01852/16.8BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

1. Não pode dizer-se que o litígio emerge de uma relação jurídico-administrativa, quando os Autores alegam na petição inicial que “adquiriram o imóvel na boa fé que estavam a comprar a propriedade do mesmo, e não uma ora dita concessão de exploração para utilização do domínio público”. 2. É a jurisdição comum - e não a administrativa e fiscal – a competente em razão da matéria para conhecer de pedido cautelar para que a Administração se abstenha de tomar posse do prédio e demolir o imóvel existente, uma vez que o litígio assim configurado não emerge de uma relação jurídica administrativa.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: RELATÓRIO FAS e AJMV vieram interpor recurso da decisão pela qual o TAF DO PORTO se julgou materialmente incompetente no presente processo cautelar e, consequentemente, absolveu os Requeridos Agência Portuguesa do Ambiente e a Autoridade Tributária e Aduaneira da instância. Os Recorrentes formularam as seguintes conclusões: Conclusões : A competência em razão da matéria distribui-se por diferentes espécies de tribunais, situados no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia, subordinação ou dependência entre eles. Dispõe o nº 1, do artigo 209º da Constituição da República Portuguesa, nas suas várias alíneas que, “além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de tribunais: (a) O Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância; (b) O Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais; (c) O Tribunal de Contas (...)”. E o artigo 211º, nº 1 que “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Aos tribunais administrativos, por sua vez, cabe, segundo o artigo 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” . Decorre do artigo 64.º do Código do Código de Processo Civil que os tribunais judiciais são competentes, em razão da matéria, para conhecer das causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, e em sentido idêntico dispõe o artigo 40º da Lei de Organização do Sistema Judiciário ( Lei nº 62/2013 de 26/08) que “Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. A competência material dos tribunais comuns é fixada, assim, em termos residuais. Quanto aos tribunais administrativos, e por imperativo do artigo 4º, nº 1 do E.T.A.F, com a redacção que posteriormente lhe foi dada pela Lei nº 59/2008 de 11/9 compete, e na parte que agora nos interessa, a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto “(a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; (f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;” Sobre o conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo. Assim, temos que os tribunais administrativos serão competentes para dirimir os litígios surgidos no âmbito das relações jurídicas públicas, devendo como tal considerar-se “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” (J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., 57/58, citado no Ac. da Relação de Guimarães de 22/02/2011, in http://www.dgsi.pt ). Por outro lado, é entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência que a competência se afere pelo pedido do autor (para efeito da determinação da competência material do tribunal, deve atender-se à relação jurídica, tal como é configurada pelo Autor, na petição inicial, ou seja, no confronto entre a pretensão deduzida - pedido -, independentemente do seu mérito, e os respectivos fundamentos, causa de pedir) e que não cabendo uma causa na competência de outro tribunal ela será do tribunal comum por uma questão de competência residual Ora, se a determinação da competência em razão da matéria deve ser aferida pelo pedido formulado pelo autor, neste caso teremos de verificar qual o pedido formulado pelos Requerentes ora Recorrentes. No caso em apreço, o que vem peticionado nos presentes autos de providência cautelar primeiramente (i) um pedido antecipatório de a requerida APA proferir algum acto que atente contra o direito de propriedade dos Requerentes, seja de tomada de posse ou de demolição, em segundo (ii) o reconhecimento por parte da requerida Autoridade Tributária de ter procedido à venda de um imóvel com o implícito reconhecimento de o mesmo se situar fora do domínio privado, criando essa mesma convicção nos Requerentes, em terceiro (iii) a condenação de a reconhecer a contradição em que a se movem no exercício das suas atribuições próprias, com o atingimento a que procedem sobre o direito dos Autores. Com efeito, estamos perante pedidos antecipatórios atendendo a acautelar que os Requeridos emitam algum acto que lese os seus direitos de propriedade, Como elemento central a prática