IIIFUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a matéria de facto relevante, comecemos pela apreciação do agravo interposto do despacho que desatendeu a arguição da nulidade da omissão da elaboração da base instrutória, cujo conhecimento se afigura prioritário [artigo 710º, nº 1 do CPCivil].
Nas respectivas conclusões, veio o recorrente sustentar que o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente consagrado no artigo 268º, nº 4 da Constituição, determina a ilicitude de qualquer limitação do direito de defesa do particular perante os órgãos judiciais encarregados de dirimir as questões que lhe digam respeito, pelo que a garantia da tutela judicial efectiva permite que o recorrente possa fazer uso de qualquer meio probatório para demonstrar a sua inocência, razão pela qual o artigo 12º, nº 1 da LPTA, ao impedir esse uso no caso concreto, é materialmente inconstitucional.
Vejamos se assiste razão ao agravante.
Dispõe o artigo 12º, nº 1 da LPTA que, nos processos da competência do STA e nos recursos contenciosos de actos administrativos e de actos em matéria regulados pelo estabelecido na LOSTA e no RSTA e respectiva legislação complementar, só é admissível prova documental, salvo nos casos especialmente previstos e naqueles em que o tribunal considere necessária a prova pericial.
Como anotam a esta norma, A. Maurício, Dimas de Lacerda e Simões Redinha, Contencioso Administrativo, 1989, pág. 131, “o preceito tem fundamentalmente o sentido de manter o regime de prova nos recursos que eram da competência do STA e passaram para a competência dos TAC, já que, nos recursos que corriam termos nas auditorias administrativas, a produção da prova se regulava pelo disposto na lei de processo civil [cfr. artigo 847º do Cód. Administrativo]. Não há assim inovação no regime de prova dos recursos anteriormente previstos, salvo no caso de o recurso ter por objecto acto administrativo definitivo e executório praticado, sem delegação de competência, por autoridade da administração central [não membro do Governo]: as auditorias administrativas eram competentes para conhecer destes recursos com o regime de prova constante do citado artigo 847º do Cód. Administrativo, mas porque os mesmos recursos se compreendem no âmbito do artigo 51º, nº 1, alínea a) do ETAF – e, logo, no artigo 24º, alínea b) da presente lei –, à produção de prova é agora aplicável o prescrito no preceito em anotação”.
Embora a generalidade dos autores já viesse sugerindo inexistirem razões que justificassem a dualidade de regimes estabelecida pelo legislador do DL nº 267/85, de 16/7, doutrina essa que, aliás, veio a ser aceite no Código de Processo nos Tribunais Administrativos quanto ao regime relativo à instrução da acção administrativa especial [cfr. artigo 90º do CPTA], o certo é que, por não afectar os poderes do juiz quanto à indagação da verdade material, se afigura que a restrição probatória imposta pelo artigo 12º da LPTA, ao admitir apenas prova documental para os processos nele referidos, não traduz qualquer diminuição da garantia constitucional conferida aos administrados a uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Com efeito, por força do princípio do inquisitório, que era soberano no regime da LPTA, nomeadamente para o recurso contencioso, atribui-se ao juiz – que nem sequer está vinculado à matéria alegada pelas partes – o poder de deferir os termos do processo, proceder à sua instrução e prepará-lo para julgamento, solicitando todos os elementos necessários à descoberta da verdade material [Cfr. o disposto nos artigos 12º do ETAF e 9º, nº 1, alínea a) e 11º da LPTA].
No caso dos presentes autos, uma vez que o processo continha todos os elementos necessários à decisão da causa em ordem a resolver todas as questões suscitadas, não se julgou necessário ordenar quaisquer diligências, por inúteis, com vista à descoberta da verdade material.
E, por outro lado, a matéria de facto que o recorrente invocou na sua petição de recurso e que, segundo o seu entendimento, requeria produção de prova no âmbito do recurso contencioso, já havia sido invocada em sede de defesa no processo disciplinar, tendo inclusivamente aí sido produzida a prova necessária à comprovação material dessa factualidade, razão pela qual se afigurava desnecessária a sua repetição em sede do recurso contencioso. Por isso, se o instrutor do processo disciplinar entendeu que essa factualidade não era relevante para excluir a responsabilidade disciplinar do ora recorrente, quando na verdade o era, o acto punitivo poderia estar eventualmente viciado por erro nos respectivos pressupostos de facto, sem que no entanto para alcançar essa conclusão se mostrasse necessário repetir a prova que já havia sido levada a efeito no local e momento próprio: a fase da defesa do arguido no âmbito do procedimento disciplinar.
Acresce ainda que o recorrente nada requereu na petição de recurso, fosse quanto à instrução do processo ou sobre diligências que eventualmente entendesse necessário levar a cabo, pelo que estaria por demonstrar a invocada violação do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa.
