Quem foi o relator do acórdão 339/22.4BELSB?

O relator foi Rui Fernando Belfo Pereira, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 339/22.4BELSB?

O acórdão foi proferido em 20 de setembro de 2024.

339/22.4BELSB

Sumário

I– No dia 1-9-2023 entrou em vigor a lei de amnistia (Lei nº 38-A/2023, de 2/8), segundo a qual, e de acordo com o disposto no respectivo artigo 6º, “são amnistiadas as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”, desde que os factos tenham sido praticados até às zero horas do dia 19-6-2023. II– A declaração de amnistia do ilícito disciplinar pelo qual o arguido foi punido com uma sanção de suspensão, tem como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide nos termos da alínea e) do artigo 277º do CPCivil, na medida em que a lei de amnistia elimina o ilícito disciplinar amnistiado (apaga o ilícito, como se não tivesse existido) – a amnistia extingue o procedimento criminal (cfr. artigo 128º, nº 2 do Cód. Penal), e no caso dos autos, o ilícito disciplinar. III– A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia “ex tunc”, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respectiva lide.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL I. RELATÓRIO 1. O Sindicato dos Trabalhadores Consulares, das Missões Diplomáticas e dos Serviços Centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em representação do seu associado A........., intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros, uma acção administrativa de impugnação do despacho do Ministro do Estado e dos Negócios Estrangeiros, de 27-9-2021, que aplicou ao seu associado a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 80 dias. 2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 29-10-2023, declarou amnistiada a infracção disciplinar pela qual o associado do sindicato autor foi condenado disciplinarmente e, em consequência, determinou a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide. 3. Inconformado com tal decisão, o Ministério dos Negócios Estrangeiros interpôs recurso de apelação da mesma para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões: “A. Com o devido respeito e, sempre salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de julgamento, em concreto, de Direito, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, em virtude do entendimento que a amnistia consagrada no respectivo preceito não distingue entre amnistia própria e imprópria, bem como, pelo facto de considerar que a amnistia determina a abolição retroactiva da infracção disciplinar com efeitos ex tunc; B. A referida interpretação determinaria que a Administração se visse na iminência de reconstituir a situação anterior à prática do acto administrativo sancionatório, com a destruição dos efeitos produzidos pela sanção disciplinar aplicada e executada, o que implicaria a devolução dos montantes decorrentes da aplicação de uma sanção de multa ou das remunerações não processadas e pagas em virtude de uma sanção de suspensão, não parecendo ser a intenção do legislador; C. Com efeito, o vocábulo amnistia deriva do étimo grego esquecimento, tendo o seu significado gramatical sido associado ao seu conceito jurídico. D. Contudo, o conceito tradicional de amnistia foi sendo historicamente limitado, podendo afirmar-se que, actualmente, a amnistia é tão somente um modo de extinção da responsabilidade criminal e disciplinar. E. Assim, hoje podem destacar-se duas acepções, em concreto: (i) A amnistia configura o apagamento da infracção, mas não determina a anulação da respectiva condenação, sendo os seus efeitos mitigados em virtude desta última e, como tal, os seus efeitos são distintos mediante a entrada em vigor da Lei amnistiante; (ii) A amnistia não determina o apagamento da infracção/crime, encontrando-se conexionada com a sua consequência jurídica, impossibilitando tão somente o dever de execução da respectiva sanção; F. Atendendo à primeira posição, urge constatar que a amnistia é uma figura tradicional do Direito Penal, que, historicamente, foi limitando a premissa que a amnistia extinguia a infracção, com efeitos retroactivos, repondo o condenado na situação que se encontrava antes da respectiva condenação; G. Assim, o Código Penal de 1982 determinava no seu artigo 126º e o actual Código Penal determina no artigo 128º, que a amnistia extingue o procedimento criminal, em virtude da abolição da infracção, clarificando a existência da amnistia própria, e quando haja condenação, a amnistia dirige-se aos efeitos da pena, extinguindo os seus efeitos, consagrando uma amnistia imprópria; H. Nestes termos, o que distingue amnistia própria e imprópria é o momento da entrada em vigor da Lei que concede a amnistia e não a previsão normativa da Lei que concede a respectiva medida de graça, limitando-se o referido preceito a clarificar as referidas consequências a nível procedimental; I. Isto é, a Lei não distingue entre amnistia própria e imprópria, porque não o tem de fazer, abrangendo ambas, pois, substancialmente não estamos perante realidades distintas, variando os seus efeitos, consoante o momento procedimental em que se encontram; J. Com efeito, a Lei nº 23/91, de 4 de Julho, no seu artigo 1º, alínea gg) e a Lei nº 29/99, de 12 de Maio, no seu artigo 7º, alínea c), consagravam a amnistia de infracções disciplinares em termos idênticos ao do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto; K. Em concreto, todas as normas consagram uma amnistia segundo a espécie ou medida da pena/sanção, delimitando o seu âmbito objectivo em função da gravidade da sanção, mediante a pena disciplinar abstractamente aplicável, bem como, nenhuma das normas distingue na sua previsão normativa a existência de amnistia própria e imprópria, sendo, como tal, normas idênticas; L. Não parecendo que se possa afirmar o contrário, em virtude de uma interpretação meramente literal do artigo 1º, alínea gg) da Lei nº 23/91, de 4 de Julho, ao dispor “pena aplicável ou aplicável”, porquanto, a entender-se assim, teríamos de concluir que a presente Lei consagra somente uma amnistia própria, por dispor “sanção aplicável”, excluindo as sanções aplicadas; M. Não obstante a ausência de uma clivagem na previsão normativa das anteriores Leis, a jurisprudência fazia a referida distinção entre amnistia própria e imprópria: (i) “Como lei do esquecimento, a amnistia apaga juridicamente a infracção, destrói os seus efeitos retroactivamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja acção persiste quando a lei amnistiante se publicou” – Acórdão do STJ, de 20-01-1993, Processo nº 003366; (ii) “- A reintegração do trabalhador é a consequência normal da declaração de nulidade do despedimento. A aplicação da amnistia terá mesmo força reintegrativa, sendo, diversas as consequências jurídicas: na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc”“ – Acórdão do STJ, de 28-4-1993, Processo nº 003540; (iii) “A amnistia não apaga integralmente a infracção. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro” – Acórdão do STJ, de 14-4-1993, Processo nº 003206; (iv) “Dado que a Lei nº 29/99 não estabelece qualquer diferenciação, tanto abrange as infracções ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessa a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respectivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas faz cessar o prosseguimento da execução da pena ou impede a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tenha iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados” – Acórdão do STA, de 15-11-2000, Processo nº 46018; (v) “Por isso, se outra coisa não resultar da lei que concede a amnistia, tratando-se da designada “amnistia imprópria” (a que abrange infracções pelas quais já existem penas aplicadas) ela “faz cessar o prosseguimento da execução da pena que ainda esteja em curso ou impede a sua execução quando o respectivo cumprimento ainda não se tenha iniciado, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da mesma pena” – Acórdão do TCA Sul, de 11-4-2002, Processo nº 3752/99; N. Razão pela qual, com o devido respeito, não sufragamos do douto entendimento da sentença recorrida que o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, não distingue entre amnistia própria ou imprópria, na medida em que a referida bifurcação do instituto não deriva da previsão normativa, mas do momento em que a mesma entra em vigor, tendo antes efeitos ex nunc e não ex tunc; O. De outro lado, a circunstância de a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas não conter uma disposição idêntica à dos anteriores Estatutos Disciplinares, que determinavam que as amnistias não destruíam os efeitos produzidos pela pena, não permite levar à conclusão de que o legislador pretendeu romper a longa tradição de distinção entre amnistia própria e imprópria; P. Porquanto, a doutrina e a jurisprudência entendiam, à data, que tal norma configurava uma importação da doutrina penal para efeitos disciplinares, pelo que a sua eliminação radicará, antes, na circunstância de tal norma ser redundante, em virtude da aplicação subsidiária do Código Penal e não numa alteração de posição; Q. Em abono da presente tese, cite-se o Acórdão do STA, de 16-2-1995, Processo nº 030707: “A infracção imputada ao ora recorrente foi, assim, abrangida pela citada amnistia. E a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar, nos termos do artigo 126º, nº 1, do Código Penal, aplicável subsidiariamente, visto não colidir com os aspectos específicos do direito disciplinar, conforme entendimento pacífico deste Tribunal – cfr. acórdãos de 28 de Janeiro de 1982, recurso nº 15.641, de 21 de Outubro de 1982, recurso nº 14.868, de 10 de Janeiro de 1985, recurso nº 17.899, e de 27 de Novembro de 1986, Acórdãos Doutrinais, nº 305, p. 706”; R. Sendo esta posição reforçada mediante uma interpretação histórica da LTFP, que na Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 184/XII, não apresenta nenhum fundamento para a aparente eliminação desta regra tradicional, quando comparada com os seus precedentes normativos; S. Não parecendo, salvo melhor opinião em contrário, que se possa considerar que a não consagração de regra idêntica se deva à aproximação do regime laboral público ao privado, porquanto conforme reconhece a respectiva Exposição de Motivos, não obstante a aplicação subsidiária do Código do Trabalho, o poder disciplinar, bem como os deveres dos trabalhadores públicos, configuram matéria que exige um regime diferenciado; T. A ausência de norma idêntica na LTFP, bem a ausência de referência expressa no artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, não permite concluir pela inaplicabilidade da amnistia imprópria, pois a mesma deriva do artigo 128º, nº 2 do Código Penal enquanto norma subsidiária; U. Pois, sendo a amnistia uma forma de extinção da responsabilidade criminal, será também uma forma de extinção da responsabilidade disciplinar, não se antevendo razões substanciais para produzir efeitos distintos, consoante a natureza da responsabilidade; V. Não obstante os dois ramos sancionatórios gozarem de autonomia, apresentam, igualmente, pontos de conexão, designadamente, as finalidades das sanções e penas ou as regras de prescrição das infracções, pelo que, como escreve Germano Marques da Silva: “No que não seja especialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura especial do respectivo ilícito, há que aplicar a este e os seus efeitos as normas do direito criminal comum”; W. Razão pela qual, concluímos que a distinção entre amnistia própria e imprópria resultaria da aplicação subsidiária do artigo 128º, nº 2 do Código Penal, pois estamos sempre perante a mesma causa de extinção da responsabilidade criminal ou disciplinar e, consequentemente, a amnistia extingue o procedimento disciplinar e, no caso de aplicação da sanção, faz cessar a sua execução e os seus efeitos, tendo assim, eficácia ex nunc e não ex tunc; X. Em abono da presente posição – de que a presente Lei tem inerente a distinção entre amnistia própria e imprópria, no sentido que a amnistia apaga o crime, mas não apaga a condenação, como era entendido no âmbito das Leis de 1991 e 1999 –, urge destacar que a Proposta de Lei nº 97/XV/1ª, que deu origem à Lei nº 38-A/2023, não apresenta nenhuma fundamentação que índice que o legislador se pretendeu afastar das anteriores Leis; Y. Não desconhecendo o legislador os precedentes normativos, ou que o conceito de amnistia foi sendo historicamente limitado, caso o mesmo não pretendesse distinguir amnistia própria de imprópria, teria justificado na respectiva Exposição de Motivos ou teria salvaguardado na própria previsão normativa a anulação dos respectivos efeitos das penas; Z. Não parece que tenha sido a intenção do legislador, porquanto, com base num argumento sistemático, em concreto, no respeito pela unidade da ordem jurídica, verificamos que o Estatuto dos Magistrados Judiciais e o Estatuto do Ministério Público, determinam nos seus artigos 108º e 244º, respectivamente, que a amnistia não apaga os efeitos produzidos pela aplicação das sanções; AA. Bem como, o Regulamento de Disciplina da GNR ou o Regime Disciplinar da PSP, determinam nos artigos 50º e 54º, respectivamente, que a amnistia tem os efeitos previstos na lei penal; BB. Ora, para estas carreiras, uma infracção disciplinar será amnistia nos termos do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, que já veriam, no seu caso, operar a distinção entre amnistia própria e imprópria, por disposição expressa dos seus Estatutos – que, conforme se expôs, consubstancia a importação do conceito limitado de amnistia da doutrina penal –, ou por aplicação directa do Código Penal; CC. Razão pela qual, somos do parecer que não poderá ter sido intenção do legislador não distinguir entre amnistia própria e imprópria no artigo 6º, atendendo que não apresenta nenhuma fundamentação para divergir dos antecedentes, bem como, mantem essa distinção para outras carreiras; DD. Acresce, ainda, que a interpretação do TCA Sul, seguida na douta sentença, de que vigora o conceito tradicional de amnistia como apagamento retroactivo da infracção sem limitações, determinaria que a Administração Pública teria o dever de reconstituir multas já executadas ou remunerações não processadas e pagas durante o período de suspensão; EE. Não foi essa a intenção do legislador, porquanto, como vimos, a norma do Código Penal e os dos outros Estatutos, demonstram que o legislador não pretendeu abdicar da receita arrecadada, antes salvaguardar a mesma, ou teria disposto que a amnistia anulava/destruía os efeitos já produzidos; FF. Um arguido condenado por uma sentença transitada