ACÓRDÃO
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RELATÓRIO
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O MUNICÍPIO DE SINTRA deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto a sentença proferida pela Mmª. Juíza do T.A.F. de Sintra, exarada a fls.188 a 194 do presente processo, através da qual julgou totalmente procedente a impugnação intentada pelo recorrido, “A...- A..., S.A.”, visando actos de liquidação de taxas relativas à renovação anual de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, referentes ao ano de 2009, estruturados pela C. M. de Sintra e no valor total de € 1.920,00.
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O recorrente termina as alegações do recurso (cfr.fls.232 a 246 dos autos) formulando as seguintes Conclusões:
1- Em nosso entendimento, verifica-se a conformidade constitucional do n.º1, ponto 1.1, do artº.70, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra, em vigor para o ano de 2009, não incorrendo a liquidação objecto dos presentes autos em violação do disposto nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), ambas as disposições da C.R.P., sendo por isso legal e, consequentemente, a taxa devida;
2- Entende-se ainda que todos os requisitos formais para a aprovação da taxa foram cumpridos, não padecendo a mesma de qualquer inconstitucionalidade formal, além de que materialmente a sua cobrança tinha fundamento legal;
3- Pelo que se considera que a sentença ora colocada em crise padece de erro de julgamento de direito, senão vejamos;
4- A liquidação em causa reporta-se à taxa prevista no artº.70, nº.1, ponto 1.1, da TTORMS para o ano de 2009, sendo devida “em virtude dos condicionalismos no plano de tráfego e acessibilidades, do impacto ambiental negativo da actividade nos recursos naturais (ar, água e solo) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes.../...”;
5- Tal taxa consta do Regulamento e Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2008 (RTTORMS), aplicável em 2009, aprovado em sessão de Assembleia Municipal em 29/11/2007, e que sofreu alterações para o ano de 2009, publicadas no Aviso nº.5156/2009, DR nº.47, II série, de 09/03/2009;
6- O RTTORMS foi aprovado ao abrigo da legislação vigente, designadamente, foi aprovado pela Assembleia Municipal em cumprimento do estatuído no nº.2, al.e), do artº. 53, da Lei 169/99, de 18/9, republicada pela Lei nº.5-A/2002, de 11/1;
7- E ao abrigo da Constituição da República Portuguesa (C.R.P.), que no seu artº.238, determina que as autarquias locais têm património e finanças próprias;
8- Concretizando os princípios constitucionais e nomeadamente o disposto no nº.2, do mesmo artº.238, a Lei das Finanças Locais em vigor à data de aprovação do RTTORMS 2008 (Lei 2/2007, de 15 de Janeiro), logo no seu artº.3, atribui aos municípios património próprio e finanças próprias cuja gestão compete aos respectivos órgãos;
9- O carácter sinalagmático da taxa está expressamente consagrado no artº.4, nº.2, da L.G.T., que dispõe que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;
10- Estamos perante uma taxa, pois que há utilização e desgaste do bem público “ambiente”, que incumbe essencialmente aos municípios proteger, e há a remoção de um obstáculo jurídico à livre actividade dos particulares impostos por razões de ordem geral;
11- Tal preocupação encontra-se expressamente vertida no preâmbulo do RTTORMS para o ano de 2008, pois que além da possibilidade da taxa ser calculada em função do serviço prestado, foi “acautelado o princípio da proporcionalidade, a existência de taxas de desincentivo, cujo valor é fixado com vista a desencorajar certos actos ou operações, bem como as taxas sobre actividades de impacto ambiental negativo, cujo valor é estabelecido para ressarcir a comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de actividades que representem um risco para os bens jurídicos consagrados na Lei nº.11/87, de 7/4, “ex vi” disposto no nº.2, do artº.4, e no nº.2, do artº.6, da Lei nº.53-E/2006.”;
12- Enquadra-se portanto, a taxa em crise, na previsão do artº.6, nº.2, do RGTAL, enquanto previsão genérica da possibilidade de criação de taxas pelos municípios que incidam sobre actividades económicas com impacto ambiental negativo;
