047342 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Constitui actividade ilícita a organização e consumação de venda executiva, pela Repartição de Finanças, do direito ao arrendamento e trespasse relativo a determinado escritório, se esse direito não existia na titularidade do executado.

II- Mas, embora não servindo de causa de justificação e não possa, por isso, excluir a ilicitude, a circunstância de em duas instâncias judiciais (tribunal da comarca e Relação) ter sido decidido que existia no acervo desse arrendamento um verdadeiro estabelecimento comercial, vindo depois o Supremo Tribunal de Justiça a entender que a situação era antes de cessão da posição contratual do locatário sem autorização do senhorio, e a declarar a inexistência do direito de trespasse à Autora da acção, condenando-a a restituir o andar, diminui significativamente o grau de culpa do agente, justificando a redução equitativa da indemnização a 2/3 dos prejuízos que se provaram, nos termos do art. 494° do C. Civil.

III- Além do preço do trespasse, o Estado deve ser condenado no pagamento da indemnização que a Autora foi condenada a pagar aos senhorios do andar em acção de reivindicação à qual foi chamada, mais os honorários do advogado que a representou nessa acção e ainda uma importância, a liquidar em execução de sentença, como compensação para o abalo económico que sofreu por ser obrigada a deixar o andar e voltar a instalar-se num antigo escritório.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A A..., LDA, recorre da sentença do T.A.C. de Coimbra que julgou improcedente acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual que intentara contra o ESTADO, absolvendo este do pedido.

Nesta acção, a recorrente alegara que celebrou com outrem um contrato de trespasse, pelo qual julgou adquirir o direito ao gozo de determinados escritórios, que tinham sido objecto de uma venda em execução fiscal ao trespassante. E pedira a condenação do réu a reparar os prejuízos que teria sofrido pelo facto de tal venda ter transmitido um direito que não existia na esfera jurídica do executado (arrendatário do local), o que teria resultado de uma actuação negligente dos serviços do Estado, antecedente a essa venda.

O fundamento da sentença foi a falta do pressuposto da “ilicitude” da conduta do Réu.

Inconformada, a recorrente alega e conclui da seguinte forma:

1- A sentença recorrida fez errada aplicação do direito aos factos provados.

2- Dos factos provados decorre inequivocamente que o estado se constituiu na obrigação de indemnizar a ora recorrente dos danos a que deu causa com a sua conduta ilícita e culposa, ao penhorar à executada direito que esta não tinha, e depois ao adjudicá-lo a B..., que posteriormente cedeu à recorrente aquele direito, invalidamente adquirido, e que por tal razão não lhe pertencia.

3- O acto ilegal do Estado é também ilícito porque viola os arts. 601º do C.C., os arts. 908 e 909 do C.P.C., e o artº 328 do C.P.T. por remissão do artº 939 do mesmo diploma legal.

4- As normas atrás referidas visam directa, intencional e exclusivamente a protecção dos interesses dos particulares cidadãos, entre os quais se inclui a ora recorrentes.

5- Não há ilegalidades grandes ou pequenas. Há simplesmente ilegalidades, que geram prejuízos maiores ou menores, sendo que a presente é suficientemente grande.

6- O facto de a mesma ter sido detectada pelo S.T.J., mais desculpa a ora recorrente de ter sido “apanhada por ela”.

7- A sentença ora em crise é parcial, e violadora dos artºs 205 e 206 da C.R.P.

8- A sentença ora em crise ao decidir como decidiu viola nomeadamente o disposto nos artºs 2º, 22º, 266º da C.R.P. e do artº 6º do DL 48051 de 21.11.67.

9- Por último a sentença em crise, viola o princípio da legalidade a que está sujeita toda a actividade administrativa e ainda os princípios constitucionais alegados ao longo destas alegações”.

O Ministério Público, em representação do recorrido, contra-alegou em defesa do julgado.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

A sentença deu como provados os seguintes factos:

1º ..., ..., ..., ..., ... e ... pelo menos até Setembro de 1993 eram proprietários do prédio sito no 1º andar do edifício inscrito na matriz predial da freguesia de Santa Cruz, Coimbra, sob o art. 361, com o nº 45 de polícia e ao qual dá acesso a porta com o nº 47.

