0792/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A prossecução do recurso por oposição de julgados exige que os dois acórdãos em confronto hajam decidido em sentidos opostos a mesma questão jurídica fundamental.

II- Só é fundamental a «quaestio juris» de cuja resolução dependeu, mesmo que remotamente, a decisão derradeira de cada um dos arestos.

III- Só os vícios realmente arguidos podem ser alvo de uma diversa qualificação jurídica pelo tribunal.

IV- A afirmação de que um acto formara um caso decidido que deveria ser respeitado por um acto seguinte não consubstancia a denúncia de que este segundo acto tem natureza revogatória e enferma do vício de ilegal revogação.

V- Não tendo a recorrente atribuído ao acto impugnado, que indeferiu um pedido de licenciamento de obras, o vício resultante da ilegal revogação do acto que antes aprovara o projecto de arquitectura, era absolutamente irrelevante saber-se se este último acto era, ou não, constitutivo de direitos e se ele fora, ou não, contrariado pelo indeferimento.

VI- Deste modo, e ao afirmar que esse acto não era constitutivo de direitos, o acórdão recorrido emitiu uma pronúncia indiferente à economia do seu próprio discurso decisório, pelo que a questão de direito assim resolvida não pode considerar-se fundamental.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, melhor identificada nos autos, interpôs recurso do acórdão de 23/1/2008, da 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do STA e constante de fls. 200 e ss. dos presentes autos, dizendo-o em oposição quanto a uma questão fundamental de direito com o aresto da extinta 3.ª Subsecção da mesma Secção, proferido em 16/5/2001 no recurso n.º 46.227.

A recorrente terminou a sua alegação enunciando as conclusões seguintes:

1- No douto acórdão de 23/1/2008, proferido nestes autos, foi julgado improcedente o recurso jurisdicional interposto pela recorrente da sentença do TAC de Coimbra de 22/6/2005, por se ter decidido que a deliberação camarária de 21/1/2001, que aprovou o projecto de arquitectura, não traduz um acto constitutivo do direito a construir e que, assim, o acto impugnado nos autos não contraria decisão anterior nem se traduz em aplicação retroactiva da lei (RCM n.º 7/2002).

2- Relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, este acórdão perfilha solução oposta à do acórdão de 16/5/2001 da 3.ª Subsecção do CA, proferido no processo n.º 46.227, que decidiu, em sentido diametralmente oposto, que a deliberação camarária, que nos termos do DL n.º 445/91 aprova o projecto de arquitectura, é constitutiva de direitos para o próprio particular requerente.

3- A apreciação do projecto de arquitectura e a apresentação dos projectos das especialidades, segundo a regulamentação constante do citado DL n.º 445/91, incide sobre a verificação da conformidade com o plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor.

4- Devendo o requerente solicitar a aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura, a contar do deferimento tácito do pedido de aprovação desse projecto ou dentro do prazo estabelecido nos termos do n.º 5 do art. 15º, conforme os casos.

5- Assim, a apreciação do projecto de arquitectura constitui o veredicto decisivo quanto à viabilidade da construção, pois nela têm de ser consideradas e resolvidas todas as condicionantes do projecto, designadamente as relativas à verificação da conformidade com o plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor.

6- Sendo o Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode um desses regulamentos e tendo igualmente a natureza de regulamentos as Resoluções que aprovaram a aplicação de medidas preventivas na área da albufeira e que estavam em vigor em 21/1/2001, data em que foi aprovado o projecto de arquitectura, todas essas normas tiveram que ser consideradas na decisão de aprovar o dito projecto.

7- Estando, pois, com a aprovação do projecto de arquitectura pela câmara municipal, reconhecida a conformidade do mesmo com as normas legais e regulamentos vigentes, designadamente com o dito Plano de Ordenamento e com as Resoluções que tinham aprovado a aplicação de medidas preventivas até então.

8- Nos processos de licenciamento em curso em que já tivesse havido constituição de direitos na esfera jurídica dos administrados através da aprovação do projecto de arquitectura ou de informação prévia favorável válida, a entrada em vigor da RCM n.º 7/2002 não impedia a decisão final de licenciamento; e caso fosse invocada como fundamento de indeferimento constituía as entidades públicas no dever de indemnizar os particulares cujos direitos adquiridos focassem assim postergados.

9- Um dos efeitos da aprovação do projecto de arquitectura foi a autorização camarária de constituição de um lote de terreno para construção, por destaque da correspondente parcela do prédio rústico de que fazia parte, passando este lote de terreno a constituir desde logo um novo prédio, de natureza urbana, que veio a ser ele próprio objecto de negócio com terceiros.