É que o dissídio sobre a controvérsia existente entre a matéria de facto alegada pelo recorrente e que foi impugnada especificadamente seria resolvido de acordo com as regras do ónus da prova, sem necessidade da prévia selecção da matéria de facto relevante para a decisão do recurso e também sem necessidade de notificação das partes para apresentarem os respectivos meios probatórios.
Não procedendo, assim, a alegada nulidade, o despacho de fls. 50 e vº não fez agravo ao recorrente e, como tal, o recurso dele interposto não merece provimento [cfr., no mesmo sentido, o Acórdão deste TCA Sul, de 9-1-2003, proferido no âmbito do processo nº 5504/01].
Resta apenas apreciar o mérito do recurso da sentença que negou provimento ao recurso contencioso, começando pela apontada nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
Sustenta o recorrente que a decisão recorrida é nula por não ter conhecido de questão sobre a qual deveria ter conhecido: a apreciação e valoração jurisdicional dos elementos de prova produzidos no PA e que o recorrente especificou e que impõem decisão diversa quanto à existência da infracção disciplinar imputada ao recorrente [cfr. conclusão 1ª da alegação de fls. 117 e segs.].
A nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, prevista nos artigos 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil, ocorre quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar.
Porém, se se atentar na sentença [cfr. fls. 105/106], constata-se que ali se equacionou e decidiu, embora de forma assaz sintética, que constavam do PA factos que permitam concluir pela prática da infracção disciplinar imputada ao aqui recorrente. Ora, se a sentença ajuizou mal ou bem, nomeadamente pela escassez dos argumentos invocados para tanto, tal encerrará erro de julgamento, mas não já omissão de pronúncia, ou seja, ao discordar-se do modo como a questão foi abordada na sentença recorrida, o que está em causa é a imputação de erro de julgamento, não sendo correcto falar-se de omissão de pronúncia, que não ocorreu, pese embora a eventual falta de apreciação de alguns dos argumentos expendidos, o que, como é sabido, não afecta a validade formal da sentença, concretamente por omissão de pronúncia.
Pelo exposto, improcede a referida arguição de nulidade.
Na conclusão 2ª da alegação de fls. 117 e segs., sustenta o recorrente que a sentença recorrida, ao não dar provimento ao recurso contencioso, violou as normas dos artigos 69º, nº 1 e 59º do ED, aprovado pelo DL nº 24/84, de 16 de Janeiro, porquanto, a pena disciplinar que lhe foi aplicada não lhe foi pessoalmente notificada, mas apenas à mandatária constituída no processo disciplinar.
Resulta efectivamente dos autos que a deliberação que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto pelo recorrente da decisão punitiva – da autoria do Inspector Regional de Bombeiros do Centro –, confirmando-a, não foi pessoalmente notificada ao recorrente, mas apenas à mandatária que este havia constituído no âmbito do processo disciplinar [cfr. ponto iv. da matéria de facto dada como assente]; porém, tal falta não tem a virtualidade de causar qualquer nulidade da decisão, já que a mesma foi tomada num procedimento de 2º grau – recurso hierárquico necessário – e não já no procedimento de 1º grau onde a dita pena foi efectivamente aplicada, no qual, e por força do disposto no artigo 69º, nº 1 do ED [e da remissão por este último operada para o nº 1 do artigo 59º do mesmo ED], se impunha a notificação pessoal do arguido da pena aplicada.
Ora, como salientou a sentença recorrida, a notificação – que já se viu não ter sido omitida – tem a ver apenas com a eficácia da decisão mas não já com a respectiva substância, sendo certo que as especiais exigências de notificação derivadas do processo disciplinar têm a ver com as decorrências do próprio processo e não com a decisão recorrida que tem a ver exclusivamente com a notificação, com vista, essencialmente, à eventual interposição de recurso contencioso, o que aliás, o recorrente, fez, em devido tempo e com delimitação e conhecimento preciso dessa mesma decisão. E, além do mais, uma eventual ausência da notificação não era idónea a tornar o acto inválido, podendo apenas implicar a sua inaptidão para produzir efeitos na esfera jurídica do interessado – cfr., neste sentido, os Acórdãos do STA, de 1-7-99, proferido no âmbito do Recurso nº 38.460, e de 23-6-99, proferido no âmbito do Recurso nº 44.558, onde se refere que “a notificação é um acto complementar da decisão”.