em julgado, com uma pena de multa até 120 dias, beneficiaria da respectiva amnistia nos termos do artigo 4º da Lei nº 38-A/2023, não sendo restituído os montantes já pagos, bem como, um Magistrado Judicial sancionado com uma pena de multa, beneficiaria da amnistia nos termos do artigo 6º e, consequentemente, também não veria a mesma restituída, tendo efeitos ex nunc e não ex tunc; GG. No limite, teríamos de considerar a existência de uma lacuna patente, em virtude da LTFP não conter disposição idêntica aos demais Estatutos, como anteriormente previa, face à própria teleologia, porquanto, não se justifica que os trabalhadores abrangidos pela LTFP, perante a mesma causa de extinção de responsabilidade disciplinar, gozem de efeitos distintos; HH. Num contexto idêntico, aquando da Lei nº 23/91, que amnistiou infracções disciplinares cometidas por trabalhadores de empresas públicas ou capitais públicos, considerou o STJ que não obstante a amnistia corresponder ao apagamento da infracção, o respectivo tinha sofrido limitações, em concreto, as disposições do artigo 126º do Código Penal de 1982 e o artigo 11º, nº 4 do DL nº 24/84, de 16/1, decidindo: “Sabido que, na sua génese, a amnistia corresponde ao apagamento da infracção, ou melhor, ao apagamento jurídico da infracção com destruição retroactiva dos seus efeitos e ressalva, apenas, dos indestrutíveis – cfr. Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 58-91 –, a verdade é que limitações têm vindo a ser criadas ao mesmo, ao longo dos tempos, parecendo ser essa a orientação legislativa mais recente. Neste sentido, veja-se o nosso Código Penal – aprovado pelo Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro – em que, no seu artigo 126º, nº 1, se estatui que a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de já ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena principal como das penas acessórias, e, depois, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, em que, no seu artigo 11º, nº 4, se dispõe que as amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. Sendo assim, e porque não se vislumbra na Lei nº 23/91 qualquer limite aos efeitos da amnistia das infracções disciplinares laborais que abrange, o que não pode ter sido querido pelo legislador – até mesmo face à orientação legislativa anterior nesta matéria – tem de se entender estar-se perante uma lacuna da lei, a colmatar pelo recurso a uma outra norma que directamente contemple casos análogos, em observância do consagrado no artigo 10º, nºs 1 e 2 do Código Civil” – Acórdão do STJ, de 6-10-1993, Processo nº 003552; II. Face a tudo o exposto e, salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de Direito, em concreto, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, ao considerar que este preceito não distingue entre amnistia própria e imprópria, atendendo à limitação histórica do seu conceito tradicional, oriunda do Direito Penal, quer pela aplicação subsidiária do Código Penal, ou por via de uma interpretação histórica e sistemática do referido instituto; JJ. Ou, caso assim não se entenda, devem ser aplicadas, por via de analogia, as disposições do Código Penal e/ou dos Estatutos referidos, as normas que limitam os respectivos efeitos; KK. De outro lado, atendendo à segunda acepção defendida, parece-nos, hoje, poder considerar-se que o conceito tradicional de amnistia foi afastado, vigorando actualmente o entendimento que a amnistia não determina o apagamento da infracção, mas antes atinge a sua punibilidade, impossibilitando o dever de executar a sanção; LL. Posição doutrinária sufragada pelo ilustre professor Figueiredo Dias, entende o autor que o direito de graça é a contraface do direito de punir do Estado e, reconhecendo que a ideia tradicional de amnistia consiste no apagamento do crime, defende, em “Direito Penal Português, as Consequências Jurídicas do Crime”, 2ª reimpressão, Coimbra Editora, 2009, página 689, que: “Esta concepção, tenha embora por si uma longa tradição, não é todavia a mais rigorosa, nem em ultimo termo, aceitável à luz da estadualidade de direito subjacente à CRP. A verdade é que o exercício do direito de graça só pode ter a ver, em qualquer dos casos, com a consequência jurídica, não com o facto ou crimes praticados”; MM. Assim, entende o autor estando o Direito de graça correlacionado com a consequência jurídica, a amnistia própria e imprópria – onde o ilustre professor integra o perdão genérico –, não produzem efeitos distintos, porquanto, o que está em causa é tão somente impedir que o agente agraciado sofra a sanção que poderia vir a sofrer ou que já foi condenado; NN. Defendendo que: “Como acto de perdão, ele só deve verdadeiramente ter por efeito impedir a verificação das consequências jurídicas do crime (que representam a actualização, in casu, do ius puniendi), não apagar o crime como tal. Isto foi em absoluto reconhecido pelo artigo 126º, nº 1, devendo louvar-se a formulação por ele encontrada: a amnistia (em sentido amplo, nela contida o perdão genérico) «extingue o procedimento criminal e, no caso de já ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena principal como das penas acessórias”; OO. Nestes termos, estando a amnistia ligada à consequência jurídica, tendo só como efeito impedir a aplicação da sanção, quer seja antes da condenação, como após, extinguindo esta, a mesma não determinará a abolição retroactiva do crime/infracção, conforme parece reconhecer o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº 348/00: “Tradicionalmente, entendia-se que a amnistia era uma providência que «apaga» o crime, enquanto que o indulto é uma medida que extingue ou modifica a pena. Actualmente, entende-se que a amnistia é um pressuposto negativo da punição, com o mesmo regime jurídico (quanto ao efeito principal) do perdão genérico: pretende-se impedir que o agente sofra a sanção a que já foi (ou pode vir a ser) condenado, diferençando-se do indulto pelo carácter geral da amnistia e do perdão em contraposição com o carácter individual do indulto (veja-se, para maior pormenorização das diferenças e semelhanças, o Acórdão nº 444/97, in "Diário da República", IIª Série, de 22 de Julho de 1997, e "Acórdãos do Tribunal Constitucional", 37º Vol., pág. 289; Figueiredo Dias, "Direito Penal Português. As consequências Jurídicas do crime", Aequitas, 1993, pág. 688/689). A amnistia dirige-se à infracção enquanto tal, impedindo a sua punição ou extinguindo-a, determinando mesmo a extinção das penas já aplicadas; pelo seu lado, o perdão genérico atinge apenas a sanção aplicada, determinando a sua extinção total ou parcial” (negrito e sublinhado nosso); PP. Parecendo, ser, igualmente, a posição sufragada por Gomes Canotilho e Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, artigos 108º a 296º, que em anotação ao artigo 161º, alínea f) da Constituição da República, página 291: “A amnistia e o perdão distinguem-se correntemente quanto ao seu alcance, visto que aquela se dirige à infracção enquanto tal (impedindo a sua punição e extinguindo esta, com a consequente extinção das penas já eventualmente aplicadas), ao passo que o perdão genérico visa apenas a sanção já aplicada, extinguindo-a no todo ou em parte” (sublinhado nosso); QQ. Bem como, Jorge Miranda e Rui Medeiros, em “Constituição da República Anotada, Tomo II, Organização Económica e Organização do Poder Político – Artigos 80º a 201º”, página 498: “A diferença está em que a amnistia extingue ou elimina a infracção e impede ou faz cessar a sanção sua consequência (sendo imprópria a que não obsta à relevância do facto para efeito de habitualidade e reincidência (…) “(negrito e sublinhado nosso); RR. Assim, sendo a amnistia uma medida de graça que atinge apenas a punibilidade da infracção, a mesma não terá efeitos ex tunc, mas antes ex nunc, impedindo, somente, que se extraiam efeitos futuros da punição cessada; SS. Pelo que, com o devido respeito e, sempre salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de julgamento, em concreto, de Direito, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, no sentido de considerar a amnistia como uma providência que apaga a infracção, sendo uma abolição retroactiva da infracção disciplinar”. 