Quem foi o relator do acórdão 8037/19.0T8STB.E1?

O relator foi Susana Isabel Ferrão da Costa Cabral, no Tribunal da Relação de Évora.

Quando foi proferido o acórdão 8037/19.0T8STB.E1?

O acórdão foi proferido em 26 de fevereiro de 2026.

8037/19.0T8STB.E1

Sumário

Sumário: I. Ainda que se mostrem preenchidos os requisitos previstos no n.º 2 do artigo 25.º do Código das Expropriações (CE), a integração do prédio expropriado na Reserva Agrícola Nacional (RAN), à data da declaração de utilidade pública (DUP), obsta à sua classificação como solo apto para construção, para efeitos do referido artigo, nos termos do Acórdão Uniformizador de jurisprudência (AUJ) n.º 6/2011. II. O facto de o prédio se inserir em “espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer” não afasta, por si só, a sujeição ao regime da RAN, enquanto restrição de utilidade pública autónoma, que prevalece sobre a classificação urbanística constante do plano municipal. III. Nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, do Código das Expropriações, a indemnização deve ser aferida com referência ao valor do prédio à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias de facto existentes nesse momento, não podendo ser influenciada por meras expetativas de valorização futura ou por alterações urbanísticas posteriores. IV. O disposto no artigo 26.º, n.º 12, do CE respeita ao critério de cálculo da indemnização e não à qualificação jurídica do solo, pressupondo a existência de uma potencialidade edificativa, o que não se verifica quando o terreno se encontra integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública. V. A indemnização devida pela expropriação de terreno integrado na RAN é fixada de acordo com o critério previsto no art. 27.º do CE, destinado a solos para outros fins, e não segundo o critério previsto no art. 26.º, n.º 12. do mesmo diploma, nos termos do AUJ n.º 6/2017.

