0307/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O juízo de que um certo vício é potencialmente fautor da anulação do acto recorrido não pode envolver uma qualquer omissão de pronúncia sobre a questão de se saber se a esse vício corresponde uma outra forma de invalidade.

II- A causa de nulidade das sentenças, prevista no art. 668º, n.º 1, al. c), do CPC, funda-se na repugnância lógica entre a decisão e os fundamentos realmente existentes, e não na oposição entre a decisão e os fundamentos que deveriam ter sido invocados.

III- Para aferir da tempestividade dos recursos contenciosos, tarefa que necessariamente precede a avaliação sobre se existem os vícios neles arguidos, o tribunal deve enunciar uma proposição hipotética, sob forma condicional, em que estabeleça o tipo de efeitos jurídicos invalidantes que a cada um dos vícios atendíveis seguramente corresponderá, caso ele exista.

IV- Estando arguido um vício a cuja eventual existência necessariamente se seguirá a nulidade do acto, não pode o tribunal, ao menos relativamente a esse vício, concluir pela extemporaneidade do recurso.

V- Todavia, tal extemporaneidade poderá ser declarada relativamente aos demais vícios invocados se eles forem potencialmente causadores da mera anulação do acto recorrido.

VI- Foi subjectivamente eficaz a notificação, realizada em 1999, que informara o destinatário de que o IFADAP lhe ordenava a devolução parcial de certas ajudas que ele havia recebido e o pagamento dos respectivos juros de mora, na medida em que tal comunicação já continha os elementos essenciais da figura típica da notificação.

VII- O efeito informativo a que tal notificação tendia foi ainda acrescido pela circunstância de o notificado iniciar seguidamente uma troca de correspondência com o IFADAP, que culminou na revogação parcial do acto comunicado – no que tocava aos juros e ao modo e ao tempo do pagamento do capital, que passaria a ser em prestações.

VIII- Assim, e porque o interessado tinha um perfeito conhecimento da definição administrativa respeitante à obrigação de devolver que lhe fora imposta em 1999, nenhuns efeitos interruptivos se podem atribuir ao seu pedido, formulado vários anos depois, de que lhe fosse passada certidão do acto impositivo daquele dever, por suposta insuficiência da respectiva notificação.

IX- Consequentemente, o recurso contencioso interposto em 2003, na sequência da obtenção da dita certidão, enferma de extemporaneidade relativamente a todos os vícios nele arguidos que se apresentem como meramente causais da anulação do acto praticado em 1999.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. e mulher, .., ambos identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional da sentença do TAC do Porto que rejeitou, por extemporaneidade, o recurso contencioso por eles deduzido do acto que o Conselho de Administração do IFADAP praticara em 14/10/98 e em que lhes ordenara a devolução de 2.505.452$00, importância essa relativa a parte das ajudas que haviam sido concedidas ao ora recorrente no âmbito de um projecto de investimento.

Os recorrentes terminaram a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:

1- Vem o presente recurso de uma deliberação de 14/10/98, do IFADAP, que mandou devolver a importância de 6.391.486$00 (31.880,60 euros) que os recorrentes entendiam dever ser considerada nula nos termos do art. 133º, al. d), do CPA, por preterição de formalidade essencial e por ofender o conteúdo do direito fundamental de propriedade privada, ou anulada nos termos do art. 134º do CPA, em consequência de violação de lei.

2- A sentença agravada rejeitou o recurso com fundamento na sua extemporaneidade, por três ordens de razões: por os recorrentes invocarem apenas a anulabilidade do acto impugnado; por a notificação do acto «sub judice» ter sido correctamente efectuada; e pelo facto do prazo de impugnação da legalidade da decisão recorrida não se ter suspendido com o pedido de certidão.