10- Mais se evidenciando assim a antijuridicidade da decisão recorrida pelos efeitos que determina nas relações estabelecidas entre os particulares com base na confiança que lhes mereciam as decisões anteriores da entidade pública, não sendo tolerável que o Direito consinta na constituição de uma nova realidade material e económica sólida e com toda a ligeireza permita depois inconsequentemente a anulação total dessa realidade.

11- Entre os acórdãos em confronto existe, pois, oposição de soluções quanto à mesma questão fundamental de direito, que consiste em saber se o acto de aprovação do projecto de arquitectura é ou não constitutivo de direitos para o particular.

12- A solução adoptada no acórdão recorrido traduziu-se, assim, em ofensa do caso resolvido quanto à possibilidade de construção e na aplicação retroactiva da lei, ou seja, da norma que a partir da RCM n.º 7/2002 passou a proibir a construção na orla da albufeira para os processos em que ainda não tivesse sido viabilizada a construção.

13- Impondo-se, pois, a revogação do douto acórdão recorrido e a prolação de nova decisão com solução idêntica à adoptada no acórdão de 16/5/2001.

Contra-alegou a entidade recorrida, sustentando que inexiste oposição de julgados já que o acórdão fundamento decidiu da responsabilidade civil da Administração pelo dano da confiança.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer em que defendeu a existência da denunciada oposição.

Cumpre decidir.

Como decorre do art. 24º, al. b), do anterior ETAF, aqui aplicável, a oposição de julgados justificativa de recursos como o presente deve reportar-se «ao mesmo fundamento de direito», o que supõe que os acórdãos colocados em confronto hajam resolvido em sentidos reciprocamente opostos alguma questão jurídica fundamental. «In casu», essa «quaestio juris» vem identificada pela recorrente como sendo a de saber se, no anterior regime jurídico do licenciamento de construções e edificações, o acto que aprovasse o projecto de arquitectura era constitutivo de direitos para o requerente do licenciamento da obra – de modo que o âmbito típico do acto final do procedimento já não incluiria uma nova avaliação sobre se existia o «jus aedificandi» em conformidade com tal projecto.

Tudo imediatamente indicia que os arestos em paralelo abordaram essa matéria e que sobre ela se pronunciaram em sentidos opostos. Com efeito, o acórdão recorrido entendeu carecer de «qualquer suporte» a alegação de que o acto «que se limita a aprovar o projecto de arquitectura e a legitimar a prossecução do procedimento tendente a obter a decisão final relativa ao licenciamento traduza um acto constitutivo do direito a construir». Ora, o acórdão fundamento disse que a aprovação do projecto de arquitectura impede a ulterior reavaliação de «qualquer aspecto ou parâmetro construtivo que se prenda com as características da edificação pretendida, ficando a câmara vinculada a licenciar e emitir o alvará se o interessado der todos os passos procedimentais nesse sentido e os documentos e projectos que entregar merecerem a aprovação dos serviços»; pois, e na óptica deste aresto, a aprovação do projecto de arquitectura «tem para o requerente do licenciamento naturais efeitos constitutivos de direitos», de modo que quaisquer alterações ao projecto administrativamente impostas «só poderão ter lugar por via da revogação do acto administrativo que lhe deu aprovação, nas condições em que a lei consente a revogação de actos constitutivos de direitos». Assim, e ao menos «prima facie», é de admitir que os arestos enunciaram afirmações opostas a propósito da questão de direito «supra» referida, não desaparecendo tal oposição pela circunstância de o acórdão recorrido nos surgir num processo de recurso contencioso e de o acórdão fundamento ter culminado uma acção de indemnização por responsabilidade civil.

E, todavia, não se justifica que prossigamos a indagação com vista a superar aquela primeira aparência e a emitir um juízo de absoluta certeza quanto à existência, ou não, de uma discrepância entre os julgados. É que a oposição relevante há-de dar-se quanto a uma questão fundamental de direito – como dissemos já; ora, e como «infra» veremos, a pronúncia que o acórdão recorrido emitiu acerca do assunto não pode ser havida como fundamental.