2º em 60/12/30 o prédio foi dado de arrendamento à ..., Ldª. para instalação dos escritórios.

3º nos autos de execução fiscal instaurada contra a ... foi adjudicado a B... “estabelecimento comercial composto de quatro salas destinadas a escritório, no qual se inclui o direito ao trespasse e novo arrendamento, sito no 1º andar do nº ... da rua da ..., ao qual dá acesso a porta com o nº ..., inscrito na matriz predial urbana da freguesia de Santa Cruz sob o art. 361, pertencente ao dr. ...”.

4º por escritura pública celebrada em 90/11/12 a autora adquiriu a B... e esposa, ..., por trespasse, os escritórios instalados no 1º andar do prédio urbano sito na rua da ..., nº ..., com acesso pela porta nº ..., da freguesia de Santa Cruz, inscrito na matriz predial urbana sob o art. 361, compreendendo todos os móveis, máquinas, estantes, telefone, utensílios, ficheiro de clientes e o direito ao arrendamento;

5º da referida escritura consta que o preço foi de 3.600.000$00;

6º os proprietários do prédio propuseram contra os cedentes acção de reivindicação, tendo nesta sido julgada ilícita a ocupação e o réu condenado a restituir o locado aos senhorios/proprietários;

7º o Estado, representado pela Fazenda Nacional, procedeu à venda e adjudicação de coisa que não pertencia à executada ...;

8º os cedentes actuaram na convicção de que tinham adquirido o direito ao trespasse e a autora agiu na convicção de ter efectuado uma aquisição de trespasse válida;

9º a autora pagou pelo trespasse 3.600.000$00;

10º em consequência do trespasse em 90/11/12 a autora instalou-se no prédio referido em 1, passou a gozar, dispor e fruir dos móveis aí existentes, máquinas de escrever, estantes, telefones e utensílios diversos, ficheiros de clientes, etc., e do próprio locado, aí recebendo clientes, fazendo negócios, recebendo o correio, isto é, aí instalou toda a organização da sua actividade comercial;

11º a autora sempre pagou a renda;

12º a autora entregou o imóvel aos proprietários nos primeiros meses de 1997 e pagou-lhes a quantia de 3.359.340$00 a titulo de indemnização;

13º de honorários ao advogado que a representou na acção de reivindicação a autora pagou 100.000$00;

14º a autora sofreu abalo na sua actividade económica, dado que teve que se voltar a instalar no escritório onde antes exercia a sua actividade e que sempre manteve, situado na Praça 8 de Maio, escritório esse de reduzidas dimensões e aspecto velho, com condições de atendimento e de funcionamento deficientes relativamente às condições que o escritório da rua da ..., nº ..., 1º andar, apresentava.

- III -

A situação de facto motivou a propositura da presente acção foi, em resumo, a seguinte: a A. e ora recorrente celebrou com ... e mulher escritura pública de trespasse, mediante a qual entrou na posse de uns escritórios num prédio sito na Rua da ..., em Coimbra. O direito ao arrendamento deste andar tinha sido adjudicado aos trespassantes, juntamente com o “estabelecimento comercial” ali instalado, numa venda promovida pela Fazenda Pública em execução fiscal instaurada contra o arrendatário, ..., Lda. Tendo passado a utilizar o andar para as suas instalações e aí exercendo a sua actividade comercial, a recorrente acabou por ter de o restituir aos seus proprietários, em consequência do julgado em acção judicial de reivindicação, posta por estes contra o .... e na qual interveio como adquirente habilitada. Nessa acção, que subiu até ao Supremo Tribunal de Justiça, foi entendido que a transmissão operada para os cedentes não consubstanciava a transmissão de qualquer estabelecimento, mas a pura adjudicação “da posição de locatário”, a qual dependia do consentimento do senhorio, que não foi prestado. Sendo assim, o tribunal declarou a inexistência do direito de trespasse (à ora recorrente), condenou-a a restituir o locado e mandou baixar os autos para se apurar o montante da indemnização devida.

