igualmente entendimento dominante na jurisprudência deste STA, expresso nomeadamente nos arestos citados, o de que o montante da indemnização não está sujeito a actualização nos termos do Código das Expropriações, visto a Lei nº 80/77, de 26.10, prever nos seus arts. 13º e seguintes um regime especial exaustivo, sem lacunas de regulamentação, não contendendo este regime de indemnização com o princípio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP, nem com o direito a justa indemnização previsto no art. 62º, nº 2, também da Lei Fundamental. A este propósito, tem-se escrito que relativamente ao princípio da igualdade constante do art. 13º há que ter em conta que ele só pode ser convocado no domínio da actividade discricionária da Administração, em que os tipos legais aplicáveis lhe consintam uma certa margem de escolha entre várias soluções, e, que quando esses poderes são vinculados – como sucede nestes casos – a solução é necessariamente a querida pela norma, ficando o princípio da igualdade sem campo de aplicação possível; adianta-se, por outro lado, que o art. 62º da CRP não tem aplicação nestas situações, já que a indemnização por expropriação no domínio da reforma agrária se acha prevista não nesta norma, mas no art. 94º da Constituição (antigo art. 97º), e, na boa interpretação deste artigo, a indemnização garantida não é a que resulta da reconstituição integral da situação que existiria se não fosse a expropriação, mas uma indemnização apenas respeitadora das exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito, excluindo, por conseguinte, o estabelecimento de montantes irrisórios (Vd, especialmente, o citado ac. do T. Pleno de 2000.06.05, proc. nº 44146 e o também referido ac. da Secção de 2003.04.09, proc. nº 48045. Aderindo à orientação acabada de citar e à fundamentação em que assenta, entendemos que os despachos recorridos, no tocante a esta última questão não sofrem de qualquer ilegalidade; contudo, a atribuição da indemnização calculada com base nas rendas praticadas à data da ocupação já enferma de erro de direito, por violação do art. 14º, nº 4, do DL nº 199/88, de 31.05 (na redacção dada pelo DL nº 38/95, de 14.02). Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso. As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas se tendo pronunciado, defendendo que o acto recorrido não enferma de erro de direito. 2 – Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor, consideram-se provados os seguintes factos, que podem relevar para a decisão: a) Os Recorrentes são alguns dos comproprietários do prédio rústico «...», art. 5.º R da freguesia de Expectação, do concelho de Campo Maior; b)Este prédio foi ocupado em 15-10-75; c)Pela Portaria n.º 359/76, publicado no Diário da República, I Série, de 11-6-76, foi ordenada a expropriação daquele prédio; d)Nesta data, o prédio era propriedade de – ... - 1/6; – A... – 1/6; – ... – 1/9; – ... – 1/9; – ... – 1/36; – ... – 1/36; – ... – 1/56; – ...– 1/36; – ...– 1/12; – ... – 1/12; – ... – 1/12; – ... – 1/12 e) ... faleceu em 11-7-97, deixando como únicos herdeiros os seus irmãos germanos ... e ... e o irmão consanguíneo A... (fls. 30-32), sendo este último o cabeça-de-casal da herança; F) Uma área de 65,5000 ha de regadio deste prédio estava arrendada à data da ocupação; g) A ocupação do prédio manteve-se até 2-2-89, data em que foi devolvida a área referida; h)Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 14-1-2002 e 6-2-2002, foi atribuída aos herdeiros de ... a indemnização de 7.114.534$00 (fls. 16-17); i) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 14-1-2002 e 6-2-2002, foi atribuída ao Recorrente A... a indemnização de 21.760.396$00 (fls. 11-12); j) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída à Recorrente ... a indemnização de 2.586.202$00 (fls. 14-15); k) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 14-1-2002 ( ( ) Refere-se neste despacho a data de 14-02-01, mas trata-se de lapso evidente, pois a própria informação sobre a qual foi proferido o despacho está datada de 18-3-2001. Por isso, é de concluir que a data exacta será a de 14-01-02, à semelhança do que sucedeu com outros despachos, e que é também a data em que no processo instrutor relativo a este Recorrente se encontra no despacho da mesma entidade em que se ordena a notificação.) e 6-2-2002, foi atribuída ao Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 19-20); l) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída à Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 22-23); m)Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída ao Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 25-26); n) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída ao Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 28-29); o) O valor da renda anual da área referida, à data da ocupação, era de 194.666$00; p)Para o cálculo das indemnizações, a Administração considerou que a renda anual referida, relativamente a todos os anos e fracção durante os quais perdurou a ocupação, se vencera em 1975, aplicando ao capital assim determinado a taxa de juro anual prevista no art. 19.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e quadro anexo; q)Os despachos recorridos foram notificados ao 1.º e 4.º Recorrentes em 18-5-2002 e aos restantes em 29-4-2002; r)Os Recorrentes interpuseram o presente recurso jurisdicional em 27-6-2002. 3 – Os Recorrentes discordam dos actos recorridos quanto à forma de actualização do valor da renda da área referida, que serviu de base à atribuição das indemnizações. A Administração entendeu que a renda a considerar é a que vigorava à data da ocupação (194.666$00), a multiplicar pelo número de anos e fracção de ano durante os quais perdurou a ocupação, considerando todas as rendas vencidas nesta data e aplicando-lhe as taxas de juros que constam do quadro anexo à Lei n.º 80/77. Os Recorrentes entendem que aquele valor da renda anual deve ser actualizado, por analogia com o que entendem suceder com os demais bens indemnizáveis, no âmbito da Reforma Agrária, por força do art. 3.º, alíneas a), b) e c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, devendo as indemnizações ser calculadas com base no valor que a renda teria em 1994/95. A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos arts. 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (art. 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (art. 19.º) e as respectivas taxas de juro (art. 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (art. 24.º). Porém, nos seus arts. 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo. O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88. ) Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no art. 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar». Constando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação».(( )Mesmo Preâmbulo. ) Esta intenção foi materializada no art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» ( ( )As alíneas a) e c) do n.º 1 do art. 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária». ), no art. 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no art. 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização. O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95. ) Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções: Artigo 5.º 1 - A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido. 2 – O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas: a) Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação; b) rendimento liquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação; c) Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação; d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal. 3 - A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação. 4 – No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio. 5 - Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º Artigo 14.º 1 - Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos. 2 – O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo. 3 – A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º. 4 - No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento. Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização». O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um art. 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura». Ao abrigo deste art. 16.º, veio a ser publicada a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão ». ( ( ) Não se está perante qualquer das situações previstas no art. 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte: Reversão 1 – Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que: a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros; b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros; c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes. 2 - Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final. ) Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994». No n.º 4 do n.º 2.º desta Portaria 197-A/95 estabeleceu-se que, nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização a que se refere o n.º 1 corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares. Nos actos recorridos entendeu-se que o valor da indemnização por rendas relativas ao período de privação do uso e fruição do prédio (a que se referem o n.º 4 do art. 14.º da Lei n.º 199/88 e o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95), é calculado com base no montante das rendas em vigor no momento da ocupação, sem atender às efectivas ou possíveis actualizações da mesma ao longo desse período, multiplicando-o pelo número de anos e fracção em que os Recorrentes foram privados da área arrendada, dando-se por vencido no momento das ocupações o montante global das rendas, montante este sobre que incidiram juros, nos termos da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro. No entanto aquele art. 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 refere que a indemnização do titular do direito real de prédio arrendado é devida «pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», o que inculca que devem ser consideradas as rendas que presumivelmente seriam recebidas pelos senhorios se os arrendamentos se tivessem mantido durante o período de privação do uso e fruição dos prédios. Na mesma linha, o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 refere que esta indemnização «corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares», o que aponta também no sentido de se ter de atender às rendas que presumivelmente seriam recebidas. Assim, é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização. Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios. Neste sentido vem sendo a jurisprudência largamente dominante deste Supremo Tribunal Administrativo. ( ( ) Decidiram neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos: – de 17-11-1998, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7128; – de 8-7-1999, proferido no recurso n.º 44144, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 4653; – de 25-11-1999, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6870; – de 3-10-2000, proferido no recurso n.º 45608, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7030; – de 18-2-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 329; – de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44144, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 498, página 66, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 739; – de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748; – de 16-1-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 43; – de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45734; – de 13-3-2001, proferido no recurso n.º 46298. – de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 48085. No entanto, em sentido contrário, foi proferido o acórdão de 23-11-1989, no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6695. ) Assim, os actos impugnados enfermam de vício de violação de lei, ao interpretarem o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 ( ( ) Os Recorrentes, na conclusão 23.ª omitem a indicação deste n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 38/95, mas é manifestamente a esta disposição que se pretendem reportar ao indicarem «o art. 4.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 38/95», pois este diploma não tem sequer um número 4. Pelo art. 86.º do texto das alegações confirma-se que é àquele art. 14.º, n.º 4, na referida redacção, que os Recorrentes pretendem referir-se. De resto, nunca haveria obstáculo ao conhecimento deste vício, uma vez o que releva é a questão de direito colocada, não estando o Tribunal limitado na sua apreciação de direito ao alegado pelas partes (art. 664.º do C.P.C.). ) no sentido de ele impor que a indemnização seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que os Recorrentes ficaram privados do prédio, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação. 4 – Do que se referiu decorre que a fixação de indemnização por rendas não recebidas durante o período de ocupação dos prédios não tem de ser fixada actualizando os valores de todas as que deveriam ser recebidas para valores de 1994/95, como pretendem os Recorrentes. Os actos recorridos integraram duas operações: uma de determinação do valor das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, que a Administração entendeu ser o da renda que vigorava à data da ocupação, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais durou a ocupação; e outra operação de actualização do valor encontrado, que nos actos recorridos se entendeu ser efectuada através da capitalização desse valor global como se todas as rendas se tivessem vencido no momento da ocupação, com aplicação, depois, das taxas de juro previstas na Lei n.º 80/77. Os Recorrentes questionam também esta fórmula de actualização e a questão não pode considerar-se prejudicada pela solução adoptada sobre aquela primeira questão da determinação das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, pois a anulação dos actos recorridos com aquele fundamento não impede a possibilidade de renovação dos actos com aplicação da mesma fórmula de actualização, depois de encontrados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas. Assim, tem de passar a apreciar-se a questão da actualização. Assente que resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 que a base de cálculo da indemnização são as rendas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, há que fazer aplicação do preceituado no n.º 2 do art. 7.º do mesmo diploma, que estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar. Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. ( ( )Naturalmente este valor deflacionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com da renda que vigorava à data da ocupação, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas de alteração do valor locativo dos terrenos arrendados. ) Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art. 7.º é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77. Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização ou expropriação da ocupação está em sintonia com o este art. 24.º da Lei n.º 80/77, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações vencem-se desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios. Assim, quanto à forma de actualização, à face das normas indicadas, é correcta a posição assumida no acto recorrido. 5 – Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime. Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade. Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos. No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei ( ( )Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto. ) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. ( ( ) Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.) Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação. Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P.. Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» ( ( )Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057. ), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º. Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e os termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração». Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748; – de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416; – de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053; – de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033; – de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393; – de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476; – de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465; – de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420; – de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093; – de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973; – de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266; – de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088; – de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991. No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional: – n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114; – n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e – n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94. ) Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». ( ( )Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145.) Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais. Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade. 6 – Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77 é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica. Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção ( ( ) Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392). ) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982]((Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal. ). Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»; Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo os Decretos-Lei n.º 199/88, bem como os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, que lhe introduziram alterações. Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções). Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas ( ( )No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c). ). Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes. A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei». No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes». As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes. Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º. Assim, tem de conclui-se que em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia. Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido. Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei». ( ( ) JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216. ) Termos em que acordam em – conceder provimento ao recurso contencioso; – anular os actos recorridos por erro nos pressupostos de direito, consubstanciado em neles se ter interpretado o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 com sentido de ele impor que a indemnização ao titular de direito sobre prédios ou partes de prédios arrendados seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que ocorreram as ocupações, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação. Sem custas. Lisboa, 22 de Outubro de 2003 Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita –

Sumário

II- Por isso, enferma de vício de violação de lei, o acto em que se entendeu que a indemnização relativa aos prédios arrendados tinha, necessariamente, de basear-se no valor das rendas que vigoravam à data em que os seus titulares ficaram privados dos prédios, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação, em vez de ser calculada atendendo à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação,

III- Do preceituado no art. 7.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, resulta que as indemnizações por expropriações e nacionalizações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária serão fixadas com base no valor corrente dos bens ou direitos, mas estes valores devem «referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tiver ocorrido em primeiro lugar».

IV- Assim, nos casos de indemnização relativa a rendas não recebidas, depois de determinados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas haveria que determinar quais os valores que correspondiam a esses valores e rendimento à data em que o proprietário ficou privado do uso e fruição dos prédios.

V- O valor assim encontrado é actualizado nos termos do art. 24.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações se vencem desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios.

VI- O regime de indemnização previsto no Decreto-Lei n.º 199/88 não contende com o direito a justa indemnização, previsto no artigo 62.º, n.º 2, da C.R.P., por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista no art. 94.º (anteriormente no art. 97.º) da C.R.P., em termos que não impõem uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas apenas exigem uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios.

VII- Por outro lado, inserindo-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República legislar sobre os critérios de indemnizações a pagar por nacionalizações e expropriações realizadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária [arts. 82.º e 168.º, n.º 1, alínea l), da C.R.P. nas redacções de 1982, e 83.º e 168.º, n.º 1, alínea l), nas redacções de 1989 e 1992], não podia o Governo, ao aprovar os Decretos-Lei n.ºs 199/88, 199/91, e 38/95, estabelecer, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, critérios de indemnização distintos dos previstos na Lei n.º 80/77, cujo regime jurídico desenvolveu através daqueles diplomas (art. 115.º, n.º 2, da C.R.P., em qualquer daquelas redacções).

VIII- No âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica».

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., ..., ..., ..., ..., ..., vêm interpor recurso contencioso de anulação de despachos conjuntos do Senhor Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, o 1º e 3º recorrentes dos despachos proferidos respectivamente em 14/01/02 e 06/02/02, e os restantes Recorrentes dos despachos proferidos respectivamente em 12/12/01, 24/01/02.

Os Recorrentes imputam aos actos recorridos vícios de violação de lei,

O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas respondeu, defendendo que os actos recorridos não enfermam dos vícios que os Recorrentes lhes imputam e que não se deve conhecer do pedido de aumento de valor da indemnização, atenta a natureza do processo de recurso contencioso, que é de mera anulação.

Os Recorrentes apresentaram alegações com as seguintes conclusões:

1ª A indemnização a que se referem os autos é devida pela privação temporária do uso e fruição de prédios rústicos indevidamente expropriados e ocupados e posteriormente devolvidos, Decreto-Lei 199/88 de 31/05.

2ª Uma coisa é o cálculo da indemnização referente ao período que medrou entre 15/10/75 e 02/02/89, reportando-se os valores das rendas aos respectivos anos de privação, outra coisa é a actualização dessas rendas para os valores reais e correntes, valores de 94/95 ou da data do pagamento.

3ª O valor real e corrente previsto no art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05, deverá no mínimo ser reportado a valores de 94/95, data da publicação do Decreto-Lei 38/95 de 14/02 e Portaria 197-A/95 de 17/03, que fixaram os critérios de pagamento das indemnizações no âmbito da Reforma Agrária, os componentes indemnizatórios por valores de 94/95, data considerada como a mais próxima do pagamento da indemnização.