Texto

* Processo Especial de Expropriação n.º 8037/19.0T8STB.E1 Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal – Juízo Local Cível de Setúbal – Juiz 1 * * Acordam na 1.ª secção do Tribunal da Relação de Évora, Relatório: O MUNICÍPIO DE SETÚBAL requereu a adjudicação dos direitos de propriedade – nua propriedade – e de usufruto do prédio com 20.400 m2 sito em Setúbal, designado por “Quinta 1”, composto por parcela de terreno de pomar e terras de semeadura, por um edifício de loja e 1.º andar para habitação com a área coberta de 141,22 m2 e descoberta de 30 m2 e por um outro edifício de um só piso para armazém com a área coberta de 52,53 m2. O relatório de arbitragem fixou a indemnização em € 967.061,61 (novecentos e sessenta e sete mil, sessenta e um euros e sessenta e um cêntimos), destinando-se € 580.236,97 (quinhentos e oitenta mil, duzentos e trinta e seis euros e noventa e sete cêntimos) ao titular do direito de propriedade e € 386.824,64 (trezentos e oitenta e seis mil, oitocentos e vinte e quatro euros e sessenta e quatro cêntimos) à titular do direito de usufruto. O expropriante e a expropriada AA não aceitaram o referido valor, tendo ambos apresentado recurso. O expropriante invocou, em suma, que discordava do valor da indemnização fixado pelos árbitros com fundamento na existência de vício de ilegalidade no que concerne à classificação e qualificação do prédio como solo apto para a construção, desprezando a integração de 85% da sua área na Reserva Agrícola Nacional, consequentemente constando da Planta de Condicionantes do PDM, devendo por isso ser classificado como solo agrícola. A expropriada concorda com a classificação do solo, efetuada no acórdão arbitral, porém discordou: 1. dos parâmetros que levaram à determinação do valor da indemnização, por considerar que se encontram desconformes com a lei e com as circunstâncias de facto constantes da vistoria ad perpetuam rei memoriam, encontrando-se incorreta por defeito. 2. do valor de € 810,03 m2 para a fixação do custo unitário de construção, por considerar que o mesmo terá de ser actualizado para € 828,54, por aplicação do factor de actualização de 1,03430254545431 publicado pelo INE. 3. do facto dos Srs. Árbitros terem aplicado o factor de 15% na conversão da área útil em área bruta, quando a regra é tal factor se situar nos 10% e terem atribuído a percentagem de 25% ao índice fundiário, sendo que tal parâmetro não deveria ultrapassar os 20%. 4. de ter sido atribuída a percentagem de 15% ao parâmetro previsto no artigo 26.º, n.º10 do C.E., sendo que tal parâmetro não deveria ultrapassar os 10%. Nenhuma das partes apresentou resposta ao recurso interposto pela contraparte. Realizou-se a avaliação obrigatória, nos termos do disposto no artigo 61.º, n.º 2 do Código das Expropriações. Após, foi proferida sentença que julgou parcialmente procedente o recurso apresentado pela entidade expropriante e improcedente o recurso apresentado pela expropriada relativamente ao acórdão arbitral, e consequentemente, fixou a indemnização a pagar pela entidade expropriante Município de Setúbal à expropriada AA, na quantia de €482.708,99; * A expropriada AA, inconformado com esta decisão, interpôs o presente recurso, apresentando as seguintes conclusões: A. Para efeito do cálculo da indemnização prevista no art.º 23º, nº 1 do CE, o Tribunal da 1ª Instância classificou o prédio expropriado, denominado “Quinta 1”, com a área total de 20.400m2, em 2 (duas) parcelas, sendo uma (Parcela 1), com a área de 3.637m2, classificada como solo apto para construção, e outra (Parcela 2), com a área de 16.763m2, classificada como solo para outros fins, tendo atribuído a cada uma delas o valor indemnizatório de €388.322,49 e € 92.196,50, respetivamente – a Expropriada discorda da indemnização fixada para o solo da Parcela 2. B. A decisão sobre a matéria de facto deve ser objeto de impugnação, uma vez que existem meios de prova que impunham decisão diversa da recorrida, podendo este Venerando Tribunal alterá-la, nos termos do art.º 662.º do CPC. C. No entender da Expropriada, e ressalvado o devido respeito, a Meritíssima Juiz da 1ª. Instância fez uma errada apreciação da prova produzida, porquanto existem factos que não foram considerados provados, e o deviam ter sido. D. Os factos que devem ser considerados provados são os seguintes, indicando-se em relação a cada um deles os concretos meios de prova que impõem uma decisão sobre a matéria de facto diferente da que veio a ser proferida: D.1. O Plano Diretor Municipal de Setúbal (PDMS) foi objeto de alteração aprovada pela Resolução de Conselho de Ministros nº 32/2001, publicada no Diário da República I Série, B, nº 75, de 29/03/2001, que incidiu sobre a planta de ordenamento, designadamente, sob o Polígono 1 B6 – Parque da Algodeia, que inclui a área total do prédio expropriado, que deixou de ser classificada como espaço agrícola e florestal, passando essa área a integrar-se em Espaços Urbanizáveis – Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas. Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros, pelo que é um facto público e notório (Anexo 1 que acompanha a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8469095 de 13/12/2024). D.2. Em termos de localização a "Quinta 1" fica localizada na zona central poente da cidade de Setúbal, junto da EN 10 que liga Setúbal a Azeitão e a cerca de 2,7 km do início da A12/A2 que permite ligação a Lisboa, ao Algarve e a Espanha. A "Quinta 1" dista a cerca de 1km Av. ª Luísa Todi (principal avenida da cidade), a cerca de 700m do centro histórico e a cerca de 900m do edifício principal da Câmara Municipal. Este facto consta do Relatório de Peritagem (pág. 33), e decorre da resposta unânime dos Srs. Peritos ao quesito 6º da Expropriada. D.3. Em termos ambientais, a “Quinta 1” fica localizada junto a vias com intenso tráfego automóvel e próximo da serra da Arrábida (a cerca de 2km) e das praias (a cerca de 4km); Na envolvente próxima da "Quinta 1" existem diversos equipamentos tais como: escolares, desportivos, de saúde, transportes públicos, superfícies comerciais, entre outros. Este facto consta do Relatório de Peritagem (pág. 33), e decorre da resposta unânime dos Srs. Peritos ao quesito 6º da Expropriada. D.4. De acordo com a classificação do PDM de Setúbal (PDMS) mencionada na alínea S) dos factos provados, o prédio expropriado admite a construção de equipamentos de apoio à sua preservação e manutenção, instalações de recreio, lazer e restauração, ainda que sujeito à elaboração de plano de pormenor, conforme consta do artº 106º do Regulamento doPDMS. Este facto consta da Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam, do Relatório de Arbitragem e do Relatório de Peritagem, e não é colocado em causa por nenhuma das partes, pelo que está sobejamente demonstrado. D.5. Com a publicação no Diário da República, Aviso n.º 2639/2025/2, de 28 de janeiro, da Resolução de Conselho de Ministros nº 532/2024, que aprovou a Revisão do PDMSetúbal, a Quinta 1 (que integra o Polígono 96, com uma área de 69.728,73m²) foi excluída da RAN, podendo ler-se do Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal (OF/103/2019/DRPS/DRAPLVT) datado de 11/06/2019, a seguinte justificação: por se tratarem de áreas e/ou edificações com alvará de licença de loteamento aprovado, serem de pequena ou muito pequena dimensão ou ainda com reduzidas ou mesmo sem condições de aproveitamento agrícola. Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros e do dito Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal, pelo que é um facto público e notório (Anexos 2 e 3 que acompanham a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024). D.6. O prédio inscrito sob o artigo 2 da Secção F da União de Freguesias de Setúbal é contíguo à parcela expropriada (artigo 10 da mesma Secção), tem a área de 10.000m2 e foi transacionado em 2018 pelo valor de aquisição de €1.680.000,00. Este facto consta do mapa das expropriações efetuadas na União das Freguesias de Setúbal e União das Freguesias de Azeitão e Freguesia de Setúbal (São Sebastião) autuado aos autos sob a refª. 7538602 de 13/10/2023, e das plantas que acompanham o ofício autuado aos autos sob a refª. 7974583 de 29/04/2024, e ainda dos esclarecimentos ao Relatório de Peritagem autuados aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024. E. Por imperativo do artigo 62º, nº 2 da CRP, a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização, que visa ressarcir o prejuízo que advém para o expropriado correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em conta as circunstâncias e condições de facto existentes, nunca podendo ser determinada de forma abstrata, mas em face das características do bem a avaliar, e respeitando sempre os princípios da igualdade e da proporcionalidade. F. Em face das características da “Quinta 1”, e não olhando às condicionantes, todo o solo assume a classificação de “apto para construção”, em função da verificação das circunstâncias enumeradas nas alíneas a) e c) do artº 25º, nº 2 do CE. G. O artº 10º, nº 1 do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, na versão aplicável, prescreve que não integram a RAN as terras ou solos que integrem o solo urbano identificado nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, o que exclui da RAN a dita Parcela 2, uma vez que a “Quinta 1”, de acordo com o PDMS em vigor à data da DUP, está localizada integralmente em Espaços Urbanizáveis - Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas. H. A Expropriada tinha a legítima e concreta expectativa com laivos de certeza iminente de poder vir a construir na “Quinta 1”, não só porque o terreno se encontrava nas situações previstas no artigo 25.º, n.º 2, do CE, como também pelo facto da Expropriante já ter decidido excluir o mesmo da RAN, encontrando-se em curso, à data da DUP, o processo de revisão do PDMS, por via do qual a Expropriante pretendia obter tal desiderato. I. Impõe-se, por isso, no cálculo do valor do solo da “Quinta 1”, designadamente, da Parcela 2, a aplicação do critério a que alude o art. 26º, nº 12 do CE, tal como entendem os Srs. Árbitros e o Sr. Perito da Expropriada, ao considerarem toda a área da “Quinta 1” como solo apto para a construção. J. Se assim se entender, o valor da indemnização a pagar à Expropriada não pode ser outro que não seja o que resulta da aplicação do valor unitário (€106,77 / m2) atribuído no Relatório de Peritagem à Parcela 1, e com o qual todos os Srs. Peritos concordam, a toda a área expropriada, de onde resulta um quantum indemnizatório a pagar à Expropriada de €2.178.108,00. K. Todavia, a douta sentença recorrida não teve este entendimento, pugnando pela classificação da Parcela 2 como solo para outros fins, e determinando, no cálculo da respetiva indemnização, a aplicação do critério previsto no artº 27º, nº 3 do CE. L. No cálculo da indemnização da Parcela 2, o Tribunal a quo decidiu acolher, sem reservas, o resultado da perícia efetuada pelos Srs. Peritos do Tribunal e da Expropriante, que avaliaram a dita parcela exclusivamente em função da sua aptidão agrícola, ignorando todas as circunstâncias objetivas suscetíveis de influir no referido cálculo, ao arrepio do preceituado no artº 27º, nº 3 do CE. M. É preciso ter presente que, à data da DUP, a “Quinta 1” apresenta topografia plana, insere-se no perímetro urbano da cidade de Setúbal, dista a cerca de 1km da Av. ª Luísa Todi (principal avenida da cidade), a cerca de 700m do centro histórico e a cerca de 900m do edifício principal da Câmara Municipal, no que toca a acessibilidades, situa-se junto ao início da EN 10, que liga Setúbal a Lisboa, pela A2, e a 2,7 km do início da A12/A2, bem como está a reduzida distância da estação ferroviária, fica localizada junto a vias com intenso tráfego automóvel e próximo da serra da Arrábida (a cerca de 2km) e das praias (a cerca de 4km), de acordo com o PDMS está localizada integralmente em Espaços Urbanizáveis - Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas, de acordo com esta classificação, admite a construção de equipamentos de apoio à sua preservação e manutenção, instalações de recreio, lazer e restauração, ainda que sujeito à elaboração de plano de pormenor, é servida por acessos com pavimentos em betuminoso (Rua A); existem passeios na extensão dos arruamentos; existe rede de abastecimento domiciliário de água, rede de saneamento, rede de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, rede de drenagem de águas pluviais e rede telefónica, a sua envolvente é composta por zona urbana de prédios a norte, a nascente e a poente, na parte sw existe um bairro de moradias e na parte sul confronta com parque verde urbano confina com o prédio inscrito sob o artigo 2 da Secção F da União de Freguesias de Setúbal, que tem a área de 10.000m2, e foi transacionado em 2018 pelo valor de aquisição de €1.680.000,00 (€168,00 / m2). N. Acresce a tudo isto, o facto do processo de exclusão da “Quinta 1” da RAN, à data da DUP, se encontrar em curso, tendo vindo a concretizar-se posteriormente, tudo por iniciativa, impulso e responsabilidade da própria Entidade Expropriante, o facto da expropriação efetuada pela Câmara Municipal de Setúbal, que foi objeto do "auto de expropriação amigável" lavrado em 20 de setembro de 2011, ter sido efetuada com base no valor de 124,630€ / m² (120m² = €14.956,65), a que corresponde o valor atual de 169,19€ / m² (cfr. documento do INE que acompanha o Relatório de Peritagem), a expropriação destina-se à construção de infraestruturas urbanísticas (regularização do troço final da Ribeira Figueira e bacias de retenção), a que é alheia qualquer afetação de produção de bens agrícolas a que supostamente o terreno estaria destinado se integrado em área de RAN. O. A douta decisão recorrida não tomou em consideração as características objetivas da parcela expropriada, que influem, e de que maneira, no cálculo do valor indemnizatório, o que contraria o princípio constitucional da “justa indemnização” e o estipulado no artº 27º, nº 3 do CE. P. Assiste à Recorrente o direito de ser indemnizada pelo valor real do prédio de que foi expropriada, tendo em conta o disposto no artº 27º do CE, ainda que, por força das características da Parcela 2, a justa indemnização exija que se aplique analogicamente o regime previsto no artº 26º, nº 12 do CE. Q. Não obstante decorrer do Acórdão de Arbitragem uma avaliação para a Parcela 2 de € 794.648,34, à luz do critério definido no artº 26º, nº 12 do CE, tendo em conta a fundamentação explanada, o valor de indemnização que deverá ser adotado para a dita parcela, caso não seja classificada como solo apto para construção, é o que foi exaustivamente justificado no laudo do Sr. Perito da Expropriada no Relatório de Peritagem, do qual resulta um valor de indemnização de € 1.005.780,00 (um milhão e cinco mil setecentos e oitenta euros). R. Sendo, todavia, douta, a decisão recorrida violou por erradas interpretação e aplicação as disposições legais anteriormente citadas, e as mais ao caso aplicáveis. * A entidade expropriante contra-alegou, invocando, em síntese, que: A. Nos esclarecimentos dos peritos - à exceção do Senhor Perito designado pela Recorrente – foi afirmado que: - a parcela 2 “está classificada no PDMS em "Espaços Urbanizáveis – Áreas Vedes de Recreio e Lazer Propostas", mas também na planta de condicionantes do PDMS em área abrangida pela “Reserva Agrícola Nacional”, e como tal e para efeitos de expropriação, a parcela deve ser classificada como solo para outros fins e avaliada de acordo com o n° 27 do CE e que essa classificação no PDM existe desde a entrada em vigor do PDMS; - a alteração ao PDMS, ratificada pela Resolução do Concelho de Ministros n.º 32/2001 de 29 de março, não incidiu sobre o prédio em expropriação, não tendo pois procedido a qualquer reclassificação do solo; - à data da DUP, a Parcela 2 em expropriação encontrava-se inserida na planta de condicionantes do PDMS, nomeadamente em área de RAN» aplicando-se o regime jurídico respetivo, que impede a edificabilidade; - mesmo que o prédio contíguo fosse comparável, que não o é tendo em conta as diferentes classificações para uma qualquer avaliação, uma só amostra não é suficiente para determinar o valor de m2 de um prédio que esteja em avaliação, sob pena de, existir uma distorção do valor do mesmo; B. Não basta olhar ao Código das Expropriações; sendo o terreno abrangido pela RAN, aplicam-se também as normas constantes dos artigos 20.º, n.º 1, e 21.º, al. a), do Regime Jurídico da RAN, que: i. obrigam a que as áreas da RAN estejam e sejam afectas à atividade agrícola e são áreas non aedificandi, numa ótica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural; e ii. proíbem todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como, operações de loteamento e obras de urbanização, construção ou ampliação; C. Não existe expetativa juridicamente tutelada de desafetação da RAN porquanto: a. O terreno está integrado em RAN; b. O processo de revisão/exlusão invocado pela Recorrente não estava consolidado à data da DUP (06/12/2018) c. O parecer referido é posterior e a revisão do PDM só entrou em vigor em 29-1-2025 (Aviso n.º 2639/2025/2), muito depois da DUP. D. Não resultou demonstrado que a entidade expropriante tivesse onerado o terreno com a sua inclusão em RAN para posteriormente o expropriar de forma menos dispendiosa, bem como que a expropriação tivesse visado a construção de prédios ou anteriormente tivesse sido autorizada uma construção, pelo que não se encontra preenchido o pressuposto atinente à (re)classificação dos solos por razões dolosas conducentes à sua desvalorização e, ainda, as normas inerentes ao regime jurídico da RAN incidentes no prédio constituem condições negativas de aplicabilidade da norma constante do n.