Tendo procedido a essa restituição e tendo pago aos proprietários, a título de indemnização, a quantia de Esc. 3.359.340$00, a recorrente pretende responsabilizar civilmente o Estado por ter penhorado e depois vendido um direito que não se encontrava na esfera jurídica do executado – negócio nulo com base no qual foi depois celebrado o negócio de trespasse entre a recorrente e o ... .

O pedido de condenação do recorrido compreendia aquela importância, bem como a que pagou pelo trespasse, e além disso as despesas judiciais, incluindo honorários do advogado que a representou na dita acção cível, os prejuízos derivados do facto de ter de abandonar o andar em que se instalara e arrendar outro escritório, e outros danos causados à sua actividade económica, a que haveria depois de adicionar os juros.

Importa, antes do mais, salientar que a causa de pedir da presente acção é uma “actuação dos serviços do Estado, antecedente à venda e causadora dela”, que é fautora de responsabilidade aquiliana e da sua consequente condenação pelos prejuízos assim causados” – como ficou dito por este Supremo Tribunal no acórdão proferido a fls. 85, em recurso jurisdicional circunscrito à questão da competência do tribunal administrativo em razão da matéria.

Como se começou por referir, a sentença recorrida julgou a acção improcedente pela falta do elemento ilicitude, com base na seguinte ordem de considerações:

“A norma do referido art. 6º levou alguns autores a equiparar ilicitude com ilegalidade para efeitos de verificação da existência dos pressupostos da responsabilidade civil da administração.

E aqui nada melhor do que citar palavras mestras, proferidas no ac. S.T.A. de 98/11/04, na acção ordinária que correu termos no T.A.C. de Coimbra com o nº 161/91: “como adverte G. Canotilho, ... devemos precaver-nos contra a completa equiparação da ilegalidade à ilicitude ... havendo que ter presente que no art. 2º do D.L. 48.051 se exige, para a firmação da responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas, a ocorrência de “ofensa de direitos (de 3º) ou de disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, acrescentando que “a violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante de responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação dum dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da Administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a Administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos”.

Portanto, para este efeito ilegalidade não é equiparada a ilicitude.

Continuando a citar o mesmo aresto “conceber a responsabilidade da Administração pela prática de actos administrativos ilegais com total largueza, fazendo coincidir a ilicitude com a ilegalidade, não deixaria de ser perigoso e iníquo: perigoso do ponto de vista do património público e da paralisia que um tal rigor causaria nas iniciativas da Administração; injusto porque há ilegalidades veniais, faltas que é preciso desculpar em razão da enorme complexidade da regulamentação da vida administrativa ...”.

Aqui chegada devo adiantar que entendo que, no caso, não se verifica o tal requisito de ilicitude, com os contornos exigidos, para se entender pela procedência do pedido da autora, isto não obstante haver um acto ilegal que veio a determinar, reflexamente, danos à autora.

Também no ac. do S.T.A. 41.588, BMJ 469-236 se defende que não basta a verificação da uma qualquer ilegalidade para haver ilicitude, exigindo-se pelo menos que o fim das normas violadas seja também o da defesa do lesado, que haja violação de direitos subjectivos e outras posições jurídicas subjectivas que justifiquem o pagamento de indemnização.

Basta ler o art. 6º do D.L. 48051, à luz do art. 22º Const. Rep. Port., para se concluir que só são ilícitas, para este efeito, as ilegalidades que consistam em violação de normas que incluam, entre os fins que visam tutelar, a protecção – não reflexiva ou ocasional, mas directa e intencional – do interesse do particular.

Será que o fim visado pela norma violada pela Administração é a tutela dos direitos aqui reclamados?

Pode dizer-se que também é.

Mas seguramente que não é este o núcleo da defesa primeira, fundamental e primacial.