Aliás, como já tivemos oportunidade de referir a propósito de idêntica questão no acórdão deste TCA Sul, de 8-6-2006, proferido no âmbito do processo nº 07466/03, do 1º Juízo Liquidatário, que relatámos, “a notificação de um acto administrativo é um acto exterior e distinto do acto notificado, destinando-se apenas a assegurar a sua eficácia. Por isso, sendo a notificação posterior ao acto notificado e não um seu pressuposto, a sua falta ou deficiência não pode constituir um vício do acto notificado, afectando apenas a sua oponibilidade ao respectivo destinatário [Neste sentido, podem ver-se, entre muitos outros, os acórdãos do STA, de 6-2-92, proferido no âmbito do recurso nº 25.609, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 760, de 19-2-97, do Pleno, proferido no âmbito do recurso nº 32.347, publicado no Apêndice ao Diário da República de 28-5-99, página 368, de 3-12-98, proferido no âmbito do recurso nº 32.761, publicado no Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7579, de 28-3-2001, proferido no âmbito do recurso nº 43.368, e de 21-1-2003, proferido no âmbito do recurso nº 44.491] ”.
Assim, essa eventual falta de notificação – que vimos não ter ocorrido no caso presente – apenas poderia afectar, quando muito, a contagem dos prazos de impugnação da deliberação recorrida, cujo prazo só começaria a correr após a sua notificação ao recorrente. No entanto, considerando que não foi posta em dúvida a tempestividade do recurso, deixou de ter qualquer interesse para o presente processo a apreciação de tal matéria [Neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 14-5-2003, da 3ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do recurso nº 75/2003].
Improcede, por conseguinte, a conclusão 2ª da alegação do recorrente.
Sustenta também o recorrente na conclusão 3ª da alegação de fls. 117 e segs. que a sentença recorrida ao não dar provimento ao presente recurso violou a norma do artigo 59º, nº 4 do ED, bem como o artigo 269º, nº 3 da Constituição, porquanto, os factos levados ao artigos sexto, sétimo, oitavo, décimo quarto, décimo quinto, décimo sexto e décimo sétimo da acusação no processo disciplinar são omissos quanto às circunstâncias de tempo e modo em que ocorreram, visto que naqueles artigos se acusou o arguido da omissão da realização de diligências e acções bem como da prática de actos, sem os situar temporalmente.
Neste particular, escreveu-se o seguinte na sentença recorrida:
“No que concerne a este vício, o recorrente refere que da acusação não constam individualizados ou discriminados os factos e omissões imputados ao mesmo, com a indicação das circunstâncias de tempo, modo e lugar em que foram cometidos.
Porém, como todos os intervenientes chamados a pronunciar-se sobre esta questão, quer em sede de processo disciplinar, quer no RCA, já se pronunciaram pela concretização possível, mas adequada a que se pudesse entender, de modo seguro, as circunstâncias fácticas em que se terão desenvolvido as infracções disciplinares que sustentam a decisão recorrida, também nós propendemos para a inexistência deste vício.
Aliás, sintomática da total percepção pelo arguido das infracções imputadas é a apresentação esclarecida de todas as peças processuais, posteriores à acusação, nomeadamente e, em especial, a contestação de fls. 125 a 140 dos autos, com apresentação de prova testemunhal e documental, o que invalida a argumentação do recorrente, como repetidamente o STA tem decidido em situações análogas às dos autos”.
Vejamos o que dizer.
Conforme decorre das normas legais aplicáveis ao caso – artigos 57º, nº 2 e 59º, nº 4 do ED –, e tem vindo a ser reiteradamente afirmado pela Jurisprudência do STA, em processo disciplinar a acusação deverá ser elaborada de forma clara e precisa e com a indicação dos factos concretos que suportem a imputação da(s) infracção(ões), de forma a que o arguido fique suficientemente habilitado a exercer com eficácia o seu direito de defesa [Cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 4-3-99, proferido no âmbito do recurso nº 42.030].
Se por deficiências da acusação, quer a nível da indicação dos factos e suas circunstâncias de tempo, de modo e de lugar, incluindo atenuantes e agravantes se existirem, quer a nível da referência aos preceitos legais respectivos e às penas aplicáveis, for de concluir que o arguido, não podendo, concreta e seguramente, identificar as infracções imputadas, não pode exercer sem restrições o seu direito e defesa, então verificar-se-á a nulidade insuprível prevista no nº 1 do artigo 42º do ED.
Como se vê da matéria de facto dada como assente, na acusação deduzida contra o arguido e ali transcrita, são imputados ao recorrente factos concretizados e circunstanciados com referência às normas legais que os prevêem e punem em termos claramente perceptíveis e inteligíveis, o que permitiu que este – e permitiria a qualquer outra pessoa colocada na sua situação –, elaborar, no âmbito do processo disciplinar, uma defesa estruturada e sem restrições, ainda que julgada improcedente depois de devidamente analisada e ponderada.