3- O tribunal recorrido errou na apreciação destas três razões: porque os recorrentes peticionaram e sustentaram a nulidade do acto impugnado, conforme resulta do seu pedido (violação da al. c) do n.º 1 do art. 668º do CPC, o que acarreta a nulidade da sentença agravada); porque a notificação do acto impugnado não está conforme ao estatuído no art. 68º do CPA e no art. 268º, n.º 3, da CRP; isto porque a notificação não contém o texto integral do acto administrativo, conforme se vislumbra do processo instrutor; não identifica correctamente o procedimento administrativo, nem tão pouco informa ou indica a quem pertence a autoria do acto; não informa qual o órgão competente para apreciar a impugnação do acto, nem tão pouco se é, ou não, susceptível de impugnação graciosa ou contenciosa, facto que releva de manifesto interesse uma vez que se não informou da autoria do acto; não se verificando, por último, a excepção do n.º 2 do art. 68º, dado que a pretensão do IFADAP em nada foi favorável aos interessados.

4- Não sendo correcta a consideração de que tais requisitos estavam verificados, por banda do tribunal «a quo».

5- A decisão agravada interpretou e aplicou erradamente o direito, em concreto, os preceitos constantes do art. 268º, n.º 3, da CRP e do art. 68º do CPA, e manifesta clara contradição entre os fundamentos e a decisão, violando também as alíneas c) e d) do n.º 1 do art. 668º do CPC, o que acarreta nulidade da sentença agravada, para além de aplicar erradamente o direito substantivamente aplicável e, consequentemente, violar as disposições legais referenciadas.

6- O terceiro fundamento da sentença agravada não poderá também proceder visto que o «ensaio de notificação» é de tal forma deficiente que não poderá nunca ser oponível aos ora agravantes, pois, se a notificação não contiver os elementos essenciais a que estava vinculada nos termos do art. 68º do CPA, não se poderá ter por verificado o requisito de eficácia subjectiva em relação ao acto notificado que, assim, não será oponível ao interessado em causa, não sendo apto a operar a caducidade do efeito impugnatório.

7- Nos termos do art. 29º da LPTA, é irrelevante, para efeitos de vício de contagem do prazo do recurso contencioso, o conhecimento do acto pelos interessados através de via diferente da estabelecida na lei, não traduzindo os mecanismos dos artigos 31º e 82º da LPTA qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda como contrapartida para o não início do prazo para a interpretação contenciosa do acto.

8- Os pressupostos processuais devem ser interpretados pela forma que melhor se ajuste ao exercício do direito fundamental ao recurso contencioso: princípio de interpretação conforme à Constituição e o princípio «favor libertatis», que deve levar a que os direitos fundamentais se interpretem da forma mais ampla para que o seu conteúdo possa ser efectivo.

9- Tais princípios e disposições foram violados pela decisão agravada, implicando a desconformidade da sentença com a lei ordinária, os princípios gerais de direito e com a CRP, não podendo os recorrentes ficar privados de impugnar uma decisão da Administração da qual só tiveram conhecimento nos termos legais, após a emissão da certidão e na sequência de intimação judicial para o efeito.

10- Assim se concluirá que a decisão impugnada violou a lei, aplicou erradamente a lei ordinária e constitucional, postergando o legítimo direito dos recorrentes de submeterem à tutela jurisdicional administrativa a verificação da legalidade de um acto administrativo constitutivo de direitos.

11- Violando, assim, os preceitos constantes dos artigos 268º, n.º 3, da CRP e 68º do CPA, manifestando clara contradição entre os fundamentos e a decisão, violando, por fim, as alíneas c) e d) do n.º 1 do art. 668º do CPC.

12- Devendo ser anulada a decisão recorrida, dando-se provimento ao presente recurso de agravo e ordenando-se a descida dos autos ao Tribunal de Círculo competente para apreciação do mérito do recurso.

A entidade recorrida contra-alegou, oferecendo as conclusões seguintes:

1- A deliberação do Conselho de Administração do IFADAP foi notificada aos recorrentes.

2- Os recorrentes não usaram da faculdade conferida pelo n.º 2 do art. 31º da LPTA.

3- Nem recorreram contenciosamente no prazo previsto na al. a) do n.º 1 do art. 28º da LPTA.