Além do mais e não obstante se ter concluído que o acto primário foi ilegal podemos dizer que se tratou de uma ilegalidade difícil de detectar porque apenas o S.T.J. a detectou.

Entendo, pois, que por falta do requisito ilicitude não se verifica responsabilidade civil do Estado”.

Este julgamento assenta em quatro vertentes principais, a saber:

a) Nem toda a ilegalidade é ilicitude, sendo sempre preciso fazer intervir um elemento qualificador de ligação mais próxima entre o lesado e a Administração do que a simples regularidade dos procedimentos administrativos.

b) Há ilegalidades veniais, que é preciso desculpar em razão da enorme complexidade da regulamentação da vida administrativa.

c) O fim visado pela norma violada, no caso dos autos, não era se não secundariamente a protecção dos direitos que vêm reclamados.

d) A ilegalidade em causa foi difícil de detectar, pois só o Supremo Tribunal de Justiça a detectou.

As duas primeiras formulações estão certas, integrando-se na orientação da nossa Jurisprudência. Acham-se, no entanto, indevidamente aplicadas ao caso dos autos, e daí a reacção adversa da recorrente nas suas alegações, que até certo ponto se compreende. A terceira, pelo seu turno, está claramente errada.

Em diversos arestos deste Supremo Tribunal tem sido realmente afirmada a ideia de que não basta, para haver responsabilidade extracontratual do Estado, que tenha sido praticada uma qualquer ilegalidade. Só abrem caminho a essa reparação as ilegalidades em que a lesão ocorra dentro do círculo de interesses protegidos pela norma violada ou, dito doutra maneira, será preciso que o interesse atingido se localize na zona substantiva, e não meramente instrumental, do acervo de situações jurídicas do administrado merecedoras de tutela. A diferença está apenas em que, enquanto alguns situam esta exigência no plano da conexão de ilicitude, outros preferem deslocá-la para o campo do nexo de causalidade – vide, sobre a matéria, os Acs. deste Supremo Tribunal de 18.11.99, 1.2.00, 8.6.00, 20.12.00 e 14.3.01, resp. proc.ºs nºs 44.119, 44.099, 38.208 44.649 e 46.175.

Simplesmente, esta construção vem servindo para afastar a responsabilidade nos casos de actos administrativos praticados com vício de forma e incompetência, mas é absolutamente incapaz de justificar a mesma solução no caso em apreço.

Enquanto aqueles vícios encerram a tal antijuridicidade instrumental, não afectando o conteúdo ou pressupostos do acto mas outros seus elementos, e não implicando a inutilização da solução decisória, que pode ser repetida pela Administração, aqui essa “solução” – a promoção da venda executiva, pelo Estado, de um direito que não pertence ao executado - é actividade viciada quanto ao seu objecto ou pressupostos, e irremediavelmente viciada.

Por outro lado, é bem de ver que a norma e o princípio que a organização dessa venda violou tem por escopo principal precisamente o de evitar perturbações, e perturbações graves, ao comércio jurídico – espaço no qual a Autora se move. A lesão sofrida ocorre, por conseguinte, dentro e não fora, ou predominantemente fora – como pretende a sentença (3º enunciado supra) – do aludido círculo de interesses.

Finalmente, escusado seria dizer que uma ilegalidade que teve como consequência uma decisão judicial a declarar a inexistência de direitos, a ordenar a restituição dum imóvel e a condenar no pagamento de uma indemnização é tudo menos uma ilegalidade menor, ou “venial”.

O 4º esteio argumentativo da sentença consiste em descaracterizar o ilícito, em virtude de a ilegalidade em causa ter sido “difícil de detectar”. Realmente, duas decisões judiciais, (Tribunal da Comarca de Coimbra e Relação de Coimbra), proferidas na acção de reivindicação instaurada pelos proprietários, deram como assente que existia no acervo do arrendamento do andar em causa um verdadeiro estabelecimento comercial, no pressuposto de que este pode ser integrado pelos escritórios de uma empresa, por intermédio dos quais se exerça uma dada actividade comercial ou industrial. Podia, deste modo, haver verdadeiro trespasse e não apenas mera cessão da posição contratual do inquilino, que seria nula por falta de autorização dos senhorios.