4ª A indemnização pelo valor das rendas não recebidas terá de ser calculada em analogia com o que se passa com o explorador directo em função dos rendimentos médios actualizados de 1995 e depois multiplicado o valor encontrado para a renda pelo número de anos de ocupação dos prédios, art. 2 nº 2 da Portaria 197-A/95.

5ª Existe uma autêntica lacuna na legislação especial das indemnizações da Reforma Agrária conforme refere o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 17/05/01, Rec. 44.114 e o Acórdão do Pleno do S.T.A. de 03/07/02, Rec. 45.608, onde se refere nomeadamente a omissão de um critério de actualização das rendas, preconizando ambos os Acórdãos, para colmatar essa lacuna recorrer se necessário ao legislador.

6.ª Seria profundamente injusto fixar uma indemnização sem atender a actualização do rendimento dos prédios que os recorrentes perderam, quando são decorridos mais de 27 anos da privação desses rendimentos.

7ª Não existe proximidade temporal entre a privação do recebimento do valor da renda e o pagamento da indemnização, tendo decorrido mais de 27 anos da data da privação desse rendimento.

8ª As indemnizações da Reforma Agrária “ serão fixadas com base no valor real e correntes desses bens e direitos ... de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos”, art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 199/88 de 31/05.

9ª A indemnização para ser justa tem de garantir ao expropriado o valor real do bem no momento do pagamento.

10ª Todos os bens objecto de indemnização da Reforma Agrária foram actualizados pela Lei Especial para preços correntes ou valores de 94/95, com excepção do valor das rendas.

11ª Se todos os componentes indemnizatórios pela privação do uso e fruição são actualizados para valores correntes da data do pagamento ou para valores de 94/95, porque razão as rendas não são igualmente actualizadas?

12ª A renda previsível ou presumível durante o período da ocupação corresponde sempre aos valores das rendas máximas fixadas na legislação que regula o arrendamento rural.

13ª Nos termos do art. 8 do Decreto-Lei 385/88 de 25/10, as rendas são sempre actualizadas anualmente não podendo ultrapassar contudo as tabelas do arrendamento rural.

14ª Os valores das rendas previsíveis e presumíveis que correspondem o valor da indemnização deverão ser actualizados para valores de 94/95.

15ª Porque razão e com que fundamento legal o proprietário absentista não é indemnizado por valores de 95, como acontece com o cultivador directo ?

16ª O pagamento da indemnização do valor das rendas depois de fixado pelo valor previsível e presumível durante a ocupação, apenas beneficia de um acréscimo de 2,5% ao ano até à data do pagamento art. 19 e 24 da Lei 80/77, o que não assegura de forma alguma o valor real e corrente do bem à data de 1995.

17ª O somatório das rendas calculado pelo valor previsível em cada um dos anos de fruição do prédio, não contém em si mesmo qualquer actualização para valores de 94/95, ou da data do pagamento da indemnização, Rec. do STA nº 45.607.

18ª Os juros a que se reporta o art. 24 da Lei 80/77 de 26/10 são remuneratórios, não se destinando a atender a qualquer actualização da moeda. Rec. do S.T.A. nº 44.146

19ª Os juros previstos no art. 24 da Lei 80/77, são igualmente aplicáveis aos demais componentes indemnizatórios actualizados para valores de 94/95, Rec do S.T.A. nº. 46.298

20ª As expropriações e nacionalizações no âmbito da Reforma Agrária foram todas anteriores à Constituição de 76 e já têm definidos os critérios indemnizatórios, pela Portaria 197-A/95 de 17/03.

21ª O art. 94 da CRP não se aplica às indemnizações decorrentes da Reforma Agrária, já definitivamente encerrada mas às indemnizações futuras pela expropriação e nacionalização de prédios rústicos.

22ª Os recorrentes, no que se refere à não actualização das rendas foram tratados de forma particularmente desfavorável e sem qualquer fundamento legal, relativamente a outros cidadãos que receberam os bens indemnizáveis actualizados.

23ª O despacho recorrido, na medida em que entendeu não actualizar o valor das rendas para os valores contemporâneos do pagamento da indemnização, ou para valores de 94/95, violou o disposto no art. 2, nº 1 e 2 e art. 7 nº 1 do Decreto-Lei 299/88 de 31/05, art. 13 nº 1 e 2 da Lei 80/77 de 26/10, o art. 4 nº 4 do Decreto-Lei 38/95 de 14/02, o art. 2 nº 1 e art. 3 a), b) e c) da Portaria 197-A/95 de 17/03.

24ª O art. 7 nº 2 do Dec-Lei 199/88, segundo a interpretação perfilhada pela Entidade Recorrida não assegura a justa indemnização, pelo que está em desconformidade com o art. 62 nº 2 da CRP.

25ª O art. 7 nº 2 com o sentido e alcance que lhe foi dado pela Entidade Recorrida, viola também o princípio da igualdade, justiça e proporcionalidade previsto no art. 13 nº 1 da CRP.

26ª O despacho recorrido por errada interpretação dos arts. 19 e 24 da Lei 80/77, afronta o princípio da igualdade do art. 13 nº 1 da Constituição.

27ª O art. 24 da Lei 80/77 segundo a interpretação perfilhada pela Entidade Recorrida, nomeadamente quando entendeu que os valores da cortiça são actualizados por via dos juros referidos naquela disposição legal, não assegura o princípio da igualdade, pelo que está em desconformidade com o art. 13 nº 1 da CRP.

28ª Os arts. 19 e 24 da Lei 80/77, com o sentido e alcance que lhe foi dado pelo despacho recorrido, nomeadamente quando entendeu que os valores da renda são actualizados, por via da capitalização e juros previstos nas citadas disposições legais, violou o art. 62 nº 2 da CRP, uma vez que a expropriação e privação de bens e direitos só pode ser efectuada mediante o pagamento da justa indemnização.

Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso, procedendo-se à anulação do despacho recorrido, reconhecendo-se em consequência da sua anulação, o direito dos recorrentes ao recebimento da indemnização de Esc: 16.436.340$00 pela actualização das rendas para valores de 94/95.

O Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1ª A indemnização pela privação temporária do uso e fruição dos prédios correspondente ao rendimento líquido dos mesmos durante o período da privação e, no caso de aqueles estarem arrendados, a indemnização será repartida entre o arrendatário e o senhorio, nos mesmos termos em que era repartido o rendimento líquido do prédio.

2ª Para a determinação do valor do rendimento líquido dos prédios, a lei (artigo 5º, nº 1, do Dec-Lei nº 38/95) manda atender à exploração praticada à data da sua expropriação, nacionalização ou ocupação.

3ª O rendimento líquido da terra é calculado multiplicando o rendimento líquido médio das diferentes classes de aptidão dos solos, constantes do anexo I da Portaria nº 197-A/95, pelo número de anos da privação e o valor encontrado é deflacionado, por aplicação de uma taxa de 2,5% ao ano, de modo a encontrar o seu valor à data da ocupação do prédio.

4ª O rendimento líquido perdido pelo senhorio, reportado à mesma data, já é conhecido, pois corresponde ao valor da renda fixada no contrato multiplicado pelo número de anos da privação.

5ª Apurado este valor, ficcionou-se o vencimento de todas as rendas, que nos termos do contrato de arrendamento só seriam devidas no final de cada ano de vigência do contrato, para a data da ocupação do prédio, obtendo-se, assim, a indemnização do senhorio, e, a partir desta data, procedeu-se à sua actualização, por aplicação das taxas previstas no anexo à Lei 80/77, sendo os juros capitalizados até 1979.