º 12 do artigo 26.º do CE. E. Não existem razões de relevância semelhante que fundamentem a aplicação da norma do n.º 6 do artigo 26.º do CE; F. Estiveram bem os peritos do tribunal e da entidade expropriante ao classificar a parcela expropriada na proporção de 3.637,00m2 como solo apto para construção e na proporção de 16.763,00m2 como solo apto para outros fins. Questões a decidir: O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente, sem prejuízo das questões que sejam de conhecimento oficioso, atento o disposto nos artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4, e 639º do Código de Processo Civil. Assim, importa apreciar e decidir: i. Se a impugnação da decisão sobre a matéria de facto cumpre os ónus previstos no artigo 640.º do Código de Processo Civil; ii. Em caso afirmativo, se a matéria invocada deve ser considerada e aditada à factualidade dada como provada. iii. Se há erro na qualificação do solo, designadamente quanto à relevância da integração na RAN e das expetativas de edificabilidade, e, iv. Do critério indemnizatório e do valor da justa indemnização. * Fundamentação 1. Fundamentação de facto 1. Factos dados como provados pelo Tribunal a quo: 1. Por despacho, de 20 de Novembro de 2018, do Exmo. Secretário de Estado das Autarquias Locais, publicado no Diário da República, 2.ª Série – N.º 235 – 6 de Dezembro de 2018, foi declarada a utilidade pública da expropriação do prédio misto, com a área de 20.400 m2, sito em Setúbal, na União de Freguesias de Setúbal, designada por “Quinta 1”, composto por parcela de terreno de pomar e terras de semeadura, por um edifício de loja e 1.º andar para habitação com a área coberta de 141,22 m2 e descoberta de 30 m2 e por um outro edifício de um só piso para armazém com a área coberta de 52,53 m2. 2. (…) confrontando a Norte com fazenda de BB, a Sul com Ribeiro de Montalvão, a Nascente com Horta das Pretas e a Poente com Estrada de Palmela. 3. (…) descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o n.º ...81/20040119 e inscrito na respetiva matriz sob os artigos 3.º, Secção “F”, – actualmente inscrito na matriz sob o artigo 10.º, Secção “1F” –, ...28.º – actualmente inscrito na matriz sob o artigo ...09.º – e ...81.º – actualmente inscrito na matriz sob o artigo ...13.º. 4. (…) com vista à regularização do troço final da ribeira figueira e bacias de retenção. 5. Na data referida em 1) o prédio era propriedade de CC, existindo um usufruto vitalício constituído, em 2004, em beneficio de AA. 6. O proprietário CC faleceu em .../.../2020, deixando como herdeira AA. 7. Em 22/01/2019, realizou-se vistoria ad perpetum rei memoriam. 8. Naquela data a parcela expropriada, que corresponde à totalidade do prédio misto supra descrito, apresentava uma área efectiva de 20.400 m2. 9. (…) tinha formato irregular e topografia plana. 10. (…) inseria-se no perímetro urbano da cidade. 11. (...) localizando-se na Rua A, n.º18, próximo da via rápida Brancenes-Cascalheira e do Estádio do Bonfim. 12. (…) situava-se numa mancha de solos de elevado potencial agrícola, sendo que a totalidade da área rústica estava a ser utilizada na produção de hortícolas, exploradas em regime de comodato, com vários comodatários. 13. Na data referida em D), na parcela expropriada existiam árvores, no valor total de € 2.190.00, que se descriminam: [[IMG:0]] 14. (…) existiam as seguintes construções: - habitação composta por r/c e 1.º andar, com 9 divisões, com área bruta privativa de 206,17 m2, com paredes em alvenaria e pisos em soalho, em relativo estado de conservação, com sinais de degradação evidente; - habitação de um piso, com a área de 52,53m2, em avançado estado de degradação. - estábulo e palheiro com a área total de 27,56m2, em alvenaria, em avançado estado de degradação. - uma nora e um tanque destinado a rega, com 9mx5,1m, com 2 metros de profundidade, abandonado. 15. (…) existiam as seguintes infra-estruturas urbanísticas: acesso rodoviário, passeios na extensão dos arruamentos, rede de abastecimento de água, rede de saneamento, rede de energia eléctrica em baixa tensão, rede de drenagem de águas pluviais e rede de telefone. 16. Na data referida em 4), o prédio encontrava-se circundado por zonas de diferentes tipologias, nomeadamente por prédios de grande porte e/ou moradias, bem como uma área de construção, e estabelecimentos comerciais / serviços. 17. Em 16 de Outubro de 2019, foi proferido acórdão arbitral, tendo os árbitros fixando a indemnização de € 967.061,61. 18. (…) classificando a parcela expropriada como «solo apto para construção», em virtude de dispor acesso rodoviário, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento. 19. No P.D.M. de Setúbal em vigor na data da expropriação - aprovado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/94, publicado no D.R. – I Série B, n.º 184 de 10 de Agosto de 1994, rectitifcado em D.R. II Série, n.º 113, de 14 de Junho de 2010 - o prédio inseria-se integralmente em «espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer», encontrando-se a edificabilidade da parcela condicionada ao cumprimento dos parâmetros urbanísticos expressos no capitulo XI, secção VI, artigos 105.º e 106.º, e capitulo X, secção IV artigos 89.º e 90.º. 20. Na data da expropriação, uma área de 16.763,00 m2 da parcela expropriada inseria-se em solos protegidos ao abrigo da Reserva Agrícola Nacional (RAN). 21. À data da declaração de utilidade pública, fixava-se o valor de área útil de construção em 813,18 €/m2. 22. A execução das obras conducentes à regularização do troço final da Ribeira da Figueira e Bacias de Retenção pressupôs a emissão de parecer favorável da Entidade Regional da Reserva Agrícola de Lisboa e Vale do Tejo, em 2017/06/21. 23. Em 20/09/2011, foi efetuada a expropriação amigável da área de 120m2 do prédio expropriado, pelo Município de Setúbal, mediante a indemnização de € 14.956,65. * 1. Apreciação do Recurso: 1. Dos ónus previstos no artigo 640.º do Código de Processo Civil; Nos termos do artigo 640.º do CPC, incumbe ao recorrente, sob pena de rejeição da impugnação, especificar: a. os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados; b. os meios de prova que impõem decisão diversa; c. a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre cada um dos pontos impugnados. No caso, a Recorrente identifica expressamente os factos que pretende ver provados; indica os meios de prova (peritagem, documentos, PDM, etc.) e aponta a decisão desejada. Encontram-se, assim, cumpridos os ónus legais, sendo admissível a impugnação, que se conhece, a seguir. * Do aditamento de factos pretendido Cumpre apreciar se deve ser aditada aos factos provados a matéria pretendida pela Recorrente (Cfr. alínea D) das conclusões) , tendo presente que a reapreciação da decisão de facto apenas se justifica quando a matéria impugnada se revele relevante para a decisão da causa e resulte demonstrado erro de julgamento. Primeiro, a recorrente pretende que se acrescente à matéria dada como provada o seguinte: D1: O Plano Diretor Municipal de Setúbal (PDMS) foi objeto de alteração aprovada pela Resolução de Conselho de Ministros nº 32/2001, publicada no Diário da República I Série, B, nº 75, de 29/03/2001, que incidiu sobre a planta de ordenamento, designadamente, sob o Polígono 1 B6 – Parque da Algodeia, que inclui a área total do prédio expropriado, que deixou de ser classificada como espaço agrícola e florestal, passando essa área a integrar-se em Espaços Urbanizáveis – Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas. Sustenta a Recorrente que “Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros, pelo que é um facto público e notório (Anexo 1 que acompanha a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8469095 de 13/12/2024).” O referido em D1 não consubstancia um facto simples, antes integra matéria de natureza heterogénea que inclui referência normativa (alteração do PDMS por Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2001), indicação territorial, bem como consequências classificativas de enquadramento urbanístico. Depurada a alegação, o único segmento suscetível de integrar matéria de facto consiste em saber se o prédio expropriado se insere no Polígono 1 B6 mencionado na Resolução de Conselho de Ministros n.º 32/2001. Sucede que o concreto meio de prova que a Recorrente invoca para demonstrar este facto é a própria Resolução que inclui a planta de ordenamento. Ora, a Resolução constitui um ato normativo de natureza geral que não permite, só por si, afirmar a inserção de um concreto prédio, numa determinada unidade territorial, ainda que acompanhada da respetiva peça cartográfica. Tal inserção exigiria a demonstração da correspondência entre a localização concreta do prédio e a unidade cartográfica em causa, mediante elementos técnicos idóneos. Acresce que, dos esclarecimentos periciais resulta divergência quanto à incidência concreta dessa alteração no prédio, tendo a maioria dos peritos esclarecido não constar qualquer alteração a incidir sobre o prédio em expropriação, no âmbito da referida Resolução. Assim, não se mostra demonstrado o facto cujo aditamento se pretende, improcedendo nesta parte a impugnação da decisão sobre a matéria de facto. * Em segundo lugar, a Recorrente pretende aditar aos factos provados os seguintes: D.2. Em termos de localização a "Quinta 1" fica localizada na zona central poente da cidade de Setúbal, junto da EN 10 que liga Setúbal a Azeitão e a cerca de 2,7 km do início da A12/A2 que permite ligação a Lisboa, ao Algarve e a Espanha. A "Quinta 1" dista a cerca de 1km Av. ª Luísa Todi (principal avenida da cidade), a cerca de 700m do centro histórico e a cerca de 900m do edifício principal da Câmara Municipal. D.3. Em termos ambientais, a “Quinta 1” fica localizada junto a vias com intenso tráfego automóvel e próximo da serra da Arrábida (a cerca de 2km) e das praias (a cerca de 4km); Na envolvente próxima da "Quinta 1" existem diversos equipamentos tais como: escolares, desportivos, de saúde, transportes públicos, superfícies comerciais, entre outros. Sustenta a Recorrente que estes factos constam do Relatório de Peritagem (pág. 33), e decorrem da resposta unânime dos Srs. Peritos ao quesito 6º da Expropriada.”. Da análise do relatório pericial consta efetivamente como resposta unânime ao referido ao quesito 6.º que: [[IMG:1]] Sucede que o Tribunal deu como provado nos factos j) e seguintes que a parcela expropriada, inseria-se no perímetro urbano da cidade, localizando-se na Rua A, n.º 18, próximo da via rápida Brancenes-Cascalheira e do Estádio do Bonfim, (…) situava-se numa mancha de solos de elevado potencial agrícola, sendo que a totalidade da área rústica estava a ser utilizada na produção de hortícolas, exploradas em regime de comodato, com vários comodatários, que existiam árvores e tinha as seguintes infra-estruturas urbanísticas: acesso rodoviário, passeios na extensão dos arruamentos, rede de abastecimento de água, rede de saneamento, rede de energia eléctrica em baixa tensão, rede de drenagem de águas pluviais e rede de telefone. Mais se referiu que o prédio encontrava-se circundado por zonas de diferentes tipologias, nomeadamente por prédios de grande porte e/ou moradias, bem como uma área de construção, e estabelecimentos comerciais / serviços e finalmente que o acórdão arbitral classificou a parcela expropriada como «solo apto para construção», em virtude de dispor acesso rodoviário, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento. Assim, a factualidade cujo aditamento se pretende é mera especificação dos factos já constantes da matéria de facto provada, não se revelando necessária para a decisão da causa, nem suscetível de alterar a qualificação jurídica. Improcede, por conseguinte, também, nesta parte, a impugnação da decisão de facto. * Em terceiro lugar, a Recorrente pretende aditar aos factos provados, o seguinte: D.4. De acordo com a classificação do PDM de Setúbal (PDMS) mencionada na alínea S) dos factos provados, o prédio expropriado admite a construção de equipamentos de apoio à sua preservação e manutenção, instalações de recreio, lazer e restauração, ainda que sujeito à elaboração de plano de pormenor, conforme consta do artº 106º do Regulamento do PDMS. Defende a recorrente que esta matéria consta da Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam, do Relatório de Arbitragem e do Relatório de Peritagem, e não é colocado em causa por nenhuma das partes, pelo que está sobejamente demonstrado. A matéria que se pretende aditar é uma consequência/conclusão da inserção do prédio em “espaços urbanizáveis - áreas verdes de recreio e lazer” referida na alínea S) e não um facto suscetível de prova. Não se revela, por isso, necessário o aditamento pretendido, improcedendo também nesta parte a impugnação. * Depois, a Recorrente pretende que se adite a seguinte factualidade: D.5. Com a publicação no Diário da República, Aviso n.º 2639/2025/2, de 28 de janeiro, da Resolução de Conselho de Ministros nº 532/2024, que aprovou a Revisão do PDMSetúbal, a Quinta 1 (que integra o Polígono 96, com uma área de 69.728,73m²) foi excluída da RAN, podendo ler-se do Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal (OF/103/2019/DRPS/DRAPLVT) datado de 11/06/2019, a seguinte justificação: por se tratarem de áreas e/ou edificações com alvará de licença de loteamento aprovado, serem de pequena ou muito pequena dimensão ou ainda com reduzidas ou mesmo sem condições de aproveitamento agrícola. Sustenta a recorrente que “Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros e do dito Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal, pelo que é um facto público e notório (Anexos 2 e 3 que acompanham a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024)”. A situação é idêntica à referida relativamente ao ponto D1, pois dos instrumentos invocados - resolução, memória descritiva e justificativa das exclusões à proposta de delimitação da Reserva Agrícola Nacional (RAN) bruta para a área do conselho de Setúbal, e dos mapas juntos - não resulta, por si só, que a parcela expropriada integre o Polígono referido e que tenha sido excluída da RAN, carecendo igualmente de demonstração técnica da correspondência territorial concreta. Acresce que a factualidade invocada respeita a instrumento de gestão territorial posterior à declaração de utilidade pública, sendo, por isso, irrelevante para a determinação da situação jurídica do prédio à data legalmente relevante para efeitos indemnizatórios. Por conseguinte, improcede também, nesta parte, a impugnação da decisão de facto. * Finalmente, a recorrente pretende que se adite: D.6. O prédio inscrito sob o artigo 2 da Secção F da União de Freguesias de Setúbal é contíguo à parcela expropriada (artigo 10 da mesma Secção), tem a área de 10.000m2 e foi transacionado em 2018 pelo valor de aquisição de €1.680.000,00. Sustenta a Recorrente que este facto consta do mapa das expropriações efetuadas na União das Freguesias de Setúbal e União das Freguesias de Azeitão e Freguesia de Setúbal (São Sebastião) autuado aos autos sob a refª. 7538602 de 13/10/2023, e das plantas que acompanham o ofício autuado aos autos sob a refª. 7974583 de 29/04/2024, e ainda dos esclarecimentos ao Relatório de Peritagem autuados aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024. Das alegações e conclusões não resulta a razão pela qual a Recorrente pretende o aditamento de tal factualidade, nem de que modo a mesma poderia influenciar a decisão do litígio. Com efeito, atentas as regras gerais de gestão processual e de proibição da prática de atos inúteis, consagradas nos arts. 6.º e 130.º do CPC, a reapreciação da matéria de facto apenas se justifica quando os factos em causa se revelem relevantes para a decisão final. No sentido de que o dever de reapreciação da prova apenas existe quando, além do cumprimento dos ónus previstos no art. 640.º, n.º 1 do CPC, a matéria em causa se revele relevante para a decisão final do litígio, como se afirmou no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 3/11/2023, no proc. 835/15.0T8LRA1. No caso, o facto cujo aditamento se pretende respeita a negócio relativo a prédio distinto da parcela expropriada, não sendo explicitada qualquer relação jurídica ou económica suscetível de influenciar a determinação do valor indemnizatório em discussão. Aliás, nas conclusões do recurso a Recorrente não extrai qualquer consequência jurídica da eventual prova desse facto. Assim, à luz dos princípios da utilidade e pertinência dos atos processuais, revela-se irrelevante apreciar se tal factualidade resulta ou não dos elementos juntos aos autos. Pelo exposto, ao abrigo dos citados artigos 6.º e 130.º do CPC, por não se mostrar relevante para a decisão da causa, improcede também, nesta parte, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto. * Do (invocado) erro na qualificação do solo No Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro (doravante CE) a classificação do solo como solo apto para construção ou solo apto para outros fins constitui fator determinante para o cálculo da justa indemnização, em caso de expropriação por utilidade pública. Na sentença recorrida apreciou-se de forma desenvolvida a questão da qualificação do solo, concluindo-se que: “estiveram bem os peritos do tribunal e da entidade expropriante ao classificar a parcela expropriada na proporção de 3.637,00m2 como solo apto para construção e na proporção de 16.763,00m2 como solo apto para outros fins.”