No entanto, posteriormente, e em resultado de recurso de revista, o S.T.J. inverteu o sentido da decisão desse processo.

Ora, se bem que susceptível de atenuar o grau de culpa do agente, dando-lhe um tónus de culpa leve, essa circunstância não serve de causa de justificação do facto, capaz de afastar em absoluto a ilicitude da sua actuação.

Não poderá, assim, deixar de considerar-se como ilícita a actuação da Fazenda Nacional, ao penhorar e posteriormente adjudicar em venda executiva um direito que não existia na esfera jurídica do executado.

É que, nos termos do art. 6º do Dec-Lei nº 48.051, de 21.11.67, consideram-se ilícitos, para os efeitos do diploma, “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de experiência comum que devam ser tidas em consideração”. E o certo é que a descrita actuação cabe efectivamente nesta previsão legal, pois face ao decidido na última instância dos tribunais comuns essa violação existiu.

Há que concluir, deste modo, que nenhuma das 4 proposições em que a sentença recorrida se baseou para dar como não verificado o elemento ilicitude é verdadeiramente capaz de fornecer o necessário suporte à decisão tomada.

Relativamente ao pressuposto da culpa, o art. 4º do mencionado diploma manda aplicar o critério do art. 487º do Código Civil, que é o da “diligência de um pai de família, em face das circunstâncias de cada caso”.

Acontece, porém, que em numerosos arestos deste Supremo Tribunal a culpa tem vindo a ser assimilada, quase por completo, ao elemento ilicitude. Colocado perante a dificuldade em estabelecer a uma linha divisória entre a culpa e a ilicitude, dada a definição ampla de ilicitude constante do citado artigo 6º, este Supremo Tribunal tem afirmado que, estando em causa a violação dum dever de boa administração, a culpa assume o elemento subjectivo da ilicitude, diluindo-se nela (cf., por exemplo, os Acs. de 21.3.96, proc.º nº 38.902, 17.12.96, proc.º nº 38.481, 8.7.99, proc.º nº 43.956, 21.1.98, proc.º nº 42.975, 12.5.98, proc.º nº 39.614 e 26.11.98, proc.º nº 42,545).

Podia também objectar-se que, pelo menos relativamente a parte dos prejuízos que a Autora vem pedir na presente acção (i. e., o preço que pagou pelo trespasse), a responsabilidade do Estado estaria aqui derrogada pela responsabilidade do trespassante. Na realidade, tendo alienado à recorrente um direito que não existia, a empresa autora do trespasse sujeitou-se às consequências previstas na lei civil para a venda de coisa alheia, que é um negócio nulo, e de que deriva a obrigação de restituir integralmente o preço, estando o comprador de boa-fé – arts. 892º e 894º do C. Civil. À recorrente caberia então demandar aqueles alienantes, com fundamento nestes preceitos legais. Só estes poderiam, por sua vez, accionar o Estado para se ressarcirem do prejuízo, porventura directamente com base no disposto no art. 825º do C. Civil (garantia do adquirente no caso de execução de coisa alheia).

Mas não é assim. A provável existência dessa responsabilidade dos trespassantes, de natureza contratual, não exclui a que vem pedida ao Estado, a título de responsabilidade extracontratual. Trata-se, não dum concurso aparente das duas modalidades de responsabilidade civil, mas dum concurso real das duas responsabilidades, uma por facto de um contraente, outra por facto de um agente estranho a qualquer relação obrigacional, mas que também foi causa de prejuízos, pois a verdade é que a indevida venda executiva está decisivamente no processo causal de que resultaram para a Autora os danos que sofreu (sobre aquela a matéria v. MÁRIO JÚLIO ALMEIDA COSTA, O Concurso da Responsabilidade Civil Contratual e da Extracontratual, in Ab Uno ad Omnes, 75 Anos da Coimbra Editora, 1920-1995). Havendo dois fundamentos autónomos de responsabilidade, parece inevitável que qualquer dos agentes responde pelos danos.

