0250/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, não resulta que a qualidade profissional de médico seja motivo de exclusão do processo de acreditação como odontologista que, nos termos do artigo 2º, da referida Lei, depende apenas do facto dos candidatos se encontrarem a exercer a actividade de odontologista durante o período e condições nele referidos.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. A..., identificado nos autos, recorre contenciosamente do despacho de 22/10/2002, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que homologou as listas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei nº 4/99 , de 27/01, na redacção da Lei nº 16/2002 , de 22/02. Nas suas alegações o recorrente formula as conclusões seguintes : O acto recorrido violou o disposto no nº 2 do artº 101º do CPA incorrendo em vicio de forma ao não proceder a audição prévia obrigatória, que não pode ser dispensada nos termos do artº 103º nº 2 do CPA , pois a decisão final não corresponde ao projecto de decisão de que o recorrente foi informado; Ao alterar arbitrária e sucessivamente o critério fixado e publicitado bem como a leitura conceptual dos normativos aplicáveis violou os princípios da boa fé, imparcialidade, igualdade e interesse público ( artº 4º , 5º , 6º e 6º A do CPA ), violando a lei, na medida em que o mesmo órgão ou entidade que determinou certas exigências para obtenção da credenciação – e que as aplicou em sede de projecto - alterou-as unilateralmente e sem suporte legal. Violou os princípios constitucionais de livre acesso à escolha de profissão e direito ao trabalho ( artºs 47, nº 1 e 58º nº3, b) da CRP) - vício de violação da lei - ao restringir e impedir o acesso à profissão de odontologista (criando uma incompatibilidade sem suporte legal) a quem, como o requerente, com base no critério inicialmente publicitado, possui os elementos necessários à sua credenciação; Violou o disposto nos artigos 124º e 125º nº 2 do CPA , incorrendo em vício de forma por falta de fundamentação ou erro nos pressupostos ao não aceitar como prova os documentos apresentados pelo recorrente no âmbito da sua candidatura quando os mesmos correspondiam aos previamente publicitados, durante anos, como admitidos para comprovar o requisito temporal. A entidade recorrida apresentou contra-alegações em que, após remeter para o termos da resposta, aduz o seguinte : O processo legal de regularização dos odontologistas tem como objectivo dar cobertura legal à actividade daqueles profissionais que vinham exercendo uma actividade concernente à saúde oral das pessoas, e portanto um dos aspectos importantes da sua saúde, sem qualquer regulamentação legal e sem prévia avaliação das condições para o fazerem; para tal houve que verificar a posse dos requisitos legais estabelecidos, para que os cidadãos tenham a garantia de que podem ser tratados pelos odontologistas creditados, suficientemente treinados e capacitados para o exercício da actividade; daí o desenvolvimento deste processo de regularização; o recorrente foi excluído do processo de regularização pois, relativamente a ele, nada havia a regularizar, e, assim, ele não cabia no âmbito subjectivo do processo legal de regularização; e nada havia a regularizar porque o recorrente já é médico dentista devidamente habilitado; como médico dentista está naturalmente habilitado a exercer toda a actividade referente à saúde oral dos cidadãos, incluindo todos aqueles que são praticados pelos odontologistas; não se trata de negar ao recorrente o exercício de um actividade profissional, pois ele pode exercê-la com toda a capacidade que o seu curso e profissão de médico dentista lhe conferem; trata-se sim de dizer que, para o exercício da actividade, o recorrente não necessita de qualquer regularização pois a sua actividade como profissional da saúde oral dos cidadãos já é por natureza regular e legal; deste modo não há ofensa de nenhuma das normas legais ou princípios invocados pelo recorrente mas o saneamento do processo de regularização pela exclusão deste processo de quantos, por já serem médicos com a sua actividade perfeitamente regular, não caírem no âmbito subjectivo da legislação destinada à regularização do exercício de actividade de saúde oral. O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido do provimento do recurso uma vez que não foi cumprido o dever de audiência prévia do recorrente, tendo, assim, sido violado o disposto no artigo 100 , do CPA . II . Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos : O Recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto através de Aviso publicado no DR, II Série, de 9-8-00, ao abrigo da Lei nº 4/99 , de 27-1; Na sequência do dito processo o Recorrente foi integrado na "Lista nº 1 – Candidatos não acreditados", anexa ao aviso nº 12418/2002, publicado no DR, II Série, de 22-11-02 – fls. 180 . Por despacho, de 22-10-02, o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do aludido processo de regularização dos odontologistas; Da acta VII, (doc. de fls. 25 ) referente à reunião realizada em 24-11-00, pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), consta ter sido aprovada a metodologia de apreciação dos processos, tendo sido definida a grelha com os parâmetros da apreciação, conforme o Anexo documentado a fls. 26 e 27 e que é do seguinte teor: "Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro: Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro; Nos termos do nº 1 do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro: Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 14 de Fevereiro de 1977); Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2ª Série, de 25 de Agosto de 1982); Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981; Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro. Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro: Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª Série, de 23 de Janeiro de 1990); Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data da entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro. Nos termos do nº 3 do artigo 2º da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro: Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro. 2 – Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia. 2.1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/Início de Actividade com data de 1981 ou anterior; Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos – Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior, e a actividade de odontologia; Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior; Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior; Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior; Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira a actividade de odontologia; Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior. Da acta XIII, referente à reunião do CEPO, realizada em 18-10-01, consta, designadamente, que o Conselho deliberou "aceitar, também como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos." – cfr. o doc. de fls. 33, que aqui se dá por reproduzido; Da acta XIX, referente à reunião, de 25-2-02, do CEPO, consta, em especial, o seguinte: "O Conselho deliberou considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia há mais de 18 anos à data da entrada em vigor da Lei nº 4/99 , de 27 de Janeiro." – cfr. o doc. de fls. 35, cujo teor aqui se dá por reproduzido. A não acreditação do Recorrente foi justificada nos seguintes termos: " A..., apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista nos termos da Lei n.º 4/99 . Verifica-se que o requerente é médico, inscrito na Ordem dos Médicos. É por isso manifesto que o requerente ao praticar actos próprios da saúde oral não está mais do que a exercer a actividade médica, pois que a esta classe são permitidos por lei todos aqueles actos. Não pode, consequentemente, dizer-se que o candidato tenha exercido a odontologia, mas antes a medicina, pelo que não se enquadra na definição conceitual feita por aquela legislação. Não reúne as condições para obtenção do título de odontologista, devendo ser indeferido o pedido de acreditação ” – cfr. fls. 16 dos autos. III . O recorrente imputa ao acto recorrido vícios de forma – falta de audiência prévia e falta de fundamentação - e de violação de lei por ofensa dos princípios da boa-fé, imparcialidade igualdade e interesse público, consagrados nos artigos 4º , 5º , 6º e 6º A , do CPA , e, ainda do livre acesso à escolha da profissão e do direito ao trabalho, previstos nos artigos 47, n.º 1, e 58, n.º 3, al. b), da CRP. Atendendo ao disposto no artigo 57, da LPTA, entendemos que a apreciação prioritária do vício de violação de lei, assegura uma mais estável e eficaz tutela jurídica dos interesses do recorrente, uma vez que a sua procedência torna clara a situação jurídico/material do recorrente, ou seja, a questão de saber se o facto de também ser médico afasta a possibilidade de preenchimento dos pressupostos de creditação de odontologista. O recorrente sustenta que o acto recorrido viola os princípios constitucionais dos artigos 47, n.º1, e 58, n.º 3, al. b), da CRP, alegando que ao serem acreditados como Odontologistas profissionais que exercem a actividade na área da medicina dentária permite-lhes o acesso a regalias, condições de trabalho, contratações e remunerações subsequentes a acordos com o Estado e outras instituições, que impede e veda ao recorrente. Na verdade, apenas como médico, o recorrente não pode beneficiar de múltiplos contratos e ou convenções; ao passo que um profissional acreditado como Odontologista tem esse direito. De resto só um profissional acreditado como odontologista (para além dos médicos detentores de especialidade que o recorrente não detém) podem ser Director Clínico do seu próprio estabelecimento – artigo 29, n.º2, do Dec. Lei 233/01, de 25/8. Vejamos. A Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro, além do mais, definiu no seu artigo 2º as condições para se ser reconhecida a qualidade de odontologista, restringindo tal reconhecimento aos profissionais: que se encontrem a exercer a actividade profissional, com actividade pública demonstrada, inscritos no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2.ª série, de 14 de Fevereiro de 1977) e do despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2.ª série, de 25 de Agosto de 1982), bem como os que constam da lista nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981, desde que exerçam a profissão há mais de 20 anos e com um mínimo de carga horária de formação profissional em saúde oral de 900 horas (n.º 1); a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo do despacho n.º 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2.ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas até à data da entrada em vigor da presente lei (n.º 2); que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima em formação profissional em saúde oral de 900 horas, venham a adquiri-la até três anos após a data da entrada em vigor da presente lei (n.º 3); Como se vê do texto da lei não resulta que a qualidade profissional de médico seja motivo de exclusão do processo de acreditação regulado pela Lei n.º 4/99 , sendo necessário apenas que os candidatos se encontrem a exercer a actividade de odontologista durante o período e condições referidas na Lei. Mas poderá a exclusão do recorrente fundar-se, como sustenta a entidade recorrida, na “ razão de ser da lei “, isto é, no facto de se tratar de um diploma que visa regular uma prática não legitimada e, portanto, ser de excluir do âmbito dessa regularização todos os odontologistas como o recorrente, cuja prática se encontrava já legitimada por um título válido: a licenciatura em medicina? Afigura-se-nos que não. Na verdade, como se escreve no recente acórdão de 20-04-2002, no Proc.º n.º 251/03, proferido sobre uma situação exactamente igual à dos presentes autos, “ ... as consequências da creditação não se esgotam com a atribuição de um título legitimador da prática de determinados actos de saúde oral. A lei atribui à qualidade de odontologista (creditado) efeitos relevantes, v.g. a possibilidade de serem Directores Clínicos de Clínicas Privadas onde se pratique a saúde oral (cfr. art. 29º, n.º 2 do Dec. Lei 233/01 de 25/8: "Nas clínicas e consultórios onde apenas exerçam funções odontologistas, o director clínico por ser um odontologista nas condições previstas na Lei 4/99 , de 27/1). Verifica-se, pois, que não está apenas em causa legitimar a prática de actos, mas também a atribuição de um título jurídico com reflexos positivos na esfera jurídica do seu possuidor. A razão de ser da lei é assim a legitimação do exercício de uma profissão a quem não a praticava regularmente, mas é também a atribuição de um estatuto jurídico - profissional. Se a lei se limitasse a regularizar a situação para o passado, ratificando, por assim dizer, a prática de actos médicos sem título de legitimação, seria defensável a tese da ré, e excluir do seu âmbito meramente "regenerador" aqueles que, por via de outros títulos de legitimação, não carecessem da referida protecção legal. Mas, se o âmbito da lei não for apenas esse, então, nada justifica que aqueles que detenham um outro título de legitimação da prática de actos inerentes à categoria profissional de odontologista não possam, agora, aceder ao estatuto jurídico-profissional que o processo de creditação confere. Por outro lado a interpretação reducionista da lei estando em causa um direito fundamental, como é o caso do acesso a uma profissão, só seria admissível se o escopo legal determinante da exclusão dos casos como o do recorrente fosse indubitável. Com efeito um dos princípios matérias comuns a todos os direitos liberdades e garantia é precisamente o "carácter restritivo das restrições" - cfr. art. 18º, n.º 2 e 3º da Constituição e JORGE MIRANDA, Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, pág. 147. E não é seguramente o caso. As razões invocadas para afastar um médico do processo de creditação como odontologista são "perversas", pois assentam na sua melhor e mais adequada preparação técnica para o exercício de tal actividade (odontologia). Dado que qualidade de médico não equivale, como vimos, para todos os efeitos à detenção da qualidade legalmente reconhecida (creditada) de "odontologista", é o mesmo detentor de um interesse merecedor de tutela jurídica. “ Pelas razões expostas, que são inteiramente aplicáveis ao caso em análise, conclui-se que nenhum motivo há para excluir do processo os profissionais que tenham a dupla qualidade de odontologistas e médicos. Assim, não prevendo e não permitindo a Lei 4/99 , de 27/1 a exclusão do processo de acreditação dos profissionais odontologistas habilitados com o curso de medicina, não invocando o despacho recorrido qualquer outro motivo para tal, a exclusão do recorrente não tem qualquer base legal, violando o disposto no artigo 2º , da Lei n.º 4/99 , de 27 de Janeiro, o que gera a anulabilidade do acto administrativo em causa ( artigo 135 , do CPA ), prejudicando o conhecimento dos restantes vícios alegados ( artigo 660, n.º 2, do C. P. Civil ). IV . Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o despacho contenciosamente recorrido. Sem custas. Lisboa, 27 de Maio de 2004 Freitas Carvalho – Relator – Santos Botelho – Adérito Santos