028775 - Supremo Tribunal Administrativo

A utilidade do recurso contencioso deve ser ponderada na perspectiva da definição pelo Tribunal da posição jurídica do recorrente, tal como ela vem defendida no recurso pelo respectivo interessado, posição essa que, segundo o mesmo, resultou lesada pelo acto impugnado, pretendendo o recorrente, através da interposição do recurso e com o seu provimento, afastar ou contribuir para afastar tal lesão.

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A..., B... C... e D..., todas melhor identificadas nos autos, recorrem para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 9/5/2001 (fls. 1593 e segts.), que no recurso contencioso que as mesmas haviam interposto “dos actos do Governo contidos no Decreto-Lei nº. 300/90, de 24/9 (respectivos artºs. 6º. a 15º.) e na Resolução do Conselho de Ministros de 27/9/90, publicado no Suplemento ao D.R. I Série, de 28/9, que determinaram a reprivatização, por alienação através de oferta em bolsa das acções representativas do capital social da E.... ”, julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. Nas suas alegações para este Tribunal Pleno, concluem as ora recorrentes do seguinte modo, que se passa a transcrever: O acórdão recorrido interpretou e aplicou o artº. 48º. da LPTA de modo desconforme à Constituição (artºs. 20º., n°. 3 e 268º.) ao determinar a extinção da lide, pendente há mais de 10 anos, porque alegadamente inútil em virtude de já não ser mais possível reconstituir a situação actual hipotética; O princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva (artigo 20º., n° 3 da CRP) bem como a garantia de recurso contencioso (artº. 268º. da CRP) postulam que os Tribunais privilegiem o conhecimento da questão de fundo sempre que com a anulação do acto recorrido o recorrente possa ficar em situação mais favorável do que a que existiria com a manutenção do acto, ainda que se haja tornado impossível a reconstituição específica da situação actual hipotética; Situação mais favorável essa que se verifica sempre que a questão de ilegalidade do acto recorrido e da sua anulação possa ser discutida plenamente no recurso contencioso, assim se evitando que os recorrentes se vejam forçados a recomeçar tudo de novo em acção de indemnização; Entender o contrário, como o Acórdão recorrido entendeu, é ofender aquele princípio e a citada garantias constitucionais, bem como violar os princípios processuais fundamentais da “pro actione”, da verdade material e da economia processual; A referida situação, relativamente mais favorável, é óbvia num caso, como o dos autos, que se encontra pendente há mais de 10 anos, em que foi a Autoridade recorrida quem, já na pendência da lide, impediu as recorrentes de exercerem o seu direito à reversão sobre bens que lhes haviam sido nacionalizados e que a mesma autoridade decidiu, em 1990, reprivatizar; As Recorrentes usaram diligentemente todos os meios processuais que a lei lhes facultava para assegurarem a exequibilidade daquela reversão (requerendo a suspensão da eficácia do acto recorrido e a sua anulação, nos presentes autos) tendo sido já na pendência destes autos que os Tribunais, recusando aquela suspensão, permitiram o “fait accompli” da reprivatização; Impõe-se, por isso, que os presentes autos prossigam para que, anulado o acto recorrido, as recorrentes possam habilitar-se á indemnização que lhes é devida pela perda dos bens que a reversão lhe teria permitido reaver, nos termos e pelo processo do DL nº. 256-A/77; Aliás, por força do disposto no artº. 10º. do DL 256-A/77 , não compete ao julgador do recurso contencioso de anulação mas única e exclusivamente ao juiz da execução de sentença anulatória averiguar se a questão de fixação da indemnização reveste ou não um grau de complexidade que justifique a remessa de tal fixação para o procedimento autónomo especificamente previsto no n°. 4 daquele artº. 10°.; Até porque, na pendência do recurso, antes de anulado o acto recorrido, nem sequer se pode saber se recorrente e autoridade recorrida virão ou não a chegar ao acordo que o n°. 1 daquele mesmo artº. 10°. prevê como fase preliminar do processo executivo da sentença anulatória; Acresce que, mesmo que no processo executivo da sentença anulatória a proferir nos presentes autos, se vier a remeter as partes para a acção autónoma prevista no n°. 4 do citado artº. 10°., esta acção tem uma natureza especial, correspondente à “ fase da liquidação em execução de sentença”, na qual as recorrentes não teriam que discutir de novo a ilegalidade do acto que é pressuposto da responsabilidade civil do Estado. A situação nessa acção seria, sempre, muito mais favorável para as recorrentes do que a que decorreria da extinção da instância do recurso, que o Acórdão recorrido pretendeu ordenar; Vantagem essa que a melhor jurisprudência desse Supremo Tribunal tem reconhecido como factor decisivo para impor o conhecimento das questões de mérito nos recursos contenciosos, ainda quando não seja já possível repor o particular na situação actual hipotética; Em qualquer caso, o cálculo das indemnizações que serão devidas às recorrentes não tem a menor complexidade, visto que consiste em simples operações aritméticas exemplificadas no número 10 destas alegações. De facto, anulado que seja o acto recorrido, por ilegal insatisfação do direito à reversão que as recorrentes reivindicam, e justificada como está a inexecução específica dessa anulação, por efeito da consumação da reprivatização que o presente recurso visava impedir, aos recorrentes cabe uma indemnização correspondente a 43,6% do preço que o Estado obteve naquela reprivatização das acções da E... que corresponde às que o Estado lhes nacionalizara em 1975, deduzido da indemnização (aliás irrisória) que o Estado pagara aos recorrentes pela mesma nacionalização. Assim se respeitará e observará facilmente o disposto no art. 566° . do Código Civil ; Não o decidindo assim, o Acórdão recorrido incorreu, em síntese, nos seguintes vícios: errou nos seus pressupostos de facto, ao afirmar ser complexa a fixação de uma indemnização que depende de simples cálculos aritméticos; violou o art. 10º. do D.L. nº. 256-A/77 ao arrogarem-se os Meritíssimos Conselheiros a quo , enquanto juizes do recurso, uma competência que só ao juiz da execução aquele normativo atribui - a de averiguar da complexidade ou não da fixação da indemnização e da remessa ou não das partes para a acção especial prevista no n°. 4 daquele artigo; fez errada aplicação do artº. 48º. da LPTA, violou os princípios constitucionais do direito à tutela jurisdicional efectiva e da garantia de recurso contencioso e ofendeu os princípios processuais da “ pro actione ”, da prioridade à verdade material e da economia processual, ao declarar extinta uma instância em que é legítimo e possível anular o acto recorrido, por ilegal, em nome de uma pretensa dificuldade na fixação da indemnização sucedânea à impossível reconstituição da situação actual hipotética; Pelo que e pelo mais que Vossas Excelências saberão suprir deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, revogando-se o Acórdão recorrido e ordenando-se à Secção que conheça do mérito do recurso contencioso. Caso se entenda ter o Pleno deste Supremo Tribunal competência para conhecer do mérito do recurso contencioso, dão as recorrentes por integralmente reproduzidas, aqui, as suas alegações na instância a quo e as respectivas conclusões, em consequência do que deve o recurso ser provido, anulando-se o acto recorrido com todas as consequências legais. Contra-alegou a autoridade recorrida – o Primeiro-Ministro -, sustentando o improvimento do presente recurso jurisdicional. E de igual opinião partilha o Exmº. magistrado do Mº.Pº. junto deste Tribunal Pleno, no seu parecer de fls. 1677 – 1677 vº.. Colhidos os vistos legais e redistribuído que foram os autos a presente relator, cumpre decidir. Do relato acabado de fazer colhe-se, que as ora recorrentes, alegando serem titulares, em conjunto, de cerca de 80% do capital (e da totalidade dos cargos de gestão) da ...., núcleo empresarial fundamental que se veio a transformar na E.... – capital aquele nacionalizado por força do DL nº. 474/75, de 30/8 – vieram impugnar contenciosamente perante a Secção os actos do Governo que segundo as mesmas estavam contidos nos artº. 6º. a 15º. do DL nº. 300/90, de 24/9 e na resolução do Conselho de Ministros de 27/9/90 ( DR, I Série, suplemento, de 27/9/90) e que haviam determinado a reprivatização, por alienação através de oferta em bolsa, das acções representativas do capital social da E... Invocaram no essencial as recorrentes contenciosas que tais actos violaram o direito de reversão que detinham sobre a parte do capital social que lhes havia sido nacionalizado. A Secção, no acórdão ora recorrido – e na parte que do mesmo agora interessa -, depois de rejeitar o recurso contencioso relativamente aos actos que segundo as recorrentes estariam contidos nos artº. 6º. a 15º. do DL nº. 300/90, por entender que se estava perante disposições de carácter normativo, insusceptíveis de impugnação contenciosa, debruçou-se sobre o acto administrativo, que reconheceu desenhar-se na Resolução de 27/9/90, e a esse respeito passou a apreciar, além do mais, se, como defendia a recorrida particular ( E... ), o recurso contencioso nesse seu segmento não oferecia utilidade para as recorrentes, uma vez verificar-se no caso a inutilidade superveniente da lide. O acórdão recorrido, na parte relevante, ponderou nessa matéria o seguinte: « Este Supremo Tribunal tem vindo a entender que, em situações deste tipo, só se justifica o prosseguimento do recurso, após a cessação da produção de efeitos do acto impugnado, quando estes efeitos sejam efeitos típicos do acto impugnado susceptíveis de serem eliminados como consequência da anulação contenciosa desse acto, por via da reposição natural da situação actual hipotética. (e o ac. recorrido cita nesse sentido inúmeros arestos deste Supremo Tribunal, tanto deste Pleno como da secção). Assim, a apreciação da utilidade da lide, como utilidade do processo de recurso contencioso, não pode ser dissociada das possibilidades legais que esse meio pode proporcionar para a satisfação dos direitos ou interesses legítimos que os .interessados pretendem fazer valer, a nível da própria eliminação dos efeitos produzidos, não bastando para obstar a essa inutilidade, a eventual possibilidade de esse meio processual, complementado por subsequente execução de julgado, poder servir para fixar uma indemnização, ao abrigo do art. 10º. do Decreto-Lei nº. 256-A/77, de 17/6, como sucedâneo da reposição natural da situação actual hipotética ». E o acórdão recorrido logo acrescenta: « Ora, na situação dos autos é patente que não pode vir a concretizar-se a reconstituição da situação real hipotética que existiria se não tivesse sido praticado o acto impugnado que se considerou ser contenciosamente recorrível. Na verdade, é facto notório que as acções de privatização em bolsa, a que tem acesso o público em geral, provocam a pulverização por inúmeros novos accionistas do capital das empresas privatizadas. Por outro lado, é também manifesto que não pode questionar-se a boa fé desses novos accionistas, atenta a forma como adquirem os seus direitos » . Mas o acórdão recorrido vai ainda mais longe e entende que “ nos casos em que é impossível concretizar a reconstituição natural, apenas pode justificar-se a subsistência do processo de recurso contencioso nos casos em que ele, complementado com a execução de julgado anulatório, pode ser adequado para assegurar a fixação da indemnização derivada de eventual julgado anulatório ”, para depois logo acrescentar que, “ no caso dos autos, a E... que foi privatizada, não era a empresa que foi nacionalizada de que os recorrentes tinham acções, pelo que seria também de difícil indagação, decerto, determinar qual o valor que corresponderia às acções nacionalizadas de cada uma das recorrentes ”. Daí a conclusão, nesta linha, do acórdão recorrido que, no caso, “ o meio sumário de fixação de indemnização previsto no artº. 10º. do DL nº. 256-A/77 seria manifestamente inapropriado para a fixação daquela indemnização, pois ele é adequado apenas aos casos em que tal fixação é de simples indagação, como resulta do nº. 4 do mesmo artigo ”. E o aresto da Secção, com base nos fundamentos acabados sinteticamente de expor, acabou por decidir que, “não havendo efeitos que possam ser eliminados com eventual anulação do acto impugnado nem assegurando o processo de recurso contencioso a possibilidade de fixar indemnização, tem de se concluir pela inutilidade superveniente da lide ”, julgando nessa base extinta a instância. É semelhante decisão que as ora recorrentes impugnam no presente recurso jurisdicional que dela trazem para este Tribunal Pleno. Dos passos acabados de transcrever do acórdão recorrido, vê-se que o mesmo, para decidir como o fez, seguiu fundamentalmente a jurisprudência deste Tribunal Pleno ( Cfr., entre outros, os acs. de 9/4/92, rec. 23 323-A, no “ Apêndice ” ao D.R., de 29/11/94, p. 279, de 14/1/99, rec. 28 669, no “ Apêndice ”, de 4/5/2001, p. 9 e BMJ 483, p. 75, e de 10/2/99, rec. 33 138, no “ Apêndice ”, de 4/5/2001, p. 275 ) , que aliás cita, como se viu, a qual se pode sintetizar na proposição de que, para efeito do reconhecimento da inutilidade superveniente da lide em recurso contencioso, só são de considerar os efeitos directos típicos da decisão anulatória e não os laterais, indirectos ou reflexos, e de que o recurso tem por objecto a declaração de invalidade ou anulação do acto recorrido e a sua utilidade correlaciona-se com a possibilidade de, em execução de sentença, efectuar-se a reconstituição natural da situação hipotética mediante a supressão dos efeitos jurídicos do acto recorrido, pelo que semelhante meio processual não pode, pois, ser utilizado para obter uma mera declaração judicial de ilegalidade do acto impugnado com vista a obter, em ulterior acção, o ressarcimento dos prejuízos indemnizáveis (1) . No entanto, ultimamente tem sido, ao nível das Subsecções deste Supremo Tribunal, semelhante entendimento, posto em causa e mesmo abandonado ( Cfr. acs. de 30/9/97, rec. 39 858, no “ Apêndice ao DR ”, de 12/6/2001 e nos “ Caderno de Justiça Administrativa ”, nº. 8, p. 49, de 23/9/99, rec. nº. 42 048 e de 12/7/2000, rec. nº. 46 281. ) . Há, pois, que reponderar de novo a questão, especialmente num caso, como o presente e como irá ver-se mais adiante, que se afigura como paradigmático. Recorde-se que o recurso contencioso dos autos foi interposto pelas ora recorrentes em 1/2/92 e que o acórdão recorrido, que julgou extinta a respectiva instância, por inutilidade superveniente da lide foi proferido em 9/5/2001. E recorde-se também que naquela primeira data a reprivatização das acções representativas do capital social da E... ., determinada pelos actos impugnados contenciosamente, se não encontrava ainda consumada, pelo que duvidas não pode haver que o recurso contencioso como meio de atacar tais actos se revestia de utilidade processual para os recorrentes, uma vez que através dele se pretendia declarar a invalidade ou anular aqueles como meio de destruir os seus efeitos, que ainda se mantinham ou perduravam. A questão da inutilidade da instância do recurso assim proposto só surgiu mais tarde quando, consumada que foi a reprivatização referida, o capital social da E... foi objecto de dispersão em bolsa, na pendência do mesmo recurso. Mas trata-se de circunstância que só por si é insusceptível de levar à pretendida inutilidade processual de tal recuso. É que na ponderação da sua utilidade terá forçosamente de interferir a posição jurídica dos recorrentes, tal como ela resulta exposta no mesmo recurso. Ora, segundo aqueles, o direito que pretendem efectivar – e que os actos impugnados contenciosamente violaram – é o direito de reversão, o qual reclamam na sua titularidade, e que tem por objecto o capital social detido pelos mesmos na ... , que lhes foi nacionalizado pelo DL nº. 474/75, de 30/8. Atento esse interesse subjacente dos recorrentes, cuja definição pretendem, ainda que no âmbito da impugnação contenciosa dos actos administrativos que, segundo os mesmos, o negaram, a circunstância, referida, do capital social da E... ter sido disperso em bolsa, não apaga aquele interesse dos mesmos recorrentes. Por outro lado, provido porventura o presente recurso contencioso com base no reconhecimento do apontado direito de reversão, aqueles adquirem uma posição de vantagem, a qual é susceptível de, no âmbito ainda do contencioso administrativo, poder relevar em acção de responsabilidade civil extracontratual a intentar pelos mesmos contra o Estado, uma vez que em tal hipótese a ilegalidade base da anulação decretada no recurso contencioso poderá ser geradora de danos indemnizáveis na esfera jurídica dos recorrentes. Aliás, não pode olvidar-se que se estes não tivessem interposto o presente recurso contencioso, corriam sérios riscos no âmbito da acção de indemnização que viessem porventura a intentar contra o Estado, de este invocar a regra do artº. 7º., do DL nº. 48 051, de 21/11/87 e com base nela verem soçobrar tal acção, com o fundamento de por não terem proposto a mesma haverem contribuído para o desencadear dos danos que através da acção pretendem ver ressarcidos. Por outro lado, não pode também olvidar-se que a decretada extinção da instância do presente recurso contencioso não tem em conta o princípio da economia processual, obrigando as recorrentes contenciosas, depois de terem de suportar uma longa pendência do recurso (10 anos), a recomeçar de novo, através de acção de responsabilidade civil a propor contra o Estado, na qual teriam de demonstrar a violação do seu direito (de reversão) cuja ofensa pelos actos contenciosamente impugnados integra a causa de pedir do recurso contencioso. Trata-se de solução que pelas delongas excessivas e desproporcionadas que acarreta na definição judicial do direito dos recorrentes – constituindo um entrave sério a uma tutela jurisdicional efectiva por parte dos mesmos -, se não pode aceitar. Conclui-se assim, contrariamente ao julgado no acórdão ora impugnado, não se verificar a inutilidade superveniente do presente recurso contencioso, padecendo aquele, ao assim não ter entendido, do correspondente erro de julgamento. Procede, deste modo, a matéria das conclusões a) a g) das alegações, ficando prejudicado o conhecimento da das restantes. Termos em que se concede provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se o acórdão da Secção de fls. 1593 e segts. na parte relativa à aí decidida extinção da instância do recurso contencioso, por inutilidade superveniente da lide, devendo o mesmo recurso prosseguir seus termos, salvo se a tal obstar qualquer outra causa diferente da que acima se conheceu. Sem custas. Lisboa, 3 de Julho de 2002 Gouveia e Melo - Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Adelino Lopes - Isabel Jovita - Vítor Gomes - João Cordeiro