6ª É jurisprudência corrente do Supremo Tribunal Administrativo que o montante da indemnização, incluindo o rendimento florestal resultante da extracção da cortiça, é actualizada nos termos da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, que prevê, nos seus artigos 13º e seguintes, um regime especial e exaustivo, sem lacunas de regulamentação, o que obsta que se possa fazer apelo a legislação de aplicação subsidiária.

7ª Por força do disposto nos artigos 19º e 24º da Lei nº 80/77 e dos artigos 9º e 10º do Dec. Lei nº 213/79, a indemnização fixada é actualizada até efectivo pagamento, através de sucessivos actos consequentes, consubstanciados em operações matemáticas, a cargo da Junta de Crédito Público, com aplicação das taxas previstas no artigo 19º da Lei nº 80/77, que variam entre 2,5% e 13%.

8ª O despacho recorrido não enferma dos vícios de que vem arguido.

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso, com as legais consequências.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Sobre as questões aqui em discussão já este STA se pronunciou em muitos dos seus arestos.

No tocante à indemnização por privação das rendas, tem sido orientação dominante a de que o valor a considerar não tem necessariamente de corresponder ao valor das rendas que vigoravam no momento da ocupação, multiplicado pelo número de anos em que se manteve a privação do prédio, devendo antes ser fixado com base na evolução das rendas que for de presumir que deveria ter ocorrido durante o período de tempo durante o qual decorreu a privação dos prédios. Neste sentido se pronunciaram os acórdãos de 98.11.17, 2000.10.03, 2000.02.18 (T. Pleno), 2000.06.05 (T. Pleno), 2000.06.05 (T. Pleno), 2001.01.16 (T. Pleno), 2001.02.21, 2001.03.13, 2001.10.31, 2002.02.07, 2002.05.28 e 2003.04.09, respectivamente nos processos nºs 43044, 45608, 43044, 44144, 44146, 44145, 45734, 46298, 45559, 47393, 47476 e 48045.

Por outro lado, no que concerne à actualização da indemnização, tem constituído igualmente entendimento dominante na jurisprudência deste STA, expresso nomeadamente nos arestos citados, o de que o montante da indemnização não está sujeito a actualização nos termos do Código das Expropriações, visto a Lei nº 80/77, de 26.10, prever nos seus arts. 13º e seguintes um regime especial exaustivo, sem lacunas de regulamentação, não contendendo este regime de indemnização com o princípio da igualdade consagrado no art. 13º da CRP, nem com o direito a justa indemnização previsto no art. 62º, nº 2, também da Lei Fundamental. A este propósito, tem-se escrito que relativamente ao princípio da igualdade constante do art. 13º há que ter em conta que ele só pode ser convocado no domínio da actividade discricionária da Administração, em que os tipos legais aplicáveis lhe consintam uma certa margem de escolha entre várias soluções, e, que quando esses poderes são vinculados – como sucede nestes casos – a solução é necessariamente a querida pela norma, ficando o princípio da igualdade sem campo de aplicação possível; adianta-se, por outro lado, que o art. 62º da CRP não tem aplicação nestas situações, já que a indemnização por expropriação no domínio da reforma agrária se acha prevista não nesta norma, mas no art. 94º da Constituição (antigo art. 97º), e, na boa interpretação deste artigo, a indemnização garantida não é a que resulta da reconstituição integral da situação que existiria se não fosse a expropriação, mas uma indemnização apenas respeitadora das exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito, excluindo, por conseguinte, o estabelecimento de montantes irrisórios (Vd, especialmente, o citado ac. do T. Pleno de 2000.06.05, proc. nº 44146 e o também referido ac. da Secção de 2003.04.09, proc. nº 48045.

Aderindo à orientação acabada de citar e à fundamentação em que assenta, entendemos que os despachos recorridos, no tocante a esta última questão não sofrem de qualquer ilegalidade; contudo, a atribuição da indemnização calculada com base nas rendas praticadas à data da ocupação já enferma de erro de direito, por violação do art. 14º, nº 4, do DL nº 199/88, de 31.05 (na redacção dada pelo DL nº 38/95, de 14.02).

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso contencioso.

As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas o Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas se tendo pronunciado, defendendo que o acto recorrido não enferma de erro de direito.

2- Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor, consideram-se provados os seguintes factos, que podem relevar para a decisão:

a) Os Recorrentes são alguns dos comproprietários do prédio rústico «...», art. 5.º R da freguesia de Expectação, do concelho de Campo Maior;

b) Este prédio foi ocupado em 15-10-75;

c) Pela Portaria n.º 359/76, publicado no Diário da República, I Série, de 11-6-76, foi ordenada a expropriação daquele prédio;

d) Nesta data, o prédio era propriedade de

- ... - 1/6;

- A... – 1/6;

- ... – 1/9;

- ... – 1/36;

- ... – 1/56;

- ...– 1/36;

- ...– 1/12;

- ... – 1/12;

- ... – 1/12

e) ... faleceu em 11-7-97, deixando como únicos herdeiros os seus irmãos germanos ... e ... e o irmão consanguíneo A... (fls. 30-32), sendo este último o cabeça-de-casal da herança;

F) Uma área de 65,5000 ha de regadio deste prédio estava arrendada à data da ocupação;

g) A ocupação do prédio manteve-se até 2-2-89, data em que foi devolvida a área referida;

h) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 14-1-2002 e 6-2-2002, foi atribuída aos herdeiros de ... a indemnização de 7.114.534$00 (fls. 16-17);

i) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 14-1-2002 e 6-2-2002, foi atribuída ao Recorrente A... a indemnização de 21.760.396$00 (fls. 11-12);

j) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída à Recorrente ... a indemnização de 2.586.202$00 (fls. 14-15);

k) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 14-1-2002 ( ( ) Refere-se neste despacho a data de 14-02-01, mas trata-se de lapso evidente, pois a própria informação sobre a qual foi proferido o despacho está datada de 18-3-2001.

Por isso, é de concluir que a data exacta será a de 14-01-02, à semelhança do que sucedeu com outros despachos, e que é também a data em que no processo instrutor relativo a este Recorrente se encontra no despacho da mesma entidade em que se ordena a notificação.) e 6-2-2002, foi atribuída ao Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 19-20);

l) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída à Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 22-23);

m) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída ao Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 25-26);

n) Por despacho conjunto do Senhor Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Senhor Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, proferido respectivamente em 12-2-2001 e 24-1-2002, foi atribuída ao Recorrente ... a indemnização de 431.551$00 (fls. 28-29);

o) O valor da renda anual da área referida, à data da ocupação, era de 194.666$00;

p) Para o cálculo das indemnizações, a Administração considerou que a renda anual referida, relativamente a todos os anos e fracção durante os quais perdurou a ocupação, se vencera em 1975, aplicando ao capital assim determinado a taxa de juro anual prevista no art. 19.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e quadro anexo;

q) Os despachos recorridos foram notificados ao 1.º e 4.º Recorrentes em 18-5-2002 e aos restantes em 29-4-2002;

r) Os Recorrentes interpuseram o presente recurso jurisdicional em 27-6-2002.

3- Os Recorrentes discordam dos actos recorridos quanto à forma de actualização do valor da renda da área referida, que serviu de base à atribuição das indemnizações.

A Administração entendeu que a renda a considerar é a que vigorava à data da ocupação (194.666$00), a multiplicar pelo número de anos e fracção de ano durante os quais perdurou a ocupação, considerando todas as rendas vencidas nesta data e aplicando-lhe as taxas de juros que constam do quadro anexo à Lei n.º 80/77.

Os Recorrentes entendem que aquele valor da renda anual deve ser actualizado, por analogia com o que entendem suceder com os demais bens indemnizáveis, no âmbito da Reforma Agrária, por força do art. 3.º, alíneas a), b) e c), da Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março, devendo as indemnizações ser calculadas com base no valor que a renda teria em 1994/95.

A Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, veio estabelecer as regras básicas sobre indemnizações a ex-titulares de bens nacionalizados ou expropriados, fixando nos arts. 13.º e seguintes critérios próprios para indemnizações aos ex-titulares de direitos sobre bens nacionalizados ou expropriados, bem como as formas de pagamento (art. 18.º, 20.º e 21.º), os prazos da amortização dos títulos da dívida pública correspondentes ao valor da indemnização (art. 19.º) e as respectivas taxas de juro (art. 19.º, n.º 2, e quadro anexo) e sua contagem (art. 24.º).

Porém, nos seus arts. 8.º, n.º 1, alíneas b) e c), e 37.º, n.º 2, fazia-se depender de legislação complementar, a publicar no prazo de 60 dias, a determinação das indemnizações relativas a prédios rústicos, legislação essa que não veio a ser publicada, nesse prazo.

O Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, veio preencher a omissão desta legislação, definindo os critérios de avaliação dos bens e direitos a indemnizar, propondo-se «o Governo assegurar a observância do princípio, fundamental do nosso sistema jurídico, de que a indemnização deve ser fixada na base do valor real ou corrente dos bens, de modo a assegurar uma justa compensação» e anunciando que «a determinação do valor real dos prédios rústicos atingidos pela nacionalização ou expropriação há-de resultar da aplicação de um método que permita, com o necessário rigor técnico e objectividade, apurar o valor real ou corrente dos bens e direitos a indemnizar, isto é, o valor provável de transacção desses bens». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 199/88. )

Concretizando estes desígnios, estabeleceu-se no art. 7.º deste diploma que «as indemnizações definitivas pela expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária serão fixadas com base no valor real e corrente desses bens e direitos, apurado nos termos deste diploma, de modo a assegurar uma justa compensação pela privação dos mesmos bens e direitos» e que «o valor atrás indicado deve referir-se à data da ocupação, nacionalização ou expropriação, consoante o acto que tenha ocorrido em primeiro lugar».

Constando-se que «o período de tempo que mediou entre a data da ocupação, nacionalização ou expropriação e a data da atribuição da reserva foi por vezes longo e durante esse período o titular do prédio nenhum rendimento pôde extrair da exploração do terreno sobre que veio a incidir a reserva» decidiu o Governo que «tais prejuízos causados pela expropriação ou nacionalização deverão ser igualmente objecto de reparação».(( )Mesmo Preâmbulo. )

Esta intenção foi materializada no art. 3.º, n.º 1, alínea c), deste diploma em que se estabeleceu que «as indemnizações definitivas calculadas nos termos deste diploma visam compensar (...) a privação temporária do uso e fruição dos bens indicados no artigo 2.º, n.º 1, alíneas a) e c), no caso de devolução desses bens em momento ulterior ao da sua nacionalização ou expropriação» ( ( )As alíneas a) e c) do n.º 1 do art. 2.º, nas redacções iniciais, estabeleciam que «serão objecto imediato de indemnização definitiva, calculada nos termos deste diploma», a) «os prédios rústicos objecto de expropriação ou nacionalização ao abrigo da legislação sobre reforma agrária, neles se compreendendo todo o capital fundiário constituído, por terra e plantações, melhoramentos fundiários e obras e construções», e c) «os prédios urbanos expropriados ou nacionalizados ao abrigo da legislação sobre reforma agrária». ), no art. 5.º, em que se estabelece o regime desta indemnização e no art. 14.º em que se identificam os titulares desse direito de indemnização.

O Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, veio alterar aquele Decreto-Lei n.º 199/88, e, constatando que «a quase totalidade do património rústico nacionalizado ou expropriado foi devolvido aos seus anteriores titulares», esclareceu que as «indemnizações visam fundamentalmente compensar a não consideração do direito de reserva, consagrado na lei, aquando da retirada dos bens à esfera jurídica dos particulares em período histórico cronologicamente bem delimitado (os anos de 1975 e de 1976)». ( ( ) Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 38/95. )

Este Decreto-Lei n.º 38/95 deu nova redacção àqueles arts. 5.º e 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, que passaram a ter as seguintes redacções:

Artigo 5.º

1- A indemnização pela privação temporária do uso e fruição prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º corresponderá ao valor do rendimento líquido dos bens durante o período em que o seu titular tiver ficado privado do respectivo uso e fruição, tendo em conta a exploração praticada nos prédios rústicos à data da sua expropriação ou nacionalização, ou da sua ocupação, no caso de esta a ter precedido.

2- O valor do rendimento líquido a que se refere o número anterior será calculado com base no somatório das seguintes parcelas:

a) Rendimento líquido das culturas arvenses de sequeiro, para as rotações culturais tradicionais em cada tipo de solos, calculado com base nos valores médios por hectare e por ano de privação;

b) rendimento liquido das culturas arvenses de regadio, dos pomares, olivais e outras culturas permanentes efectivamente praticadas no prédio rústico à data da ocupação, expropriação ou nacionalização, por hectare e ano de privação;

c) Rendimento líquido dos efectivos pecuários ocupados ou requisitados, por cabeça animal e ano de privação;

d) Rendimento florestal líquido do prédio, calculado de acordo com os critérios do Decreto-Lei n.º 312/85, de 31 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 74/89, de 3 de Março, cujo apuramento será efectuado pelo Instituto Florestal.

3- A pedido do indemnizando, o valor obtido com base nos critérios estabelecidos no número anterior poderá ser alterado por prova documental em contrário, designadamente com base nas declarações do imposto sobre a indústria agrícola referentes ao ano que precedeu a ocupação, nacionalização ou expropriação.

4- No caso de a propriedade estar arrendada, a indemnização prevista no n.º 1 será repartida entre o arrendatário e os titulares de direitos reais nos mesmos termos em que era repartido o próprio rendimento líquido do prédio.

5- Se a reserva tiver sido atribuída sobre prédio diverso do que foi ocupado, nacionalizado ou expropriado, haverá lugar à indemnização por privação temporária de uso e fruição, na medida em que o valor da reserva tenha sido abatido ao valor do prédio ocupado, nacionalizado ou expropriado nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º

Artigo 14.º

1- Os proprietários ou titulares de outros direitos reais de gozo sobre bens nacionalizados ou expropriados a quem tenham sido devolvidos esses bens em data posterior à da ocupação, nacionalização ou expropriação terão direito a uma indemnização pela privação temporária de uso e fruição dos bens devolvidos.

2- O período de privação referido no número anterior conta-se desde o momento da ocupação desses bens até ao regresso à posse dos mesmos bens pelos seus titulares, independentemente da existência de acto administrativo com esse objectivo.

3- A indemnização prevista no n.º 1 será calculada multiplicando os anos de privação pelo valor por hectare ou por cabeça animal, nos termos estabelecidos no artigo 5.º.

4- No caso de prédio arrendado, a indemnização prevista no n.º 1 será atribuída ao arrendatário cuja posição jurídica haja sido interrompida em consequência da nacionalização, cabendo ao titular de direito real que dispunha de uso e fruição do prédio uma indemnização pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento.

Este Decreto-Lei n.º 38/95 aditou também um n.º 7 ao art. 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, relativo à indemnização por frutos pendentes, estabelecendo que «a indemnização por frutos pendentes à data da expropriação ou nacionalização será calculada com base nos respectivos valores à data em que os mesmos foram ou seriam comercializados, e a correspondente a produtos armazenados não devolvidos com base no valor corrente à data do pagamento da indemnização».

O mesmo Decreto-Lei n.º 38/95, aditou também um art. 16.º ao Decreto-Lei n.º 199/88, em que se estabelece que «as fórmulas técnicas necessárias à determinação das indemnizações previstas no presente diploma serão objecto de portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Agricultura».