de actos administrativos e neste caso o pedido de se absterem as entidades ao proferimento de qualquer acto até que seja esclarecido a dicotomia que dentro da Administração Pública, uns (a APA) reputam o prédio como inserido no domínio público e outros (ATA) reputam-no e tributam-no como inserido no domínio privado Ou seja, a presente providência cautelar que precede a acção principal não tem por objecto «os direitos adquiridos pelos Requerentes sobre uma parcela situada em domínio público marítimo», pois os Recorrentes pretendem o reconhecimento da propriedade que adquiriram como a mesma a parcela de terreno se encontrar implantada fora do domínio publico hídrico, e subsidiariamente caso se comprove que assim não é, a Requerida ATA seja condenada ao ressarcimento (responsabilidade civil) de todos os danos causados aos Recorrentes Pelo que não estamos perante uma acção (ou neste caso providência cautelar) nos termos do art.º 15º da Lei n.º 54/2005 , de 15 de Novembro (Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos), “compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens de águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja em causa a defesa de interesses coletivos públicos, subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respetivas ações, agindo em nome próprio” Concluímos pois que é o Tribunal Administrativo que deve dirimir este litígio, Termos em que, e nos melhores da douta ponderação de V. Exªs, na atendibilidade das enunciadas conclusões, e no seu objecto, deve proferir-se acórdão que revogue a decisão recorrida, com as legais consequências. Contra alegando concluiu a Recorrida APA : CONCLUSÕES O presente recurso vem interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que se julgou incompetente, em razão da matéria, para conhecer das providências cautelares requeridas. Ora, como os próprios requerentes já indicavam no requerimento inicial do presente processo cautelar, o pedido primordial formulado na ação principal, Processo n.º 2444/16.7BEPRT , que corre termos na unidade Orgânica 1 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, é o reconhecimento do “direito de propriedade do imóvel por efeito da aquisição por compra do prédio urbano destinado a comércio” em causa nos presentes autos. A ora recorrida alegou na sua Oposição que o estabelecimento de prestação de serviços de restauração em causa nos presentes autos, na sua totalidade, ou seja, incluindo a área coberta e área de esplanada, num total de 252 m2, encontra-se implantado inteiramente em domínio público marítimo. Porquanto situa-se a menos de 50 metros da linha que limita o leito da água do mar (artigos 3º, alínea e), 4º e 11º, n.ºs 1, 2 e 6 todos da L 54/2005. Sendo que as faixas de terreno qualificadas como margem das águas dominiais estão sujeitas a uma presunção juris tantum de propriedade pública, o que decorre dos artigos 12º, n.º 1 alínea a) parte final da L 54/2005, que dispõe: “Artigo 12º Leito e margens privados de águas públicas 1 - São particulares, sujeitos a servidões administrativas: Os leitos e margens de águas do mar e de águas navegáveis e flutuáveis que forem objeto de desafetação e ulterior alienação, ou que tenham sido, ou venham a ser reconhecidos como privados por força de direitos adquiridos anteriormente, ao abrigo de disposições expressas desta lei, presumindo-se públicos em todos os demais casos;” (negrito nosso) Ou seja, existe uma presunção legal de dominialidade, no art. 12º, nº1, alínea a) da L54/2005, estabelecida por lei e, por conseguinte, não está na disponibilidade do julgador. No caso das presunções legais é a lei, e não o julgador, que a partir de um facto conhecido dá como verificado um outro facto, tomando-o como certo e irrefutável (no caso das presunções absolutas ou juris et de jure ) ou exigindo a prova do facto contrário (no caso das presunções relativas ou juris tantum ). Em qualquer caso, quem tem a seu favor a presunção legal está dispensado de provar o facto a que ela conduz ( art. 350º nº 1 do Código Civil ). Impondo-se assim aos requerentes/recorrentes ilidir a presunção juris tantum de dominialidade através dos meios legalmente estabelecidos para o efeito: i. Prévia desafetação do domínio público (artigo 19º da L54/2005); Ou ii. Reconhecimento de direitos adquiridos por particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos (artigo 15º da L 54/2005). No presente caso não existe desafetação do domínio público. Pelo que, a única possibilidade seria o reconhecimento previsto no artigo 15º da L54/2005, o qual, além de exigir um específico meio de prova no n.