4- Os vícios invocados pelos recorrentes são geradores de mera anulabilidade do acto.

5- A notificação foi efectuada por carta remetida aos recorrentes em 27/1/99.

6- Não se verificou a interrupção da contagem do prazo para recorrer contenciosamente da deliberação notificada.

7- O recurso contencioso de anulação foi interposto em 24/3/04.

8- Constata-se, pois, a extemporaneidade da interposição do recurso contencioso de anulação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O presente recurso jurisdicional tem por objecto a decisão do TAC do Porto que rejeitou, por extemporaneidade, o recurso contencioso que os aqui recorrentes deduziram, em 24/3/03, de uma deliberação emitida em 14/10/98. Para assim concluir, o tribunal «a quo» partiu de duas premissas que, como melhor veremos «infra», se apresentam agora como controversas: a de que os vícios imputados ao acto não se enquadravam na previsão do art. 133º do CPA – pelo que o recurso deveria ser interposto no prazo de dois meses; e a de que os recorrentes, ainda em 1999, haviam sido notificados e ficado cientes da deliberação referida – pelo que aí se situaria o «dies a quo» do dito prazo. E, ainda a propósito deste último ponto, o TAC também consignou que o pedido, formulado pelos recorrentes em 2002, de que lhes fosse passada uma certidão integral do acto não interferira com o decurso do prazo, aliás já então esgotado, para interporem o recurso contencioso.

Os recorrentes acometem a sentença por vários ângulos. Desde logo, dizem-na nula por omissão de pronúncia e por contradição entre os fundamentos e a decisão. Depois, e para além de insistirem na nulidade da deliberação impugnada – que tornaria impossível a extemporaneidade do recurso – asseveram que a notificação do acto, que receberam em 1999, fora insuficiente e ineficaz, o que legitimaria o seu ulterior exercício da faculdade prevista no art. 31º da LPTA, daí resultando a tempestividade do recurso contencioso dos autos.

Comecemos pelas duas questões concernentes à nulidade da decisão «a quo», por serem de análise prioritária relativamente ao mérito do recurso jurisdicional.

Na óptica dos recorrentes, expressa na 2.ª conclusão da sua alegação, a sentença olvidou que no recurso contencioso se pugnara pela nulidade do acto, tendo tratado das questões «sub judicio» como se apenas estivessem invocados vícios causais de anulação; e isto invalidaria a sentença, «ex vi» do art. 668º, n.º 1, al. c), do CPC. Desde logo, há que frisar que, «in abstracto», a nulidade arguida corresponde mais propriamente ao estatuído na 1.ª parte da al. d) do mesmo número e artigo, pois o que os recorrentes denunciam é que o TAC silenciou um assunto – a invocada nulidade do acto recorrido – que tinha a obrigação de ponderar. Todavia, é absolutamente seguro que a decisão «a quo» não enferma da nulidade ora em apreço.

Com efeito, e ao invés do que no presente recurso se afirma, a sentença não disse, como um dos seus pressupostos decisórios, que «os recorrentes invocaram apenas a anulabilidade do acto impugnando»; pois o que a sentença verdadeiramente afirmou foi que «os vícios imputados ao acto recorrido não se enquadram na previsão do art. 133º do CPC». Através desta fórmula, o Mm.º Juiz «a quo» emitiu um juízo valorativo e final, ainda que lacónico, acerca das formas de invalidade que aos vícios arguidos correspondiam, em vez de aí formular um juízo de realidade, concernente aos vícios efectivamente denunciados pelos recorrentes, que funcionaria como premissa de alguma conclusão ulterior. Num tal juízo de realidade, se ele porventura existisse na sentença, poderia insinuar-se o esquecimento de uma denúncia qualquer e, a partir daí, surgir a omissão de uma pronúncia devida; mas o juízo realmente emitido, sendo o derradeiro no domínio sobre que incidiu, apenas pode estar certo ou errado – o que fatalmente leva a que o problema em causa se não ponha no plano da validade da sentença e antes se reconduza a saber se a sentença, nesse ponto, decidiu com acerto ou sem ele.