Ao abrigo deste art. 16.º, veio a ser publicada a Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março que, relativamente à indemnização pela privação temporária do uso e fruição estabeleceu, no seu n.º 2.º, n.º 1, que «o valor definitivo da indemnização pela privação temporária do uso e fruição do património fundiário expropriado, nacionalizado ou meramente ocupado e posteriormente devolvido, será calculado com base nos rendimentos líquidos médios, já actualizados, constantes dos quadros anexos n.ºs 4, 5 e 6, multiplicados pelo número de anos em que se verificou a privação efectiva dos bens, contados desde a data da ocupação até à sua posterior posse ou detenção pelos ex-titulares, independentemente de acto administrativo e, nos casos previstos no artigo 30.º da Lei n.º 109/88, de 26 de Setembro, com a nova redacção da Lei n.º 46/90, de 22 de Agosto, de acordo com os comprovativos que fundamentaram a portaria de reversão ». ( ( ) Não se está perante qualquer das situações previstas no art. 30.º da Lei n.º 109/88, com a redacção da Lei n.º 46/90, que estabelece o seguinte:

Reversão

1- Por portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação pode ser determinada a reversão dos prédios ou de parte dos prédios rústicos expropriados quando se comprove que:

a) Permaneceram na posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou na dos respectivos herdeiros;

b) Antes de 1 de Janeiro de 1990 e independentemente de acto administrativo com esse objecto, regressaram à posse material e exploração de facto dos anteriores titulares ou às dos respectivos herdeiros;

c) Os prédios permaneceram ou regressaram à posse e exploração do Estado, quando se trate de explorações exclusivamente florestais, ou quando os anteriores titulares ou os respectivos herdeiros se substituíram ao Estado nos arrendamentos celebrados com os beneficiários da entrega em exploração, por acordo com estes.

2- Os factos invocados por qualquer interessado para os efeitos do número anterior devem ser provados nos termos gerais de direito, cabendo à direcção regional de agricultura competente na respectiva área a apreciação da prova produzida, com vista ao apuramento dos factos que importam à decisão final. )

Esta mesma Portaria estabeleceu que «o valor definitivo da indemnização devida pelo capital de exploração não devolvido será calculado com base nos inventários realizados à data da ocupação ou reconstituídos de acordo com o que está estabelecido no n.º 2 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 199/88, de 31 de Maio, com a nova redacção do Decreto-Lei n.º 38/95, de 14 de Fevereiro, adoptando-se» (...) «para os frutos pendentes, produtos armazenados e avanços às culturas, os preços correntes dos produtos e serviços constantes das publicações do Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural Preços de Factores de Produção Agrícola 1994/1995 e Custo de Execução das Principais Tarefas Agrícolas, de Junho de 1994».

No n.º 4 do n.º 2.º desta Portaria 197-A/95 estabeleceu-se que, nos casos de prédios ou partes de prédios não explorados directamente pelos respectivos proprietários ou usufrutuários e em que os direitos de exploração não foram restabelecidos, a indemnização a que se refere o n.º 1 corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a data da ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares.

Nos actos recorridos entendeu-se que o valor da indemnização por rendas relativas ao período de privação do uso e fruição do prédio (a que se referem o n.º 4 do art. 14.º da Lei n.º 199/88 e o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95), é calculado com base no montante das rendas em vigor no momento da ocupação, sem atender às efectivas ou possíveis actualizações da mesma ao longo desse período, multiplicando-o pelo número de anos e fracção em que os Recorrentes foram privados da área arrendada, dando-se por vencido no momento das ocupações o montante global das rendas, montante este sobre que incidiram juros, nos termos da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro.

No entanto aquele art. 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 199/88 refere que a indemnização do titular do direito real de prédio arrendado é devida «pelo não recebimento das rendas devidas pelo arrendamento», o que inculca que devem ser consideradas as rendas que presumivelmente seriam recebidas pelos senhorios se os arrendamentos se tivessem mantido durante o período de privação do uso e fruição dos prédios.

Na mesma linha, o n.º 4 do n.º 2.º da Portaria n.º 197-A/95 refere que esta indemnização «corresponde ao valor das rendas não recebidas desde a ocupação até ao regresso daqueles bens à posse dos seus titulares», o que aponta também no sentido de se ter de atender às rendas que presumivelmente seriam recebidas.

Assim, é clara a intenção legislativa de que a indemnização devida aos titulares dos prédios rústicos arrendados seja calculada em função do valor das rendas que eles teriam recebido se não tivesse ocorrido o facto que os privou daqueles, que é a forma adequada de obter a desejada justa indemnização.

Por isso, é de concluir que a indemnização justa não pode ser, necessariamente, assegurada com a fórmula adoptada no acto impugnado, baseada no valor das rendas que vigoravam à data em que os então proprietários ficaram privados da área referida, multiplicado pelo número de anos durante o qual se manteve a privação, só podendo sê-lo através de uma forma de cálculo que atenda à possibilidade de evolução das rendas que poderia ter lugar durante o período de privação dos prédios.

Neste sentido vem sendo a jurisprudência largamente dominante deste Supremo Tribunal Administrativo. ( ( ) Decidiram neste sentido, entre outros, os seguintes acórdãos:

- de 17-11-1998, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7128;

- de 8-7-1999, proferido no recurso n.º 44144, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 4653;

- de 25-11-1999, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6870;

- de 3-10-2000, proferido no recurso n.º 45608, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 7030;

- de 18-2-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 43044, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-10-2002, página 329;

- de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44144, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 498, página 66, e em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 739;

- de 5-6-2000, do Pleno, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;

- de 16-1-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 44145, publicado em Apêndice ao Diário da República de 27-2-2003, página 43;

- de 21-2-2001, proferido no recurso n.º 45734;

- de 13-3-2001, proferido no recurso n.º 46298.

- de 18-6-2003, proferido no recurso n.º 48085.

No entanto, em sentido contrário, foi proferido o acórdão de 23-11-1989, no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-09-2002, página 6695. )

Assim, os actos impugnados enfermam de vício de violação de lei, ao interpretarem o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 ( ( ) Os Recorrentes, na conclusão 23.ª omitem a indicação deste n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 38/95, mas é manifestamente a esta disposição que se pretendem reportar ao indicarem «o art. 4.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 38/95», pois este diploma não tem sequer um número 4. Pelo art. 86.º do texto das alegações confirma-se que é àquele art. 14.º, n.º 4, na referida redacção, que os Recorrentes pretendem referir-se.

De resto, nunca haveria obstáculo ao conhecimento deste vício, uma vez o que releva é a questão de direito colocada, não estando o Tribunal limitado na sua apreciação de direito ao alegado pelas partes (art. 664.º do C.P.C.). ) no sentido de ele impor que a indemnização seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que os Recorrentes ficaram privados do prédio, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação.

4- Do que se referiu decorre que a fixação de indemnização por rendas não recebidas durante o período de ocupação dos prédios não tem de ser fixada actualizando os valores de todas as que deveriam ser recebidas para valores de 1994/95, como pretendem os Recorrentes.

Os actos recorridos integraram duas operações: uma de determinação do valor das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, que a Administração entendeu ser o da renda que vigorava à data da ocupação, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais durou a ocupação; e outra operação de actualização do valor encontrado, que nos actos recorridos se entendeu ser efectuada através da capitalização desse valor global como se todas as rendas se tivessem vencido no momento da ocupação, com aplicação, depois, das taxas de juro previstas na Lei n.º 80/77.

Os Recorrentes questionam também esta fórmula de actualização e a questão não pode considerar-se prejudicada pela solução adoptada sobre aquela primeira questão da determinação das rendas que devem servir de base ao cálculo da indemnização, pois a anulação dos actos recorridos com aquele fundamento não impede a possibilidade de renovação dos actos com aplicação da mesma fórmula de actualização, depois de encontrados os valores das rendas que presumivelmente seriam recebidas.