. A recorrente discorda e defende que todo o prédio deveria ser considerado solo apto para construção, estruturando a sua argumentação em três ordens de razões: i. A verificação dos requisitos do artigo 25.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Código das Expropriações. ii. A alegada inaplicabilidade da integração do terreno na RAN, por força do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março iii. existência de uma expectativa urbanística decorrente da evolução do instrumento de gestão territorial, que justificaria a aplicação do artigo 26.º, n.º 12, do CE. Importa apreciar cada uma destas razões de per si: Dos requisitos do artigo 25.º, n.º 2 do Código das Expropriações A Recorrente sustenta que o prédio reúne as condições previstas no artigo 25.º, n.º 2, alíneas a) e c), do CE — designadamente acesso rodoviário e infraestruturas — devendo, por isso, ser classificado como solo apto para construção. O solo apto para construção é, nos termos do n.º 2 do artigo 25.º do CE, o solo que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, luz, esgotos, para servir as edificações existentes ou a construir, ou ainda que disponha apenas das referidas infraestruturas, mas se integre em núcleo urbano existente, ou que esteja destinado a adquirir as infraestruturas ou que possua alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública. O solo para outros fins (Rústico/Agrícola) é o que não se encontra nas referidas situações, ou seja, é o solo que não possui aptidão edificativa, como terrenos de Reserva Agrícola Nacional (RAN) ou Reserva Ecológica Nacional (REN). Conforme resulta dos factos provados em 15), 16) e 19), à data da Declaração de Utilidade Pública (06-12-2018), o prédio expropriado dispunha de acesso rodoviário e de rede abastecimento de água, de energia elétrica e de saneamento, preenchendo assim os requisitos referidos no artigo 25.º, n.º 2 alínea a) do CE, para ser classificado como solo apto para construção. Porém, parte do prédio com a área de 16763,00m2, insere-se (cfr. facto provado em 20)) em solo protegido ao abrigo da Reserva Agrícola Nacional (RAN). Ora, como tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência, a integração de um terreno em RAN constitui um condicionamento jurídico autónomo e prevalecente para efeitos classificativos, nos termos dos artigos 20.º e 21.º do DL 73/2009, que estabelecem a interdição de ações que destruam o potencial agrícola (como a construção), prevalecendo sobre as infraestruturas existentes. Neste sentido, o Supremo Tribunal de Justiça, por Acórdão nº. 6/2011, uniformizou jurisprudência nos seguintes termos: «Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do artigo 25.º, n.os 1, alínea a), e 2,do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.ºda Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2.». Assim, ainda que o prédio expropriado disponha de infraestruturas ou se situe em perímetro urbano, a sua integração em RAN à data da DUP, como bem referido na sentença recorrida, impede a sua classificação como solo apto para construção. Improcede, portanto, este fundamento, tal como não procede o argumento da recorrente de que nenhuma parte do prédio se encontra integrada em RAN, questão que se apreciará de seguida, * Da alegada inaplicabilidade da integração do terreno na RAN, por força do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março Sustenta também a Recorrente que a parcela do prédio expropriado que foi classificada como solo apto para outros fins não integra a RAN, porque todo o prédio expropriado está localizado integralmente em “Espaços Urbanizáveis – Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas”, invocando o disposto artigo 10.º, n.º 1 do DL 73/2009, de 31 de março. O DL 73/2009, de 31 de março aprovou o Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional. A Reserva Agrícola Nacional é uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional. O citado artigo 10.º, n.º 1, tem a seguinte redação2 (que também já tinha à data da DUP – 06.12.2018): “Não integram a RAN as terras ou solos que integrem o solo urbano identificado nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal.”. Ora, foi dado como provado que, na data da Declaração de Utilidade Pública do prédio expropriado, ou seja, em 06.12.2018: 19) No PDM de Setúbal o prédio inseria-se integralmente em “espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer” encontrando-se a edificabilidade da parcela condicionada ao cumprimento dos parâmetros estabelecidos nos artigos 105.º e 106.º 20) Uma parte do prédio com a área de 16763,00m2, inseria-se em solos protegidos ao abrigo da Reserva Agrícola Nacional (RAN). Destes factos resulta que embora o PDMS tenha classificado todo o prédio expropriado como “espaço urbanizável”, o facto é que o mesmo está sujeito, em parte, a uma restrição de utilidade pública, uma proteção estatal que sobrepõe critérios de aptidão agrícola. A presença do RAN atua como um condicionamento. A classificação constante da planta de ordenamento do plano diretor municipal e a integração em Reserva Agrícola Nacional constante da respetiva planta de condicionantes situam-se em planos jurídicos distintos e cumuláveis. Em suma, a circunstância de o prédio se inserir em “espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer” não afasta, por si só, a sua sujeição ao regime da RAN, enquanto restrição de utilidade pública autónoma, que prevalece sobre a classificação urbanística, porquanto a classificação constante da planta de ordenamento do plano diretor municipal e a integração em Reserva Agrícola Nacional constante da respetiva planta de condicionantes situam-se em planos jurídicos distintos e cumuláveis, não podendo confundir-se solo urbanizável (como consta do PDM) com solo urbano consolidado (como refere o artigo 10.º). Assim, porque à data da DUP e da publicação da DUP o terreno encontrava-se sujeito ao regime jurídico da RAN, caracterizado como restrição de utilidade pública que impõe a afetação agrícola e a natureza non aedificandi dos solos abrangidos (artigos 20.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 73/2009), improcede, também por esta via, a pretensão da Recorrente. * Da invocada expectativa urbanística e da aplicação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações A Recorrente invoca ainda a evolução do planeamento municipal e a existência de uma expectativa de futura desafetação da RAN, sustentando que tal circunstância deveria conduzir à aplicação do critério previsto no artigo 26.º, n.º 12, do CE. Nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, do Código das Expropriações, a indemnização deve ser aferida com referência ao valor do bem à data da publicação da declaração de utilidade pública (DUP), tendo em consideração as circunstâncias existentes nesse momento. Ora, no caso, não ficou demonstrado que, à data da publicação da DUP, existisse qualquer alteração urbanística eficaz ou juridicamente consolidada com incidência concreta no prédio expropriado, nem que existisse em curso procedimento que permitisse afirmar a existência de uma expetativa juridicamente relevante de desafetação da RAN. Mas ainda que tivessem ficado demonstrados os factos cuja recorrente pretendia aditar os mesmos não seriam idóneos para fundamentar uma expetativa que deveria ser valorizada. Note-se que a DUP é de 2018, sendo o parecer invocado posterior (2019), a invocada resolução do Conselho de Ministros de 2024 e o aviso que aprovou a revisão do PDM de 2025. Como tem afirmado a jurisprudência, a classificação do solo deve basear-se em critérios objetivos e legais à data da DUP, tal como a indemnização deve refletir o valor real e corrente do bem, não podendo ser inflacionada por meras expetativas de valorização futura ou por alterações urbanísticas posteriores (Neste sentido, o Acórdão do TRG de 30-06-20223). Por outro lado, o disposto no artigo 26.º, n.º 12, do CE respeita ao critério de cálculo indemnizatório e não à qualificação jurídica do solo, pressupondo a existência de uma potencialidade edificativa objetivamente demonstrada e juridicamente relevante, circunstância que não se verifica quando o terreno se encontra integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública. No sentido de que tal regime se aplica a situações em que, não fora a classificação atribuída pelo plano municipal (v.g., zona verde, de lazer ou equipamentos), o terreno deveria ser considerado apto para construção, não sendo aplicável a solos sujeitos a regimes restritivos autónomos de natureza legal, como a Reserva Agrícola Nacional ou a Reserva Ecológica Nacional, decidiu o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 09-01-2018, proc. n.º 46/12.6TBRSD.C24. Assim, encontrando-se o terreno integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública, não se verifica o pressuposto de uma potencialidade edificativa juridicamente relevante que permita convocar o artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações. Também por esta via improcede a pretensão recursiva. * Do exposto, conclui-se que não se verifica qualquer erro na qualificação do solo efetuada na sentença recorrida, que corretamente distinguiu entre a área apta para construção e a área integrada em RAN, devendo, nesta parte, manter-se integralmente o decidido. * Do critério indemnizatório e do valor da justa indemnização. A recorrente sustenta que, ainda que a parcela expropriada não seja considerada solo apto para construção, deve aplicar-se, por analogia o art. 26.º n.º 12 CE ou subsidiariamente, ser acolhido o valor defendido pelo perito por si indicado, superior ao fixado na sentença. i. Da inaplicabilidade analógica do artigo 26.º, n.º 12 do CE: A aplicação de uma norma por analogia, pressupõe, nos termos do artigo 10.º do Código Civil, que exista uma lacuna; que no caso omisso procedam as mesmas razões justificativas que levaram o legislador a criar a norma para o caso previsto e que não exista qualquer proibição de aplicação da norma por analogia. No caso concreto tais pressupostos não se verificam. Desde logo, não existe qualquer lacuna, porque o artigo 27.º do Código das Expropriações prevê o critério aplicável à determinação do valor do solo para outros fins, categoria em que se integra a parcela expropriada em causa, atento o facto de se integrar na RAN à data da declaração de utilidade pública. Por outro lado, também não procedem as razões justificativas subjacentes ao n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações. Tal norma foi introduzida com o propósito de evitar situações de desvalorização artificial decorrentes de classificações urbanísticas efetuadas por planos municipais de ordenamento do território — designadamente solos classificados como zonas verdes, de lazer ou destinados a equipamentos públicos — quando, não fora essa classificação, os terrenos deveriam ser considerados aptos para construção5. Não é o que sucede no caso concreto em que a limitação edificativa resulta de um regime jurídico autónomo de natureza legal – a Reserva Agrícola Nacional – e não de uma opção de planeamento municipal suscetível de manipulação administrativa. Neste sentido, pronunciou-se o Supremo Tribunal de Justiça, no Acórdão de uniformização de Jurisprudência n.º 6/2017, de 11-05-20176, ao afirmar que: “A indemnização devida pela expropriação de terreno rústico integrado na Reserva Ecológica Nacional e destinado por plano municipal de ordenamento do território a “espaço-canal” para a construção de infra-estrutura rodoviária é fixada de acordo com o critério definido pelo art. 27.º do CExp, destinado a solos para outros fins, e não segundo o critério previsto no art. 26.º, n.º 12.”, entendimento transponível para situações de integração em RAN, atenta a natureza análoga dos regimes restritivos. Improcede, deste modo, a pretensão de aplicação analógica do artigo 26.º, n.º 12 do CE. * ii. Da divergência pericial quanto à avaliação do solo para outros fins. Finalmente, a recorrente, sustenta que deve acolher-se o valor indicado pelo Sr. Perito por si indicado e não o valor alcançado pelos restantes quatro peritos, como acolhido na sentença recorrida, por considerar que aquele é que reflete adequadamente a potencialidade económica do terreno. Os peritos maioritários procederam à avaliação tendo em conta a efetiva classificação do terreno como integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública, concluindo que, não sendo possível recorrer ao método comparativo previsto no n.º 1 do artigo 27.º do Código das Expropriações, por falta de elementos, deveria aplicar-se o disposto no n.º 3, determinando o valor em função dos rendimentos efetivos ou possíveis associados à sua aptidão agrícola, em consonância com a vocação económica permitida pelo enquadramento jurídico do prédio. Diversamente, o perito indicado pela Recorrente, embora formalmente convocando o mesmo preceito legal, partiu da premissa de que o valor económico relevante decorreria da localização do terreno e da possibilidade de utilização para finalidades como estacionamento, depósito de equipamentos ou atividades de recreio e lazer, apurando uma renda potencial associada a tais usos e procedendo à respetiva capitalização. Todavia, tais utilizações pressupõem um aproveitamento de natureza urbana ou para-urbana que não corresponde ao estado jurídico do prédio à data da declaração de utilidade pública, nem ao uso normal permitido pelo regime da Reserva Agrícola Nacional, traduzindo antes uma valorização indireta de uma potencialidade urbanística que não pode ser considerada para efeitos indemnizatórios. Como se refere na sentença “inexiste no processo qualquer elemento documental, mormente um projeto que permita concluir que existiria a possibilidade ou viabilidade daquelas finalidades, inexistindo assim factualidade provada concretamente quanto às características do solo que permita concluir por outro aproveitamento que não seja aquele dos solos florestais.”. Ora, sendo entendimento pacífico que o tribunal não se encontra vinculado ao laudo de qualquer perito em particular, devendo apreciar criticamente a prova produzida e formar a sua convicção com base no conjunto dos elementos técnicos disponíveis, apenas se justificaria afastar a avaliação acolhida na sentença perante a demonstração de erro manifesto ou violação dos critérios legais aplicáveis, o que não se verifica. A sentença recorrida fundamentou de forma coerente a opção pelo valor resultante da avaliação maioritária, o qual se mostra conforme aos parâmetros previstos no artigo 27.º do Código das Expropriações e adequado ao enquadramento jurídico do imóvel, não havendo fundamento para proceder à sua alteração. Improcede, pois, também por esta via, a pretensão recursiva. Por todo o exposto, deve a sentença ser confirmada na íntegra. * 2.3. Da responsabilidade pelas custas do recurso As custas do presente recurso deverão ser suportadas pela Recorrente, por ter ficado vencida, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil. * Decisão: Pelo exposto, decide-se julgar a apelação improcedente e confirma-se a sentença recorrida. Custas pela Recorrente. Évora, 26 de fevereiro de 2026 Susana Ferrão da Costa Cabral (Relatora) António Fernando Marques da Silva (1.ª Adjunto) Ricardo Manuel Neto Miranda Peixoto (2.º Adjunto) _____________________________________________ 1. Relatado por Mário Belo Morgado, acessível na íntegra in https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/664e1c191b149d4d80258a6000332c02?OpenDocument↩︎ 2. Alteração introduzida pelo DL 199/2015, de 16/09.↩︎ 3. Que tem o seguinte sumário: I - Não pode ser classificado como “apto para construção” um terreno em que, de acordo com as leis e regulamentos em vigor, não é permitida a construção e relativamente ao qual não existe qualquer expectativa legítima e concreta de tal construção vir a ser autorizada, ainda que tal terreno se encontre nas situações previstas no art. 25º, n.º 2, als. a) e b), do CE. II - Se apenas parte do terreno tem capacidade construtiva, deve neste caso a parte restante do mesmo ser classificada como solo para outros fins., publicado in https://www.dgsi.pt/jtrg.nsf/86c25a698e4e7cb7802579ec004d3832/b157fa641f7af5628025887d005110d6?OpenDocument↩︎ 4. Acessível in https://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/147976c2708245de8025822100522499?OpenDocument↩︎ 5. Transcrevendo o que a recorrente diz nas alegações: “como ensina o Prof. Alves Correia, “uma disposição inovadora é igualmente o nº12 do artigo 26º. (…) Aplaude-se o aparecimento desta disposição já que, ao prescrever um tal método de determinação do valor dos solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano urbanístico, corta cerce quaisquer tentativas de “manipulação” das regras urbanísticas por parte da Administração, que poderiam traduzir-se na classificação dolosa por parte de um município, num plano urbanístico por si aprovado, de um terreno como zona verde, desvalorizando-o, para mais tarde o adquirir, por expropriação, pagando por ele um valor correspondente ao do solo não apto para construção(…)” (in Introdução ao Código das Expropriações Por Utilidade Pública, Lisboa, 1992, p.23).↩︎ 6. Acessível in (Relator: Abrantes Geraldes) https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/f8e6bf8d1aec52a98025812b00517f75?OpenDocument↩︎

Sumário

Sumário:

I. Ainda que se mostrem preenchidos os requisitos previstos no n.º 2 do artigo 25.º do Código das Expropriações (CE), a integração do prédio expropriado na Reserva Agrícola Nacional (RAN), à data da declaração de utilidade pública (DUP), obsta à sua classificação como solo apto para construção, para efeitos do referido artigo, nos termos do Acórdão Uniformizador de jurisprudência (AUJ) n.º 6/2011.

II. O facto de o prédio se inserir em “espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer” não afasta, por si só, a sujeição ao regime da RAN, enquanto restrição de utilidade pública autónoma, que prevalece sobre a classificação urbanística constante do plano municipal.

III. Nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, do Código das Expropriações, a indemnização deve ser aferida com referência ao valor do prédio à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias de facto existentes nesse momento, não podendo ser influenciada por meras expetativas de valorização futura ou por alterações urbanísticas posteriores.

IV. O disposto no artigo 26.º, n.º 12, do CE respeita ao critério de cálculo da indemnização e não à qualificação jurídica do solo, pressupondo a existência de uma potencialidade edificativa, o que não se verifica quando o terreno se encontra integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública.

V. A indemnização devida pela expropriação de terreno integrado na RAN é fixada de acordo com o critério previsto no art. 27.º do CE, destinado a solos para outros fins, e não segundo o critério previsto no art. 26.º, n.º 12. do mesmo diploma, nos termos do AUJ n.º 6/2017.

Texto Integral

Processo Especial de Expropriação n.º 8037/19.0T8STB.E1

Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal – Juízo Local Cível de Setúbal – Juiz 1

Acordam na 1.ª secção do Tribunal da Relação de Évora,

Relatório:

O MUNICÍPIO DE SETÚBAL requereu a adjudicação dos direitos de propriedade – nua propriedade – e de usufruto do prédio com 20.400 m2 sito em Setúbal, designado por “Quinta 1”, composto por parcela de terreno de pomar e terras de semeadura, por um edifício de loja e 1.º andar para habitação com a área coberta de 141,22 m2 e descoberta de 30 m2 e por um outro edifício de um só piso para armazém com a área coberta de 52,53 m2.

O relatório de arbitragem fixou a indemnização em € 967.061,61 (novecentos e sessenta e sete mil, sessenta e um euros e sessenta e um cêntimos), destinando-se € 580.236,97 (quinhentos e oitenta mil, duzentos e trinta e seis euros e noventa e sete cêntimos) ao titular do direito de propriedade e € 386.824,64 (trezentos e oitenta e seis mil, oitocentos e vinte e quatro euros e sessenta e quatro cêntimos) à titular do direito de usufruto.

O expropriante e a expropriada AA não aceitaram o referido valor, tendo ambos apresentado recurso.

O expropriante invocou, em suma, que discordava do valor da indemnização fixado pelos árbitros com fundamento na existência de vício de ilegalidade no que concerne à classificação e qualificação do prédio como solo apto para a construção, desprezando a integração de 85% da sua área na Reserva Agrícola Nacional, consequentemente constando da Planta de Condicionantes do PDM, devendo por isso ser classificado como solo agrícola.

A expropriada concorda com a classificação do solo, efetuada no acórdão arbitral, porém discordou:

1. dos parâmetros que levaram à determinação do valor da indemnização, por considerar que se encontram desconformes com a lei e com as circunstâncias de facto constantes da vistoria ad perpetuam rei memoriam, encontrando-se incorreta por defeito.

2. do valor de € 810,03 m2 para a fixação do custo unitário de construção, por considerar que o mesmo terá de ser actualizado para € 828,54, por aplicação do factor de actualização de 1,03430254545431 publicado pelo INE.

3. do facto dos Srs. Árbitros terem aplicado o factor de 15% na conversão da área útil em área bruta, quando a regra é tal factor se situar nos 10% e terem atribuído a percentagem de 25% ao índice fundiário, sendo que tal parâmetro não deveria ultrapassar os 20%.

4. de ter sido atribuída a percentagem de 15% ao parâmetro previsto no artigo 26.º, n.º10 do C.E., sendo que tal parâmetro não deveria ultrapassar os 10%.

Nenhuma das partes apresentou resposta ao recurso interposto pela contraparte.

Realizou-se a avaliação obrigatória, nos termos do disposto no artigo 61.º, n.º 2 do Código das Expropriações.

Após, foi proferida sentença que julgou parcialmente procedente o recurso apresentado pela entidade expropriante e improcedente o recurso apresentado pela expropriada relativamente ao acórdão arbitral, e consequentemente, fixou a indemnização a pagar pela entidade expropriante Município de Setúbal à expropriada AA, na quantia de €482.708,99;

A expropriada AA, inconformado com esta decisão, interpôs o presente recurso, apresentando as seguintes conclusões:

A. Para efeito do cálculo da indemnização prevista no art.º 23º, nº 1 do CE, o Tribunal da 1ª Instância classificou o prédio expropriado, denominado “Quinta 1”, com a área total de 20.400m2, em 2 (duas) parcelas, sendo uma (Parcela 1), com a área de 3.637m2, classificada como solo apto para construção, e outra (Parcela 2), com a área de 16.763m2, classificada como solo para outros fins, tendo atribuído a cada uma delas o valor indemnizatório de €388.322,49 e € 92.196,50, respetivamente – a Expropriada discorda da indemnização fixada para o solo da Parcela 2.

B. A decisão sobre a matéria de facto deve ser objeto de impugnação, uma vez que existem meios de prova que impunham decisão diversa da recorrida, podendo este Venerando Tribunal alterá-la, nos termos do art.º 662.º do CPC.

C. No entender da Expropriada, e ressalvado o devido respeito, a Meritíssima Juiz da 1ª. Instância fez uma errada apreciação da prova produzida, porquanto existem factos que não foram considerados provados, e o deviam ter sido.

D. Os factos que devem ser considerados provados são os seguintes, indicando-se em relação a cada um deles os concretos meios de prova que impõem uma decisão sobre a matéria de facto diferente da que veio a ser proferida:

D.1. O Plano Diretor Municipal de Setúbal (PDMS) foi objeto de alteração aprovada pela Resolução de Conselho de Ministros nº 32/2001, publicada no Diário da República I Série, B, nº 75, de 29/03/2001, que incidiu sobre a planta de ordenamento, designadamente, sob o Polígono 1 B6 – Parque da Algodeia, que inclui a área total do prédio expropriado, que deixou de ser classificada como espaço agrícola e florestal, passando essa área a integrar-se em Espaços Urbanizáveis – Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas.

Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros, pelo que é um facto público e notório (Anexo 1 que acompanha a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8469095 de 13/12/2024).

D.2. Em termos de localização a "Quinta 1" fica localizada na zona central poente da cidade de Setúbal, junto da EN 10 que liga Setúbal a Azeitão e a cerca de 2,7 km do início da A12/A2 que permite ligação a Lisboa, ao Algarve e a Espanha. A "Quinta 1" dista a cerca de 1km Av. ª Luísa Todi (principal avenida da cidade), a cerca de 700m do centro histórico e a cerca de 900m do edifício principal da Câmara Municipal.

Este facto consta do Relatório de Peritagem (pág. 33), e decorre da resposta unânime dos Srs. Peritos ao quesito 6º da Expropriada.

D.3. Em termos ambientais, a “Quinta 1” fica localizada junto a vias com intenso tráfego automóvel e próximo da serra da Arrábida (a cerca de 2km) e das praias (a cerca de 4km); Na envolvente próxima da "Quinta 1" existem diversos equipamentos tais como: escolares, desportivos, de saúde, transportes públicos, superfícies comerciais, entre outros.

Este facto consta do Relatório de Peritagem (pág. 33), e decorre da resposta unânime dos Srs. Peritos ao quesito 6º da Expropriada.

D.4. De acordo com a classificação do PDM de Setúbal (PDMS) mencionada na alínea S) dos factos provados, o prédio expropriado admite a construção de equipamentos de apoio à sua preservação e manutenção, instalações de recreio, lazer e restauração, ainda que sujeito à elaboração de plano de pormenor, conforme consta do artº 106º do Regulamento doPDMS. Este facto consta da Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam, do Relatório de Arbitragem e do Relatório de Peritagem, e não é colocado em causa por nenhuma das partes, pelo que está sobejamente demonstrado.

D.5. Com a publicação no Diário da República, Aviso n.º 2639/2025/2, de 28 de janeiro, da Resolução de Conselho de Ministros nº 532/2024, que aprovou a Revisão do PDMSetúbal, a Quinta 1 (que integra o Polígono 96, com uma área de 69.728,73m²) foi excluída da RAN, podendo ler-se do Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal (OF/103/2019/DRPS/DRAPLVT) datado de 11/06/2019, a seguinte justificação: por se tratarem de áreas e/ou edificações com alvará de licença de loteamento aprovado, serem de pequena ou muito pequena dimensão ou ainda com reduzidas ou mesmo sem condições de aproveitamento agrícola.

Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros e do dito Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal, pelo que é um facto público e notório (Anexos 2 e 3 que acompanham a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024).

D.6. O prédio inscrito sob o artigo 2 da Secção F da União de Freguesias de Setúbal é contíguo à parcela expropriada (artigo 10 da mesma Secção), tem a área de 10.000m2 e foi transacionado em 2018 pelo valor de aquisição de €1.680.000,00.

Este facto consta do mapa das expropriações efetuadas na União das Freguesias de Setúbal e União das Freguesias de Azeitão e Freguesia de Setúbal (São Sebastião) autuado aos autos sob a refª. 7538602 de 13/10/2023, e das plantas que acompanham o ofício autuado aos autos sob a refª. 7974583 de 29/04/2024, e ainda dos esclarecimentos ao Relatório de Peritagem autuados aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024.

E. Por imperativo do artigo 62º, nº 2 da CRP, a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização, que visa ressarcir o prejuízo que advém para o expropriado correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em conta as circunstâncias e condições de facto existentes, nunca podendo ser determinada de forma abstrata, mas em face das características do bem a avaliar, e respeitando sempre os princípios da igualdade e da proporcionalidade.

F. Em face das características da “Quinta 1”, e não olhando às condicionantes, todo o solo assume a classificação de “apto para construção”, em função da verificação das circunstâncias enumeradas nas alíneas a) e c) do artº 25º, nº 2 do CE.

G. O artº 10º, nº 1 do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março, na versão aplicável, prescreve que não integram a RAN as terras ou solos que integrem o solo urbano identificado nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, o que exclui da RAN a dita Parcela 2, uma vez que a “Quinta 1”, de acordo com o PDMS em vigor à data da DUP, está localizada integralmente em Espaços Urbanizáveis - Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas.

H. A Expropriada tinha a legítima e concreta expectativa com laivos de certeza iminente de poder vir a construir na “Quinta 1”, não só porque o terreno se encontrava nas situações previstas no artigo 25.º, n.º 2, do CE, como também pelo facto da Expropriante já ter decidido excluir o mesmo da RAN, encontrando-se em curso, à data da DUP, o processo de revisão do PDMS, por via do qual a Expropriante pretendia obter tal desiderato.

I. Impõe-se, por isso, no cálculo do valor do solo da “Quinta 1”, designadamente, da Parcela 2, a aplicação do critério a que alude o art. 26º, nº 12 do CE, tal como entendem os Srs. Árbitros e o Sr. Perito da Expropriada, ao considerarem toda a área da “Quinta 1” como solo apto para a construção.

J. Se assim se entender, o valor da indemnização a pagar à Expropriada não pode ser outro que não seja o que resulta da aplicação do valor unitário (€106,77 / m2) atribuído no Relatório de Peritagem à Parcela 1, e com o qual todos os Srs. Peritos concordam, a toda a área expropriada, de onde resulta um quantum indemnizatório a pagar à Expropriada de €2.178.108,00.

K. Todavia, a douta sentença recorrida não teve este entendimento, pugnando pela classificação da Parcela 2 como solo para outros fins, e determinando, no cálculo da respetiva indemnização, a aplicação do critério previsto no artº 27º, nº 3 do CE.