13- Sendo evidente o impacto de uma instalação abastecedora de combustível nos bens ambientais que compete aos municípios preservar, defender e fiscalizar;
14- Tanto por imperativo geral da Lei de Bases do Ambiente, como ao abrigo das suas atribuições e competências, previstas na Lei 159/99 e na Lei das Autarquias Locais (Lei nº.169/99);
15- É o impacto ambiental da actividade económica explorada pela entidade licenciada sobre o espaço público que lhe granjeia o legítimo lucro e constitui, por outro lado, a entidade licenciadora na obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora que constitui “a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.” (cfr. Acórdão do T.C. nº.177/2011);
16- E isto, apesar de o Posto de Abastecimento se situar inteiramente em propriedade privada, uma vez que o seu funcionamento tem impactos no meio envolvente que é de utilização pública;
17- É manifesto que o funcionamento de um PAC tem impacto ambiental negativo que representam um risco para o bem jurídico ambiente, obrigando à adaptação de estruturas e serviços municipais em termos ambientais, urbanísticos e de segurança civil impondo a tomada de medidas de segurança;
18- Um PAC implica a utilização de recursos naturais (ar, água e solo) desgaste ambiental, condicionantes urbanísticas e aproveitamento dos solos, causando riscos ambientais que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir;
19- Neste sentido, os serviços desta autarquia desde 2005 que têm feito um levantamento de todos os PAC instalados na área do Município de Sintra, a fim de que estes estejam devidamente licenciados quanto a licenças de utilização, alvarás, publicidade e ocupação de espaço público, horários de funcionamento e licenças de equipamentos de combustíveis líquidos (cfr.informação dos serviços a fls.80 do processo de reclamação);
20- De acordo a jurisprudência diversa, o ambiente tem vindo a ser considerado como bem público cuja utilização, gestão e manutenção implica tributação através de taxa municipal (cfr.Acórdão do T.C. nº.329/2003, de 07/07/2003 - proc. nº.537/02; Acórdão do T.C.A. Sul, de 10/07/2012, proc. nº.05256/2011);
21- Igual entendimento foi vertido no Acórdão do T.C. nº.204/2003, de 28/04/2003, e no Acórdão nº.113/2004, de 17/02/2004, para além do já referido Acórdão do T.C. nº. 177/2011, também mencionado na sentença colocada em crise, o qual veio estabelecer critérios muito precisos de qualificação das taxas considerando claramente que em causa está a remoção de um obstáculo jurídico a comportamentos dos particulares;
22- Neste enquadramento, a taxa em causa nos presentes autos, não sendo uma taxa de publicidade como aquela que é objecto do Acórdão do T.C. nº.177/2011, corresponde no entanto a uma taxa cobrada pelas condicionantes criadas aos órgãos e serviços municipais decorrentes do funcionamento de um Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) em território Municipal, tem em comum com aqueloutra o facto de ambas as situações se referirem a um objecto de taxação que, estando colocado em propriedade privada, tem impactos no espaço público;
23- No caso dos presentes autos os impactos fazem-se sentir ao nível do solo, subsolo e ar de toda a zona envolvente, além das condicionantes urbanísticas e de tráfego que a laboração do P.A.C. determina. E esta interferência é sofrida no espaço público em benefício da ora recorrida que dessa actividade poluente retira o seu lucro;
24- Deste modo, julga-se ser manifesto o desgaste ambiental e risco para a vida humana decorrente das instalações de postos de abastecimento de combustíveis líquidos, sendo que a contraprestação específica e vínculo sinalagmático é consubstanciada na actividade sobre essas instalações por parte dos serviços autárquicos, de modo a evitar danos decorrentes da retirada utilidade económicas dessas instalações por parte da recorrida;
25- Nestes termos e nos demais de direito, que V. Exas., colendos Desembargadores, melhor suprirão, requer-se que seja concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, seja considerada constitucionalmente conforme a norma constante do disposto no artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009, assim como válida a liquidação objecto dos presentes autos, mais seja revogada a sentença recorrida do T.A.F. de Sintra, datada de 5/07/2012, devendo ser declarada assim se alcançando a costumada JUSTIÇA!
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Contra-alegou o recorrido (cfr.fls.249 a 265 dos autos), o qual pugna pela confirmação do julgado, sustentando nas Conclusões o seguinte:
1- O tributo previsto no artº.70, nº.1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para 2009 consubstancia um imposto e, portanto, é ilegal;
2- Ao contrário do que alega o recorrente, não existe qualquer prestação pública concreta e efectivamente provocada ou aproveitada pela recorrida que constitua o pressuposto da liquidação desse tributo;
3- Também não está em causa a utilização privativa de qualquer bem que integre o domínio público ou privado municipal, uma vez que ficou provado que o alvo de incidência do tributo - os equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos - está inteiramente situado em propriedade privada;
4- De referir ainda que o tributo não tem como pressuposto o levantamento de um obstáculo jurídico pois, no que concerne aos postos de abastecimento de combustíveis líquidos, esse obstáculo poderia ser removido - se fosse o caso, atendendo ao âmbito de aplicação do D.L. 267/2002 - mediante o pagamento da taxa prevista no artº.69, nº.9, e não no artº.70, nº.1.1, da Tabela de Taxas;
5- Acresce que em nenhum momento o recorrente demonstra que o tributo é pago como contrapartida do levantamento de um determinado obstáculo jurídico, i.e., de uma licença (cfr.artº.74, nº.1, da L.G.T.);
6- A doutrina do Acórdão do T.C. nº.177/2010 não tem aplicação no caso concreto porque discutir se é devida uma taxa de licença pela afixação de publicidade em propriedade privada, sabendo que se trata de uma actividade sujeita a restrições legais - como fez o Acórdão do T.C. em apreço - é bem diferente de analisar a legalidade de uma taxa quando nenhum licenciamento está em jogo - como aqui sucede;
7- Salvo o devido respeito, a alegação de que o tributo em questão visa prosseguir finalidades ambientais carece de fundamento e consubstancia uma tentativa de transformar numa taxa aquilo que, na óptica de qualquer observador médio, é um autêntico e inadmissível Imposto;
8- Mesmo que uma taxa vise dar cobertura a finalidades extrafiscais, deve sempre ter como pressuposto uma prestação efectivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo, sob pena de derrogação do disposto nos artºs.4, nº.2, da L.G.T., e 3, do RGTAL, e da diluição total da fronteira entre taxas e impostos;
9- Acontece que no caso vertente não ficou minimamente demonstrado que o tributo controvertido é liquidado como contrapartida de uma prestação efectivamente provocada ou aproveitada pela recorrida;
10- Muito pelo contrário: é a simples existência das instalações de abastecimento, mesmo em propriedade privada - como é o caso - e não uma prestação efectivamente aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo, que parece constituir a causa da liquidação;
11- Por outro lado, o recorrente limita-se a alegar, em tom especulativo, que a actividade de exploração de um posto de abastecimento de combustíveis é poluente, pelo que, necessariamente, a taxa teria natureza ambiental, não invocando qualquer argumento racional ou com relevância suficiente para derrogar o princípio da equivalência que norteia todo o regime das taxas (cfr.artº.4, do RGTAL);
12- Do Regulamento Municipal onde se encontra previsto o tributo controvertido não consta que o mesmo vise a prossecução dos desígnios ambientais, constituindo antes um simples mecanismo de angariação de receitas para os cofres da edilidade;
13- O impacto ambiental negativo invocado é meramente hipotético - tanto que nunca foi alegado nem demonstrado nos autos - e da prova produzida podemos concluir com segurança que não existe qualquer prestação concreta por parte do município, de modo que não estamos perante qualquer tipo de taxa mas sim perante um imposto - cuja criação, como é consabido, está vedada às autarquias locais;
14- De resto, a melhor doutrina tem realçado - e de forma unânime - que os tributos comummente designados como “ambientais” assumem não os contornos de taxas mas sim de impostos ou, no limite, de contribuições (veja-se nesse sentido, entre outros, JOSÉ CASALTA NABAIS e SÉRGIO VASQUES);
15- Por fim, importa recordar que o T.C. entendeu diversas vezes que o artº.70, da Tabela de Taxas - bem como as versões anteriores da mesma disposição - está ferido de inconstituclonalidade quando interpretado no sentido da sua aplicação a postos de abastecimento instalados totalmente em terreno privado - como in casu sucede - por violação do disposto na al.i), do nº.1, do artº.165, da C.R.P. (cfr.acórdão do T.C. nº.24/09, proferido no âmbito do processo nº.990/07; decisão sumária nº.495/07, de 26/9; acórdãos do T.C. nºs.113/04 e 515/00, de 31/3 e 23/1, respectivamente, todos publicados ín www.tribunalconstucional.pt);
16- Termos em que deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se, em consequência, na integra a douta sentença recorrida, que julgou procedente a impugnação judicial;
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O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer (cfr.fls.278 a 282 dos autos) no qual conclui pelo provimento do recurso.
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Com dispensa de vistos legais, atenta a simplicidade das questões a dirimir, vêm os autos à conferência para decisão.
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FUNDAMENTAÇÃO
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DE FACTO
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A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.189 e 190 dos autos):
1- Por ofício de 21/09/2010, a sociedade impugnante foi notificada para proceder ao pagamento de uma taxa no valor de € 1.920,00 (mil novecentos e vinte euros) referente ao ano de 2009 e prevista no artº.70, nº.1-1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2008, “em virtude dos condicionamentos no plano de tráfego e acessibilidades, da inerente degradação e utilização ambiental dos recursos naturais (ar, águas e solo) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais competentes” face à licença de equipamento de combustíveis autorizado para o posto de abastecimento situado em propriedade privada (cfr.documento nº.1 junto com a p.i. a fls.26 a 28 dos presentes autos);
2- A liquidação a que alude o nº.1 do probatório reporta-se a 24 equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados no Posto sito no cruzamento da Estrada de Mem Martins com a Rua Leopoldo Almeida, São Carlos Mem Martins, Algueirão (cfr.documento nº.1 junto com a p.i. a fls.26 a 28 dos presentes autos);
3- A impugnante apresentou reclamação da liquidação a que alude o nº.1 do probatório no dia 18/10/2010 (cfr.documento junto a fls.1 a 24 do processo de reclamação graciosa apenso);
4- Por deliberação da Câmara Municipal de Sintra datada de 26/01/2011 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a reclamação a que alude o nº.3 do probatório foi indeferida (cfr.documentos juntos a fls.125 a 163 do processo de reclamação graciosa apenso).
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A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Inexistem outros factos sobre que o Tribunal deva pronunciar-se já que as demais asserções da douta petição ou integram antes conclusões de facto e/ou direito ou se reportam a factos não relevantes para a boa decisão da causa…”.
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Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A decisão da matéria de facto efectuou-se com base nos documentos e informações constantes do processo, consonante ao que acima ficou exposto…”.
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ENQUADRAMENTO JURÍDICO
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Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida julgou totalmente procedente a impugnação que originou o presente processo, mais anulando a liquidação impugnada, em virtude de julgar organicamente inconstitucional a norma em que se fundamentou o mesmo acto tributário que considerou ser um imposto e não uma taxa.
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Antes de mais, se dirá que as conclusões das alegações do recurso definem, como é sabido, o respectivo objecto e consequente área de intervenção do Tribunal “ad quem”, ressalvando-se as questões que, sendo de conhecimento oficioso, encontrem nos autos os elementos necessários à sua integração (cfr.artºs.685-A, do C.P.Civil; artº.282, do C.P.P.Tributário).
O apelante aduz, em síntese e como supra se alude, que estamos perante uma taxa, pois que há utilização e desgaste do bem público “ambiente”, o qual incumbe, essencialmente, aos municípios proteger, e há a remoção de um obstáculo jurídico à livre actividade dos particulares imposto por razões de ordem geral. Que deve ser considerada constitucionalmente conforme a norma constante do disposto no artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009, assim como válida a liquidação objecto dos presentes autos (cfr.conclusões 1 a 25 do recurso), com base em tal alegação pretendendo consubstanciar erro de julgamento de direito da decisão recorrida.
Deslindemos se a decisão recorrida comporta tal pecha.
No exame do presente recurso, deve levar-se em consideração o acórdão citado pela recorrente, do T.C.A. Sul, de 10/07/2012, proc.5256/11, de que foi relator o mesmo do presente aresto e que decidiu pela constitucionalidade do citado artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra (ano de 2010). No mesmo sentido de decisão vai o recente acórdão do Tribunal Constitucional 581/2012, de 5/12/2012, proc.204/2012, aresto que igualmente decide pela constitucionalidade da aludida norma constante do artº.70, nº.1, ponto 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra (ano de 2009), a qual consagra taxas relativas à renovação anual de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada.
Por força do princípio da generalidade e universalidade dos tributos, onde se incluem as taxas (artº.5, nº.2, da L.G.Tributária), estes a todos são aplicáveis, incluindo a sociedade ora recorrida. Sendo que, no caso concreto, a legitimidade da C.M.Sintra para liquidar as taxas objecto do presente processo se baseia nos artºs.238, nº.4, e 241, da C. R. Portuguesa, no artº.8, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12, e no artº.15, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1.
A taxa deve visualizar-se como uma receita pública estabelecida por lei, quer como retribuição de serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, quer como contrapartida da utilização de bens do domínio público, quer, ainda, como contrapartida da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A taxa situa-se apenas no domínio dos serviços públicos divisíveis. Na verdade, existem actividades públicas ditas indivisíveis, dado que o benefício para os particulares das mesmas resultante tem carácter genérico (v.g.defesa nacional; actividade legislativa; actividade diplomática). Porém, existem muitas outras actividades e serviços públicos de que os particulares podem extrair vantagens individualmente consideradas, pelo que, nesses casos, existe a possibilidade de realizar a respectiva cobertura financeira, total ou parcialmente, mediante a criação de taxas (v.g.propinas da instrução pública; custas da justiça; portagens pagas nas vias de comunicação). Atento o referido, o que caracteriza definitivamente a taxa em face do imposto, consiste no carácter sinalagmático ou bilateral daquela e unilateral ou não sinalagmático deste. A taxa não se basta com a existência de uma contrapartida jurídica de carácter genérico, sendo necessário que seja satisfeita uma contraprestação individual pelo devedor para que exista (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 19/1/94, Acórdãos Doutrinais, nº.396, pág.1412 e seg.; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 2/5/96, Acórdãos Doutrinais, nº.420, pág.1420 e seg.; T.C.A.Sul, 10/07/2012, proc.5256/11; Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Editora Rei dos Livros, 1996, I, pág.74 a 77; Soares Martínez, Direito Fiscal, 8ª. edição, Livraria Almedina, 1996, pág.35 a 37; J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Coimbra Editora, 3ª. edição, 2007, pág.30 e seg.; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª. Edição, 2003, pág.58 e 59).
Actualmente, a taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza cumutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares (cfr.artº.4, nºs.1 e 2, da L.G.Tributária; artºs.3 e 4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12; artº.15, nº.2, da L.F.L. aprovada pela Lei 2/2007, de 15/1; T.C.A.Sul, 10/07/2012, proc.5256/11; Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.83 e seg.; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.30 e 31).
Recorde-se, também, que a distinção entre imposto e taxa assume especial relevo perante os princípios gerais de direito tributário material, designadamente face ao princípio da legalidade, concebido como reserva absoluta de lei formal, isto é, lei da Assembleia da República (cfr.artº.103, nº.2, da Constituição da República, na redacção introduzida pela Lei Constitucional 1/97, de 20/9), princípio este que, segundo a doutrina, abrange somente o imposto mas não já as taxas que podem ser criadas por decreto-lei do Governo, sem prévia autorização legislativa (cfr.Nuno Sá Gomes, ob.cit., pág.76; Soares Martínez, ob.cit., pág.37; J. L. Saldanha Sanches, ob.cit., pág.31).
No caso “sub judice”, será que nos encontramos perante uma verdadeira taxa ou antes perante um imposto?
A nomenclatura empregue pelo legislador nem sempre corresponde à realidade sobre que versa, pelo que só através da análise dos elementos de um determinado tributo se deve proceder à sua qualificação como taxa ou imposto.
Também é nosso entendimento que são as características que atrás descrevemos, relativas ao conceito de taxa e de há muito assentes na Jurisprudência e na Doutrina, que actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios. Com efeito, estes podem obter receitas próprias, por meio de uma decisão que é confiada aos seus órgãos deliberativos - e entre aquelas, a criação de taxas. A este respeito, pode dizer-se que estamos perante uma actividade que é essencialmente de natureza administrativa, de gestão do património municipal ou de gestão de bens. De onde se conclui que o princípio da autonomia administrativa, traduzido numa autónoma normação autárquica, se encontra numa relação não de contradição, mas antes de integração do princípio da legalidade. Ou seja, tendo em conta o princípio da legalidade fiscal, o poder decisório dos municípios tem sempre que respeitar os limites formais do respeito por um quadro mais vasto que é criado pela lei.
E chegamos pois ao cerne da questão: Como se limita este poder?
A resposta encontramo-la na própria delimitação do conceito de taxa: o poder atribuído ao município para obter uma receita - no caso, uma taxa - é enformado pelas características daquela, das quais ressalta o carácter sinalagmático e não unilateral, que pressupõe a prestação de uma actividade pública, a utilização de bens do domínio público ou a remoção de um limite jurídico, sempre dentro de uma relação de proporcionalidade entre o exigido a título de taxa e a utilidade prestada.
Em conclusão: as características da taxa actuam como um limite interno ao poder tributário dos municípios.
Como se refere no artº.4, nº.2, da L. G. Tributária, e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento, além do mais, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares. Neste caso o carácter bilateral da taxa (contraprestação) reconduz-se à realização de uma actividade administrativa que beneficie exclusivamente o sujeito passivo (v.g.licença de edificação). Concretamente, quanto à taxa relativa à emissão de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada tem esta como contraprestação específica, entre outras, o impacto ambiental negativo desta actividade nos recursos naturais (ar, água e solo) e da consequente actividade de fiscalização desenvolvida pelos serviços municipais (cfr.nº.1 do probatório; artº.70, nº.1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009).
A relação sinalagmática, típica das taxas, entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e a quantia paga a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.
De acordo com a lei, a exploração de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos pode considerar-se como uma actividade relativamente proibida, dependendo de licenciamento prévio das autoridades competentes e competindo tal licenciamento às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, relativamente a postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias nacionais e regionais, portanto, situados em redes viárias municipais (cfr.artºs.5 e 14, do dec.lei 267/2002, de 26/11; artº.15, da portaria 1188/2003, de 10/10).
Deixando de lado os aspectos referentes à sua implantação e construção, o simples funcionamento e a exploração de postos de abastecimento de combustíveis envolve riscos para a segurança e a saúde das pessoas e interfere com a “qualidade do ambiente” (no sentido dado a esta expressão no artº.5, nº.2, al.e), da Lei 11/87, de 7/4 - a Lei de Bases do Ambiente), razões que levaram o legislador a estabelecer um quadro normativo e técnico com caráter preventivo e a consagrar um sistema de fiscalização destinado a fazê-lo respeitar. Estas acções do legislador configuram, por isso, uma concretização do dever de proteção do ambiente. Na verdade, os postos de abastecimento de combustíveis, em si mesmos enquanto depósitos, e o seu funcionamento, representam uma fonte de poluição, em especial para os componentes ambientais ar, água, solo e subsolo nas suas imediações (cfr.artº.21, da Lei de Bases do Ambiente). É também a proibição de poluir que justifica os condicionamentos normativos e os termos concretos da ação fiscalizadora a desenvolver (cfr.artº.26, da Lei de Bases do Ambiente).
A partir do início de vigência do citado dec.lei 267/2002, de 26/11, os municípios adquiriram um papel central na operacionalização do sistema de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis (cfr.artº.25, do dec.lei 267/2002, de 26/11). A importância dos municípios e da fiscalização por eles exercida é tanto mais de sublinhar, desde logo, porque é o ambiente de cada município em que se localizam postos de abastecimento de combustíveis que é degradado. Por outro lado, atenta a duração longa das licenças de exploração deste tipo de instalações - até 20 anos, sendo esta a situação normal, de modo a amortizar os investimentos vultosos realizados pelos seus promotores (cfr.artº.15, do dec.lei 267/2002, de 26/11).
É a existência deste dever legal de fiscalização especificamente imposto às câmaras municipais com referência aos postos de abastecimento de combustíveis, para mais pautado por requisitos técnicos especiais previstos em legislação própria, que torna menos plausível - para não dizer completamente improvável - a inexistência de actividades de fiscalização e a adaptação das estruturas e serviços municipais nos planos da protecção civil e da defesa do ambiente. Aliás, isso mesmo é alegado pelo Município de Sintra.
As instalações de carburantes são um factor de risco público que tem de ser ponderado permanentemente e representam um vector poluidor que gera uma enorme sobrecarga ambiental muito superior a qualquer quiosque ou esplanada. A sobrecarga ambiental das instalações de carburantes obriga à adaptação de estruturas e serviços municipais, em termos ambientais, urbanísticos e de segurança civil, impondo a tomada de medidas de segurança. Uma vez que o exercício da actividade de comércio de carburantes implica o armazenamento e manipulação de materiais inflamáveis, trata-se de uma actividade que, para além de poluente, é perigosa em si mesma e condicionadora do tráfego rodoviário, implicando que funcione em locais apropriados e em boas condições de segurança, o que tem de ser assegurado pelos serviços fiscalizadores da respectiva Câmara, quer quando concede a licença, quer posteriormente.
É, ainda, indubitável, o facto de que um posto de abastecimento de carburantes tem marcante incidência “externa”, que extravasa o local do domínio privado em que, eventualmente esteja implantado, implicando, necessariamente, a utilização de recursos naturais (ar, solo e água), ocasionando forte desgaste ambiental, determinando condicionantes urbanísticas e de aproveitamento dos solos, causando riscos ambientais, que incumbe à autarquia inspecionar, fiscalizar e prevenir, para além de colocar delicados problemas de planeamento e prevenção em termos de segurança civil. Com efeito, a utilização de tais postos de abastecimento apresenta elevados riscos - mesmo se instalados em domínio privado - de contaminação atmosférica e de solos, quer em termos imediatos, quer futuros, pelo que representa um factor poluidor com enorme sobrecarga ambiental e riscos para uma vida humana sadia e ecologicamente equilibrada. Isto tudo, para além de implicar o armazenamento e manipulação de materiais altamente inflamáveis, conforme já mencionado (cfr.ac.Tribunal Constitucional 581/2012, de 5/12/2012).
Mais se dirá que o licenciamento, ou renovação anual, em prédios de propriedade privada, de postos de abastecimento de combustíveis tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade municipal exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade de abastecimento de combustíveis seja relativamente proibida conforme se alude supra. Por outro lado, de forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do “jus utendi” de um bem privado, com o único fito de obter receitas. É que não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (cfr.artº.66, nºs.1 e 2, als.a) e e), da C.R.P.).
Na verdade, parece indubitável que instalações de abastecimento de combustíveis líquidos constituem um factor de potencial desgaste ambiental e de risco de uma vida humana sadia e ecologicamente equilibrada. E, mesmo no que concerne a bombas de ar ou água, não deixam de existir factores incidentes sobre o ambiente, como os derivados do ruído de compressores e de infiltrações ou gasto inútil de um líquido essencial à vida e que, mais e mais, deve ser preservado e racionalmente gerido.
Ou seja, a utilidade económica que o recorrente retira da sua actividade - mesmo que instalada em domínio privado e com abastecimento realizado, igualmente, em propriedade privada - é feita, não só com um correlativo dispêndio de recursos naturais, como constitui essa actividade um factor de risco ambiental, que demanda a prossecução de serviços autárquicos com vista a assegurar que daquela actividade não resultem danos que ponham em perigo a vida humana sadia e ecologicamente equilibrada, analisando e inspeccionando tais instalações, e, quiçá, realizando obras, serviços, projectos, etc., para minorar o indicado factor (cfr.ac.T.C.A.Sul, 10/7/2012, proc.5256/11).
Neste enquadramento, pode-se afirmar que há um desenvolvimento de actividade sobre as instalações em causa nos presentes autos e por via do qual pode ser exigido, pelo município, uma contrapartida tal como as taxas neste processo analisadas.
E, justamente porque nelas não há ocupação de espaço do domínio público, é que os montantes das “taxas” exigidas são de menor valor do que os referentes às instalações que ocupem espaço público (cfr.artº.70, nºs.1.1 e 1.2, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009), sendo que a estas igualmente são totalmente aplicáveis as considerações que, relativamente às primeiras, se têm vindo a fazer (cfr.ac.Tribunal Constitucional 329/2003, de 7/7/2003; ac.Tribunal Constitucional 177/2010, de 5/5/2010; ac.Tribunal Constitucional 436/2010, de 10/11/2010; ac.Tribunal Constitucional 475/2011, de 12/11/2011).
A taxa a aplicar nos termos do artº.70, nºs.1.1 e 1.2, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009, pressupõe já o benefício da remoção do obstáculo jurídico, isto é, a licença de exploração de postos de abastecimento de combustíveis. O que aquela taxa vem valorar é, no quadro de tal licenciamento, aspectos ainda nele não considerados, uma vez que o licenciamento em causa é determinado por lei especial que não tem de tomar em linha de consideração a especificidade dos interesses municipais. Será que, por ser assim, fica a taxa do artº.70, nº.1, 1.1, desprovida de uma estrutura bilateral ? A resposta deve ser negativa, uma vez que o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis nos termos do dec.lei 267/2002, de 26/11, removendo embora um obstáculo jurídico, não toma - e, em rigor, nem pode tomar, atento o princípio da autonomia das autarquias locais - em consideração a obrigação passiva do Município de Sintra de se conformar com a influência modeladora da actividade licenciada. E este deve ser o aspecto decisivo: existe um comportamento sujeito a licenciamento que constitui aquele Município numa dada obrigação de suportar impactos negativos da actividade licenciada que pura e simplesmente não são considerados na licença. A taxa em causa é a contrapartida específica de tal obrigação passiva.
Em conclusão e atento tudo o referido, deve considerar-se que o tributo que constitui objecto dos presentes autos, liquidado pela C. M. Sintra ao abrigo do artº.70, nº.1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009, é uma taxa (e não um imposto) e que a sua criação e cobrança não ofende o princípio da legalidade tributária consagrado nos artºs.103, nº.2, e 165, nº.1, al.i), da C.R.Portuguesa, contrariamente ao decidido pelo Tribunal “a quo”.
Aqui chegados, em virtude do provimento do recurso e de acordo com o artº.715, do C. P. Civil, aplica-se no processo vertente a regra da substituição do Tribunal “ad quem” ao Tribunal recorrido, nos termos da qual os poderes de cognição deste Tribunal Central Administrativo Sul incluem todas as questões que ao Tribunal recorrido era lícito conhecer, ainda que a decisão recorrida as não haja apreciado, tudo ao abrigo do princípio da economia processual, o qual, no caso concreto, se sobrepõe à eventual preocupação de supressão de um grau de jurisdição.
Nestes termos, deverá este Tribunal passar a examinar o outro fundamento da impugnação constante da p.i., enquanto causa de pedir autónoma. Concretizando, alega, em síntese, a sociedade ora recorrida que o acto tributário objecto do presente processo é ilegal devido a violação do princípio da proporcionalidade entre prestações, previsto, além do mais, no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12.
Mais se dirá que é manifesto que o cumprimento do contraditório plasmado no artº.715, nº.3, do C. P. Civil, não tem razão de ser no caso “sub judice”, dado que as partes já se pronunciaram sobre tal matéria em 1ª. Instância, pelo que não existe necessidade de as ouvir antes de este Tribunal avançar para o conhecimento em substituição.
Desde logo, se remete para o supra exarado no que se refere à relação sinalagmática típica das taxas e, concretamente, da taxa objecto do presente processo (nomeadamente por contraposição ao montante da taxa incidente sobre postos de abastecimento de combustíveis instalados em domínio público - cfr.artº.70, nºs.1.1 e 1.2, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009).
O princípio da proporcionalidade está consagrado no nº.2, do artº.266, da C.R.Portuguesa, sendo explicitado como princípio material informador e conformador da actividade administrativa, assim implicando a juridicidade de toda a actividade da Administração (cfr.artº.5, nº.2, do C.P.A.; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª. Edição, 2º. Volume, Coimbra Editora, 2010, pág.801 e seg.).
A este título chama-se, igualmente, à colação o citado princípio da equivalência jurídica que deve nortear o valor das taxas cobradas pelas autarquias locais e se encontra consagrado no artº.4, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29/12. Este princípio da equivalência dita que o montante das taxas locais não deve ultrapassar o custo ou valor das prestações administrativas que se dirigem ao particular, assim operando como limite superior à respectiva quantificação (cfr.Sérgio Vasques, Regime das Taxas Locais, Introdução e Comentário, Cadernos do I.D.E.F.F., nº.8, 2009, pág.93 e seg.).
Ora, no caso concreto, não há, neste contexto, qualquer indício, resultante da prova efectuada nos autos, de que o valor efectivamente cobrado, com base nos critérios definidos no examinado artº.70, nº.1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para o ano de 2009, seja excessivo ou desproporcionado de forma a pôr em causa, de modo evidente, a ideia de correspectividade que deverá estar presente na determinação da taxa em causa. Nestes termos, impõe-se concluir que o montante do tributo efectivamente cobrado pelo Município de Sintra, tendo por objecto as taxas relativas à renovação anual de licenças de equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos instalados em propriedade privada, não é violador do princípio da proporcionalidade constitucionalmente consagrado.
Por tudo o que deixámos dito, o recurso merece provimento, não podendo manter-se a decisão de procedência da impugnação e consequente anulação do acto tributário objecto dos presentes autos, a qual será revogada e substituída por outra que julgue a impugnação improcedente, ao que se procederá na parte dispositiva deste acórdão.
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DISPOSITIVO
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Face ao exposto, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul ACORDAM EM CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação que originou o presente processo.
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Condena-se o impugnante/recorrido em custas em ambas as instâncias.
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Registe.
Notifique.
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Lisboa, 5 de Fevereiro de 2013
(Joaquim Condesso - Relator)
(Lucas Martins - 1º. Adjunto)
(Aníbal Ferraz - 2º. Adjunto)
Vencido, por defender entendimento contrário, como no Ac. TCAS de 10/01/2012, rec. 04946/11.