Facilmente se percebe o motivo por que a lei exige que a oposição relevante incida sobre uma mesma questão fundamental de direito. Só é fundamental a «quaestio juris» de cuja resolução dependa a pronúncia final do aresto, podendo então asseverar-se que a decisão dele assentou ou fundou-se no modo como tal questão se resolvera. Decerto que a questão não tem de constituir um antecedente imediato da pronúncia propriamente decisória, sendo até normal que ela seja um seu fundamento remoto. Mas, ainda assim, há-de a questão apresentar-se como um fundamento da pronúncia última, por dela dependerem os raciocínios ulteriores do acórdão e, «in fine», a solução jurídica nele acolhida. Doutro modo, o recurso por oposição de julgados correria o risco de se revelar absolutamente inútil. Com efeito, é indiscutível que as decisões judiciais são revogadas por razões de direito quando – vulgarmente na sequência de algum erro na indagação, interpretação ou aplicação de normas ou princípios – não existam fundamentos jurídicos capazes de suportá-las, o que traduz a adopção de um consequente não justificado pelo antecedente escolhido ou por qualquer outro que se devesse pôr no seu lugar. Isto segue a regra lógica de que as conclusões ou consequências somente são criticáveis a partir das suas premissas, pois o que é extrínseco e indiferente a um raciocínio não pode servir de arma para o destruir. Daí que a mera certeza de que um aresto errou ao resolver uma certa questão de direito não abra a possibilidade de o revogar se for igualmente seguro que a sua decisão final não se fundamentara nessa questão. Decerto que o facto de se enfrentar e decidir questões irrelevantes constitui uma genuína anomalia processual – como resulta do art. 660º, n.º 2, do CPC; contudo, até por alguma indeterminação que facilmente se insinua em muitas matérias do contencioso administrativo, isso sucede de quando em vez, sendo inadmissível supor que o tratamento espúrio desses assuntos lhes iria milagrosamente conferir a relevância de que eles estavam desprovidos.

Posto isto, atentemos no acórdão recorrido para detectarmos se ele – ao afirmar que o acto aprovador do projecto de arquitectura não era constitutivo de direitos – resolveu mesmo uma «quaestio juris» fundamental. A questão que ao acórdão se punha não era precisamente a de apurar se aquele acto era constitutivo de direitos; mas, e como o próprio aresto anunciou, era a de «saber se, na situação, estamos ou não perante um “caso decidido”, condicionante do acto final do procedimento, ou seja, um acto que, só por si, impunha desde logo o deferimento do pedido de licenciamento». Ora, a Subsecção disse imediatamente que tal questão merecia resposta negativa, sem o que «redundaria em mera inutilidade a ordem de prosseguimento do procedimento administrativo visando o licenciamento da construção»; acrescentou depois que a aprovação do projecto de arquitectura apenas traz ao respectivo requerente «expectativas», não traduzindo um caso decidido ou resolvido relativamente ao licenciamento propriamente dito; e concluiu que esse tipo de actos não é «constitutivo do direito a construir» e que, por isso, não se podia «afirmar ter o acto impugnado nos autos contrariado anterior decisão».

Portanto, o juízo sobre se os actos aprovadores dos projectos de arquitectura são, ou não, constitutivos de direitos aparece-nos no acórdão a propósito da análise de outra questão – a de saber se o acto do género que beneficiara a recorrente constituía um «caso decidido». Esta questão é, em si, estranhíssima. Mas o certo é que o aresto a erigiu como uma questão a resolver e ela correspondia realmente ao teor da conclusão 9.ª do recurso jurisdicional dirigido ao STA – onde a recorrente defendera que, «no caso sub judice, já havia caso resolvido quanto à possibilidade de construção, por força da aprovação do projecto de arquitectura e da autorização de destaque da parcela de terreno, sendo por isso ilegal a invocação do disposto na RCM n.º 7/2002 para fundamentar a decisão de indeferimento». E esta conclusão, por sua vez, atacava o segmento da sentença do TAC de Coimbra em que se afirmara que ela não tinha a mínima razão «ao defender o deferimento tácito» do seu pedido de licenciamento, posto que, por um lado, o princípio «tempus regit actum» exigia que o acto recorrido fosse de indeferimento, «ex vi» das medidas preventivas previstas na RCM n.º 7/2002 e já então vigentes, e, por outro lado, a pretérita aprovação do projecto de arquitectura não conferia «quaisquer direitos à recorrente».