Assim, tem de passar a apreciar-se a questão da actualização.

Assente que resulta do n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 que a base de cálculo da indemnização são as rendas que presumivelmente seriam recebidas ao longo do período de privação do prédio, há que fazer aplicação do preceituado no n.º 2 do art. 7.º do mesmo diploma, que estabelece que o valor real e corrente (n.º 1 do mesmo artigo) dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja referido à data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação, conforme o que tiver ocorrido em primeiro lugar.

Assim, determinado o valor de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas durante o período de ocupação, tem de se calcular o valor que a cada uma delas corresponde à data da ocupação, à face da evolução do valor da moeda. ( ( )Naturalmente este valor deflacionado de cada uma das rendas que presumivelmente seriam recebidas não tem de coincidir com da renda que vigorava à data da ocupação, pois o valor daquelas rendas presumíveis pode ter variado em função de factores distintos da evolução monetária, como, por exemplo, as limitações ou imposições derivadas de regulamentação relativa ao arrendamento rural que entretanto vigorou ou existência de causas de alteração do valor locativo dos terrenos arrendados. )

Depois, este valor global das rendas reportado à data da ocupação, como o dos restantes bens ou direitos a que se reporta aquele art. 7.º é actualizado nos termos dos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77.

Aliás, aquela operação de reportar o valor real e corrente dos bens à data da nacionalização ou expropriação da ocupação está em sintonia com o este art. 24.º da Lei n.º 80/77, em que se estabelece que os juros das obrigações em que se consubstancia o pagamento das indemnizações vencem-se desde a data da nacionalização ou expropriação ou da ocupação efectiva dos prédios.

Assim, quanto à forma de actualização, à face das normas indicadas, é correcta a posição assumida no acto recorrido.

5- Existindo este regime de actualização especial para as indemnizações devidas por expropriações e nacionalizações efectuadas no âmbito da Reforma Agrária, designadamente relativas a prédios arrendados, não se pode entender que exista uma lacuna de regulamentação, que permita a aplicação de qualquer outro regime.

Porém, os Recorrentes suscitam a questão da inconstitucionalidade deste regime de actualização, que entendem ser incompatível com os arts. 13.º, n.º 1, e 62.º, n.º 2, da C.R.P., e os princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade.

Aquele art. 24.º da Lei n.º 80/77 estabelece um regime de actualização da indemnização, através dos juros dos títulos referidos, e o art. 7.º, n.ºs e 2, do Decreto-Lei n.º 199/88 impõe, relativamente a todas as indemnizações, que o valor real e corrente dos bens ou direitos expropriados ou nacionalizados seja reportado ao momento em que ocorreu o acto que privou o seu titular desses bens ou direitos.

No entanto, o regime de actualização previsto nos arts. 19.º e 24.º da Lei n.º 80/77 e respectivo Anexo é um regime diferenciado, pois, conforme o valor que cada titular de direito de indemnização tem a receber, são lhe entregues títulos de uma das doze classes referidas neste Anexo (com prazos de pagamento, períodos de diferimento e taxas de juros diferentes), prevendo-se também, no n.º 1 do art. 20.º, que os pagamentos de indemnizações enquadráveis na Classe I (até 50.000$00), possam ser efectuados em dinheiro. Prevê-se ainda no art. 22.º daquela Lei ( ( )Redacção dada pela Lei n.º 36/81, de 31 de Agosto. ) um regime excepcional para as Misericórdias e outras instituições privadas de solidariedade social, fundações, cooperativas e congregações e associações religiosas e admitiu-se, no art. 39.º, a possibilidade de estabelecimento de um regime especial para estrangeiros. ( ( ) Que veio a ser estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 31/80, de 6 de Março, que prevê o pagamento em títulos do Tesouro.)

Porém, esta excepção e regimes diferenciados não implicam uma ofensa do princípio da igualdade, pois este só proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material aceitável e, no caso, elas têm-no, pois são diferentes também as presumíveis capacidades económicas dos titulares de direito de indemnização e a consequente premência de obter o dinheiro correspondente à indemnização que deixam entrever as dimensões dos respectivos direitos, designadamente no que concerne ao pagamento em dinheiro, de que beneficiam apenas titulares de pequenos direitos de indemnização que, tendencialmente, terão situação económica mais débil e, por isso, terão necessidade de mais pronta reparação.

Por outro lado, o n.º 2 do art. 62.º da C.R.P., que estabelece que «a requisição e expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização», não é aplicável nesta matéria, por a indemnização por expropriação no âmbito da reforma agrária estar prevista nos arts. 83.º e 94.º (em redacções anteriores os arts. 82.º e art. 97.º) da C.R.P

Na verdade, como tem vindo a sustentar o Tribunal Constitucional «quando se trate de matérias especificamente sediadas na âmbito da constituição económica, o artigo 62.º não é obstáculo a restrições do direito de propriedade, se nessa sede existir norma constitucional que dê cobertura suficiente a tais limitações» ( ( )Neste sentido, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 14/84, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 2.º, página 339, e n.º 491/02, de 26-11-2002, proferido no processo n.º 310/99, publicado no Diário da República, II Série, de 22-1-2003, página 1057. ), o que é o caso da Reforma Agrária, prevista naqueles arts. 94.º e 97.º.

Naquele art. 83.º deixa-se para a lei ordinária a fixação do critério das indemnizações e os termos do art. 94.º não se inclui referência a «justa indemnização», ao contrário do que sucede com aquele art. 62.º, referindo-se apenas «o direito do proprietário à correspondente indemnização e à reserva de área suficiente para a viabilidade e a racionalidade da sua própria exploração».

Assim, relativamente a nacionalizações e expropriações ao abrigo das leis da reforma agrária, não é constitucionalmente imposto, como no caso do art. 62.º, n.º 2, uma reconstituição integral da situação que existiria se não tivesse ocorrido a ocupação e expropriação, mas uma indemnização que cumpra as exigências mínimas de justiça ínsitas na ideia de Estado de Direito e não conduzam ao estabelecimento de montantes irrisórios. ( ( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- do Pleno, de 5-6-2000, proferido no recurso n.º 44146, publicado em Apêndice ao Diário da República de 16-10-2002, página 748;

- de 28-6-2001, proferido no recurso n.º 46416;

- de 18-10-2001, proferido no recurso n.º 46053;

- de 17-1-2002, proferido no recurso n.º 47033;

- de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 47393;

- de 28-5-2002, proferido no recurso n.º 47476;

- de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 47465;

- de 4-6-2002, proferido no recurso n.º 47420;

- de 19-6-2002, proferido no recurso n.º 47093;

- de 26-9-2002, proferido no recurso n.º 47973;

- de 30-10-2002, do Pleno, proferido no recurso n.º 46872, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 494, página 266;

- de 7-11-2002, proferidos nos recursos n.ºs 47930 e 48088;

- de 4-12-2002, proferidos nos recursos n.ºs 46263 e 47991.

No mesmo sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 39/88, de 9-2-88, proferido no processo n.º 136/85, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 374, página 114;

- n.º 605/92, de 17-12-92, proferido no processo n.º 67/92, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 422, página 60, e Diário da República, 2.ª Série, de 8-4-93, página 3818; e

- n.º 341/94, de 26-4-94, proferido no processo n.º 34/93, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4-11-94. )

Por outro lado, no âmbito das exigências de justiça e proporcionalidade, o valor do bem de que o titular do direito de indemnização foi privado não é o único factor a atender, pois é uma da tarefas prioritárias do Estado promover a igualdade real entre os portugueses [art. 9.º, alínea d), da C.R.P. em todas as redacções] e é uma das suas incumbências prioritárias no âmbito económico a correcção das desigualdades na distribuição da riqueza [art. 81.º, alínea b), da C.R.P., a que corresponde a alínea d) na redacção de 1976] e a lei é o meio mais adequado a promover a «progressiva eliminação de situações de desigualdade de facto de natureza económica». ( ( )Essencialmente neste sentido, o acórdão n.º 39/88, do Tribunal Constitucional, atrás citado, a páginas 145.)