Os recorrentes também disseram que a decisão «a quo», por proceder a uma deficiente interpretação dos artigos 268º, n.º 3, da CRP, e 68º do CPA, incorreu em «clara contradição entre os fundamentos e a decisão» e violou as alíneas c) e d) do n.º 1 do já mencionado art. 668º. Todavia, este ataque carece da mínima base. Com efeito, e como os próprios recorrentes «a silentio» concedem, os «fundamentos» da «decisão» seriam as interpretações erróneas e deficientes daqueles artigos – e não os mesmos artigos, encarados absolutamente em si próprios. Portanto, a repugnância que os recorrentes divisam localiza-se entre os artigos, tal e qual eles os interpretam, e a «decisão»; o que significa que, na denúncia ora em apreço, os recorrentes substituem os «fundamentos» existentes na sentença pelos que, a seu ver, nela deveriam existir, após o que, instalados nessa manifesta ficção, imputam ao discurso enunciado na sentença uma incoerência lógica de que ele manifestamente não padece.

Nesta medida, a decisão «a quo» também está imune à nulidade apontada na conclusão 5.ª da alegação de recurso, já que a referida denúncia respeita verdadeiramente ao modo, irrepreensível ou erróneo, como a sentença interpretou e aplicou os preceitos «supra» indicados.

Passando às demais questões postas no presente recurso, a primeira tarefa a empreender consiste em determinar se a sentença ajuizou bem ao dizer que todos os vícios imputados ao acto «in initio litis» eram insusceptíveis de gerar a nulidade dele; pois, se o acto pudesse vir a ser declarado nulo por um motivo qualquer, seria atacável por essa mesma razão a todo o tempo (cfr. os arts. 134º, n.º 2, do CPA e 28º, n.º 1, da LPTA) – tornando-se então impossível que, relativamente a esse vício conducente à nulidade, o recurso contencioso pudesse ser qualificado como extemporâneo.

Vejamos como deveria ter procedido o TAC. Como a aferição da tempestividade dos recursos contenciosos é uma questão prévia de índole adjectiva, o tribunal não avalia nesse momento da existência efectiva dos vícios, e antes discorre como se eles existissem. O que ao tribunal então se pede é que enuncie uma proposição hipotética, sob forma condicional, em que estabeleça o tipo de efeitos jurídicos invalidantes que a cada um dos vícios arguidos corresponderá, caso ele exista. Evidentemente que essa consideração hipotética do vício não implica o reconhecimento antecipado da sua existência – pois a verdade das proposições hipotéticas prescinde da verdade das proposições categóricas que nela estão conjuntas, apenas dependendo da correcta ligação lógica entre elas. Assim, e nesta fase, o tribunal tem de raciocinar vício a vício, incumbindo-lhe apenas determinar se, na hipótese de existir o vício sobre que então se debruce, dele advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do acto. Note-se que, em tal tarefa, o tribunal não está sujeito à forma de invalidade indicada pelo recorrente, podendo corrigi-la se ela se mostrar inexacta. E note-se ainda que a indagação judicial a fazer pode culminar na certeza de que os vícios denunciados são potencialmente causais de formas de invalidade diferentes – o que então possibilitará que o recurso contencioso seja extemporâneo em relação aos vícios fautores de anulabilidade e admissível «ratione temporis» relativamente aos determinantes de nulidade.

Deste modo, o Mm.º Juiz «a quo», como preliminar da sua análise sobre se o recurso contencioso dos autos fora interposto em tempo, deveria ter-se perguntado se, na hipótese de cada um dos vícios alegados existir, dele resultaria a mera anulação do acto ou, ao invés, a sua nulidade. Relendo-se a petição de recurso, constata-se que a nulidade do acto recorrido fora aí reportada à existência de um único vício – o que consistiria na ofensa do conteúdo essencial do direito de propriedade privada dos recorrentes (art. 62º da CRP). Ora, a hipotética existência deste vício trazia, como consequência lógico-jurídica necessária (necessária, por ser impossível uma outra qualificação de direito), a nulidade do acto – pois é incorrecto afirmar que, na eventualidade de um tal vício verdadeiramente existir, o acto seria apenas anulável. Decerto que o dito vício pode não ocorrer; mas o juízo acerca da sua existência é já «de meritis», nada tendo a ver com a excepção dilatória da extemporaneidade do recurso, que a decisão «a quo» enfrentou e resolveu.