º 2, impõe como meio processual o recurso aos tribunais comuns, especificando que cabe “ao Ministério Público contestar as respetivas ações, agindo em nome próprio”. Acresce que sobre a presente questão já se pronunciou o Tribunal de Conflitos, por acórdão de 09-12-2014, no processo n.º 07/14, acessível no link www.dgsi.pt, concluindo que o reconhecimento de direitos adquiridos por particulares sobre parcelas de leitos e margens públicos deve tramitar na jurisdição comum e não na jurisdição administrativa. Sendo dos tribunais comuns a competência para apreciar o pedido de reconhecimento do (alegado) direito de propriedade, será igualmente dos tribunais comuns a competência para apreciar as providências cautelares destinadas a antecipar ou acautelar o (alegado) direito (artigo 114º, n.º 2 CPTA). Neste sentido decidiu já o Tribunal da Relação de Lisboa, no acórdão proferido em 20-03-2012 (Proc. 617/12.0TBCSC.L1-7 ), bem como o Supremo Tribunal de Justiça, no Acórdão proferido em 01-03-2007 (Proc. 07A4669), ambos acessíveis em www.dgsi.pt. Pelo que, bem esteve o tribunal a quo ao decidir pela incompetência absoluta do Tribunal Administrativo e consequente absolvição dos requeridos da instância, atenta a pretensão dos requerentes/recorrentes. TERMOS EM QUE E NOS MAIS DE DIREITO QUE VOSSAS EXCELÊNCIAS DOUTAMENTE SUPRIRÃO , deverá ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a decisão recorrida assim se fazendo a acostumada Justiça! O Ministério Público emitiu parecer no sentido de negação de provimento ao recurso. FACTOS A factualidade atendível resume-se às pretensões e posições assumidas pelos intervenientes processuais, contidas nas peças processuais pertinentes donde o TAF extrai como relevante o seguinte: «FAS e AJMV intentaram o presente processo cautelar contra a Agência Portuguesa do Ambiente e a Autoridade Tributária e Aduaneira pedindo: que seja a 1.ª Requerida condenada a abster-se de proferir o ato de tomada de posse do imóvel; que seja a 1.ª Requerida condenada a abster-se de demolir o imóvel; -que seja a 2.ª Requerida condenada a “reconhecer ter intervindo na alienação do imóvel, com todo o conteúdo resultante dos documentos apresentados; -“bem como, ambas as Requeridas, a reconhecer a contradição em que a se movem no exercício das suas atribuições próprias, com o atingimento a que procedem sobre o direito dos Requerentes” Ou subsidiariamente, a não proceder a Requerida APA à demolição do imóvel até à completa clarificação dos direitos em presença e à salvaguarda do direito dos Requerentes ao completo ressarcimento dos valores que de completa boa fé despenderam com a aquisição e subsequente fruição do prédio”. Alegam, em suma, que adquiriram um determinado prédio urbano através de compra e venda em processo de execução fiscal, em 12.05.2015, tendo sido posteriormente confrontados com um edital nos termos do qual a 1.º Requerida notifica a P&P Bar – Unipessoal, Lda da intenção de “indeferir a celebração do contrato de concessão para utilização do domínio público hídrico para implantação e exploração de um apoio de praia completo na praia da AB, VN de Gaia”. Evidenciam que compraram o imóvel na boa fé que estavam a comprar a propriedade do mesmo e não uma concessão de exploração para utilização do domínio público hídrico e que o decretamento da providência é essencial para a garantia do efeito útil da ação a intentar. A R. Agência Portuguesa do Ambiente, IP apresentou oposição invocando a sua ilegitimidade e a incompetência absoluta do Tribunal e pugnando pela improcedência do peticionado já que o prédio em causa pertence ao domínio público hídrico, inexistindo qualquer periculum in mora já que não está em curso nenhum procedimento destinando à demolição do estabelecimento. A R. Autoridade Tributária e Aduaneira apresentou oposição invocando a falta de identificação da ação principal, a falta de legitimidade passiva e a falta de instrumentalidade e provisoriedade e pugnando pela improcedência do pedido.» Da competência material: Em sede de despacho liminar foi determinada a notificação dos Requerentes para que indicassem a ação de que o processo dependia ou iria depender sendo que, neste último caso, deveriam enunciar o pedido que aí pretenderiam deduzir. Vieram então os Requerentes informar que ainda não tinham intentado o processo principal e que no mesmo iriam formular o seguinte pedido: “Neste termos e nos melhores de direito que Vossa Excelência ser a ação julgada provada e procedente e por conseguinte serem as Rés condenadas; ser a Ré Autoridade Tributária e Aduaneira condenada a reconhecer ter intervindo na alienação do imóvel, com todo o conteúdo resultante dos documentos apresentados; serem as Rés por via da alienação do imóvel condenadas a reconhecer o direito de propriedade do imóvel por efeito da aquisição por compra do prédio urbano destinado a comércio localizado na Avenida GG n.