Por isso, não pode considerar-se injusta ou desproporcionada uma lei só porque trata de forma diferente os cidadãos em função da sua situação económica, permitindo concretizar a indemnização em dinheiro mais cedo e com menor risco de desvalorização a quem presumivelmente terá pior situação económica, antes se tendo de concluir que esse tratamento diferenciado em matéria de intervenção do Estado na economia pode consubstanciar concretização daquelas directrizes constitucionais.

Assim, o regime de pagamento de indemnizações previsto nos arts. 19.º, 24.º e Anexo da Lei n.º 80/77 e no art. 7.º do Decreto-Lei n.º 199/88 não é incompatível com os arts. 13.º e 62.º, n.º 2, da C.R.P., nem com os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

6- Por outro lado, esta interpretação do Decreto-Lei n.º 199/88, com as alterações operadas pelos Decretos-Lei n.ºs 199/91 e 38/95, no sentido de ser aplicável o regime de pagamento através dos títulos previstos na Lei n.º 80/77 é mesmo a única que pode considerar-se compatível com a Constituição, por razões de constitucionalidade orgânica.

Na verdade, à face da Constituição na redacção de 1982, em cuja vigência foi emitido pelo Governo o Decreto-Lei n.º 199/88, legislar sobre os critérios de fixação de indemnizações relativas à intervenção, nacionalização ou socialização dos meios de produção ( ( ) Nestes conceitos de nacionalização e socialização dos meios de produção se enquadram as expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária, pois eles abrangem as situações de expropriação de bens de produção enquanto tais, para continuarem nessa qualidade na propriedade do Estado ou para exploração através de formas colectivas (neste sentido, podem ver-se J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, de 2.ª edição, volume 1.º, páginas 391-392). ) inseria-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [art. 168.º, n.º 1, alínea l), na redacção de 1982]((Esta alínea l) reproduz exactamente as palavras utilizadas no art. 82.º, pelo que a lei a que este artigo se reporta terá ser uma lei formal. ).

Esta reserva relativa de competência legislativa para fixação de critérios de indemnização foi mantida na revisão constitucional de 1989, embora com outra terminologia, reportando-se a alínea l) do n.º 1 do seu art. 168.º aos «meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações»;

Em qualquer dos casos é, assim, inequívoco que a fixação dos critérios de indemnização por expropriações efectuadas ao abrigo das leis da Reforma Agrária estava incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, ao tempo em que foi aprovado pelo Governo os Decretos-Lei n.º 199/88, bem como os Decretos-Lei n.ºs 99/91, de 29 de Maio, e 38/95, de 14 de Fevereiro, que lhe introduziram alterações.

Assim, sem autorização legislativa que lhe permitisse legislar autonomamente sobre a fixação de critérios de indemnização, apenas era permitido ao Governo desenvolver os princípios e as bases gerais da Reforma Agrária fixadas pela Lei n.º 80/77, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do art. 201.º da Constituição (em qualquer daquelas redacções).

Foi ao abrigo desta norma que foram emitidos aqueles diplomas ( ( )No Decreto-Lei n.º 199/91 invoca-se também, além da alínea c), a alínea a) do n.º 1 do art. 201.º da C.R.P., que prevê a competência do Governo para legislar em matérias não incluídas na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, mas, no que se possa reportar a fixação de critérios de indemnização relacionadas com intervenção, nacionalização e socialização dos meios de produção, a validade daquele Decreto-Lei só podia basear-se na alínea c). ).

Porém, como resulta do preceituado no n.º 2 do art. 115.º da C.R.P., em qualquer daquelas redacções, os diplomas aprovados pelo Governo ao abrigo daquela alínea c) estão subordinados às leis cujos regimes jurídicos desenvolvem, dependendo a validade constitucional daqueles da sua compatibilidade com estes.

A Lei n.º 80/77 estabelece, no n.º 2 do seu art. 1.º, que «as nacionalizações de empresas, de acções e outras partes do capital social de empresas privadas, as nacionalizações de prédios realizadas nos termos do Decreto-Lei n.º 407-A/75, de 30 de Julho, e as expropriações efectuadas ao abrigo das Leis da Reforma Agrária, desde 25 de Abril de 1974, conferem aos ex-titulares de direitos sobre os bens nacionalizados ou expropriados o direito a uma indemnização, liquidada e efectivada nos termos e condições da presente lei».

No seu art. 18.º, relativo ao «pagamento da indemnização», estabelece-se que «com excepção do disposto no artigo 20.º, o direito à indemnização, tanto provisória como definitiva, efectiva-se mediante entrega ao respectivo titular, pelo Estado, de títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos seguintes».

As excepções previstas no art. 20.º, em que se permite o pagamento em dinheiro, são apenas as de indemnizações até 50.000$00 e as devidas por frutos pendentes.

Por isso, estando as opções legislativas do Governo limitadas pela Lei n.º 80/77, o Governo não podia, sem incorrer em inconstitucionalidade orgânica, estabelecer, nos Decretos-Lei n.ºs 199/88 e 38/95, o pagamento de indemnizações por privação temporária do uso e fruição de valor superior a 50.000$00 por forma diferente da prevista naquela Lei, que era o pagamento através «títulos de dívida pública de montante igual ao valor fixado nos termos e condições constantes dos artigos» subsequentes àquele art. 18.º.

Assim, tem de conclui-se que em vez de ofender a Constituição, a solução legislativa adoptada pelo Governo naqueles diplomas, no que concerne à forma de pagamento das indemnizações, era a única que o Governo podia adoptar à face dos poderes legislativos que, nestes casos, a Constituição lhe conferia.

Por isso, em face do regime legal aplicável ao pagamento de indemnizações, não podiam também os Autores do acto recorrido decidir o pagamento por forma diferente da que foi adoptada no acto recorrido.

Na verdade, «aí onde a Constituição imponha reserva de lei, legalidade não implica somente prevalência ou preferência de lei, nem sequer prioridade de lei; traduz-se em sujeição do conteúdo dos actos administrativos e jurisdicionais aos critérios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo; envolve, senão monopólio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixação primária de sentido normativo (reserva relativa) pela lei». ( ( ) JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo V, 1997, página 216. )

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- anular os actos recorridos por erro nos pressupostos de direito, consubstanciado em neles se ter interpretado o n.º 4 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 199/88 com sentido de ele impor que a indemnização ao titular de direito sobre prédios ou partes de prédios arrendados seja calculada com base no valor das rendas que vigoravam à data em que ocorreram as ocupações, multiplicado pelo número de anos e fracção durante os quais se manteve a privação.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Outubro de 2003

Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita –

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 197-A/95 DE 1995/03/17 ART3 A B C ART4 N2.
L 80/77 DE 1977/10/26 ART13 ART18 ART20 ART21 ART24 ART37 N2.
DL 199/88 DE 1988/05/31 NA REDACÇÃO DO DL 38/95 DE 1995/02/14 ART5 ART11 N7 ART14 ART16.
CONST2001 ART62 N2 ART83 ART94.
DL 407-A/75 DE 1975/07/30 ART18.

Jurisprudência Nacional

AC TC PROC310/99 DE 2002/11/26 IN DR IIS DE 2003/01/22 PAG1057.; AC STA PROC46263 DE 2002/12/04.; AC STA PROC48088 DE 2002/11/07.; AC STA PROC47991 DE 2002/12/04.

Doutrina

JORGE MIRANDA MANUAL DE DIREITO CONSTITUCIONAL TV 1997 PAG216.

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