É certo que em relação a alguns artigos da acusação há falta de indicação das circunstâncias de tempo e lugar; porém, essa falta é meramente aparente já que a concretização dessas circunstâncias resulta do próprio teor da acusação [artigos 6º, 7º, 8º, 14º, 16º e 17º], ou tratam-se de infracções continuadas ou que perduram no tempo [artigos 11º, 12º, 13º, 14º e 15º], além do que essa deficiente elaboração da acusação não era nem foi de molde a impedir a sua correcta inteligibilidade nem a impedir o arguido de a contestar.
De resto, como se decidiu no acórdão deste TCA Sul, de 1-3-2007, proferido no âmbito do recurso nº 11822/02, do 1º Juízo Liquidatário, “a regra do artigo 59º, nº 4 do ED, que obriga a identificar as circunstâncias de tempo e de lugar da infracção, deve ser interpretada com versatilidade e sensatez, de acordo com as circunstâncias do caso e tendo sempre como horizonte a garantia de defesa, não exigindo que se indique com precisão métrica e cronométrica o lugar e o tempo da infracção”.
Não se verifica, pois, a nulidade da acusação por falta de especificação das infracções imputadas ao arguido, de molde a tornar impossível ou restringir o normal exercício do seu direito de defesa, nos termos previstos no artigo 42º, nº 1 do ED [Cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 3-6-2003, da 2ª Subsecção, proferido no âmbito do recurso nº 0477/03].
Improcede também, por conseguinte, a conclusão 3ª da alegação do recorrente.
Na conclusão 4ª da alegação de fls. 117 e segs., sustenta o recorrente que a sentença recorrida, ao não dar provimento ao presente recurso, violou ainda os artigos 100º e 101º do CPA, porquanto considerou que o acto impugnado não sofria do vício de forma, por falta de audiência do arguido antes de ter sido formulada a acusação no processo disciplinar.
Vejamos se a apontada crítica merece proceder.
Neste particular, entendeu a sentença recorrida que o recorrente carecia de razão, “na medida em que o mesmo teve oportunidade de rebater os factos, infracções dos deveres a que estava adstrito, bem como a conclusão da mesma na contestação que apresentou, com prova documental e testemunhal, a qual foi produzida – cfr. fls. 235 a 239 do PA”.
Como é sabido, a CRP não atribui aos cidadãos um direito fundamental de participação em todo e qualquer procedimento administrativo, mas tão só naqueles em que a participação procedimental seja predisposta como meio necessário à protecção de determinados bens fundamentais e, em consequência, funcionalizada a esses fins.
Ora, no âmbito do procedimento disciplinar, a audiência prévia do arguido encontra-se concretizada em diversas disposições legais [como as dos artigos 55º, nº 2 e 3, 59º, 61º e 64º, todos do ED, aprovado pelo DL nº 24/84, de 16/1], que lhe concederam uma ampla faculdade de intervenção no decurso da instrução do processo, pelo que não era obrigatório que, sob invocação do artigo 100º do CPA, o arguido tivesse de ser ouvido antes do órgão competente decidir definitivamente [cfr., no sentido defendido, na doutrina, Rui Machete, “A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo”, U.C.E. págs. 300 e seguintes; e, na jurisprudência, o Acórdão do STA, de 8-3-94, proferido no âmbito do recurso nº 32.074, e deste TCA, de 18-4-2002, proferido no âmbito do recurso nº 3041/99, e de 13-1-2005, proferido no âmbito do recurso nº 0494/04].
Destarte, improcede também a conclusão 4ª da alegação do recorrente.
Finalmente, nas conclusões 5ª a 8ª da alegação de fls. 117 e segs., sustenta o recorrente que a sentença recorrida violou os princípios da legalidade, prossecução do interesse público, da imparcialidade e da justiça consagrados nos artigos 266º da CRP e 3º a 6º do DL nº 442/91, de 15 de Novembro, ao não dar provimento ao presente recurso, mantendo o acto impugnado.
Porém, como acertadamente ajuizou a sentença recorrida, depois de considerar a improcedência dos argumentos invocados pelo recorrente, “dúvidas não se suscitam da legalidade, imparcialidade e justiça decorrentes quer da própria tramitação do procedimento disciplinar, quer do mérito do mesmo, atentas as provadas [e consubstanciadas em factos concretos] violações dos deveres inerentes às suas funções de comandante de um corpo de bombeiros, em prol da sociedade onde a corporação que chefiava se inseria, bem como a ponderação das circunstâncias que determinaram a pena disciplinar gravosa, mas necessária, atentos os factos, de demissão”.
Daí que, e também neste particular, improcedam as conclusões 5ª a 8ª da alegação do recorrente, improcedendo, deste modo, todos os vícios imputados à sentença recorrida, que assim é de manter.