4. O sindicato autor apresentou contra-alegação, na qual concluiu que o recurso não merece provimento. 5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento. 6. Atendendo à simplicidade das questões suscitadas, bem como à existência de ampla jurisprudência deste TCA Sul e do STA sobre a solução jurídica a dar às mesmas, o recurso foi julgado por decisão sumária do relator, nos termos do artigo 656º do CPCivil, datada de 26-6-2024, que lhe negou provimento e confirmou o decidido na 1ª instância. 7. Inconformado, o Ministério dos Negócios Estrangeiros veio, ao abrigo do disposto no artigo 652º, nº 3 do CPCivil, apresentar reclamação para a conferência, que ora cumpre apreciar e decidir. II. OBJECTO DA RECLAMAÇÃO – QUESTÕES A DECIDIR 8. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros na presente reclamação, quais sejam a de saber se a decisão sumária do relator padece de erro de julgamento, em concreto, erro de Direito, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, no sentido de considerar a amnistia como uma providência que apaga a infracção, sendo uma abolição retroactiva da infracção disciplinar. III. FUNDAMENTAÇÃO A – DE FACTO 9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade: a. Por despacho do Ministro do Estado e dos Negócios Estrangeiros de 27-9-2021, foi aplicada ao associado do sindicato autor, A........., a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 80 dias – cfr. documento nº 2 da PI; b. A presente acção administrativa foi intentada em 17-2-2022 – cfr. SITAF. B – DE DIREITO 10. Como decorre dos autos, por despacho do Ministro do Estado e dos Negócios Estrangeiros, de 27-9-2021, foi aplicada ao associado do sindicato autor, A........., a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 80 dias, tendo este, inconformado com a mesma, instaurado a competente acção administrativa em 17-2-2022, tendo por objecto a impugnação do acto que lhe aplicou a pena disciplinar. 11. Como já tivemos oportunidade de salientar na decisão sumária reclamada, a única questão a apreciar no recurso interposto consistia em determinar se a amnistia da infracção disciplinar, no caso dos presentes autos, extingue o procedimento disciplinar, sem apagar os efeitos produzidos pela execução das sanções e sempre com efeitos para o futuro (“ex nunc”) e nunca retroactivos, ou “ex tunc”. 12. Como bem foi salientado pela decisão recorrida, no dia 1-9-2023 entrou em vigor a lei de amnistia (Lei nº 38-A/2023, de 2/8), segundo a qual, e de acordo com o disposto no respectivo artigo 6º, “são amnistiadas as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”, desde que os factos tenham sido praticados até às zero horas do dia 19-6-2023. 13. Ora, de acordo com a matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, os factos pelos quais o representado do sindicato autor foi punido ocorreram em 20-12-2019 e, não sendo este reincidente, como decorre do teor da acusação constante de fls. 54 do processo, a declaração de amnistia do ilícito disciplinar pelo qual o arguido foi punido com uma sanção de suspensão de 80 dias, tem como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide nos termos da alínea e) do artigo 277º do CPCivil, na medida em que a lei de amnistia elimina o ilícito disciplinar amnistiado (apaga o ilícito, como se não tivesse existido) – a amnistia extingue o procedimento criminal (cfr. artigo 128º, nº 2 do Cód. Penal), e no caso dos autos, o ilícito disciplinar (vd. o acórdão do TC nº 444/97, de 25-6-1997, proferido no âmbito do processo nº 784/96). 14. Por outro lado, como salientou o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul no seu douto parecer, no caso dos autos a sanção aplicada ainda não tem uma decisão definitiva, transitada em julgado, pelo que é prematuro falar-se em amnistia imprópria (é amnistia imprópria a concedida depois de transitada a decisão judicial, em que os seus efeitos apenas se repercutem na pena ou sanção e não no ilícito), uma vez que, “para efeitos de reincidência a amnistia imprópria da pena equipara-se ao seu cumprimento”, pelo que, sendo amnistiado o ilícito criminal (ou o ilícito disciplinar ou contra-ordenacional, para cujo regime o Cód. Penal é de aplicação subsidiária), este ilícito passa a ser inexistente, pelo que se impõem as respectivas consequências e a que alude o recorrente, por não estar ainda transitada em julgado a decisão que lhe aplicou a referida sanção disciplinar (vd., neste sentido, o acórdão do STJ, de 18-5-1994, proferido no âmbito do processo nº 46.137). 15. Finalmente, reafirma-se, o STA, em três recentes acórdãos, proferidos em 16-11-2023, no âmbito do processo nº 262/10.0BELSB, e em 7-12-2023, estes proferidos no âmbito dos processos nºs 02460/19.7BELSB e 01618/19.3BELSB, veio salientar que “a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex tunc, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respectiva lide”. 16. Como se salientou na decisão sumária reclamada, para o que aqui releva, os efeitos “ex tunc” da amnistia apenas se projectam na lide em curso, tornando o seu prosseguimento inútil, esgotando-se aí, razão pela qual será com esse alcance que deverá ser interpretada a decisão recorrida, e não com o alcance que o recorrente lhe parece querer dar, mas que não foi objecto da pronúncia do tribunal recorrido, como decorre do segmento daquela decisão em que se refere que “no que respeita aos efeitos da referida amnistia, o Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a determinação dos efeitos da amnistia não constitui objecto do processo impugnatório, cfr. sentenças de 3-10-2023 (proc. nº 63/19.5BALSB) e 29-9-2023 (proc. nº 81/23.9BALSB), não cabendo ao tribunal, por isso, determiná-los”. 17. Improcedem, deste modo, todas as questões suscitadas na reclamação apresentada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, sendo pois de confirmar a decisão sumária do relator. IV. DECISÃO 18. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes que compõem a Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste TCA Sul, em confirmar a decisão sumária do relator, indeferido deste modo a reclamação para a conferência apresentada, com o consequente improvimento do recurso jurisdicional interposto. 19. Custas a cargo do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Lisboa, 20 de Setembro de 2024 (Rui Fernando Belfo Pereira – relator) (Frederico Macedo Branco – 1º adjunto) (Teresa Caiado – 2ª adjunta)

Sumário

I- No dia 1-9-2023 entrou em vigor a lei de amnistia (Lei nº 38-A/2023, de 2/8), segundo a qual, e de acordo com o disposto no respectivo artigo 6º, “são amnistiadas as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”, desde que os factos tenham sido praticados até às zero horas do dia 19-6-2023.

II- A declaração de amnistia do ilícito disciplinar pelo qual o arguido foi punido com uma sanção de suspensão, tem como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide nos termos da alínea e) do artigo 277º do CPCivil, na medida em que a lei de amnistia elimina o ilícito disciplinar amnistiado (apaga o ilícito, como se não tivesse existido) – a amnistia extingue o procedimento criminal (cfr. artigo 128º, nº 2 do Cód. Penal), e no caso dos autos, o ilícito disciplinar.

III- A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia “ex tunc”, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respectiva lide.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL

I. RELATÓRIO

1. O Sindicato dos Trabalhadores Consulares, das Missões Diplomáticas e dos Serviços Centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros, em representação do seu associado A........., intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros, uma acção administrativa de impugnação do despacho do Ministro do Estado e dos Negócios Estrangeiros, de 27-9-2021, que aplicou ao seu associado a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 80 dias.

2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 29-10-2023, declarou amnistiada a infracção disciplinar pela qual o associado do sindicato autor foi condenado disciplinarmente e, em consequência, determinou a extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide.

3. Inconformado com tal decisão, o Ministério dos Negócios Estrangeiros interpôs recurso de apelação da mesma para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“A. Com o devido respeito e, sempre salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de julgamento, em concreto, de Direito, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, em virtude do entendimento que a amnistia consagrada no respectivo preceito não distingue entre amnistia própria e imprópria, bem como, pelo facto de considerar que a amnistia determina a abolição retroactiva da infracção disciplinar com efeitos ex tunc;

B. A referida interpretação determinaria que a Administração se visse na iminência de reconstituir a situação anterior à prática do acto administrativo sancionatório, com a destruição dos efeitos produzidos pela sanção disciplinar aplicada e executada, o que implicaria a devolução dos montantes decorrentes da aplicação de uma sanção de multa ou das remunerações não processadas e pagas em virtude de uma sanção de suspensão, não parecendo ser a intenção do legislador;

C. Com efeito, o vocábulo amnistia deriva do étimo grego esquecimento, tendo o seu significado gramatical sido associado ao seu conceito jurídico.

D. Contudo, o conceito tradicional de amnistia foi sendo historicamente limitado, podendo afirmar-se que, actualmente, a amnistia é tão somente um modo de extinção da responsabilidade criminal e disciplinar.

E. Assim, hoje podem destacar-se duas acepções, em concreto:

(i) A amnistia configura o apagamento da infracção, mas não determina a anulação da respectiva condenação, sendo os seus efeitos mitigados em virtude desta última e, como tal, os seus efeitos são distintos mediante a entrada em vigor da Lei amnistiante;

(ii) A amnistia não determina o apagamento da infracção/crime, encontrando-se conexionada com a sua consequência jurídica, impossibilitando tão somente o dever de execução da respectiva sanção;

F. Atendendo à primeira posição, urge constatar que a amnistia é uma figura tradicional do Direito Penal, que, historicamente, foi limitando a premissa que a amnistia extinguia a infracção, com efeitos retroactivos, repondo o condenado na situação que se encontrava antes da respectiva condenação;

G. Assim, o Código Penal de 1982 determinava no seu artigo 126º e o actual Código Penal determina no artigo 128º, que a amnistia extingue o procedimento criminal, em virtude da abolição da infracção, clarificando a existência da amnistia própria, e quando haja condenação, a amnistia dirige-se aos efeitos da pena, extinguindo os seus efeitos, consagrando uma amnistia imprópria;

H. Nestes termos, o que distingue amnistia própria e imprópria é o momento da entrada em vigor da Lei que concede a amnistia e não a previsão normativa da Lei que concede a respectiva medida de graça, limitando-se o referido preceito a clarificar as referidas consequências a nível procedimental;

I. Isto é, a Lei não distingue entre amnistia própria e imprópria, porque não o tem de fazer, abrangendo ambas, pois, substancialmente não estamos perante realidades distintas, variando os seus efeitos, consoante o momento procedimental em que se encontram;

J. Com efeito, a Lei nº 23/91, de 4 de Julho, no seu artigo 1º, alínea gg) e a Lei nº 29/99, de 12 de Maio, no seu artigo 7º, alínea c), consagravam a amnistia de infracções disciplinares em termos idênticos ao do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto;

K. Em concreto, todas as normas consagram uma amnistia segundo a espécie ou medida da pena/sanção, delimitando o seu âmbito objectivo em função da gravidade da sanção, mediante a pena disciplinar abstractamente aplicável, bem como, nenhuma das normas distingue na sua previsão normativa a existência de amnistia própria e imprópria, sendo, como tal, normas idênticas;

L. Não parecendo que se possa afirmar o contrário, em virtude de uma interpretação meramente literal do artigo 1º, alínea gg) da Lei nº 23/91, de 4 de Julho, ao dispor “pena aplicável ou aplicável”, porquanto, a entender-se assim, teríamos de concluir que a presente Lei consagra somente uma amnistia própria, por dispor “sanção aplicável”, excluindo as sanções aplicadas;

M. Não obstante a ausência de uma clivagem na previsão normativa das anteriores Leis, a jurisprudência fazia a referida distinção entre amnistia própria e imprópria:

(i) “Como lei do esquecimento, a amnistia apaga juridicamente a infracção, destrói os seus efeitos retroactivamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja acção persiste quando a lei amnistiante se publicou” – Acórdão do STJ, de 20-01-1993, Processo nº 003366;

(ii) “- A reintegração do trabalhador é a consequência normal da declaração de nulidade do despedimento. A aplicação da amnistia terá mesmo força reintegrativa, sendo, diversas as consequências jurídicas: na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc”“ – Acórdão do STJ, de 28-4-1993, Processo nº 003540;

(iii) “A amnistia não apaga integralmente a infracção. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro” – Acórdão do STJ, de 14-4-1993, Processo nº 003206;

(iv) “Dado que a Lei nº 29/99 não estabelece qualquer diferenciação, tanto abrange as infracções ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessa a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respectivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas faz cessar o prosseguimento da execução da pena ou impede a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tenha iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados” – Acórdão do STA, de 15-11-2000, Processo nº 46018;

(v) “Por isso, se outra coisa não resultar da lei que concede a amnistia, tratando-se da designada “amnistia imprópria” (a que abrange infracções pelas quais já existem penas aplicadas) ela “faz cessar o prosseguimento da execução da pena que ainda esteja em curso ou impede a sua execução quando o respectivo cumprimento ainda não se tenha iniciado, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da mesma pena” – Acórdão do TCA Sul, de 11-4-2002, Processo nº 3752/99;