Eis-nos perante a certeza de que a sentença está errada no segmento em que não excluiu da extemporaneidade que divisou o ataque fundado na pretensa violação do art. 62º da CRP. Todavia, importa ver se a sentença ajuizou bem relativamente aos demais vícios, a fim de se determinar o âmbito da revogação que ela deve sofrer e, simetricamente, o «thema decidendum» da sentença de mérito que, após a fase das alegações, o TAF haverá presumivelmente de proferir.

Todos os outros vícios arguidos na petição de recurso foram aí apresentados como causais da anulação do acto. E, realmente, não se vê que eles pudessem acarretar uma outra forma de invalidade, pelo que, relativamente a tais vícios, o recurso contencioso dos autos tinha de ser interposto no prazo de dois meses, contado da notificação do acto impugnado (cfr. o art. 28º, n.º 1, da LPTA). Ora, isto reconduz-nos ao problema de se saber quando foram os recorrentes notificados do acto – se logo em 1999, como asseverou o TAC, ou se, como os recorrentes afirmam, apenas na data em que lhes foi facultada a certidão que exigiram com vista a suprir as supostas insuficiências da notificação efectuada em 1999.

Comecemos por recordar os factos relevantes. Por carta datada de 28/1/99 e recebida em 4/2/99, a entidade recorrida comunicou ao aqui recorrente que «deveria devolver a quantia de 2.133.200$00, acrescida de juros no montante de 372.252$00, até 28/2/99». Ainda em 4/2/99, o ora recorrente solicitou ao IFADAP a reanálise do processo e a revogação daquela ordem, tendo-lhe aquele instituto comunicado, por ofício datado de 14/9/99, que a ordem de devolução se mantinha relativamente ao capital, cessando a exigibilidade dos juros. Então, em 27/9/99, o aqui recorrente pediu ao IFADAP autorização para pagar em prestações o capital a devolver, ao que aquele instituto anuiu por ofício de 29/11/99, fixando o pagamento em oito prestações. E só em 7/8/02, após ser citado na execução relativa à falta de pagamento das prestações, é que o aqui recorrente pediu ao IFADAP que lhe fosse passada certidão do acto que agora é contenciosamente recorrido, certidão essa que ele obteve na sequência de um processo judicial de intimação que moveu para o efeito.

Ora, aquela carta de 28/1/99 tornou o seu destinatário imediatamente ciente da definição jurídico-administrativa que o IFADAP lhe impusera – e, tanto assim, que ele iniciou então um processo de correspondência com o instituto que culminou na revogação parcial do acto de 14/10/98, não só na parte relativa aos juros, mas ainda na parte concernente ao modo e ao prazo da devolução a fazer. Afrontaria a normalidade das coisas dizer-se agora que a dita carta não cumprira a sua função comunicadora e que, portanto, não valera como notificação; pois é indesmentível que aquela carta informou o aqui recorrente da existência do acto – e a acção de «notus facere» é, até etimologicamente, a essência de uma notificação qualquer. Na verdade, tal carta explicitara com minúcia o sentido da deliberação que comunicava, atribuíra--a minimamente ao órgão dirigente do IFADAP e, se bem que não precisasse a data do acto, sempre clarificara que ela se haveria de situar entre a última troca de correspondência e a ocasião em que a carta era enviada. Deste modo, a mesma carta informara o aqui recorrente da autoria, do sentido e, ainda que menos determinadamente, da data da decisão. E, ademais, a função esclarecedora que essa carta visava cumprir foi robustecida e acrescida pelo conteúdo das missivas que o IFADAP ulteriormente enviou ao aqui recorrente, relativas ao perdão dos juros e ao pagamento em prestações.

A jurisprudência deste STA costuma indicar aqueles três elementos – autoria, sentido e data – como sendo os essenciais à existência das notificações, ou seja, aquilo sem o qual se não perfaz a essência típica da figura da notificação – e, portanto, aquilo cuja falta impede qualquer acto externo e complementar, que se pretenda informativo, de produzir os efeitos a que a notificação, «qua tale», naturalmente tende (cfr., a título ilustrativo, o acórdão de 10/7/02, proferido no rec. n.º 274/02). Mas o STA também já desvalorizou a falta da indicação da data do acto, limitando o núcleo essencial das notificações ao conteúdo, sentido e objecto do que fora decidido e seja comunicado (cfr., v.g., o acórdão de 20/10/98, proferido no rec. n.º 43.697). Seja como for, é absolutamente inequívoco que a omissão dos demais pormenores que, «secundum legis» ( «vide» o art. 68º do CPA), as notificações devem conter não afecta a eficácia subjectiva da notificação que esteja dotada dos seus elementos essenciais, pois dessa falta, relativa a aspectos qualificáveis como acidentais, apenas decorre que o notificado fica então em condições de usar da faculdade prevista no art. 31º da LPTA.

«In casu», o acto contenciosamente recorrido foi comunicado ao seu destinatário através de uma carta que, pelo seu teor, deve ser havida como uma notificação eficaz, à luz do estatuído nos artigos 68º do CPA e 268º, n.º 3, da CRP. A informação fundamental que tal carta veiculara foi consolidada pelas outras notificações que, sobre o mesmo assunto, a Administração ulteriormente enviou ao aqui recorrente. E este, nas várias intervenções que sucessivamente teve no procedimento, revelou sempre um perfeito conhecimento do conteúdo do acto ora impugnado – circunstância que, «ex vi» do art. 67º, n.º 1, al. b), do CPC, de imediato veda a pretensão do recorrente de que a dita carta não servira os fins a que tendia e que, por isso, continuava a ser necessário que o acto lhe fosse notificado, como se de uma primeira vez se tratasse.

Nesta conformidade, o pedido de passagem de certidão, porque formulado pelo ora recorrente muito depois do prazo de um mês a que alude o art. 31º, n.º 1, da LPTA, não trouxe o efeito interruptivo previsto no n.º 2 do mesmo artigo; e, por isso, o recurso contencioso dos autos mostra-se extemporaneamente interposto no que toca aos vícios, nele arguidos, conducentes à mera anulabilidade da deliberação impugnada. Assim, e na parte relativa a estes vícios, a sentença recorrida decidiu bem ao rejeitar o recurso, por tal ser exigido pelo art. 57º, § 4º, do RSTA, e não existir um qualquer obstáculo constitucional à aplicação dessa norma – já que o princípio da tutela jurisdicional efectiva, acolhido na Constituição, não significa que a lei ordinária não possa estabelecer, para garantia da boa ordem dos processos judiciais, os pressupostos adjectivos que se mostrem indispensáveis ou adequados.

Nestes termos, e concedendo provimento apenas em parte ao presente recurso jurisdicional, acordam em:

a) Revogar a decisão recorrida na parte em que julgou extemporâneo o recurso contencioso dos autos com fundamento no alegado vício, potencialmente fautor de nulidade do acto recorrido, de violação do conteúdo essencial do direito de propriedade;

b) Manter a decisão recorrida na parte restante, confirmando a pronúncia de extemporaneidade do recurso contencioso enquanto fundado nos demais vícios nele arguidos;

c) Ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância a fim de que os autos aí prossigam os seus normais termos para conhecimento, a final, do referido vício, que vem apresentado como causador de nulidade, se nenhuma questão prévia a tal obstar.

Sem custas.

Lisboa, 2 de Junho de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.