L. No cálculo da indemnização da Parcela 2, o Tribunal a quo decidiu acolher, sem reservas, o resultado da perícia efetuada pelos Srs. Peritos do Tribunal e da Expropriante, que avaliaram a dita parcela exclusivamente em função da sua aptidão agrícola, ignorando todas as circunstâncias objetivas suscetíveis de influir no referido cálculo, ao arrepio do preceituado no artº 27º, nº 3 do CE.

M. É preciso ter presente que, à data da DUP, a “Quinta 1” apresenta topografia plana, insere-se no perímetro urbano da cidade de Setúbal, dista a cerca de 1km da Av. ª Luísa Todi (principal avenida da cidade), a cerca de 700m do centro histórico e a cerca de 900m do edifício principal da Câmara Municipal, no que toca a acessibilidades, situa-se junto ao início da EN 10, que liga Setúbal a Lisboa, pela A2, e a 2,7 km do início da A12/A2, bem como está a reduzida distância da estação ferroviária, fica localizada junto a vias com intenso tráfego automóvel e próximo da serra da Arrábida (a cerca de 2km) e das praias (a cerca de 4km), de acordo com o PDMS está localizada integralmente em Espaços Urbanizáveis - Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas, de acordo com esta classificação, admite a construção de equipamentos de apoio à sua preservação e manutenção, instalações de recreio, lazer e restauração, ainda que sujeito à elaboração de plano de pormenor, é servida por acessos com pavimentos em betuminoso (Rua A); existem passeios na extensão dos arruamentos; existe rede de abastecimento domiciliário de água, rede de saneamento, rede de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, rede de drenagem de águas pluviais e rede telefónica, a sua envolvente é composta por zona urbana de prédios a norte, a nascente e a poente, na parte sw existe um bairro de moradias e na parte sul confronta com parque verde urbano confina com o prédio inscrito sob o artigo 2 da Secção F da União de Freguesias de Setúbal, que tem a área de 10.000m2, e foi transacionado em 2018 pelo valor de aquisição de €1.680.000,00 (€168,00 / m2).

N. Acresce a tudo isto, o facto do processo de exclusão da “Quinta 1” da RAN, à data da DUP, se encontrar em curso, tendo vindo a concretizar-se posteriormente, tudo por iniciativa, impulso e responsabilidade da própria Entidade Expropriante, o facto da expropriação efetuada pela Câmara Municipal de Setúbal, que foi objeto do "auto de expropriação amigável" lavrado em 20 de setembro de 2011, ter sido efetuada com base no valor de 124,630€ / m² (120m² = €14.956,65), a que corresponde o valor atual de 169,19€ / m² (cfr. documento do INE que acompanha o Relatório de Peritagem), a expropriação destina-se à construção de infraestruturas urbanísticas (regularização do troço final da Ribeira Figueira e bacias de retenção), a que é alheia qualquer afetação de produção de bens agrícolas a que supostamente o terreno estaria destinado se integrado em área de RAN.

O. A douta decisão recorrida não tomou em consideração as características objetivas da parcela expropriada, que influem, e de que maneira, no cálculo do valor indemnizatório, o que contraria o princípio constitucional da “justa indemnização” e o estipulado no artº 27º, nº 3 do CE.

P. Assiste à Recorrente o direito de ser indemnizada pelo valor real do prédio de que foi expropriada, tendo em conta o disposto no artº 27º do CE, ainda que, por força das características da Parcela 2, a justa indemnização exija que se aplique analogicamente o regime previsto no artº 26º, nº 12 do CE.

Q. Não obstante decorrer do Acórdão de Arbitragem uma avaliação para a Parcela 2 de € 794.648,34, à luz do critério definido no artº 26º, nº 12 do CE, tendo em conta a fundamentação explanada, o valor de indemnização que deverá ser adotado para a dita parcela, caso não seja classificada como solo apto para construção, é o que foi exaustivamente justificado no laudo do Sr. Perito da Expropriada no Relatório de Peritagem, do qual resulta um valor de indemnização de € 1.005.780,00 (um milhão e cinco mil setecentos e oitenta euros).

R. Sendo, todavia, douta, a decisão recorrida violou por erradas interpretação e aplicação as disposições legais anteriormente citadas, e as mais ao caso aplicáveis.

A entidade expropriante contra-alegou, invocando, em síntese, que:

A. Nos esclarecimentos dos peritos - à exceção do Senhor Perito designado pela Recorrente – foi afirmado que:

- a parcela 2 “está classificada no PDMS em "Espaços Urbanizáveis – Áreas Vedes de Recreio e Lazer Propostas", mas também na planta de condicionantes do PDMS em área abrangida pela “Reserva Agrícola Nacional”, e como tal e para efeitos de expropriação, a parcela deve ser classificada como solo para outros fins e avaliada de acordo com o n° 27 do CE e que essa classificação no PDM existe desde a entrada em vigor do PDMS;

- a alteração ao PDMS, ratificada pela Resolução do Concelho de Ministros n.º 32/2001 de 29 de março, não incidiu sobre o prédio em expropriação, não tendo pois procedido a qualquer reclassificação do solo;

- à data da DUP, a Parcela 2 em expropriação encontrava-se inserida na planta de condicionantes do PDMS, nomeadamente em área de RAN» aplicando-se o regime jurídico respetivo, que impede a edificabilidade;

- mesmo que o prédio contíguo fosse comparável, que não o é tendo em conta as diferentes classificações para uma qualquer avaliação, uma só amostra não é suficiente para determinar o valor de m2 de um prédio que esteja em avaliação, sob pena de, existir uma distorção do valor do mesmo;

B. Não basta olhar ao Código das Expropriações; sendo o terreno abrangido pela RAN, aplicam-se também as normas constantes dos artigos 20.º, n.º 1, e 21.º, al. a), do Regime Jurídico da RAN, que:

i. obrigam a que as áreas da RAN estejam e sejam afectas à atividade agrícola e são áreas non aedificandi, numa ótica de uso sustentado e de gestão eficaz do espaço rural; e

ii. proíbem todas as ações que diminuam ou destruam as potencialidades para o exercício da atividade agrícola das terras e solos da RAN, tais como, operações de loteamento e obras de urbanização, construção ou ampliação;

C. Não existe expetativa juridicamente tutelada de desafetação da RAN porquanto:

a. O terreno está integrado em RAN;

b. O processo de revisão/exlusão invocado pela Recorrente não estava consolidado à data da DUP (06/12/2018)

c. O parecer referido é posterior e a revisão do PDM só entrou em vigor em 29-1-2025 (Aviso n.º 2639/2025/2), muito depois da DUP.

D. Não resultou demonstrado que a entidade expropriante tivesse onerado o terreno com a sua inclusão em RAN para posteriormente o expropriar de forma menos dispendiosa, bem como que a expropriação tivesse visado a construção de prédios ou anteriormente tivesse sido autorizada uma construção, pelo que não se encontra preenchido o pressuposto atinente à (re)classificação dos solos por razões dolosas conducentes à sua desvalorização e, ainda, as normas inerentes ao regime jurídico da RAN incidentes no prédio constituem condições negativas de aplicabilidade da norma constante do n.º 12 do artigo 26.º do CE.

E. Não existem razões de relevância semelhante que fundamentem a aplicação da norma do n.º 6 do artigo 26.º do CE;

F. Estiveram bem os peritos do tribunal e da entidade expropriante ao classificar a parcela expropriada na proporção de 3.637,00m2 como solo apto para construção e na proporção de 16.763,00m2 como solo apto para outros fins.

Questões a decidir:

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente, sem prejuízo das questões que sejam de conhecimento oficioso, atento o disposto nos artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4, e 639º do Código de Processo Civil.

Assim, importa apreciar e decidir:

i. Se a impugnação da decisão sobre a matéria de facto cumpre os ónus previstos no artigo 640.º do Código de Processo Civil;

ii. Em caso afirmativo, se a matéria invocada deve ser considerada e aditada à factualidade dada como provada.

iii. Se há erro na qualificação do solo, designadamente quanto à relevância da integração na RAN e das expetativas de edificabilidade, e,

iv. Do critério indemnizatório e do valor da justa indemnização.

Fundamentação

1. Fundamentação de facto

1. Factos dados como provados pelo Tribunal a quo:

1. Por despacho, de 20 de Novembro de 2018, do Exmo. Secretário de Estado das Autarquias Locais, publicado no Diário da República, 2.ª Série – N.º 235 – 6 de Dezembro de 2018, foi declarada a utilidade pública da expropriação do prédio misto, com a área de 20.400 m2, sito em Setúbal, na União de Freguesias de Setúbal, designada por “Quinta 1”, composto por parcela de terreno de pomar e terras de semeadura, por um edifício de loja e 1.º andar para habitação com a área coberta de 141,22 m2 e descoberta de 30 m2 e por um outro edifício de um só piso para armazém com a área coberta de 52,53 m2.

2. (…) confrontando a Norte com fazenda de BB, a Sul com Ribeiro de Montalvão, a Nascente com Horta das Pretas e a Poente com Estrada de Palmela.

3. (…) descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Setúbal sob o n.º ...81/20040119 e inscrito na respetiva matriz sob os artigos 3.º, Secção “F”, – actualmente inscrito na matriz sob o artigo 10.º, Secção “1F” –, ...28.º – actualmente inscrito na matriz sob o artigo ...09.º – e ...81.º – actualmente inscrito na matriz sob o artigo ...13.º.

4. (…) com vista à regularização do troço final da ribeira figueira e bacias de retenção.

5. Na data referida em 1) o prédio era propriedade de CC, existindo um usufruto vitalício constituído, em 2004, em beneficio de AA.

6. O proprietário CC faleceu em .../.../2020, deixando como herdeira AA.

7. Em 22/01/2019, realizou-se vistoria ad perpetum rei memoriam.

8. Naquela data a parcela expropriada, que corresponde à totalidade do prédio misto supra descrito, apresentava uma área efectiva de 20.400 m2.

9. (…) tinha formato irregular e topografia plana.

10. (…) inseria-se no perímetro urbano da cidade.

11. (...) localizando-se na Rua A, n.º18, próximo da via rápida Brancenes-Cascalheira e do Estádio do Bonfim.

12. (…) situava-se numa mancha de solos de elevado potencial agrícola, sendo que a totalidade da área rústica estava a ser utilizada na produção de hortícolas, exploradas em regime de comodato, com vários comodatários.

13. Na data referida em D), na parcela expropriada existiam árvores, no valor total de € 2.190.00, que se descriminam:

14. (…) existiam as seguintes construções:

- habitação composta por r/c e 1.º andar, com 9 divisões, com área bruta privativa de 206,17 m2, com paredes em alvenaria e pisos em soalho, em relativo estado de conservação, com sinais de degradação evidente;

- habitação de um piso, com a área de 52,53m2, em avançado estado de degradação.

- estábulo e palheiro com a área total de 27,56m2, em alvenaria, em avançado estado de degradação.

- uma nora e um tanque destinado a rega, com 9mx5,1m, com 2 metros de profundidade, abandonado.

15. (…) existiam as seguintes infra-estruturas urbanísticas: acesso rodoviário, passeios na extensão dos arruamentos, rede de abastecimento de água, rede de saneamento, rede de energia eléctrica em baixa tensão, rede de drenagem de águas pluviais e rede de telefone.

16. Na data referida em 4), o prédio encontrava-se circundado por zonas de diferentes tipologias, nomeadamente por prédios de grande porte e/ou moradias, bem como uma área de construção, e estabelecimentos comerciais / serviços.

17. Em 16 de Outubro de 2019, foi proferido acórdão arbitral, tendo os árbitros fixando a indemnização de € 967.061,61.

18. (…) classificando a parcela expropriada como «solo apto para construção», em virtude de dispor acesso rodoviário, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento.

19. No P.D.M. de Setúbal em vigor na data da expropriação - aprovado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/94, publicado no D.R. – I Série B, n.º 184 de 10 de Agosto de 1994, rectitifcado em D.R. II Série, n.º 113, de 14 de Junho de 2010 - o prédio inseria-se integralmente em «espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer», encontrando-se a edificabilidade da parcela condicionada ao cumprimento dos parâmetros urbanísticos expressos no capitulo XI, secção VI, artigos 105.º e 106.º, e capitulo X, secção IV artigos 89.º e 90.º.

20. Na data da expropriação, uma área de 16.763,00 m2 da parcela expropriada inseria-se em solos protegidos ao abrigo da Reserva Agrícola Nacional (RAN).

21. À data da declaração de utilidade pública, fixava-se o valor de área útil de construção em 813,18 €/m2.

22. A execução das obras conducentes à regularização do troço final da Ribeira da Figueira e Bacias de Retenção pressupôs a emissão de parecer favorável da Entidade Regional da Reserva Agrícola de Lisboa e Vale do Tejo, em 2017/06/21.

23. Em 20/09/2011, foi efetuada a expropriação amigável da área de 120m2 do prédio expropriado, pelo Município de Setúbal, mediante a indemnização de € 14.956,65.

1. Apreciação do Recurso:

1. Dos ónus previstos no artigo 640.º do Código de Processo Civil;

Nos termos do artigo 640.º do CPC, incumbe ao recorrente, sob pena de rejeição da impugnação, especificar:

a. os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;

b. os meios de prova que impõem decisão diversa;

c. a decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre cada um dos pontos impugnados.

No caso, a Recorrente identifica expressamente os factos que pretende ver provados; indica os meios de prova (peritagem, documentos, PDM, etc.) e aponta a decisão desejada.

Encontram-se, assim, cumpridos os ónus legais, sendo admissível a impugnação, que se conhece, a seguir.

Do aditamento de factos pretendido

Cumpre apreciar se deve ser aditada aos factos provados a matéria pretendida pela Recorrente (Cfr. alínea D) das conclusões) , tendo presente que a reapreciação da decisão de facto apenas se justifica quando a matéria impugnada se revele relevante para a decisão da causa e resulte demonstrado erro de julgamento.

Primeiro, a recorrente pretende que se acrescente à matéria dada como provada o seguinte:

D1: O Plano Diretor Municipal de Setúbal (PDMS) foi objeto de alteração aprovada pela Resolução de Conselho de Ministros nº 32/2001, publicada no Diário da República I Série, B, nº 75, de 29/03/2001, que incidiu sobre a planta de ordenamento, designadamente, sob o Polígono 1 B6 – Parque da Algodeia, que inclui a área total do prédio expropriado, que deixou de ser classificada como espaço agrícola e florestal, passando essa área a integrar-se em Espaços Urbanizáveis – Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas.

Sustenta a Recorrente que “Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros, pelo que é um facto público e notório (Anexo 1 que acompanha a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8469095 de 13/12/2024).”

O referido em D1 não consubstancia um facto simples, antes integra matéria de natureza heterogénea que inclui referência normativa (alteração do PDMS por Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2001), indicação territorial, bem como consequências classificativas de enquadramento urbanístico.

Depurada a alegação, o único segmento suscetível de integrar matéria de facto consiste em saber se o prédio expropriado se insere no Polígono 1 B6 mencionado na Resolução de Conselho de Ministros n.º 32/2001.

Sucede que o concreto meio de prova que a Recorrente invoca para demonstrar este facto é a própria Resolução que inclui a planta de ordenamento. Ora, a Resolução constitui um ato normativo de natureza geral que não permite, só por si, afirmar a inserção de um concreto prédio, numa determinada unidade territorial, ainda que acompanhada da respetiva peça cartográfica. Tal inserção exigiria a demonstração da correspondência entre a localização concreta do prédio e a unidade cartográfica em causa, mediante elementos técnicos idóneos. Acresce que, dos esclarecimentos periciais resulta divergência quanto à incidência concreta dessa alteração no prédio, tendo a maioria dos peritos esclarecido não constar qualquer alteração a incidir sobre o prédio em expropriação, no âmbito da referida Resolução.

Assim, não se mostra demonstrado o facto cujo aditamento se pretende, improcedendo nesta parte a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.

Em segundo lugar, a Recorrente pretende aditar aos factos provados os seguintes:

Sustenta a Recorrente que estes factos constam do Relatório de Peritagem (pág. 33), e decorrem da resposta unânime dos Srs. Peritos ao quesito 6º da Expropriada.”.

Da análise do relatório pericial consta efetivamente como resposta unânime ao referido ao quesito 6.º que:

Sucede que o Tribunal deu como provado nos factos j) e seguintes que a parcela expropriada, inseria-se no perímetro urbano da cidade, localizando-se na Rua A, n.º 18, próximo da via rápida Brancenes-Cascalheira e do Estádio do Bonfim, (…) situava-se numa mancha de solos de elevado potencial agrícola, sendo que a totalidade da área rústica estava a ser utilizada na produção de hortícolas, exploradas em regime de comodato, com vários comodatários, que existiam árvores e tinha as seguintes infra-estruturas urbanísticas: acesso rodoviário, passeios na extensão dos arruamentos, rede de abastecimento de água, rede de saneamento, rede de energia eléctrica em baixa tensão, rede de drenagem de águas pluviais e rede de telefone.

Mais se referiu que o prédio encontrava-se circundado por zonas de diferentes tipologias, nomeadamente por prédios de grande porte e/ou moradias, bem como uma área de construção, e estabelecimentos comerciais / serviços e finalmente que o acórdão arbitral classificou a parcela expropriada como «solo apto para construção», em virtude de dispor acesso rodoviário, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento.

Assim, a factualidade cujo aditamento se pretende é mera especificação dos factos já constantes da matéria de facto provada, não se revelando necessária para a decisão da causa, nem suscetível de alterar a qualificação jurídica.

Improcede, por conseguinte, também, nesta parte, a impugnação da decisão de facto.

Em terceiro lugar, a Recorrente pretende aditar aos factos provados, o seguinte:

Defende a recorrente que esta matéria consta da Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam, do Relatório de Arbitragem e do Relatório de Peritagem, e não é colocado em causa por nenhuma das partes, pelo que está sobejamente demonstrado.

A matéria que se pretende aditar é uma consequência/conclusão da inserção do prédio em “espaços urbanizáveis - áreas verdes de recreio e lazer” referida na alínea S) e não um facto suscetível de prova.

Não se revela, por isso, necessário o aditamento pretendido, improcedendo também nesta parte a impugnação.

Depois, a Recorrente pretende que se adite a seguinte factualidade:

Sustenta a recorrente que “Este facto consta da mencionada Resolução de Conselho de Ministros e do dito Parecer à Proposta de Plano da Revisão do PDMSetúbal, pelo que é um facto público e notório (Anexos 2 e 3 que acompanham a peça processual autuada aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024)”.

A situação é idêntica à referida relativamente ao ponto D1, pois dos instrumentos invocados - resolução, memória descritiva e justificativa das exclusões à proposta de delimitação da Reserva Agrícola Nacional (RAN) bruta para a área do conselho de Setúbal, e dos mapas juntos - não resulta, por si só, que a parcela expropriada integre o Polígono referido e que tenha sido excluída da RAN, carecendo igualmente de demonstração técnica da correspondência territorial concreta.

Acresce que a factualidade invocada respeita a instrumento de gestão territorial posterior à declaração de utilidade pública, sendo, por isso, irrelevante para a determinação da situação jurídica do prédio à data legalmente relevante para efeitos indemnizatórios.

Por conseguinte, improcede também, nesta parte, a impugnação da decisão de facto.

Finalmente, a recorrente pretende que se adite:

Sustenta a Recorrente que este facto consta do mapa das expropriações efetuadas na União das Freguesias de Setúbal e União das Freguesias de Azeitão e Freguesia de Setúbal (São Sebastião) autuado aos autos sob a refª. 7538602 de 13/10/2023, e das plantas que acompanham o ofício autuado aos autos sob a refª. 7974583 de 29/04/2024, e ainda dos esclarecimentos ao Relatório de Peritagem autuados aos autos sob a refª. 8180501 de 06/08/2024.

Das alegações e conclusões não resulta a razão pela qual a Recorrente pretende o aditamento de tal factualidade, nem de que modo a mesma poderia influenciar a decisão do litígio. Com efeito, atentas as regras gerais de gestão processual e de proibição da prática de atos inúteis, consagradas nos arts. 6.º e 130.º do CPC, a reapreciação da matéria de facto apenas se justifica quando os factos em causa se revelem relevantes para a decisão final.

No sentido de que o dever de reapreciação da prova apenas existe quando, além do cumprimento dos ónus previstos no art. 640.º, n.º 1 do CPC, a matéria em causa se revele relevante para a decisão final do litígio, como se afirmou no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 3/11/2023, no proc. 835/15.0T8LRA1.

No caso, o facto cujo aditamento se pretende respeita a negócio relativo a prédio distinto da parcela expropriada, não sendo explicitada qualquer relação jurídica ou económica suscetível de influenciar a determinação do valor indemnizatório em discussão. Aliás, nas conclusões do recurso a Recorrente não extrai qualquer consequência jurídica da eventual prova desse facto.

Assim, à luz dos princípios da utilidade e pertinência dos atos processuais, revela-se irrelevante apreciar se tal factualidade resulta ou não dos elementos juntos aos autos.

Pelo exposto, ao abrigo dos citados artigos 6.º e 130.º do CPC, por não se mostrar relevante para a decisão da causa, improcede também, nesta parte, a impugnação da decisão sobre a matéria de facto.

Do (invocado) erro na qualificação do solo

No Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro (doravante CE) a classificação do solo como solo apto para construção ou solo apto para outros fins constitui fator determinante para o cálculo da justa indemnização, em caso de expropriação por utilidade pública.

Na sentença recorrida apreciou-se de forma desenvolvida a questão da qualificação do solo, concluindo-se que: “estiveram bem os peritos do tribunal e da entidade expropriante ao classificar a parcela expropriada na proporção de 3.637,00m2 como solo apto para construção e na proporção de 16.763,00m2 como solo apto para outros fins.”.

A recorrente discorda e defende que todo o prédio deveria ser considerado solo apto para construção, estruturando a sua argumentação em três ordens de razões:

i. A verificação dos requisitos do artigo 25.º, n.º 2, alíneas a) e c) do Código das Expropriações.

ii. A alegada inaplicabilidade da integração do terreno na RAN, por força do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março

iii. existência de uma expectativa urbanística decorrente da evolução do instrumento de gestão territorial, que justificaria a aplicação do artigo 26.º, n.º 12, do CE.

Importa apreciar cada uma destas razões de per si:

Dos requisitos do artigo 25.º, n.º 2 do Código das Expropriações

A Recorrente sustenta que o prédio reúne as condições previstas no artigo 25.º, n.º 2, alíneas a) e c), do CE — designadamente acesso rodoviário e infraestruturas — devendo, por isso, ser classificado como solo apto para construção.

O solo apto para construção é, nos termos do n.º 2 do artigo 25.º do CE, o solo que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, luz, esgotos, para servir as edificações existentes ou a construir, ou ainda que disponha apenas das referidas infraestruturas, mas se integre em núcleo urbano existente, ou que esteja destinado a adquirir as infraestruturas ou que possua alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública. O solo para outros fins (Rústico/Agrícola) é o que não se encontra nas referidas situações, ou seja, é o solo que não possui aptidão edificativa, como terrenos de Reserva Agrícola Nacional (RAN) ou Reserva Ecológica Nacional (REN).

Conforme resulta dos factos provados em 15), 16) e 19), à data da Declaração de Utilidade Pública (06-12-2018), o prédio expropriado dispunha de acesso rodoviário e de rede abastecimento de água, de energia elétrica e de saneamento, preenchendo assim os requisitos referidos no artigo 25.º, n.º 2 alínea a) do CE, para ser classificado como solo apto para construção.

Porém, parte do prédio com a área de 16763,00m2, insere-se (cfr. facto provado em 20)) em solo protegido ao abrigo da Reserva Agrícola Nacional (RAN).

Ora, como tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência, a integração de um terreno em RAN constitui um condicionamento jurídico autónomo e prevalecente para efeitos classificativos, nos termos dos artigos 20.º e 21.º do DL 73/2009, que estabelecem a interdição de ações que destruam o potencial agrícola (como a construção), prevalecendo sobre as infraestruturas existentes. Neste sentido, o Supremo Tribunal de Justiça, por Acórdão nº. 6/2011, uniformizou jurisprudência nos seguintes termos: «Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do artigo 25.º, n.os 1, alínea a), e 2,do Código das Expropriações, aprovado pelo artigo 1.ºda Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2.».

Assim, ainda que o prédio expropriado disponha de infraestruturas ou se situe em perímetro urbano, a sua integração em RAN à data da DUP, como bem referido na sentença recorrida, impede a sua classificação como solo apto para construção.

Improcede, portanto, este fundamento, tal como não procede o argumento da recorrente de que nenhuma parte do prédio se encontra integrada em RAN, questão que se apreciará de seguida,

Da alegada inaplicabilidade da integração do terreno na RAN, por força do artigo 10.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 73/2009, de 31 de março

Sustenta também a Recorrente que a parcela do prédio expropriado que foi classificada como solo apto para outros fins não integra a RAN, porque todo o prédio expropriado está localizado integralmente em “Espaços Urbanizáveis – Áreas Verdes de Recreio e Lazer Propostas”, invocando o disposto artigo 10.º, n.º 1 do DL 73/2009, de 31 de março.