N. Razão pela qual, com o devido respeito, não sufragamos do douto entendimento da sentença recorrida que o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, não distingue entre amnistia própria ou imprópria, na medida em que a referida bifurcação do instituto não deriva da previsão normativa, mas do momento em que a mesma entra em vigor, tendo antes efeitos ex nunc e não ex tunc;

O. De outro lado, a circunstância de a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas não conter uma disposição idêntica à dos anteriores Estatutos Disciplinares, que determinavam que as amnistias não destruíam os efeitos produzidos pela pena, não permite levar à conclusão de que o legislador pretendeu romper a longa tradição de distinção entre amnistia própria e imprópria;

P. Porquanto, a doutrina e a jurisprudência entendiam, à data, que tal norma configurava uma importação da doutrina penal para efeitos disciplinares, pelo que a sua eliminação radicará, antes, na circunstância de tal norma ser redundante, em virtude da aplicação subsidiária do Código Penal e não numa alteração de posição;

Q. Em abono da presente tese, cite-se o Acórdão do STA, de 16-2-1995, Processo nº 030707: “A infracção imputada ao ora recorrente foi, assim, abrangida pela citada amnistia. E a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar, nos termos do artigo 126º, nº 1, do Código Penal, aplicável subsidiariamente, visto não colidir com os aspectos específicos do direito disciplinar, conforme entendimento pacífico deste Tribunal – cfr. acórdãos de 28 de Janeiro de 1982, recurso nº 15.641, de 21 de Outubro de 1982, recurso nº 14.868, de 10 de Janeiro de 1985, recurso nº 17.899, e de 27 de Novembro de 1986, Acórdãos Doutrinais, nº 305, p. 706”;

R. Sendo esta posição reforçada mediante uma interpretação histórica da LTFP, que na Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 184/XII, não apresenta nenhum fundamento para a aparente eliminação desta regra tradicional, quando comparada com os seus precedentes normativos;

S. Não parecendo, salvo melhor opinião em contrário, que se possa considerar que a não consagração de regra idêntica se deva à aproximação do regime laboral público ao privado, porquanto conforme reconhece a respectiva Exposição de Motivos, não obstante a aplicação subsidiária do Código do Trabalho, o poder disciplinar, bem como os deveres dos trabalhadores públicos, configuram matéria que exige um regime diferenciado;

T. A ausência de norma idêntica na LTFP, bem a ausência de referência expressa no artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, não permite concluir pela inaplicabilidade da amnistia imprópria, pois a mesma deriva do artigo 128º, nº 2 do Código Penal enquanto norma subsidiária;

U. Pois, sendo a amnistia uma forma de extinção da responsabilidade criminal, será também uma forma de extinção da responsabilidade disciplinar, não se antevendo razões substanciais para produzir efeitos distintos, consoante a natureza da responsabilidade;

V. Não obstante os dois ramos sancionatórios gozarem de autonomia, apresentam, igualmente, pontos de conexão, designadamente, as finalidades das sanções e penas ou as regras de prescrição das infracções, pelo que, como escreve Germano Marques da Silva: “No que não seja especialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura especial do respectivo ilícito, há que aplicar a este e os seus efeitos as normas do direito criminal comum”;

W. Razão pela qual, concluímos que a distinção entre amnistia própria e imprópria resultaria da aplicação subsidiária do artigo 128º, nº 2 do Código Penal, pois estamos sempre perante a mesma causa de extinção da responsabilidade criminal ou disciplinar e, consequentemente, a amnistia extingue o procedimento disciplinar e, no caso de aplicação da sanção, faz cessar a sua execução e os seus efeitos, tendo assim, eficácia ex nunc e não ex tunc;

X. Em abono da presente posição – de que a presente Lei tem inerente a distinção entre amnistia própria e imprópria, no sentido que a amnistia apaga o crime, mas não apaga a condenação, como era entendido no âmbito das Leis de 1991 e 1999 –, urge destacar que a Proposta de Lei nº 97/XV/1ª, que deu origem à Lei nº 38-A/2023, não apresenta nenhuma fundamentação que índice que o legislador se pretendeu afastar das anteriores Leis;

Y. Não desconhecendo o legislador os precedentes normativos, ou que o conceito de amnistia foi sendo historicamente limitado, caso o mesmo não pretendesse distinguir amnistia própria de imprópria, teria justificado na respectiva Exposição de Motivos ou teria salvaguardado na própria previsão normativa a anulação dos respectivos efeitos das penas;

Z. Não parece que tenha sido a intenção do legislador, porquanto, com base num argumento sistemático, em concreto, no respeito pela unidade da ordem jurídica, verificamos que o Estatuto dos Magistrados Judiciais e o Estatuto do Ministério Público, determinam nos seus artigos 108º e 244º, respectivamente, que a amnistia não apaga os efeitos produzidos pela aplicação das sanções;

AA. Bem como, o Regulamento de Disciplina da GNR ou o Regime Disciplinar da PSP, determinam nos artigos 50º e 54º, respectivamente, que a amnistia tem os efeitos previstos na lei penal;

BB. Ora, para estas carreiras, uma infracção disciplinar será amnistia nos termos do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, que já veriam, no seu caso, operar a distinção entre amnistia própria e imprópria, por disposição expressa dos seus Estatutos – que, conforme se expôs, consubstancia a importação do conceito limitado de amnistia da doutrina penal –, ou por aplicação directa do Código Penal;

CC. Razão pela qual, somos do parecer que não poderá ter sido intenção do legislador não distinguir entre amnistia própria e imprópria no artigo 6º, atendendo que não apresenta nenhuma fundamentação para divergir dos antecedentes, bem como, mantem essa distinção para outras carreiras;

DD. Acresce, ainda, que a interpretação do TCA Sul, seguida na douta sentença, de que vigora o conceito tradicional de amnistia como apagamento retroactivo da infracção sem limitações, determinaria que a Administração Pública teria o dever de reconstituir multas já executadas ou remunerações não processadas e pagas durante o período de suspensão;

EE. Não foi essa a intenção do legislador, porquanto, como vimos, a norma do Código Penal e os dos outros Estatutos, demonstram que o legislador não pretendeu abdicar da receita arrecadada, antes salvaguardar a mesma, ou teria disposto que a amnistia anulava/destruía os efeitos já produzidos;

FF. Um arguido condenado por uma sentença transitada em julgado, com uma pena de multa até 120 dias, beneficiaria da respectiva amnistia nos termos do artigo 4º da Lei nº 38-A/2023, não sendo restituído os montantes já pagos, bem como, um Magistrado Judicial sancionado com uma pena de multa, beneficiaria da amnistia nos termos do artigo 6º e, consequentemente, também não veria a mesma restituída, tendo efeitos ex nunc e não ex tunc;

GG. No limite, teríamos de considerar a existência de uma lacuna patente, em virtude da LTFP não conter disposição idêntica aos demais Estatutos, como anteriormente previa, face à própria teleologia, porquanto, não se justifica que os trabalhadores abrangidos pela LTFP, perante a mesma causa de extinção de responsabilidade disciplinar, gozem de efeitos distintos;

HH. Num contexto idêntico, aquando da Lei nº 23/91, que amnistiou infracções disciplinares cometidas por trabalhadores de empresas públicas ou capitais públicos, considerou o STJ que não obstante a amnistia corresponder ao apagamento da infracção, o respectivo tinha sofrido limitações, em concreto, as disposições do artigo 126º do Código Penal de 1982 e o artigo 11º, nº 4 do DL nº 24/84, de 16/1, decidindo: “Sabido que, na sua génese, a amnistia corresponde ao apagamento da infracção, ou melhor, ao apagamento jurídico da infracção com destruição retroactiva dos seus efeitos e ressalva, apenas, dos indestrutíveis – cfr. Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 58-91 –, a verdade é que limitações têm vindo a ser criadas ao mesmo, ao longo dos tempos, parecendo ser essa a orientação legislativa mais recente.

Neste sentido, veja-se o nosso Código Penal – aprovado pelo Decreto-Lei nº 400/82, de 23 de Setembro – em que, no seu artigo 126º, nº 1, se estatui que a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de já ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena principal como das penas acessórias, e, depois, o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro, em que, no seu artigo 11º, nº 4, se dispõe que as amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. Sendo assim, e porque não se vislumbra na Lei nº 23/91 qualquer limite aos efeitos da amnistia das infracções disciplinares laborais que abrange, o que não pode ter sido querido pelo legislador – até mesmo face à orientação legislativa anterior nesta matéria – tem de se entender estar-se perante uma lacuna da lei, a colmatar pelo recurso a uma outra norma que directamente contemple casos análogos, em observância do consagrado no artigo 10º, nºs 1 e 2 do Código Civil” – Acórdão do STJ, de 6-10-1993, Processo nº 003552;

II. Face a tudo o exposto e, salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de Direito, em concreto, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, ao considerar que este preceito não distingue entre amnistia própria e imprópria, atendendo à limitação histórica do seu conceito tradicional, oriunda do Direito Penal, quer pela aplicação subsidiária do Código Penal, ou por via de uma interpretação histórica e sistemática do referido instituto;

JJ. Ou, caso assim não se entenda, devem ser aplicadas, por via de analogia, as disposições do Código Penal e/ou dos Estatutos referidos, as normas que limitam os respectivos efeitos;

KK. De outro lado, atendendo à segunda acepção defendida, parece-nos, hoje, poder considerar-se que o conceito tradicional de amnistia foi afastado, vigorando actualmente o entendimento que a amnistia não determina o apagamento da infracção, mas antes atinge a sua punibilidade, impossibilitando o dever de executar a sanção;

LL. Posição doutrinária sufragada pelo ilustre professor Figueiredo Dias, entende o autor que o direito de graça é a contraface do direito de punir do Estado e, reconhecendo que a ideia tradicional de amnistia consiste no apagamento do crime, defende, em “Direito Penal Português, as Consequências Jurídicas do Crime”, 2ª reimpressão, Coimbra Editora, 2009, página 689, que: “Esta concepção, tenha embora por si uma longa tradição, não é todavia a mais rigorosa, nem em ultimo termo, aceitável à luz da estadualidade de direito subjacente à CRP. A verdade é que o exercício do direito de graça só pode ter a ver, em qualquer dos casos, com a consequência jurídica, não com o facto ou crimes praticados”;

MM. Assim, entende o autor estando o Direito de graça correlacionado com a consequência jurídica, a amnistia própria e imprópria – onde o ilustre professor integra o perdão genérico –, não produzem efeitos distintos, porquanto, o que está em causa é tão somente impedir que o agente agraciado sofra a sanção que poderia vir a sofrer ou que já foi condenado;

NN. Defendendo que: “Como acto de perdão, ele só deve verdadeiramente ter por efeito impedir a verificação das consequências jurídicas do crime (que representam a actualização, in casu, do ius puniendi), não apagar o crime como tal. Isto foi em absoluto reconhecido pelo artigo 126º, nº 1, devendo louvar-se a formulação por ele encontrada: a amnistia (em sentido amplo, nela contida o perdão genérico) «extingue o procedimento criminal e, no caso de já ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena principal como das penas acessórias”;

OO. Nestes termos, estando a amnistia ligada à consequência jurídica, tendo só como efeito impedir a aplicação da sanção, quer seja antes da condenação, como após, extinguindo esta, a mesma não determinará a abolição retroactiva do crime/infracção, conforme parece reconhecer o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão nº 348/00:

“Tradicionalmente, entendia-se que a amnistia era uma providência que «apaga» o crime, enquanto que o indulto é uma medida que extingue ou modifica a pena. Actualmente, entende-se que a amnistia é um pressuposto negativo da punição, com o mesmo regime jurídico (quanto ao efeito principal) do perdão genérico: pretende-se impedir que o agente sofra a sanção a que já foi (ou pode vir a ser) condenado, diferençando-se do indulto pelo carácter geral da amnistia e do perdão em contraposição com o carácter individual do indulto (veja-se, para maior pormenorização das diferenças e semelhanças, o Acórdão nº 444/97, in "Diário da República", IIª Série, de 22 de Julho de 1997, e "Acórdãos do Tribunal Constitucional", 37º Vol., pág. 289; Figueiredo Dias, "Direito Penal Português. As consequências Jurídicas do crime", Aequitas, 1993, pág. 688/689).

A amnistia dirige-se à infracção enquanto tal, impedindo a sua punição ou extinguindo-a, determinando mesmo a extinção das penas já aplicadas; pelo seu lado, o perdão genérico atinge apenas a sanção aplicada, determinando a sua extinção total ou parcial” (negrito e sublinhado nosso);

PP. Parecendo, ser, igualmente, a posição sufragada por Gomes Canotilho e Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, artigos 108º a 296º, que em anotação ao artigo 161º, alínea f) da Constituição da República, página 291:

“A amnistia e o perdão distinguem-se correntemente quanto ao seu alcance, visto que aquela se dirige à infracção enquanto tal (impedindo a sua punição e extinguindo esta, com a consequente extinção das penas já eventualmente aplicadas), ao passo que o perdão genérico visa apenas a sanção já aplicada, extinguindo-a no todo ou em parte” (sublinhado nosso);

QQ. Bem como, Jorge Miranda e Rui Medeiros, em “Constituição da República Anotada, Tomo II, Organização Económica e Organização do Poder Político – Artigos 80º a 201º”, página 498: “A diferença está em que a amnistia extingue ou elimina a infracção e impede ou faz cessar a sanção sua consequência (sendo imprópria a que não obsta à relevância do facto para efeito de habitualidade e reincidência (…) “(negrito e sublinhado nosso);

RR. Assim, sendo a amnistia uma medida de graça que atinge apenas a punibilidade da infracção, a mesma não terá efeitos ex tunc, mas antes ex nunc, impedindo, somente, que se extraiam efeitos futuros da punição cessada;

SS. Pelo que, com o devido respeito e, sempre salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de julgamento, em concreto, de Direito, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, no sentido de considerar a amnistia como uma providência que apaga a infracção, sendo uma abolição retroactiva da infracção disciplinar”.

4. O sindicato autor apresentou contra-alegação, na qual concluiu que o recurso não merece provimento.

5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.

6. Atendendo à simplicidade das questões suscitadas, bem como à existência de ampla jurisprudência deste TCA Sul e do STA sobre a solução jurídica a dar às mesmas, o recurso foi julgado por decisão sumária do relator, nos termos do artigo 656º do CPCivil, datada de 26-6-2024, que lhe negou provimento e confirmou o decidido na 1ª instância.

7. Inconformado, o Ministério dos Negócios Estrangeiros veio, ao abrigo do disposto no artigo 652º, nº 3 do CPCivil, apresentar reclamação para a conferência, que ora cumpre apreciar e decidir.

II. OBJECTO DA RECLAMAÇÃO – QUESTÕES A DECIDIR

8. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros na presente reclamação, quais sejam a de saber se a decisão sumária do relator padece de erro de julgamento, em concreto, erro de Direito, por errónea interpretação do artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, no sentido de considerar a amnistia como uma providência que apaga a infracção, sendo uma abolição retroactiva da infracção disciplinar.

III. FUNDAMENTAÇÃO

A- DE FACTO

9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

a. Por despacho do Ministro do Estado e dos Negócios Estrangeiros de 27-9-2021, foi aplicada ao associado do sindicato autor, A........., a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 80 dias – cfr. documento nº 2 da PI;

b. A presente acção administrativa foi intentada em 17-2-2022 – cfr. SITAF.

B- DE DIREITO

10. Como decorre dos autos, por despacho do Ministro do Estado e dos Negócios Estrangeiros, de 27-9-2021, foi aplicada ao associado do sindicato autor, A........., a sanção disciplinar de suspensão pelo período de 80 dias, tendo este, inconformado com a mesma, instaurado a competente acção administrativa em 17-2-2022, tendo por objecto a impugnação do acto que lhe aplicou a pena disciplinar.

11. Como já tivemos oportunidade de salientar na decisão sumária reclamada, a única questão a apreciar no recurso interposto consistia em determinar se a amnistia da infracção disciplinar, no caso dos presentes autos, extingue o procedimento disciplinar, sem apagar os efeitos produzidos pela execução das sanções e sempre com efeitos para o futuro (“ex nunc”) e nunca retroactivos, ou “ex tunc”.

12. Como bem foi salientado pela decisão recorrida, no dia 1-9-2023 entrou em vigor a lei de amnistia (Lei nº 38-A/2023, de 2/8), segundo a qual, e de acordo com o disposto no respectivo artigo 6º, “são amnistiadas as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar”, desde que os factos tenham sido praticados até às zero horas do dia 19-6-2023.

13. Ora, de acordo com a matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, os factos pelos quais o representado do sindicato autor foi punido ocorreram em 20-12-2019 e, não sendo este reincidente, como decorre do teor da acusação constante de fls. 54 do processo, a declaração de amnistia do ilícito disciplinar pelo qual o arguido foi punido com uma sanção de suspensão de 80 dias, tem como consequência a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide nos termos da alínea e) do artigo 277º do CPCivil, na medida em que a lei de amnistia elimina o ilícito disciplinar amnistiado (apaga o ilícito, como se não tivesse existido) – a amnistia extingue o procedimento criminal (cfr. artigo 128º, nº 2 do Cód. Penal), e no caso dos autos, o ilícito disciplinar (vd. o acórdão do TC nº 444/97, de 25-6-1997, proferido no âmbito do processo nº 784/96).

14. Por outro lado, como salientou o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul no seu douto parecer, no caso dos autos a sanção aplicada ainda não tem uma decisão definitiva, transitada em julgado, pelo que é prematuro falar-se em amnistia imprópria (é amnistia imprópria a concedida depois de transitada a decisão judicial, em que os seus efeitos apenas se repercutem na pena ou sanção e não no ilícito), uma vez que, “para efeitos de reincidência a amnistia imprópria da pena equipara-se ao seu cumprimento”, pelo que, sendo amnistiado o ilícito criminal (ou o ilícito disciplinar ou contra-ordenacional, para cujo regime o Cód. Penal é de aplicação subsidiária), este ilícito passa a ser inexistente, pelo que se impõem as respectivas consequências e a que alude o recorrente, por não estar ainda transitada em julgado a decisão que lhe aplicou a referida sanção disciplinar (vd., neste sentido, o acórdão do STJ, de 18-5-1994, proferido no âmbito do processo nº 46.137).

15. Finalmente, reafirma-se, o STA, em três recentes acórdãos, proferidos em 16-11-2023, no âmbito do processo nº 262/10.0BELSB, e em 7-12-2023, estes proferidos no âmbito dos processos nºs 02460/19.7BELSB e 01618/19.3BELSB, veio salientar que “a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex tunc, e faz desaparecer o objecto da acção que visa a anulação ou declaração de nulidade do acto que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respectiva lide”.

16. Como se salientou na decisão sumária reclamada, para o que aqui releva, os efeitos “ex tunc” da amnistia apenas se projectam na lide em curso, tornando o seu prosseguimento inútil, esgotando-se aí, razão pela qual será com esse alcance que deverá ser interpretada a decisão recorrida, e não com o alcance que o recorrente lhe parece querer dar, mas que não foi objecto da pronúncia do tribunal recorrido, como decorre do segmento daquela decisão em que se refere que “no que respeita aos efeitos da referida amnistia, o Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a determinação dos efeitos da amnistia não constitui objecto do processo impugnatório, cfr. sentenças de 3-10-2023 (proc. nº 63/19.5BALSB) e 29-9-2023 (proc. nº 81/23.9BALSB), não cabendo ao tribunal, por isso, determiná-los”.

17. Improcedem, deste modo, todas as questões suscitadas na reclamação apresentada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, sendo pois de confirmar a decisão sumária do relator.

IV. DECISÃO

18. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os Juízes que compõem a Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste TCA Sul, em confirmar a decisão sumária do relator, indeferido deste modo a reclamação para a conferência apresentada, com o consequente improvimento do recurso jurisdicional interposto.

19. Custas a cargo do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

Lisboa, 20 de Setembro de 2024

(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Frederico Macedo Branco – 1º adjunto)

(Teresa Caiado – 2ª adjunta)