º 1015 – A..., descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob o n.º 6.../20... e inscrito na matiz urbana da freguesia de A... sob o artigo 6150 onde se encontrar localizado o designado Bar Praia da AB bem como, ambas as Rés, a reconhecer a contradição em que se movem no exercício das suas atribuições próprias, com o atingimento a que procedem sobre o direito dos Autores Serem as Rés condenadas ao ressarcimento dos valores que de os Autores vierem a despender com o acautelamento do seu direito de propriedade, nomeadamente custas judiciais e honorários de mandatário, a liquidar em execução de sentença Ou subsidiariamente Ser resolvido o contrato de compra e venda do Prédio urbano destinado a comercio localizado na Avenida GG n.º 1015 – A..., descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob o n.º 6.../20... e inscrito na matriz urbana da freguesia de A... sob o artigo 6150 onde se encontrar localizado o designado Bar Praia da AB por vício na formação da vontade Em consequência declarar nulo o contrato de compra e venda e ser a Ré Autoridade Tributária e Aduaneira condenada a proceder ao completo ressarcimento dos valores que de completa boa fé despenderam os Autores com a aquisição e subsequente fruição do prédio, que na presente data se contabiliza no montante de 131 447,91€ Serem as Rés condenadas ao ressarcimento dos valores que de os Autores vierem a despender com a presente, nomeadamente custas judiciais e honorários de mandatário, a liquidar em execução de sentença.” DIREITO Os Recorrentes criticam a decisão do TAF em se considerar materialmente incompetente para dirimir o presente litígio. Consabidamente a competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o autor. Aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (art.º 1º, n.º1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002 , de 19 de Fevereiro, e art.º 212º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa). O TAF refere ser pretensão nuclear dos Requerentes a inserida na alínea b) dos pedidos que anunciaram vir a deduzir na acção principal, em que verdadeiramente pretendem que lhes seja reconhecido o direito de propriedade sobre o prédio em causa. Para o efeito ponderou o TAF: «Ora, conforme os Requerentes não ignoram, a R. Agência Portuguesa do Ambiente entende que o local onde se encontra implantado o bar em causa pertence ao domínio público hídrico. Acresce que, conforme resulta de consulta do processo administrativo e de fls. 111 e 112 do suporte físico do processo, o Ministério do Ambiente e a CCDRN têm tratado sempre a parcela de terreno em causa como domínio público, emitindo as respetivas licenças de ocupação do domínio público marítimo. Julgamos, portanto, que está em causa o reconhecimento de direitos adquiridos pelos Requerentes sobre uma parcela situada em domínio público marítimo. Nos termos do art.º 15º da Lei n.º 54/2005 , de 15 de Novembro (Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos), “compete aos tribunais comuns decidir sobre a propriedade ou posse de parcelas de leitos ou margens de águas do mar ou de quaisquer águas navegáveis ou flutuáveis, cabendo ao Ministério Público, quando esteja me causa a defesa de interesses coletivos públicos, subjacentes à titularidade dos recursos dominiais, contestar as respetivas ações, agindo em nome próprio”. Conforme decidido pelo Tribunal dos Conflitos em acórdão de 9 de Dezembro de 2014 (processo 07/14, publicado em www.dgsi.pt ) , “a ação destinada ao reconhecimento da titularidade do direito de propriedade privada sobre um prédio introduzido no domínio público marítimo deve tramitar na jurisdição comum e não na jurisdição administrativa, de harmonia com os art.ºs 15º, n.º 1 e 17º, n.º 5 da Lei 54/2005 , de 15 de novembro”. Pelo que se julga este Tribunal incompetente, em razão da matéria. É interessante para o caso sub judice a jurisprudência fixada no acórdão do Tribunal de Conflitos de 22-04-2015, Proc. 01/15, com o seguinte sumário: «I - A competência do tribunal em razão da matéria afere-se pelos termos ou forma como o autor configura a acção, essencialmente definida pelo pedido e causa de pedir. II - Formulando os autores, como pedido (principal), a condenação dos réus a reconhecerem que aqueles são donos e legítimos possuidores do prédio identificado, bem como a sua condenação a desocuparem, esvaziarem e restituírem o mesmo, livre e desonerado de pessoas e bens, a questão matricial traduz-se na reivindicação de propriedade privada. III - O conhecimento da acção cabe na jurisdição do