Haverá, agora, que fixar a indemnização devida à recorrente.

Além do preço despendido com o trespasse –Esc. 3.600.000$00-, provou-se ainda que a Autora e ora recorrente pagou aos senhorios, em consequência da condenação que lhe foi imposta pelo acórdão do S.T.J., a indemnização de Esc. 3.359.340$00. Este dano é atendível, porquanto vem provado (nº 11 supra) que esta quantia acresceu à renda do andar, que a Autora sempre pagou. Acresce ainda o montante de honorários pagos ao advogado que representou a recorrente na acção de reivindicação em que foi chamada a intervir - Esc. 100.000$00, dano este igualmente ressarcível no âmbito da responsabilidade extracontratual (vide Acs. deste STA de 13.12.00, proc.º nº 44.761 e 14.3.01, proc.º nº 24.779-A). A soma destas parcelas dá Esc. 7.059.340$00, que na actualidade são € 35.211,84.

Finalmente, provou-se o que consta do ponto 14º da matéria de facto, ou seja, que a “autora sofreu abalo na sua actividade económica, dado que teve que se voltar a instalar no escritório onde antes exercia a sua actividade e que sempre manteve, situado na Praça 8 de Maio, escritório esse de reduzidas dimensões e aspecto velho, com condições de atendimento e de funcionamento deficientes relativamente às condições que o escritório da rua ..., nº ..., 1º andar, apresentava”.

Todavia, não há quaisquer elementos nos autos que permitam quantificar este dano, pelo que a respectiva fixação terá de relegar-se para execução de sentença.

Finalmente, o reduzido grau de culpa do Réu, em função do que atrás ficou dito acerca da muita dúvida a que a matéria se prestava, e que originou os veredictos desencontrados das 3 instâncias judiciais que se pronunciaram acerca da situação jurídica relativa ao escritório em questão, justificam que neste caso se limite a indemnização em função da pouca gravidade dessa negligência, como é permitido pelo art. 494º do Código Civil.

É que, existindo um arrendamento titulado, para o fim do exercício do comércio, e havendo no local um escritório onde o arrendatário exercia a sua actividade, e não sendo de todo inconsistente concluir que estas instalações constituíam “por si só, o respectivo estabelecimento comercial” (como assevera a Relação de Coimbra) a actuação da Repartição de Finanças não é se não passível de uma leve censura – tanto mais que o motivo da divergência entre as sentenças do tribunal cível não foram questões de facto, que devessem ter sido dilucidadas pelo exequente, mas a valoração dos próprios factos à luz dos princípios reinantes em matéria de arrendamento urbano.

Consequentemente, e fazendo apelo à equidade, a indemnização a cargo do Réu ficará circunscrita a 2/3 da importância correspondente aos danos provados. Sobre o capital incidirão juros a contar da citação, às taxas legais vigentes, até efectivo pagamento.

Sendo assim, julga-se o recurso em parte procedente, e, revogando-se a sentença recorrida, julga-se a acção parcialmente procedente e condena-se o Réu a pagar à Autora:

a) A quantia de € 23.474,56 (vinte e três mil quatrocentos e setenta e quatro euros e cinquenta e seis cêntimos);

b) Dois terços da verba que, em execução de sentença, se apurar ser devida como compensação para o abalo económico que a recorrente suportou em consequência de ter de voltar a instalar-se no seu antigo escritório.

c) Juros de mora sobre estas quantias, desde a data da citação e até efectivo pagamento, às taxas legais.

Custas pela recorrente, na proporção em que decaiu.

Lisboa, 14 de Março de 2002

J. Simões de Oliveira - Relator - Abel Atanásio - Madeira dos Santos (vencido na restrita parte em que se condena no pagamento de honorários de advogado, pois considero que os pedidos desse tipo não são admissíveis à luz do actual ordenamento jurídico).