Este breve excurso evidencia que, à medida que remontamos no processo, diminui a exactidão lógica e aumenta gradualmente a obscuridade. E esta alcança o seu acme na confusa petição de recurso, que é a fonte primeira de todas as imprecisões e onde a recorrente, para além de invocar em seu proveito um suposto «deferimento tácito», acabou por tomar a aprovação do projecto de arquitectura como a causa de um único efeito – o de o acto contenciosamente recorrido não poder, sob pena de ilegalidade, aplicar as medidas preventivas que só depois daquela aprovação teriam sido adoptadas. Ora, este é o momento adequado para referir algo crucial: a recorrente nunca imputou ao acto recorrido o vício de ilegal revogação do acto que aprovara o projecto de arquitectura. Ela andou perto de o fazer, mas o certo é que o não fez. Realmente, dispunha o art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA que a arguição desse vício exigia a clara menção dos factos dele constitutivos e do preceito jurídico violado (no caso, seria o art. 140º do CPA) – pois, estando a arguição dos vícios na disponibilidade dos recorrentes, não pode o tribunal substituir-se-lhes, suprindo o respectivo silêncio. O que o tribunal pode e deve fazer é qualificar diferentemente o vício sem dúvida arguido, se detectar um lapso na sua qualificação jurídica. Mas, tendo a revogação a natureza de acto sobre um acto, e ante a evidência de que a recorrente nunca atribuiu ao acto contenciosamente recorrido uma tal natureza, era impossível que o TAC e a Subsecção encarassem o vício deveras arguido – que imprecisamente se ligava à consolidação do acto aprovador do projecto de arquitectura – como a efectiva denúncia de uma ilegal revogação, mesmo que implícita, desse acto; e, seja por igualdade, seja por maioria de razão, não pode agora este Pleno ir além do que a recorrente alegou e detectar na petição de recurso um vício de ilegal revogação que ela não exibe e a que ninguém nos autos aludiu.

É altura de voltarmos ao acórdão recorrido. Foi ao averiguar se o acto aprovador do projecto de arquitectura constituía caso decidido que a Subsecção afirmou que tal acto não era «constitutivo do direito a construir»; e, daí, o aresto concluiu que «não se pode afirmar ter o acto impugnado nos autos contrariado anterior decisão». Isto significa que, na economia do acórdão, a questão da índole – constitutiva, ou não, de direitos – daquele tipo de actos servia apenas para apurar se o acto recorrido contrariara, ou não, o acto que havia anteriormente aprovado o projecto de arquitectura. Mas isso era absolutamente inócuo; pois, mesmo que se concluísse que o acto recorrido contrariara o acto aprovador do projecto de arquitectura,

ficar-se-ia na mesma, tendo em conta que não vinha arguido que essa contrariedade suprimira da ordem jurídica o primeiro acto e, sobretudo, que isso consubstanciava a sua ilegal revogação.

No fundo, sucedeu que a Subsecção aceitou abordar por uma perspectiva menos feliz a questão de saber se ocorrera no procedimento um caso decidido. O que o aresto devia ter dito era, muito simplesmente, que não interessava apurar se poderia atribuir-se ao acto aprovador de tal projecto a índole de caso decidido, dado que a relevância da questão estava prejudicada pela certeza de que não fora arguida a ilegal revogação desse acto. Se procedesse deste modo, a Subsecção teria cortado cerce o problema – impedindo que a recorrente acalentasse ainda a esperança de obter ganho de causa através do mecanismo da oposição de julgados. Mas é flagrante que essa esperança se mostra vã: com efeito, mesmo que agora censurássemos o aresto recorrido e disséssemos que a aprovação do projecto de arquitectura era constitutiva de direitos e traduzia um genuíno caso resolvido, nada seguidamente poderíamos concluir – pois, por deficiência originária da petição de recurso, seria impossível extrair de tudo isso a sua consequência própria, ou seja, a conclusão de que o acto recorrido revogara ilegalmente um já consolidado acto constitutivo de direitos.

Ora, e como já vimos, não pode ser considerada fundamental a «quaestio juris» cuja resolução, seja em que sentido for, nenhuma influência tenha na pronúncia derradeira a emitir. E é isso que precisamente ocorre com a questão de direito ora em presença, mesmo que haja sido realmente decidida em sentidos opostos. Donde se infere que o presente recurso por oposição de julgados carece de um pressuposto básico para a sua ulterior prossecução – o de a contrariedade ou contradição versar sobre um assunto que consubstancie um «fundamento de direito» (art. 24º, al. b), do anterior ETAF) dos dois acórdãos em confronto. E, assim sendo, mostram-se improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação da recorrente.

Nestes termos, acordam em julgar findo o presente recurso.

Custas pela recorrente:

Taxa de justiça: 300 euros.

Procuradoria: 150 euros.

Lisboa, 5 de Junho de 2008. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges.