0801/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A decisão de «reprivatizar a A……….» [A……….. ], inserta no DL nº45/2014, de 20.03, foi tomada de harmonia com o disposto no artigo 293º, nº1, da CRP, e da Lei nº11/90, de 05.04 [Lei Quadro de Privatizações - LQP] e, por força deste quadro, tinha que revestir a forma de acto legislativo, já que o uso do DL assim era imposto ou exigido [ver artigos 1º, 4º, nº1, 7º, nº1, e 13º todos da mesma LQP] e não a forma de acto administrativo ou de acto de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária.

II- A matéria desse DL não integra ou preenche os comandos constitucionais insertos no artigo 165º, nº1, alíneas l) e u), da CRP;

III- O acto impugnado [RCM nº30/2014], concretizador da privatização da A……., não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da B…………….

IV- A operação de reprivatização da A…………, e o acto impugnado concretizador da mesma, realizados no quadro do processo de transformação do sector de resíduos, não enfermam de qualquer violação dos princípios da confiança, da boa-fé, da participação e da autonomia das autarquias.

I. Relatório

1. O MUNICÍPIO DE CAMINHA [MC] intenta esta acção administrativa especial [AAE] contra a PRESIDÊNCIA do CONSELHO DE MINISTROS [PCM], e contra o MINISTÉRIO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E ENERGIA [MAOTE], indicando como «contra-interessados» a A……………, S.A. [A…………], o MUNICÍPIO DE MELGAÇO, MUNICÍPIO DE MONÇÃO, MUNICÍPIO DE PAREDES DE COURA, MUNICÍPIO DE VALENÇA DO MINHO, MUNICÍPIO DE VILA NOVA DE CERVEIRA, e a B…………………., S.A. [B…………..], pedindo a este Supremo Tribunal a declaração de nulidade ou a anulação, dos seguintes actos:

a) «Acto administrativo» do Conselho de Ministros de 08.04.2014 [DL nº45/2014, de 20.03, e RCM 30/2014, de 08.04], que determina a alienação de 100% das acções da A……….., e decide que o concurso público previsto no nº2, do artigo 2º, do DL nº45/2014, de 20.03, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A…………..;

b) «Acto administrativo» do Conselho de Ministros de 08.04.2014 [DL nº45/2014, de 20.03, e RCM 30/2014, de 08.04], que determina a abertura do concurso público e que originou a publicação do respectivo anúncio de procedimento nº1988/2014;

c) «Acto administrativo» do Conselho de Ministros de 08.04.2014 [DL nº45/2014, de 20.03, e RCM 30/2014, de 08.04], que determina a oferta pública de alienação de 5% das acções da A……… aos trabalhadores desta.

Formula, ainda, pedidos de condenação dos demandados à prática destes actos considerados devidos:

a) Revogar a decisão de abertura do concurso público ínsita no nº4 da RCM 30/2014, de 08.04;

b) Suspender imediatamente o procedimento de alteração e concretização da alteração dos Estatutos da B……………..;

c) Absterem-se da prática de qualquer acto ou comportamento de preparação, concretização, implementação execução ou desenvolvimento do processo de reprivatização da A…………. nos moldes que resultam da RCM de 08.04.2014 [DL nº45/2014, de 20.03, e RCM 30/2014, de 08.04].

2. Alega que os actos administrativos impugnados sofrem dos vícios seguintes:

a) Inconstitucionalidade orgânica, por extinção de uma empresa pública e alteração unilateral dos seus Estatutos, numa matéria que é da exclusiva competência da Assembleia da República;

b) Inconstitucionalidade material, por tais alterações unilaterais ocorreram ao arrepio do que estabelecem imperativamente as bases gerais das empresas públicas, definidas no DL nº133/2013, de 03.10, e por vedarem aos Municípios a possibilidade de, nos órgãos próprios [assembleias gerais das sociedades concessionárias], defenderem os seus próprios interesses e das respectivas populações;

c) Violação de lei de valor reforçado, pois um processo material ou substancialmente extintivo de empresas públicas, como o que sucede no caso, não encontra habilitação no decreto-lei autorizado que estabelece as bases gerais das empresas públicas, nem sequer, antes disso, na respectiva lei de autorização [Lei nº18/2013, de 18.02];

d) Ilegalidade da transmissão da representação pública [estatal] no capital social das empresas concessionárias, in casu, a B……….., por violação da regra obrigatória de 51% de capital público, imposta no DL nº114/96 e nos Estatutos da empresa;

e) Ilegalidade por violação das regras que regulamentam a alteração dos Estatutos da B…………., expressamente previstas no artigo 5º, nº3, do DL nº114/96, de 05.08, e na medida em que o Estado não goza, na relação intra-societária, de jus imperii, do poder de impor aos seus accionistas - também eles públicos - decisões ou alterações aos estatutos fora do procedimento próprio de decisões societárias e alterações estatutárias;

f) Ilegalidade dos actos em preparação, nomeadamente a alteração dos Estatutos da B……… [documento 3] e das bases da concessão [documento 4], sem que os seus accionistas «votem» e «deliberem» as alterações, nos termos da lei comercial! [ver artigo 85º do CSC, ex vi artigo 5º, nº3 do DL nº114/96, de 05.08].

g) Ilegalidades várias, por violação de princípios jurídicos fundamentais, com assento constitucional, e da natureza de serviço público essencial e estratégico;

h) Ilegalidades por violação de regras imperativas relativas às acções que a A……….. detém no capital social das entidades concessionárias, estabelecidas pelo legislador constituinte, designadamente nos artigos 6º do DL nº114/96, e 6º a 10º dos Estatutos da B……………;

i) Ilegalidade por violação do direito de preferência dos Municípios accionistas da B……….., atribuído pelo nº3 do artigo 9º dos seus Estatutos;

j) Ilegalidade por alteração unilateral dos pressupostos que estiveram na base do processo, e foram determinantes da vontade dos Municípios, de criação do sistema multimunicipal de constituição da B…………., de celebração do contracto de concessão ainda em vigor e cujo prazo apenas termina a 26.10.2012, da contratação de alguns acordos [parassocial, contractos de entrega, recepção e recolha selectiva, etc.].

3. Na sua contestação, o réu PCM impugnou os vícios apontados pelo autor aos actos impugnados, e excepcionou a incompetência absoluta da jurisdição administrativa.

4. Na sua contestação, o MAOTE impugnou os vícios apontados pelo autor aos actos impugnados, e excepcionou a sua ilegitimidade passiva.

5. Na sua contestação conjunta, a A……….. e a B……….. impugnam os vícios imputados aos actos impugnados pelo autor.

6. O autor respondeu às excepções deduzidas pelos CM e MAOTE, no sentido da sua improcedência.

7. Foi proferido «saneador» onde se deixou claro que a pretensão impugnatória deduzida pelo MC se reconduzia, somente, à anulação dos «actos» contidos na RCM nº30/2014, de 08.04, não envolvendo eventuais actos contidos no referido DL nº45/2014, de 20.03, e face a esta delimitação do objecto da acção decidiu julgar improcedente a excepção de incompetência absoluta deduzida pela PCM.

Nele foi julgada procedente a excepção dilatória de ilegitimidade do MAOTE que, em conformidade, foi absolvido da instância.

8. O autor, MC, não apresentou alegações escritas. E, perante esta ausência de alegações do autor, a PCM limitou-se a reafirmar as razões apresentadas na sua contestação em abono da total improcedência da AAE.

Contra-alegaram em conjunto os contra-interessados A………. e B…………., cujas conclusões são as seguintes:

1- Os supostos vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade respeitantes à alteração estatutária da B………… não podem ser assacados aos actos impugnados, mas apenas ao DL nº103/2014, de 02.07, ou ao DL nº45/2014, de 20.03;

2- A operação de reprivatização da A………. tem a sua base normativa habilitadora na Constituição e Lei-Quadro das Reprivatizações, sendo que a sugestão de que uma reprivatização aprovada por decreto-lei seria organicamente inconstitucional, por alegadamente violar uma lei de autorização emitida ao abrigo da alínea u) do nº1 do artigo 165º, mostra-se incapaz de explicar por que motivo considera que o decreto-lei «reprivatizador» não visará, antes, obedecer aos termos previstos na lei-quadro emitida ao abrigo do nº1 do artigo 293º, a qual, disciplinando especificamente a matéria das reprivatizações, determina o uso da forma de decreto-lei para concretizar cada reprivatização [artigos 4º, 7º e 13º da Lei nº11/90, de 05.04];

3- À luz do disposto no nº1 do artigo 293º da Constituição, conjugado com o disposto no nº3 do seu artigo 112º, não apenas a utilização da forma de decreto-lei para a privatização da A………. não colide com qualquer exigência que decorra de legislação emitida ao abrigo de uma reserva de competência legislativa parlamentar - especificamente de legislação autorizada ao abrigo da cláusula prevista na alínea u) do nº1 do artigo 165º - como, verdadeiramente, tal forma de decreto-lei mostra ser a única que não implica uma ilegalidade por violação da exigência fixada pela lei-quadro [de valor reforçado] emitida ao abrigo do nº1 do artigo 293º da Constituição;

4- Se apenas em assembleia geral de accionistas se pudesse proceder a uma alteração dos estatutos de uma empresa pública sob forma societária que foi criada por diploma legal, isso implicaria atribuir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, modificar os preceitos do próprio diploma legal, em clara violação do disposto no artigo 112º, nº5, da Constituição;

5- Tendo a B…………. sido criada por DL poderá ser extinta, enquanto empresa pública, através da mesma forma legislativa adoptada para a sua criação ao abrigo do disposto no artigo 35º, nº1, do DL nº133/2013, de 03.10;

6- A futura gestão de um serviço público por uma entidade privada [ou maioritariamente privada] não consubstancia qualquer violação do princípio da prossecução do interesse público ou do princípio da autonomia local, antes corresponde a uma opção política legitimada na lei [especificamente, no artigo 1º nº5, b), da Lei nº88-A/97, de 25.07, alterada pela Lei nº35/2013, de 11.06];

7- Os actos impugnados não põem em causa os princípios da autonomia local e da protecção da confiança, sendo certo que a coberto da invocação de tais princípios o demandado pretende, na realidade, fazer depender da autorização dos municípios a decisão da reprivatização, assim colocando em perigo a manutenção de um Estado unitário cujos interesses nacionais não são susceptíveis de fragmentação pela competência decisória de órgãos locais [nº1 do artigo 6º da Constituição].

Termina pedindo que a acção seja julgada improcedente.

9. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o objecto da acção.

II. De Facto

Por articulados, pertinentes, e provados, consignamos os seguintes factos:

1. O DL nº113/96, de 05.08, criou o «sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Vale do Minho», integrando, como seus utilizadores originários, os municípios de CAMINHA, MELGAÇO, MONÇÃO, PAREDES DE COURA, VALENÇA e VILA NOVA DE CERVEIRA - artigo 1º - bem como aprovou os Estatutos da respectiva concessionária;

2. Os 6 municípios referidos emitiram parecer favorável à criação desse sistema multimunicipal - ver preâmbulo do DL nº113/96, de 05.08;

3. A exploração e gestão desse sistema multimunicipal foi adjudicada, em regime de concessão exclusiva, à B……………….., SA, por um período de 25 anos, nos termos do DL nº294/94, de 16.11 [que estabelece o regime jurídico da concessão da exploração e gestão de resíduos multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos] - artigo 3º, nº1, do DL nº113/96, de 05.08; e artigo 1º, nº1, do DL nº294/94, de 16.11;

4. A B………….. rege-se pelo DL nº113/96, de 05.08, lei comercial e respectivos «Estatutos» publicados em Anexo a este diploma legal - artigos 2º, nºs 1 e 2, e 5º, nº1, do DL 113/96, de 05.08;

5. O autor, MC, é accionista, juntamente com a A…………. e mais cinco municípios - MONÇÃO, MELGAÇO, PAREDES DE COURA, VALENÇA e VILA NOVA DE CERVEIRA - da B………… - artigo 6º, nº1, do DL nº113/96, de 05.08;

6. O capital social da B………….. divide-se em acções «classe A» e «classe B», devendo as acções da «classe A» representar, no mínimo, 51% do capital social com direito a voto, e delas apenas poderiam ser titulares os municípios utilizadores do referido sistema multimunicipal de tratamento de resíduos sólidos urbanos e os entes públicos, entendidos estes nos termos da alínea e) do nº2 do artigo 1º da Lei nº71/88, de 24.05 - artigo 6º, nº3, do DL nº113/96, de 05.08; e artigos 6º, nº2, e 9º dos Estatutos da B……..;

7- O capital social da B……………… é representado por 90.000 acções, repartidas da seguinte forma:

a) Município de Caminha - 8550 acções da classe A;

b) Município de Melgaço - 5850 acções da classe A;

c) Município de Monção - 11520 acções da classe A;

d) Município de Paredes de Coura - 5580 acções da classe A;

e) Município de Valença - 7740 acções da classe A;

f) Município de Vila Nova de Cerveira - 4860 acções da classe A;

g) A…………….., S.A. - 45 900 acções da classe A - artigo 6º, nº2, do DL nº113/96, de 05.08;

8. A A……….. é uma sociedade de capitais integralmente públicos, «sub-holding» do grupo C………… [C……….], que tem como objecto a gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos [RSU], assegurando o tratamento e valorização dos resíduos, em regime de parceria com os municípios que fazem parte integrante de diversos sistemas multimunicipais criados para o efeito pelo DL nº294/94, de 16.11 [entretanto alterado pelo DL nº221/2003, de 20.09, e pelo DL nº195/2009, de 20.08];

9. A C………… é, presentemente, titular da totalidade do capital social da A…………..;

10. Em 03.10.2013, no uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº18/2013, de 18.02, foi publicado no DR, 1ª série, nº191, o DL nº133/2013, aqui dado por integralmente reproduzido, o qual estabelece os princípios e regras aplicáveis ao sector público empresarial, incluindo as bases gerais do estatuto das empresas públicas;

11. Em 20.03.2014, foi publicado no DR, 1ª série, nº56, o DL nº45/2014, aqui dado por integralmente reproduzido, que aprovou o processo de «reprivatização» da A…………. e definiu os respectivos trâmites de procedimento;

12. O processo de reprivatização da A………. ocorre mediante alienação das acções representativas de até 100% do seu capital social - artigo 2º, nº1, do DL nº45/2014, de 20.03;

13. A alienação das acções da A………….. efectua-se através de um concurso público e de uma oferta pública de venda dirigida aos seus trabalhadores, a realizar nos termos previstos na Lei nº11/90, de 05.04 [alterada pelas Leis nºs 102/2003, de 15.11, e Lei nº50/2011, de 13.09], e no DL nº45/2014, de 20.03;

14. Em 08.04.2014, foi publicada no DR, 1ª série, nº69, a RCM nº30/2014, que igualmente aqui se dá por integralmente reproduzida, de onde se extrai, nomeadamente, o seguinte:

Nos termos do nº1 do artigo 14º do DL nº45/2014, de 20.03, e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1- Determinar que são alienadas 100% das acções da A………… e que o concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A………….

2- Aprovar o caderno de encargos do concurso público, constante do anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, no qual se estabelecem os termos e condições específicos a que obedece o concurso público previsto no número anterior.

3- Aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A………… é accionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos a que e refere o número anterior.

4- Determinar a abertura do concurso público previsto no nº2 do artigo 2º do DL nº45/2014, de 20.03, através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República.

5- Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta pública de venda de acções da A…………, dirigida exclusivamente a trabalhadores da A……….., no âmbito da qual os referidos trabalhadores podem adquirir acções representativas de 5% do capital social da A………….

6- Determinar que as acções que não sejam vendidas a trabalhadores, assim como aquelas cuja transmissão não se concretize, acrescem automaticamente às acções a adquirir pelo vencedor do concurso público, obrigando-se este a adquirir tais acções pelo preço por acção constante da sua proposta vinculativa.

7- Determinar que ao abrigo do artigo 16º do DL nº45/2014, de 20.03, compete à Ministra de Estado e das Finanças, com faculdade de subdelegação no Secretário de Estado das Finanças, aprovar o convite e todos os aspectos que, nos termos do caderno de encargos, devam ser fixados no mesmo.

8- Constituir uma comissão especial nos termos do artigo 20º da Lei nº11/90, de 05.04, alterada pelas Leis nºs 102/2003, de 15.11, e 50/2011, de 13.09, a qual é composta por três membros a nomear por despacho do Primeiro-Ministro.

9- Determinar que, nos termos do artigo 19º do DL nº45/2014, de 20.03, o Governo, através da D…………., coloca à disposição do Tribunal de Contas toda a documentação que integra o processo de venda, incluindo os pareceres e relatórios previstos na lei que regula estes processos.

10- Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

15. Em 10.04.2014, foi publicado no DR, II Série, nº71, Anúncio de procedimento nº1988/2014, relativo ao concurso público para a reprivatização da A…………., aqui dado por reproduzido.

III. De Direito

1. Como resulta do «relatório» deste acórdão [ver ponto I supra], o MC intenta anular os actos administrativos ínsitos na Resolução do Conselho de Ministros 30/2014, de 08.04 [RCM], mais concretamente os constantes dos números 1 a 5 da mesma, apontando-lhes vício de violação de lei e inconstitucionalidades [orgânica e material].

Em consonância com essa pretensão anulatória, pede ainda a condenação dos demandados à prática de actos considerados devidos, ou seja, a «revogação da abertura do concurso» [ponto 4 da RCM nº30/2014], a «suspensão imediata da alteração dos estatutos da B……………», e a abstenção de todo e qualquer acto que vise a reprivatização da «A……….» nos moldes pretendidos.

Alega, para o efeito, que tais actos padecem de inconstitucionalidade orgânica, por alteração unilateral dos estatutos da B………….., pois trata-se de matéria relativa a bases gerais das empresas públicas, que é da competência exclusiva da AR [artigo 165º, nº1 alínea u), da CRP], e de inconstitucionalidade material, por tudo ser feito ao arrepio do definido no DL nº133/2013, de 03.10. E, ainda, que violam a lei, nomeadamente os princípios constitucionais da «autonomia do poder local» [artigos 6º, nº1, 237º, 242º da CRP], da «confiança e da boa-fé» [artigos 2º, 266º, nº2, da CRP, e 6º-A do CPA], bem como violam o DL nº114/96, de 05.08 [artigos 5º, nº3, e 6º], o Código das Sociedades Comerciais [CSC - artigo 85º], e os estatutos da «B………….» [artigos 6º a 10º].

2. Sobre esta pretensão jurídica - de «anulação dos actos administrativos ínsitos na RCM nº30/2014» - e sobre os respectivos vícios fundamentadores, quer de violação de lei quer de inconstitucionalidade, já este Supremo Tribunal se pronunciou muito recentemente em três acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo, pois várias foram as acções especiais intentadas por municípios portugueses sobre o mesmo tema [AC do STA de 13.10.2016, AAE nº800/14; AC STA de 13.10.2016, AAE nº860/14; AC STA de 13.10.2016, AAE nº910/14].

Por concordarmos com o aí decidido, e com o arrazoado jurídico que sustenta o sentido da decisão, limitar-nos-emos a reproduzir grande parte do texto desses recentes arestos, procedendo às devidas e necessárias adaptações ao caso dos autos.

Trata-se, na verdade, de matéria complexa, que exigiu «ponderada maturação» por parte dos respectivos colectivos, e que, uma vez vertida num texto jurídico capaz, que merece a nossa inteira adesão, não justifica o esforço da elaboração de um novo e porventura menos perfeito molde textual.

3. Assim sendo, escreve-se nesses acórdãos do modo seguinte:

I. Como nota de enquadramento importa deixar consignado que na sequência do decidido nos autos em sede de saneador a pronúncia deste Tribunal circunscreve-se à apreciação da legalidade da «RCM» nº30/2014, […], considerando que a mesma veio fazer a aplicação ou concretização do regime jurídico que havia sido aprovado no DL nº45/2014, diploma legal este donde consta a decisão de aprovação do processo de reprivatização da «A…………» [seu artigo 1º], que foi emitido no exercício da função legislativa do Governo e que, tal como resulta do seu próprio preâmbulo, surge ou se insere no âmbito das alterações produzidas no quadro normativo relativo ao sector de resíduos, no que aqui releva para a discussão dos autos, operadas pela Lei nº35/2013, de 11.07, na Lei nº88-A/97, de 27.07 [Lei de Delimitação de Sectores] e pelo DL nº92/2013, de 11.07, ao revogar o DL nº379/93, de 05.11, aplicando aquilo que é o regime normativo previsto para os processos de reprivatização constantes da Lei nº11/90, de 05.04 [«Lei Quadro das Privatizações» (LQP), na redacção introduzida pelas Leis nºs 102/2003, de 15.11, e 50/2011, de 13.09] [ver, para além do preâmbulo, ainda o artigo 2º do DL nº45/2014] e definindo, nomeadamente, um novo regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos.

II. Com efeito, tendo aquele DL aprovado tal reprivatização e disciplinando aquilo que eram os aspectos essenciais do regime de alienação das acções representativas do respectivo capital da «A…………», veio, nos seus artigos 1º e 14º, consignar, entre outras coisas, que o processo de reprivatização seria regulado também «pelas resoluções do Conselho de Ministros e demais instrumentos jurídicos que venham a estabelecer as condições finais e concretas das operações necessárias à sua execução», que «os demais termos do concurso», as «condições finais e concretas da oferta dirigida a trabalhadores» e a aprovação do caderno de encargos «são estabelecidas mediante Resolução do Conselho de Ministros».

III. Nessa medida, mostrando-se impugnada a referida «RCM», impugnação dirigida no caso quanto às prescrições nela contidas sob os pontos 1 a 3, e sendo que a mesma contém a menção expressa de que foi emanada «nos termos do nº1 do artigo 14º do DL nº45/2014 … e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição», temos, então, que nenhuma dúvida existe de que os comandos nela contidos foram adoptados ao abrigo da referida lei precedente [DL nº45/2014].

IV. Neste DL encontram-se assumidas as opções primárias feitas pelo legislador neste domínio, ao passo que no acto impugnado, em sua concretização e tendo-o como pressuposto de referência normativo, procede-se à abertura do concurso público para efectivar a operação de reprivatização através de alienação do capital social da «A……….», define-se o quantum a alienar [100% daquele capital], regulam-se os seus termos, aprovam-se o caderno de encargos do concurso e os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a «A………..» é accionista, bem como algumas condições da oferta pública de venda de acções da referida sociedade dirigida exclusivamente aos seus trabalhadores.

V. Todas estas resoluções terão, é certo, de mostrar-se credenciadas, mormente, pelo DL nº45/2014 [vide, entre outros, seus artigos 2º, 3º, 4º, 6º, 10º, 11º, 12º e 14º], quadro normativo legal que, como referido, as fundamenta e limita, constituindo, assim, o seu primeiro e imediato parâmetro de validade e que permite, desde logo, a sua impugnação por ilegalidades decorrentes de alegadas desconformidades com aquilo que são comandos consagrados no referido diploma.

VI. Mas no quadro da impugnação da RCM, enquanto acto administrativo através do qual se procedeu à concretização ou operacionalização material da opção legislativa firmada pelo referido DL e demais quadro legal acima referido, poderão, por força do disposto nos artigos 204º e 280º da CRP, ser igualmente invocadas e apreciadas eventuais questões de ilegalidade ou inconstitucionalidade que, enquanto apontadas a comandos contidos, mormente, no referido diploma, poderão conduzir à invalidade do acto e do seu procedimento em virtude destes o pressuporem e aplicarem e nele encontrarem ou residir a sua habilitação normativa, tanto para mais que este Supremo só poderá apreciar da inconstitucionalidade de norma na medida em que a mesma se reflicta na legalidade do acto.

VII. […]

Analisemos, uma vez reconhecido no quadro do princípio do Estado de direito ser o Município demandante, enquanto pessoa colectiva pública que prossegue interesses próprios da sua população e cujo poder e autonomia se mostram constitucionalmente garantidos [sem margem para «confusão» com aquilo que são os poderes e interesses prosseguidos pelo Estado – ver artigos 12º, nº2, 235º e 236º da CRP], detentor de garantias institucionais que, associadas à garantia da autonomia do poder local [ver artigos 6º, nº1, e 235º, nº2, da CRP], se mostram destinadas a assegurar a defesa e protecção de direitos e princípios invocados e tidos por alegadamente lesados.

VIII. Ora, previamente, importa enquadrar e cotejar todo o quadro normativo tido por relevante no qual se integra o procedimento e acto sob apreciação na certeza de que parte do mesmo já foi sendo referido supra.

IX. Assim, como primeiro ponto de enquadramento impõe-se ter como presente que a «A………..», constituída como «A…………., S.A.R.L.» em 22.12.1947, fazia parte do grupo empresarial «E………..» tendo, em 25.09.1975 e nos termos do disposto no DL nº532/75, ingressado no sector público empresarial do Estado por efeito da sua nacionalização juntamente com as demais empresas que, à data, integravam aquele grupo […].

X. E, através do DL nº496/76, de 26.06 [diploma que veio aprovar os estatutos do então «Instituto de Participações do Estado» - «IPE»], foi transferida para o património deste Instituto [ver artigo 45º do Estatuto deste] enquanto integrada naquilo que constituiu a resposta, tal como decorre do preâmbulo do referido diploma, aos problemas surgidos com o facto da nacionalização de sectores básicos da economia nacional ter transferido «para o sector público um volume significativo de participações em empresas com estatuto de direito privado» e em que «grande parte das sociedades, actuando nesses sectores, desempenharam também importantes funções de controlo económico, quer através da detenção directa de partes de capital, quer através da implantação de uma complexa rede de participações cruzadas», com especial reflexo na «nacionalização de sociedades holding», como era o caso da «A……………» no seio do grupo que integrava no momento da nacionalização.

XI. É esse seu anterior perfil que vem a ser aproveitado, integrando, nomeadamente, o universo jurídico-público das empresas com vocação para a consultoria empresarial e para a gestão de participações sociais, a ponto de, enquanto sociedade de capitais integralmente públicos, ser desde 2000 uma «sub-holding» do grupo «C……………» qualidade e enquadramento que se mantinham a quando da publicação do DL nº45/2014.

XII. Por outro lado e contextualizando a decisão de aprovação do processo de reprivatização de até 100% das acções representativas do capital social da empresa «A…………», operada pelo referido DL, temos que a mesma ocorre no quadro de reforma que se operou ao nível da delimitação sectores, no caso, das regras de acesso da iniciativa privada à actividade de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de resíduos.

XIII. Com efeito, importa ter presente que a Lei nº46/77, de 08.07 [Lei de Delimitação de Sectores] havida sido objecto, nomeadamente, em 1993, de alteração no seu artigo 4º pelo DL nº372/93, de 29.10 [emitido no uso de autorização legislativa concedida pela Lei nº58/93, de 06.08], passando aí a prever-se, no que releva para a questão em discussão, que estava «vedado a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza o acesso às seguintes actividades económicas: […] a) Captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos, no caso de sistemas multimunicipais; […] b) Captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes, em ambos os casos através de redes fixas, e recolha e tratamento de resíduos sólidos, no caso de sistemas municipais, salvo quando concessionadas» [nº1], que «para o efeito do disposto nas alíneas a) e b) do número anterior, consideram-se, respectivamente, sistemas multimunicipais os que sirvam pelo menos dois municípios e exijam um investimento predominante a efectuar pelo Estado em função de razões de interesse nacional, e sistemas municipais todos os demais, bem como os sistemas geridos através de associações de municípios» [nº2], sendo que «as actividades referidas na alínea a) do nº1 e que se mantêm vedadas a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza podem ser exercidas, em regime de concessão, a outorgar pelo Estado, por empresas que resultem da associação de entidades do sector público, designadamente autarquias locais, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social da nova sociedade, com outras entidades privadas» [nº3].

XIV. E que na sequência e no contexto dessa alteração havia, então, sido publicado o DL nº379/93, de 05.11, diploma através do qual se estabeleceu o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais das actividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos, e em que se reafirmou a titularidade estadual dos sistemas multimunicipais e a dos sistemas municipais pelos municípios ou associações de municípios, possibilitando-se, todavia, a entrada de capital privado nas entidades concessionárias responsáveis pela gestão e exploração dos sistemas multimunicipais sempre que tal capital privado mantivesse uma posição minoritária [ver seu artigo 3º, nº1 - exigência essa reiterada pelo artigo 3º do DL nº294/94, de 16.11 (diploma onde foi fixado o regime aplicável à gestão e exploração desses sistemas e que aprovou as bases das respectivas concessões, impondo-se no mesmo que cada concessionária fosse uma «empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos»)], sendo que, quanto aos sistemas municipais, permitiu-se também atribuição, em regime de concessão, da exploração e da gestão destes últimos a entidade pública ou privada de natureza empresarial, bem como a associação de utilizadores [ver, nomeadamente, os artigos 1º, 3º e 6º do referido DL].

XV. Assim, como veio a ser publicado o DL nº113/96, de 05.08 [adaptação feita aos presentes autos], ainda em materialização do regime definido pelo referido DL nº379/93, sendo que através daquele diploma, mormente e no que aqui releva para os autos, foi, por um lado, criado o sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do «Vale do Minho», no qual o autor figura entre os municípios utilizadores originários, e, por outro, aprovados os estatutos da sociedade «B……………..,, S.A.» [nos termos constantes do anexo do referido DL], atribuindo-lhe o exclusivo da exploração e gestão do referido sistema multimunicipal em regime de concessão nos termos do referido DL nº294/94 e por um período de 25 anos [artigo 3º, nº1, do DL nº113/96 de 05.08].

XVI. De notar que a opção legislativa que havia sido feita no DL nº372/93 veio, entretanto, a ser reafirmada pela nova «Lei de Delimitação de Sectores» [a supra citada Lei nº88-A/97], já que esta manteve ainda a actividade do sector dos resíduos entre o leque de actividades de acesso vedado a entidades privadas [artigo 1º, nº1, alínea a)], permitindo, todavia, que fosse autorizada a sua «concessão» desde que cumprida a condição da concessionária manter capitais maioritariamente públicos, incluindo nestes os capitais detidos por autarquias [ver artigo 1º, nºs 1 e 3].

XVII. Ocorre que este regime, por força da referida Lei nº35/2013, veio a sofrer no domínio do sector dos resíduos uma significativa alteração, porquanto após mudança do critério relevante para qualificação dos sistemas multimunicipais [passou a ter, como critério único, os que servindo pelo menos dois municípios «exijam a intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional» - sublinhado nosso - sem qualquer referência ou apelo ao saber se existe ou não um investimento predominante do Estado [ver nº2 do artigo 1º)], eliminou-se do leque de actividades que só poderiam ser concessionadas a entidades dotadas de capitais maioritariamente públicos a relativa à gestão e exploração da recolha e tratamento de resíduos sólidos [ver nº3 do artigo 1º].

XVIII. De tal eliminação decorreu, assim, o desaparecimento do impedimento legal da possibilidade de outorga pelo Estado da concessão de sistemas multimunicipais de gestão e exploração da recolha e tratamento de resíduos sólidos a empresas cujo capital social fosse maioritária ou integralmente subscrito por entidades do sector privado [ver artigo 1º, nº5, alínea b)].

XIX. E é em consonância com esta alteração que veio, então, a ser publicado o também aludido DL nº92/2013, o qual, revogando e substituindo o DL nº379/93, reiterou a opção de eliminação da actividade de recolha e tratamento de resíduos sólidos do leque de actividades reservadas a concessionárias do sector público empresarial [ver teor do artigo 1º, nº3 - onde, quanto aos sistemas multimunicipais, a exigência no capital social da entidade de natureza empresarial concessionária de capitais exclusivamente públicos ou duma posição obrigatoriamente maioritária de entidades públicas em associação apenas figura a actividade de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes], viabilizando, assim, a realização de operações de alienação de participações sociais maioritárias a privados no sector dos resíduos.

XX. Pode, aliás, ler-se no seu preâmbulo que «em coerência com a alteração à Lei de Delimitação de Sectores efectuada pela Lei nº35/2013 […] introduzem-se as modificações necessárias à viabilização da operação de alienação de participações sociais a privados no sector dos resíduos, desaparecendo a regra da maioria pública nas entidades gestoras no subsector dos resíduos e, consequentemente, os poderes “in-house” do concedente sobre essas entidades» e que a «revisão do conceito de sistema multimunicipal, agora associado a razões de interesse nacional e desligado das necessidades de investimento predominante a realizar pelo Estado, permite reconduzir a esse conceito sistemas cuja titularidade estatal assenta em outras razões de interesse nacional».

XXI. É, pois, em todo este contexto que, como vimos, por um lado, surge a decisão de aprovação do processo de reprivatização de até 100% das acções representativas do capital social da empresa «A………….», operada pelo DL nº45/2014 através dum concurso público e duma oferta pública de venda dirigida a trabalhadores da mesma empresa, processo esse aberto pelo acto impugnado e que aprovou ainda o respectivo caderno de encargos do concurso e condições daquela oferta, bem como condições de exercício pelos municípios do direito preferência e da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a «A…………» é accionista.

XXII. E em que, por outro lado, vem ainda a ser publicado o DL nº103/2014, de 02.07, mediante o qual se procedeu à alteração do citado DL nº113/96 […] e, bem assim, dos estatutos da «B………..».

XXIII. Atente-se que, mercê da sua natureza e posição, a A………… constituiu o «veículo» utilizado pelo Estado Português para assegurar o cumprimento da obrigação de manutenção da titularidade maioritariamente pública do capital social que derivava do quadro normativo anterior à reforma iniciada neste domínio em 2013, para o efeito figurando como accionista maioritária das 11 empresas concessionárias encarregadas de gerir os sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos.

XXIV. A mesma ficou responsável pela titularidade de, pelo menos, 51% do capital de cada uma das entidades concessionárias que receberam a gestão e exploração de um sistema multimunicipal, ficando os municípios abrangidos por cada sistema com a titularidade de uma posição minoritária.

XXV. É assim que, à data da propositura desta acção, e no que releva para os autos, o capital social da sociedade «B……………..» era detido pela «A……………» em 51,00% e pelos Municípios em 49,00% [ponto 7 do provado].

XXVI. Presente a evolução e modificação havidas no quadro de reforma legislativa em que se mostra integrado este processo de reprivatização impõe-se, agora, centrar nossa atenção no enquadramento normativo [constitucional e legal] no qual o mesmo se funda.

XXVII. Como resulta dos próprios termos insertos no DL nº45/2014 [ver preâmbulo e quadro normativo de habilitação invocado no mesmo] o processo de reprivatização da «A………….» rege-se «pelo disposto na Lei nº11/90 […] (Lei Quadro das Privatizações)», sendo que o Governo emanou o referido DL ao abrigo das competências e poderes que, constitucionalmente, lhe são conferidos pelas alíneas a) e c) do artigo 198º da CRP.

XXVIII. Para além do assento na competência legislativa do Governo definida pelo comando constitucional, faz-se, ainda, apelo no mesmo e enquanto também padrão normativo de referência à «LQP», diploma este que aprovou e no qual está contida a disciplina das operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 previstos no nº1 do artigo 293º da CRP [ver artigo 1º da «LQP»].

XXIX. Resulta deste preceito, o qual tem por epígrafe «reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974», que «lei-quadro, aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções, regula a reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974, observando os seguintes princípios fundamentais: […] a) A reprivatização da titularidade ou do direito de exploração de meios de produção e outros bens nacionalizados depois do 25 de Abril de 1974 realizar-se-á, em regra e preferencialmente, através de concurso público, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública; […] b) As receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para amortização da dívida pública e do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo; […] c) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização manterão no processo de reprivatização da respectiva empresa todos os direitos e obrigações de que forem titulares; […] d) Os trabalhadores das empresas objecto de reprivatização adquirirão o direito à subscrição preferencial de uma percentagem do respectivo capital social; […] e) Proceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por intermédio de mais de uma entidade independente» [nº1], sendo que, nos termos do seu nº2, «as pequenas e médias empresas indirectamente nacionalizadas situadas fora dos sectores básicos da economia poderão ser reprivatizadas nos termos da lei».

XXX. Foi em concretização deste comando que veio a ser publicada a referida «LQP» da qual e no que releva se extrai que «a reprivatização da titularidade realizar-se-á, alternativa ou cumulativamente, pelos seguintes processos: a) Alienação das acções representativas do capital social; b) Aumento do capital social» [artigo 06º, nº1] e que esses processos são «realizados, em regra e preferencialmente, através de concurso público ou oferta pública nos termos do Código dos Valores Mobiliários» [ver nº2 deste preceito], sendo que «a reprivatização através de concurso público será regulada pela forma estabelecida no artigo 4º, no qual se preverá a existência de um caderno de encargos, com a indicação de todas as condições exigidas aos candidatos a adquirentes» [ver artigo 7º, nº1], ou seja, sujeita ao disposto nesta lei e mediante emissão de decreto-lei [ver artigo 4º, nº1 - DL esse através do qual se «aprovará o processo, as modalidades de cada operação de reprivatização, designadamente os fundamentos da adopção das modalidades de negociação previstas nos nºs 3 e 4 do artigo 6º, as condições especiais de aquisição de acções e o período de indisponibilidade a que se referem os artigos 11º, nº1, e 12º, nº2» - ver artigo 13º, nº1] e em que «a sociedade anónima que vier a resultar da transformação continua a personalidade jurídica da empresa transformada, mantendo todos os direitos e obrigações legais ou contratuais desta» [ver artigo 4º, nº3], competindo ao Conselho de Ministros a emissão de «decisão final sobre a apreciação e selecção dos candidatos» [ver nº2 do referido artigo 7º], bem como a aprovação «por resolução, de acordo com a lei, as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização» [ver artigo 14º].

XXXI. De referir, ainda, que o regime da «LQP» aplica-se também e com as devidas adaptações «à reprivatização da titularidade das empresas nacionalizadas que não tenham o estatuto de empresa pública» [ver seu artigo 25º].

XXXII. Tratando-se no caso da «A………..» dum processo de transferência do sector público para o sector privado de bem antes pertencente a este último sector e que havia sido nacionalizado após o 25 de Abril de 1974, […] daí denominar-se de «reprivatização» e não «privatização», afigura-se, à luz do que conjugadamente se disciplina nos artigos 165º, nº1, alíneas l) e u), e 293º da CRP, como correcto e acertado o padrão normativo a que se fez apelo no DL nº45/2014, porquanto este diploma radica efectivamente o seu enquadramento e emissão no regime definido pela «LQP» enquanto concretização do comando constitucional previsto não no dito artigo 165º mas no artigo 293º.

XXXIII. Com efeito, presente a evolução registada no texto constitucional, após a várias revisões, e uma vez analisados os termos e o teor dos actuais comandos em confronto, ressalta, por um lado, a existência duma clara separação entre aquilo que é a cláusula de reserva de competência legislativa referente às «bases gerais do estatuto das empresas públicas» [alínea u), do nº1, do artigo 165º da CRP] e aquilo que constitui cláusula competencial respeitante à definição dos «meios e formas de [...] privatização dos meios de produção» [alínea l), do nº1, do artigo 165º da CRP], tanto mais que não são confundíveis a legiferação que disciplina as regras de transferência de propriedade e da natureza duma empresa, fazendo-a abandonar o universo jurídico-público e ingressar no sector privado, mas mantendo-a, enquanto unidade jurídico/produtiva ou aglomerado económico, sob controlo de sujeitos privados, por contraposição com aquela em que se definem as bases gerais ou o regime jurídico aplicáveis às empresas públicas enquanto tais.

XXXIV. Para além disso, da evolução e teor dos aludidos comandos constitucionais extrai-se, ainda, uma outra separação ou diferenciação em termos de reservas competenciais entre aquilo que é a definição do regime normativo para as operações de reprivatização da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 [previsto no artigo 293º da CRP e nele se incluindo apenas as operações de reprivatização incidentes sobre os meios de produção e bens alvo de nacionalização por parte das leis ordinárias publicadas entre 25 de Abril de 1974 e a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 [ver Jorge Miranda e Rui Medeiros in: Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra 2007, página 980; António de Sousa Franco e Guilherme D’Oliveira Martins in: A Constituição Económica Portuguesa. Ensaio Interpretativo, Coimbra 1993, página 278] e a definição geral do regime legal relativo às operações de privatização ou reprivatização que incidam sobre a titularidade ou direitos de exploração de meios de produção ou outros bens que ali não estejam abrangidos [ver artigo 165º, nº1, alínea l), da CRP - no qual se incluem, assim, a legiferação sobre as operações que vierem a recair sobre meios de produção/bens que nunca tenham sido alvo de nacionalização, bem como as operações incidentes sobre meios de produção/bens que tenham sido alvo de nacionalização antes de 25 de Abril de 1974 e, bem assim, das nacionalizações que ocorreram ou venham a ocorrer após a data da entrada em vigor da Constituição de 1976 (ver, Jorge Miranda e Rui Medeiros in: ob. cit., páginas 979/981)].

XXXV. Aliás, como referem Jorge Miranda e Rui Medeiros a «figura da privatização, ou seja, […] o processo de transferência para o sector privado de bens integrantes do sector público que nunca anteriormente estiveram integrados naquele sector privado […] está assim fora da órbita de actuação do artigo 293º da Constituição, sendo matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165º, nº1, alínea l)]», sendo que da conjugação dos referidos preceitos «divisam-se claramente dois regimes básicos relativos à transferência de bens do sector público para o sector privado» já que quanto ao regime da reprivatização de bens nacionalizados depois de 25 de Abril de 1974 o mesmo é «objecto de concretização jurídica através de lei-quadro parlamentar aprovada segundo um procedimento qualificado e com respeito de determinados princípios materiais» ao passo que o regime de privatizações dos restantes bens ou meios de produção públicos será fixado «através de uma lei da competência legislativa de reserva relativa da Assembleia da República, bastando para a sua aprovação uma maioria simples de deputados, podendo também ser fixado mediante decreto-lei autorizado, em qualquer caso sem subordinação aos princípios substantivos e procedimentais consagrados no nº1 do artigo 293º da Constituição» [in: ob. cit., página 979] [ver, igualmente, Paulo Otero in: Privatizações, Reprivatizações e Transferências de Participações Sociais no Interior do Sector Público, Coimbra 1999, páginas 43/44].

XXXVI. Aquela «LQP» foi concebida, tal como sustentou o Tribunal Constitucional [ver Acórdão nº71/90 (…)] «como uma norma sobre a produção normativa [à semelhança do que sucede com as leis de autorização legislativa, com as denominadas leis de enquadramento …], destinada a desempenhar uma função habilitante, na medida em que constitui pressuposto da prática, pelo Governo, dos actos normativos de reprivatização de cada empresa pública ou nacionalizada [os decretos-leis de transformação das empresas em causa em sociedades anónimas … e as resoluções do Conselho de Ministros que aprovam as condições finais e concretas das operações a realizar em cada processo de reprivatização…] e dotada de uma primariedade material e hierárquica [porque conformadora daqueles decretos-leis e daquelas resoluções e sobre uns e outras naturalmente prevalecente, não só em razão da sua específica função hierárquico-normativa, mas também por força do princípio da repartição de competências entre os órgãos de soberania - já que versando matéria sobre a qual primariamente só o Parlamento detém competência legislativa]», tratando-se de uma lei de «princípios, à semelhança das leis de bases, porquanto a Constituição revista consagra ela própria expressamente, em disposição final e transitória [artigo 296º] - [correspondente ao actual artigo 293º]» e «ordenadora ou de enquadramento de um processo normativo composto por um conjunto de actos nela previstos e a ela subordinados, a praticar pelo Governo, e nisto consistirá a sua função habilitante e simultaneamente conformadora», na certeza de que sendo a «LQP» uma «lei com valor reforçado» caberá ao mesmo Tribunal sindicar e controlar uma eventual ilegalidade de acto legislativo por violação da referida lei, aferindo se é, pelo menos, plausível, ou se não é manifestamente inexistente, que «o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector» exijam o afastamento do recurso preferencial às modalidades-regra de privatização, ou se «a situação económica ou financeira da empresa o recomenda», ou se tal afastamento implicou «uma violação dos limites da discricionariedade consentida ao legislador», mas já não «sindicar especificamente o tipo de modalidade de reprivatização escolhido pelo legislador» [ver, neste sentido o Acórdão nº683/2006 do mesmo Tribunal].

XXXVII. No caso ora sob apreciação a decisão de privatizar a «A………..» inserta no DL nº45/2014, foi-o, pois, como referido, em respeito e obediência ao quadro constitucional e ordinário invocado e, por força do mesmo quadro, e na sequência do atrás exposto, tinha que revestir a forma de acto legislativo já que o uso de DL assim era imposto ou exigido [ver artigos 1º, 4º, nº1, 7º, nº1, e 13º todos da «LQP»] e não através da forma ou de acto administrativo ou de acto de direito privado, nomeadamente, de deliberação societária como se extrai da tese afirmada pelo município autor.

XXXVIII. Tal resultava imposto pelo disposto no artigo 293º, nº1, em articulação com o artigo 112º, nºs 3 e 5, ambos da CRP, e com a «LQP» [ver artigos 4º, 7º e 13º], sob pena de verificação ou de inconstitucionalidade, dada a realização de operação de reprivatização por um órgão que não é para tanto competente, ou, então, pelo menos, de ilegalidade reforçada, mercê da violação da exigência quanto à forma fixada pela referida lei-quadro para a concretização de qualquer acto de reprivatização, dado o desrespeito, por conseguinte, do valor reforçado de que goza a «LQP» enquanto «norma sobre a produção normativa» com uma «função habilitante» e que se mostra dotada de «primariedade material e hierárquica» [ver o citado Acórdão do TC nº71/90], infracções essas susceptíveis de, nomeadamente, conduzirem à sua desaplicação concreta por inconstitucionalidade [ver artigo 280º, nº2, alíneas b) e d), da CRP].

XXXIX. Defendem, aliás, Jorge Miranda e Rui Medeiros, quanto à forma de concretização da referida lei-quadro que «não obstante o assinalado silêncio do legislador constitucional, tudo aponta para que a lei-quadro de reprivatizações deva ser concretizada por acto legislativo», para assim apontando não só o elemento literal «a expressão lei-quadro sugere directamente a ideia de uma lei destinada a servir de moldura a outras leis» já que «se quisesse que as reprivatizações em concreto fossem objecto de actos não legislativos a Constituição ter-se-ia referido, simplesmente, a lei das reprivatizações», mas também os elementos sistemático e histórico [in: ob. cit., página 996] [vide igualmente Lino Torgal em Da lei-quadro na Constituição Portuguesa de 1976, in: Perspectivas Constitucionais, II, (1997), páginas 923/926; M. Esteves Oliveira e outros in: Privatizações e Reprivatizações. Comentário à Lei-Quadro das Privatizações (2011), páginas 24/26, 36 e 62/63; Paulo C. Rangel em A concretização legislativa da Lei-Quadro das Reprivatizações (a propósito da inconstitucionalidade do Decreto-lei n.º 380/93 … in: Legislação nº23, página 10].

XL. Por outro lado e como supra sustentado, tendo aquele DL sido emitido ao abrigo do artigo 293º, nº1, da CRP, em conjugação e no quadro da «LQP», soçobra um qualquer entendimento que faça apelo àquilo que são os comandos constitucionais insertos no artigo 165º, nº1, alíneas l) e u), e a uma sua pretensa infracção, já que a matéria e regime normativo inserto no DL nº45/2014 não os integram ou preenchem minimamente, visto não estarmos em presença nem de acto legislativo relativo a bases gerais do estatuto das empresas públicas [ver aquela alínea u) do citado comando constitucional e o DL nº133/2013] e que, por isso, possa contender ou lhe deva qualquer respeito, nem sequer de um acto de privatização dos meios de produção que resulte abrangido na referida alínea l) do nº1 do artigo 165º.

XLI. Do facto de se dever caracterizar e inserir a «A………….» [de per si e quanto àquilo que são as suas participações] como sendo uma empresa pública integrada no sector empresarial do Estado, face ao que decorre conjugadamente do disposto nos artigos 5º, nº1, e 9º, nº1, 13º, nº1, 56º e 57º do citado DL nº133/2013, […] , já que enquanto organização empresarial constituída sob a forma de societária nos termos da lei comercial, o Estado, através da detenção das participações na «C……….», exerce de forma indirecta uma influência dominante na mesma considerando, mormente, os vários pressupostos descritos no referido nº1 do artigo 9º daquele DL, tal todavia não implica, nem deriva minimamente que a disciplina daquilo que é a definição do enquadramento ou do regime da alienação da titularidade da mesma, através de operação de reprivatização, se deva conformar ou fundar/acolher naquilo que são as bases gerais do estatuto das empresas públicas insertos naquele DL nº133/2013, porquanto, como vimos, tratam-se de domínios ou planos diversos, sem que se possa sustentar que ocorra qualquer infracção aos artigos 5º, 9º, 13º, nº1, 34º, nº1, 56º e 57º do citado DL, ou ainda do artigo 165º, nº1, alínea u), da CRP.

Face ao exposto, não pode deixar de ser julgada improcedente a inconstitucionalidade orgânica que foi apontada pelo município autor ao acto impugnado [adaptação aos presentes autos].

XLII. Ocorre que impondo-se o uso da forma do acto legislativo para o operar da reprivatização da «A…………..», feita através do DL nº45/2014, temos que este e a «RCM» impugnada não envolvem em termos expressos qualquer alteração ou modificação dos estatutos da «B……………» [adaptado à situação dos autos].

XLIII. Tal diploma, e o acto impugnado, contêm, respectivamente, a disciplina e a materialização daquilo que é a operação de alienação a privados do capital social da A…………, bem como o assegurar do exercício e efectivação de determinados direitos que indirecta e reflexamente estariam em consequência envolvidos, sendo que no capital social daquela empresa o município autor não detém nenhuma posição jurídica, direito ou interesse, nem ocupa ou dispõe de assento nos respectivos órgãos societários.

XLIV. A alteração ou modificação estatutária, contra a qual o autor se insurge e invoca como lesiva da sua posição jurídica [direitos e interesses próprios da população respectiva] e cuja defesa prossegue veio apenas a operar-se, efectivamente, com a publicação do DL nº103/2014, já que só através do mesmo e do regime por ele introduzido se operou a alteração do DL nº113/96 e, bem assim, dos estatutos da «B…………….», adequando-os àquilo que resultava ou se poderia intuir das modificações produzidas, nomeadamente pela Lei nº35/2013, DL nº92/2013 e DL nº96/2014, sendo certo que o autor não aduziu ou suscitou qualquer questão quanto àquilo que é o regime da disciplina da opção de venda e direito de preferência que foi concedido aos municípios no quadro do processo de reprivatização e suas implicações ou decorrências [ver artigos 11º do DL nº45/2014 e 41º a 49º do caderno de encargos aprovado pela «RCM» nº30/2014 de 03.04.2014, entretanto publicada em 08.04.2014].

XLV. Nessa medida, alegando o autor que, através dos actos impugnados, e do quadro normativo em que eles se baseiam, e que visam concretizar, ocorre infracção à lei, mormente às regras ínsitas no CSC, porque qualquer alteração aos «estatutos da B………….» teria de ser feita segundo as mesmas, soçobra, desde logo, o pedido anulatório assente em tais fundamentos de ilegalidade [adaptado aos presentes autos].

XLVI. É que reconduzindo-se o acto impugnado e o regime legal que o mesmo aplica à operação de reprivatização da «A………..», sociedade esta, repita-se, integrante do Grupo «C…………» cujo capital é detido maioritariamente pela «D…………..», sociedade que, por sua vez, é detida pelo Estado como seu único accionista [ver DL nº209/2000 e Estatutos em anexo] […], então não se vislumbra como pode o autor, que não detém qualquer posição no capital daquele Grupo e em nenhuma das referidas sociedades, em particular na «A…………», arrogar-se ou invocar lesão de deveres societários e daquilo que fosse uma posição jurídica, direitos ou interesses em capital de sociedade de que não é possuidor e à qual é totalmente alheio.

XLVII. Ou fazê-lo invocando a sua posição jurídica, direitos e interesses no capital e órgãos societários duma outra sociedade, no caso da «B…………….», quando esta sociedade, frise-se, não viu sequer seu capital social e estatutos modificados ou alterados através do acto impugnado e do quadro normativo pelo mesmo aplicado já que estes nada contendem minimamente com aqueles, conclusão esta que se mostra confirmada pela necessidade de emissão/publicação do DL nº103/2014, apenas em 02.07.2014, diploma esse sim que, efectivamente, procedeu à alteração dos estatutos da «B………….» e do DL nº113/96 que a havia criado.

XLVIII. O acto impugnado concretizador da privatização da «A………….» não é pressuposto legal da alteração dos Estatutos da «B……………», nem o seu conteúdo e/ou efeitos a envolvem ou operam, já que toda a definição e o desenvolvimento do procedimento privatizador e dos seus actos mostra-se, por um lado, condicionado por um «desfecho positivo» do concurso, dado inexistir qualquer transmissão de acções seja de que tipo for sem a celebração de contratos de compra e venda de acções entre «A…………» e os municípios em momento ulterior [ver artigos 30º, nº2, 39º nºs 1 e 3, 41º/49º do caderno de encargos anexo à «RCM»], e por outro lado, surge gizado de forma independente e autónoma do processo e o procedimento de alteração estatutária da «B…………..» sem, todavia, deixar de com o mesmo ter de estar conexionado ou em ligação, salvaguardando e integrando como dado certo e necessário a sua materialização através dum novo acto ulterior, tanto para mais que aquela alteração estava, aliás, pré-anunciada face àquilo que haviam sido, como aludido, as mudanças legislativas introduzidas nos regimes em matéria de delimitação de sectores [ver Lei nº35/2013 nas alterações introduzidas à Lei nº46/77] e em matéria da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos [ver DL nº92/2013 e DL nº96/2014].

XLIX. Nessa medida, na tese do autor o quadro normativo tido por violado pelo acto impugnado […] mostra-se assim desfocado ou deslocado do que deveria ser o seu efectivo e verdadeiro «alvo», falhando a imputação das ilegalidades àquele acto em face daquilo que são o conteúdo, alcance e os efeitos deste e o seu quadro normativo de enquadramento, os quais, repita-se, não envolvem em termos expressos uma qualquer alteração ou modificação dos estatutos da «B…………….», para além de que, frise-se, ao invés do sustentado pelo autor, o DL nº133/2013 não se aplica a actos de reprivatização como o em questão, nem o mesmo constitui uma lei de valor reforçado para efeitos de disciplina e definição normativa dos concretos procedimentos reprivatizadores.

L. Improcede, portanto, de harmonia com o exposto, toda a argumentação expendida pelo município autor conducente às ilegalidades do acto impugnado por alegada infracção das regras do CSC relativas à alteração dos estatutos, e, bem assim, a infracção dos próprios estatutos da «B…………….» [adaptado ao caso dos autos].

4. Enquanto fundamento de ilegalidade apontado pelo MC ao acto impugnado, conta-se, ainda, o da «inconstitucionalidade material» por violação das normas que garantem a autonomia local [artigos 6º, nº1, 235º nº2, 237º e 242º, nº1, CRP].

Sobre esta imputação feita ao acto impugnado escreve-se no supra referido AC STA de 13.10.2016 [AAE nº800/14] assim:

[…]

LI. Assaca o município autor, também, ao acto impugnado, a infracção dos comandos constitucionais definidores e garantes da autonomia do poder local [ver artigo 235º da CRP], bem como a tutela administrativa sobre as autarquias locais [ver artigo 242º da CRP].

LII. Refira-se, desde já, que não se vislumbra em que medida o acto ora impugnado, pela sua natureza e teor, possa constituir ou envolver uma qualquer infracção ou violação do poder de tutela administrativa sobre as autarquias locais consagrado no artigo 242º da CRP, preceito que dispõe o seguinte: «1. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei. 2. As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei. 3. A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves».

LIII. Nada da alegação vertida nos autos pelo autor permite configurar e enquadrar uma tal violação, não resultando do acto impugnado e do seu enquadramento normativo o beliscar do citado preceito constitucional, razão pela qual improcede sem necessidade de outros considerandos este fundamento [adaptado ao caso dos autos].

LIV. Mas soçobra também a alegada violação do princípio da autonomia do poder local por em infracção ao disposto no artigo 235º da CRP.

Motivemos o juízo de improcedência.

LV. Pese embora o Estado ser «unitário» o mesmo «respeita na sua organização e funcionamento … os princípios … da autonomia das autarquias locais» [ver artigo 6º, nº1, da CRP], preceituando-se no citado artigo 235º que «a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais» [nº1] e que «as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas» [nº2], na certeza de que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa» [ver artigo 237º, nº1, da CRP] e de que as autarquias detém «património e finanças próprios» [ver artigo 238º, nº1, também da CRP].

LVI. A garantia constitucional da autonomia do poder local tem sido alvo de sucessivas e repetidas pronúncias por parte do Tribunal Constitucional, colhendo-se entre as mais recentes a pronúncia constante do Acórdão nº494/2015.

LVII. Extrai-se da linha fundamentadora deste acórdão, naquilo que releva para a questão em discussão, que a «autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6º, nº1, da Constituição» e que nesse contexto «deve ser associada ao princípio constitucional geral da unidade do Estado e, lida em contexto com a autonomia regional, o princípio da subsidiariedade e a descentralização administrativa», para depois centrando a sua atenção no citado artigo 235º da CRP afirmar que se trata de norma que «garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma [Acórdão nº296/2013…]», já que as «autarquias locais são mais que “mera administração autónoma do Estado”, uma vez que concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" [Ruiz Miguel], num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adopção das decisões colectivas que a afectam [ver Acórdão nº432/93, nº1.2., ver também Acórdão nº296/2013, nº13, e o Acórdão nº109/2015, nº10]».

LVIII. E avançando na sua linha fundamentadora afirma ainda que «segundo o artigo 3º, nº1, da Carta Europeia da Autonomia Local, “o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos” [Acórdão nº296/2013, nº14]» e que, como sustentado no Acórdão nº432/93, «esses interesses próprios das populações: “[…] justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização. O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e “assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria” […]», na certeza de que a «prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, “como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos [os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro], e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais” [Acórdão n.º 379/96 …]», sendo que, atento o disposto no nº1 do artigo 237º da CRP, «o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia», mas que «ao desempenhar essa tarefa, “o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias [e aos seus órgãos um conjunto de competências] que lhes permitam satisfazer os interesses próprios [privativos] das respectivas comunidades locais” [Acórdão nº379/96, nº 5.2., e Acórdão nº329/99, nº 5.4.]».

LIX. Daí que e continua «na síntese efectuada por Artur Maurício sobre a jurisprudência relativa à garantia da autonomia local: “a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade” só podendo a “restrição legal desses interesses […]” “ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma”. “Nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal entendendo […] que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade”», sendo que o «condicionamento ou compressão da autonomia local [nomeadamente dos seus elementos] pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível», presente que «a autonomia municipal não pode afectar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses [necessariamente locais] que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou actuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional [ver M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, página 385]».

LX. Cientes do enquadramento relativo ao princípio e garantia em crise que antecede importa ainda ter presente, de harmonia com o já supra referido, que nos sistemas multimunicipais existentes neste domínio assiste-se e apela-se à intervenção do Estado em função de razões de interesse nacional o que acarreta que os interesses dos municípios, como o do aqui autor, não são, por conseguinte, os únicos a serem ou deverem ser tidos em consideração, na certeza, porém, de que aos referidos sistemas multimunicipais é também confiada a prossecução de interesses próprios das populações daqueles municípios.

LXI. Na situação em presença constata-se que no âmbito do procedimento/processo legislativo os municípios, através da sua Associação Nacional, tiveram oportunidade de participar e tutelar/defender os interesses próprios das populações, esgrimindo e aduzindo seus argumentos [ver, no caso, a referência de que foi/foram «ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses …» inserta nos preâmbulos do DL nº92/2013, do DL nº96/2014, do DL nº45/2014, e do DL nº102/2014, este último ainda com audição dos «municípios accionistas da ERSUC …»].

LXII. Se é certo que a pronúncia dos municípios através de seus órgãos autárquicos num procedimento legislativo ou num procedimento societário não é equivalente, nem é a mesma coisa, tal não significa que o artigo 235º da CRP exija ou imponha, para ser cumprida e efectivada a garantia nele inserta, um modelo de participação/pronúncia como o existente no âmbito do direito societário e muito menos que tal modelo tenha de ser transposto para o quadro do processo de reprivatização em questão.

LXIII. Esse entendimento constituiria, pois, um entorse àquilo que é a posição constitucional conferida no nosso ordenamento às autarquias locais e àquilo que são os poderes de participação nos procedimentos perante órgãos nacionais quando estejam em causa a colisão com interesses locais, porquanto o nº2 do artigo 235º da CRP visa tão-só que a opinião das autarquias não seja desconsiderada, que as mesmas sejam ouvidas, mas sem que detenham uma posição de bloqueio do procedimento decisório por parte dos órgãos nacionais.