O DL 73/2009, de 31 de março aprovou o Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional. A Reserva Agrícola Nacional é uma restrição de utilidade pública de âmbito nacional. O citado artigo 10.º, n.º 1, tem a seguinte redação2 (que também já tinha à data da DUP – 06.12.2018): “Não integram a RAN as terras ou solos que integrem o solo urbano identificado nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal.”.

Ora, foi dado como provado que, na data da Declaração de Utilidade Pública do prédio expropriado, ou seja, em 06.12.2018:

19) No PDM de Setúbal o prédio inseria-se integralmente em “espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer” encontrando-se a edificabilidade da parcela condicionada ao cumprimento dos parâmetros estabelecidos nos artigos 105.º e 106.º

20) Uma parte do prédio com a área de 16763,00m2, inseria-se em solos protegidos ao abrigo da Reserva Agrícola Nacional (RAN).

Destes factos resulta que embora o PDMS tenha classificado todo o prédio expropriado como “espaço urbanizável”, o facto é que o mesmo está sujeito, em parte, a uma restrição de utilidade pública, uma proteção estatal que sobrepõe critérios de aptidão agrícola. A presença do RAN atua como um condicionamento.

A classificação constante da planta de ordenamento do plano diretor municipal e a integração em Reserva Agrícola Nacional constante da respetiva planta de condicionantes situam-se em planos jurídicos distintos e cumuláveis.

Em suma, a circunstância de o prédio se inserir em “espaços urbanizáveis – áreas verdes de recreio e lazer” não afasta, por si só, a sua sujeição ao regime da RAN, enquanto restrição de utilidade pública autónoma, que prevalece sobre a classificação urbanística, porquanto a classificação constante da planta de ordenamento do plano diretor municipal e a integração em Reserva Agrícola Nacional constante da respetiva planta de condicionantes situam-se em planos jurídicos distintos e cumuláveis, não podendo confundir-se solo urbanizável (como consta do PDM) com solo urbano consolidado (como refere o artigo 10.º).

Assim, porque à data da DUP e da publicação da DUP o terreno encontrava-se sujeito ao regime jurídico da RAN, caracterizado como restrição de utilidade pública que impõe a afetação agrícola e a natureza non aedificandi dos solos abrangidos (artigos 20.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 73/2009), improcede, também por esta via, a pretensão da Recorrente.

Da invocada expectativa urbanística e da aplicação do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações

A Recorrente invoca ainda a evolução do planeamento municipal e a existência de uma expectativa de futura desafetação da RAN, sustentando que tal circunstância deveria conduzir à aplicação do critério previsto no artigo 26.º, n.º 12, do CE.

Nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, do Código das Expropriações, a indemnização deve ser aferida com referência ao valor do bem à data da publicação da declaração de utilidade pública (DUP), tendo em consideração as circunstâncias existentes nesse momento.

Ora, no caso, não ficou demonstrado que, à data da publicação da DUP, existisse qualquer alteração urbanística eficaz ou juridicamente consolidada com incidência concreta no prédio expropriado, nem que existisse em curso procedimento que permitisse afirmar a existência de uma expetativa juridicamente relevante de desafetação da RAN.

Mas ainda que tivessem ficado demonstrados os factos cuja recorrente pretendia aditar os mesmos não seriam idóneos para fundamentar uma expetativa que deveria ser valorizada. Note-se que a DUP é de 2018, sendo o parecer invocado posterior (2019), a invocada resolução do Conselho de Ministros de 2024 e o aviso que aprovou a revisão do PDM de 2025.

Como tem afirmado a jurisprudência, a classificação do solo deve basear-se em critérios objetivos e legais à data da DUP, tal como a indemnização deve refletir o valor real e corrente do bem, não podendo ser inflacionada por meras expetativas de valorização futura ou por alterações urbanísticas posteriores (Neste sentido, o Acórdão do TRG de 30-06-20223).

Por outro lado, o disposto no artigo 26.º, n.º 12, do CE respeita ao critério de cálculo indemnizatório e não à qualificação jurídica do solo, pressupondo a existência de uma potencialidade edificativa objetivamente demonstrada e juridicamente relevante, circunstância que não se verifica quando o terreno se encontra integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública.

No sentido de que tal regime se aplica a situações em que, não fora a classificação atribuída pelo plano municipal (v.g., zona verde, de lazer ou equipamentos), o terreno deveria ser considerado apto para construção, não sendo aplicável a solos sujeitos a regimes restritivos autónomos de natureza legal, como a Reserva Agrícola Nacional ou a Reserva Ecológica Nacional, decidiu o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 09-01-2018, proc. n.º 46/12.6TBRSD.C24.

Assim, encontrando-se o terreno integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública, não se verifica o pressuposto de uma potencialidade edificativa juridicamente relevante que permita convocar o artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações.

Também por esta via improcede a pretensão recursiva.

Do exposto, conclui-se que não se verifica qualquer erro na qualificação do solo efetuada na sentença recorrida, que corretamente distinguiu entre a área apta para construção e a área integrada em RAN, devendo, nesta parte, manter-se integralmente o decidido.

Do critério indemnizatório e do valor da justa indemnização.

A recorrente sustenta que, ainda que a parcela expropriada não seja considerada solo apto para construção, deve aplicar-se, por analogia o art. 26.º n.º 12 CE ou subsidiariamente, ser acolhido o valor defendido pelo perito por si indicado, superior ao fixado na sentença.

i. Da inaplicabilidade analógica do artigo 26.º, n.º 12 do CE:

A aplicação de uma norma por analogia, pressupõe, nos termos do artigo 10.º do Código Civil, que exista uma lacuna; que no caso omisso procedam as mesmas razões justificativas que levaram o legislador a criar a norma para o caso previsto e que não exista qualquer proibição de aplicação da norma por analogia.

No caso concreto tais pressupostos não se verificam.

Desde logo, não existe qualquer lacuna, porque o artigo 27.º do Código das Expropriações prevê o critério aplicável à determinação do valor do solo para outros fins, categoria em que se integra a parcela expropriada em causa, atento o facto de se integrar na RAN à data da declaração de utilidade pública.

Por outro lado, também não procedem as razões justificativas subjacentes ao n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações. Tal norma foi introduzida com o propósito de evitar situações de desvalorização artificial decorrentes de classificações urbanísticas efetuadas por planos municipais de ordenamento do território — designadamente solos classificados como zonas verdes, de lazer ou destinados a equipamentos públicos — quando, não fora essa classificação, os terrenos deveriam ser considerados aptos para construção5.

Não é o que sucede no caso concreto em que a limitação edificativa resulta de um regime jurídico autónomo de natureza legal – a Reserva Agrícola Nacional – e não de uma opção de planeamento municipal suscetível de manipulação administrativa.

Neste sentido, pronunciou-se o Supremo Tribunal de Justiça, no Acórdão de uniformização de Jurisprudência n.º 6/2017, de 11-05-20176, ao afirmar que: “A indemnização devida pela expropriação de terreno rústico integrado na Reserva Ecológica Nacional e destinado por plano municipal de ordenamento do território a “espaço-canal” para a construção de infra-estrutura rodoviária é fixada de acordo com o critério definido pelo art. 27.º do CExp, destinado a solos para outros fins, e não segundo o critério previsto no art. 26.º, n.º 12.”, entendimento transponível para situações de integração em RAN, atenta a natureza análoga dos regimes restritivos.

Improcede, deste modo, a pretensão de aplicação analógica do artigo 26.º, n.º 12 do CE.

ii. Da divergência pericial quanto à avaliação do solo para outros fins.

Finalmente, a recorrente, sustenta que deve acolher-se o valor indicado pelo Sr. Perito por si indicado e não o valor alcançado pelos restantes quatro peritos, como acolhido na sentença recorrida, por considerar que aquele é que reflete adequadamente a potencialidade económica do terreno.

Os peritos maioritários procederam à avaliação tendo em conta a efetiva classificação do terreno como integrado em RAN à data da declaração de utilidade pública, concluindo que, não sendo possível recorrer ao método comparativo previsto no n.º 1 do artigo 27.º do Código das Expropriações, por falta de elementos, deveria aplicar-se o disposto no n.º 3, determinando o valor em função dos rendimentos efetivos ou possíveis associados à sua aptidão agrícola, em consonância com a vocação económica permitida pelo enquadramento jurídico do prédio.

Diversamente, o perito indicado pela Recorrente, embora formalmente convocando o mesmo preceito legal, partiu da premissa de que o valor económico relevante decorreria da localização do terreno e da possibilidade de utilização para finalidades como estacionamento, depósito de equipamentos ou atividades de recreio e lazer, apurando uma renda potencial associada a tais usos e procedendo à respetiva capitalização.

Todavia, tais utilizações pressupõem um aproveitamento de natureza urbana ou para-urbana que não corresponde ao estado jurídico do prédio à data da declaração de utilidade pública, nem ao uso normal permitido pelo regime da Reserva Agrícola Nacional, traduzindo antes uma valorização indireta de uma potencialidade urbanística que não pode ser considerada para efeitos indemnizatórios. Como se refere na sentença “inexiste no processo qualquer elemento documental, mormente um projeto que permita concluir que existiria a possibilidade ou viabilidade daquelas finalidades, inexistindo assim factualidade provada concretamente quanto às características do solo que permita concluir por outro aproveitamento que não seja aquele dos solos florestais.”.

Ora, sendo entendimento pacífico que o tribunal não se encontra vinculado ao laudo de qualquer perito em particular, devendo apreciar criticamente a prova produzida e formar a sua convicção com base no conjunto dos elementos técnicos disponíveis, apenas se justificaria afastar a avaliação acolhida na sentença perante a demonstração de erro manifesto ou violação dos critérios legais aplicáveis, o que não se verifica.

A sentença recorrida fundamentou de forma coerente a opção pelo valor resultante da avaliação maioritária, o qual se mostra conforme aos parâmetros previstos no artigo 27.º do Código das Expropriações e adequado ao enquadramento jurídico do imóvel, não havendo fundamento para proceder à sua alteração.

Improcede, pois, também por esta via, a pretensão recursiva.

Por todo o exposto, deve a sentença ser confirmada na íntegra.

2.3. Da responsabilidade pelas custas do recurso

As custas do presente recurso deverão ser suportadas pela Recorrente, por ter ficado vencida, nos termos do disposto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil.

Decisão:

Pelo exposto, decide-se julgar a apelação improcedente e confirma-se a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Évora, 26 de fevereiro de 2026

Susana Ferrão da Costa Cabral (Relatora)

António Fernando Marques da Silva (1.ª Adjunto)

Ricardo Manuel Neto Miranda Peixoto (2.º Adjunto)

1. Relatado por Mário Belo Morgado, acessível na íntegra in

https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/664e1c191b149d4d80258a6000332c02?OpenDocument↩︎

2. Alteração introduzida pelo DL 199/2015, de 16/09.↩︎

3. Que tem o seguinte sumário:

I- Não pode ser classificado como “apto para construção” um terreno em que, de acordo com as leis e regulamentos em vigor, não é permitida a construção e relativamente ao qual não existe qualquer expectativa legítima e concreta de tal construção vir a ser autorizada, ainda que tal terreno se encontre nas situações previstas no art. 25º, n.º 2, als. a) e b), do CE.

II- Se apenas parte do terreno tem capacidade construtiva, deve neste caso a parte restante do mesmo ser classificada como solo para outros fins., publicado in

https://www.dgsi.pt/jtrg.nsf/86c25a698e4e7cb7802579ec004d3832/b157fa641f7af5628025887d005110d6?OpenDocument↩︎

4. Acessível in

https://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/c3fb530030ea1c61802568d9005cd5bb/147976c2708245de8025822100522499?OpenDocument↩︎

5. Transcrevendo o que a recorrente diz nas alegações: “como ensina o Prof. Alves Correia, “uma disposição inovadora é igualmente o nº12 do artigo 26º. (…) Aplaude-se o aparecimento desta disposição já que, ao prescrever um tal método de determinação do valor dos solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano urbanístico, corta cerce quaisquer tentativas de “manipulação” das regras urbanísticas por parte da Administração, que poderiam traduzir-se na classificação dolosa por parte de um município, num plano urbanístico por si aprovado, de um terreno como zona verde, desvalorizando-o, para mais tarde o adquirir, por expropriação, pagando por ele um valor correspondente ao do solo não apto para construção(…)” (in Introdução ao Código das Expropriações Por Utilidade Pública, Lisboa, 1992, p.23).↩︎

6. Acessível in (Relator: Abrantes Geraldes)

https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/f8e6bf8d1aec52a98025812b00517f75?OpenDocument↩︎

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