Tribunal comum, que é igualmente competente para conhecer dos pedidos subsidiários e/ou acessórios com aquele deduzidos». Destaca-se da sua fundamentação, que se considera ser em boa medida ajustável ao caso vertente: «Analisada, todavia, a estruturação da petição/pedido, na configuração dada à relação jurídica controvertida, constata-se que os AA. visam primordialmente (seja, a título principal) a condenação dos RR. - … uma vez obrigados previamente a reconhecerem que aqueles são donos e legítimos possuidores da totalidade dos prédios identificados e que a sua detenção parcial pelos RR. é ilegal, por falta de qualquer título que a legitime - ...a desocupar, esvaziar e restituir aos demandantes os ditos prédios, livres e desonerados de pessoas e bens e no estado em que se encontravam à data da sua ocupação. (…) Ante os factos essenciais que enformam a causa petendi e os pedidos principais/dominantes deduzidos pelos AA., (de que tudo o mais depende, afinal), mostra-se delineada uma típica acção de reivindicação - art. 1311.º/1 do Cód. Civil. (A acção de reivindicação, típica manifestação do direito de sequela, tem por objecto o reconhecimento do direito de propriedade por parte do autor e a consequente restituição da coisa por parte do possuidor ou detentor dela - Apud Antunes Varela/Pires de Lima, em anotação ao art. 1311.º do Cód. Civil Anotado, Vol. III, pg. 100). É perante esta equação que se determina, como se disse, a competência do Tribunal, sendo geralmente entendido e aceite que a tutela dos direitos correspondentes cabe na competência material dos Tribunais comuns. E não é a circunstância de uma das partes ter feição pública (utilizando as palavras de um excerto do Acórdão deste Tribunal de 18.12.2013, Proc. 018/13, n.º convencional JSTA000P16764, in dgsi.pt), ou o facto de ter sido cumulado com o pedido principal um pedido indemnizatório, ou ainda a necessidade de o conhecimento do mérito da acção implicar o apuramento da validade da ‘autorização de utilização’ constante do falado ‘Protocolo de Acordo’, que impõem concluir-se que as questões decidendas emergem de uma relação jurídica administrativa e, menos - ao contrário do sustentado na fundamentação jurídica do Acórdão sujeito - que o que está em causa é o conhecimento dos pedidos indemnizatórios formulados... Acresce que a eventual necessidade de a decisão do mérito da lide poder depender do pressuposto conhecimento de uma qualquer vicissitude administrativa - … configurando assim uma questão prejudicial de direito administrativo, nos termos previstos no art. 92.º /1 do C.P.C . -, não constitui circunstância susceptível de afectar a originária competência material do Foro comum.» Ora, a situação destes autos é semelhante desde logo no que toca ao facto de o pedido principal ser o do reconhecimento do direito de propriedade e apenas diverge do acórdão paradigma por daí não se seguir um pedido de restituição do prédio, mas algo que se situa a montante, ou seja, um pedido cautelar para que a Administração se abstenha de dele tomar posse e eventualmente demolir o imóvel existente. O que não faz a mínima diferença em termos de configuração da pretensão agora deduzida como inerente ao direito privado. Os Recorrentes aludem a uma hipotética relação jurídico-administrativa, não para dela se prevalecerem de algum modo, mas simplesmente para exorcizarem a possibilidade da sua ocorrência e a repudiarem em bloco. Como dizem no artigo 17º da petição inicial “adquiriram o imóvel na boa fé que estavam a comprar a propriedade do mesmo, e não uma ora dita concessão de exploração para utilização do domínio público”. E mais adiante, no artigo 23º do mesmo articulado, criticam a Requerida APA por não reconhecer os Requerentes como Proprietários. Também na sua alegação neste recurso dão nota de que “pretendem o reconhecimento da propriedade que adquiriram como a mesma a parcela de terreno se encontrar fora do domínio público hídrico” e na conclusão n) que “pretendem o reconhecimento da propriedade que adquiriram como a mesma a parcela de terreno se encontrar implantada fora do domínio publico hídrico, e subsidiariamente caso se comprove que assim não é, a Requerida ATA seja condenada ao ressarcimento (responsabilidade civil) de todos os danos causados aos Recorrentes.” Todos estes elementos demonstram com clareza que é materialmente competente para conhecer da presente acção a jurisdição comum e não o foro administrativo, pelo que apenas cabe confirmar a decisão recorrida. DECISÃO Pelo exposto acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelos Recorrentes. Porto, 10 de Fevereiro de 2017 Ass.: João Beato Sousa Ass.: Hélder Vieira Ass.: Joaquim Cruzeiro