LXIV. É certo que não poderemos esquecer que o nosso sistema constitucional aponta para a conjugação do princípio da unidade do Estado com, nomeadamente, o princípio da autonomia local [ver citado artigo 6º, nº1, da CRP] e que não se pode aceitar que um órgão do poder central tome decisões que afectem interesses locais sem dar a oportunidade às autarquias, através de seus órgãos, de contribuírem para a definição do conteúdo dessas decisões [ver artigo 235º, nº2, da CRP].

LXV. Mas o «equilíbrio eficiente» entre princípio da «descentralização local» e o princípio da «unidade de acção na prossecução do interesse público», tal como é afirmado por Jorge Miranda [in: Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 6ª edição, páginas 237/239], no quadro da ideia de unidade estatal não se mostra compatível com a exigência de que as decisões tomadas pelos órgãos centrais no quadro dos sistemas multimunicipais, prosseguindo interesses nacionais, tenham de obter a concordância das autarquias locais num quadro ou ambiência disciplinado pelas regras societárias.

LXVI. Aquilo que é a prossecução do interesse nacional neste domínio não pode ficar refém, não pode ficar capturada pela afirmação dum interesse local, pela exigência dum procedimento societário tido como o único compatível do princípio da autonomia do poder autárquico.

LXVII. Para além disso a tese sustentada pelo autor não pode ser acolhida porquanto não obstante a intervenção do Estado no sector do saneamento e dos resíduos dever envolver as competências dos municípios nesse domínio temos que o princípio em crise admite claramente restrições desde que respeitados o princípio da proporcionalidade e aquilo que é o seu núcleo essencial.

LXVIII. Ora a operação de reprivatização da «A…………» feita no quadro do processo de transformação do sector de resíduos, mormente, da gestão e exploração dos sistemas, transcende os interesses dos municípios, tanto mais que prossegue interesses que se prendem com a própria sustentabilidade económico-financeira dos sistemas multimunicipais tomados no seu conjunto, interesses a serem prosseguidos pelo Governo no âmbito daquilo que são as suas competências nesta matéria e que para serem prosseguidos não carecem do «acordo» dos municípios.

LXIX. Daí que também por isso o acto impugnado não enferma de qualquer infracção ou violação do princípio da autonomia do poder local [artigo 235º da CRP], improcedendo também este fundamento de ilegalidade.

5. O autor MC imputa ao acto impugnado, por último, a violação dos princípios da segurança jurídica, da protecção da confiança e da boa-fé [artigos 2º, 266º nº2 da CRP, e 6º-A do CPA].

Sobre estes temas, e mais uma vez, diz-se no referido aresto de 13.10.2016 [AAE nº860/14] o seguinte:

[…]

LI. Enquanto fundamento de ilegalidade assacado ao acto impugnado pelo autor conta-se ainda o da infracção, por parte do mesmo, e do quadro normativo que este veio concretizar, dos princípios da protecção da confiança/segurança jurídica e da boa-fé [artigos 2º e 266º, nº2, da CRP, e 6º-A do CPA].

LII. Inexistem dúvidas de que o Estado no momento da constituição da B.………., através do DL nº113/96, quis instituir um regime nos termos do qual a actuação da referida sociedade se regeria para além dos seus estatutos pela lei comercial, mas, todavia, fê-lo por acto legislativo, enquanto afirmação duma opção político-legislativa primária, sendo que a natureza daquele acto não pode ser minimamente esquecida e/ou desconsiderada e sua sujeição ao princípio da autorrevisibilidade dos diplomas legais.

LIII. Ora tais opções político-legislativas e normas que as corporizam não tinham que ficar congeladas ou imóveis no tempo, como sustenta o autor fazendo apelo ao tempo decorrido desde a criação da «B………………», detendo o Governo, no quadro da sua competência legislativa genérica [ver artigo 198º, nº1, alínea a), CRP], o poder de alterar/rever as políticas preexistentes e que se mostram vertidas em DL.

LIV. No caso, e como vimos na sequência da alteração à Lei Delimitação de Sectores produzida pela Lei nº35/2013, veio a ser publicado o aludido DL nº92/2013, diploma através do qual se procedeu, no que aqui releva, à reformulação do regime dos sistemas multimunicipais de exploração e gestão de resíduos sólidos, eliminando a obrigação de manutenção da titularidade maioritariamente pública do capital das sociedades concessionárias, regime esse que apontava e exigia a necessidade de conformação também das regras e estatutos daquelas mesmas sociedades concessionárias a ser feito também neste domínio por ato legislativo, como de facto o foi.

LV. É certo que, enquanto princípio, a liberdade de conformação conferida pela CRP ao legislador, no caso ao Governo nessa veste, não é absoluta, dado nunca poder afirmar-se sem reservas, já que possui limites, nomeadamente, o da segurança e da confiança na ordem jurídica garantida pelo Estado de direito.

LVI. Na verdade, a exigência da protecção da confiança constitui uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito, já que o princípio do Estado de Direito Democrático garante seguramente um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança das pessoas e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado [ver artigo 2º da CRP].

LVII. Não podemos deixar de ter sempre como presente que as pessoas para além de liberdade carecem de segurança para poderem conduzir, planificar, estruturar e conformar de forma autónoma e responsável a sua vida e actividade.

LVIII. Nessa medida, a vida num Estado de Direito Democrático terá de estar ancorada necessariamente nos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, cientes de que o princípio da boa-fé, tendo plena valia no plano da disciplina das relações administrativas e do respeito dos direitos e interesses em confronto, não constitui, todavia, um padrão de aferição da validade ou da legalidade quanto aquilo que sejam as opções consagradas legislativamente em acto privatizador já que aí o padrão de aferição normativa se terá de fazer por referência aos princípios estruturantes da protecção da confiança e da segurança jurídica.

LIX. O princípio da segurança jurídica, enquanto implicado no princípio do Estado de Direito Democrático, encerra em si duas ideias basilares. Uma, a de estabilidade, no sentido de que as decisões dos entes públicos «não devem poder ser arbitrariamente modificadas, sendo apenas razoável a alteração das mesmas quando ocorram pressupostos materiais particularmente relevantes». A outra, a da previsibilidade, que no essencial se «reconduz à exigência de certeza e calculabilidade, por parte dos cidadãos, em relação aos efeitos jurídicos dos actos normativos».

LX. Daí que a realização e efectivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de estabilidade e previsibilidade às pessoas sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos, porquanto «sem a possibilidade, juridicamente garantida, de poder calcular e prever os possíveis desenvolvimentos da actuação dos poderes públicos susceptíveis de se repercutirem na sua esfera jurídica» cada pessoa se converteria «em mero objecto do acontecer estatal» [ver Jorge Reis Novais in: Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra 2004, páginas 261 e 262].

LXI. É, assim, que os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica pressupõem um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, no caso vertente do poder legislativo, de molde a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica.

LXII. A propósito da «segurança jurídica» e da «protecção da confiança» refere o J.J. Gomes Canotilho que «… a segurança jurídica está conexionada com elementos objectivos da ordem jurídica - garantia da estabilidade jurídica, segurança de orientação e de realização do direito - enquanto a protecção da confiança se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos actos dos poderes públicos. A segurança e a protecção da confiança exigem, no fundo: [1] fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos do poder; [2] de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos. Deduz-se já que os postulados da segurança jurídica e da protecção da confiança são exigíveis perante qualquer acto de qualquer poder - legislativo, executivo e judicial. O princípio geral da segurança jurídica em sentido amplo [abrangendo, pois, a ideia de protecção da confiança] pode formular-se do seguinte modo: o indivíduo tem do direito poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico…» [in: Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, página 257].

LXIII. E, um pouco mais à frente, afirma ainda o mesmo Professor que a «mudança ou alteração frequente das leis [de normas jurídicas] pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do Estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objectivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjectiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respectivas situações jurídicas. Daqui a ideia de uma certa medida de confiança na actuação dos entes públicos dentro das leis vigentes e de uma certa protecção dos cidadãos no caso de mudança legal necessária para o desenvolvimento da actividade dos poderes públicos» [in: ob. cit., páginas 259 e seguintes].

LXIV. Temos, portanto, que para apreciar uma eventual lesão da protecção da confiança mostra-se essencial apurar se o Estado, no uso dos seus poderes, tomou efectivamente decisões ou encetou comportamentos susceptíveis de gerar nas pessoas expectativas de continuidade, se as mesmas tomaram decisões ou fizeram planos de vida ou de actividade com fundamento nessas mesmas expectativas, mas também se tais expectativas na continuidade da política estadual eram legítimas, já que fundadas ou justificadas por razões sérias apoiadas em bens e valores constitucionalmente protegidos, e se a mudança entretanto havida do comportamento dos poderes públicos não foi ela reclamada ou exigida por um interesse público que, pela sua acuidade, imperiosidade e valor, se deva sobrepor ao valor da tutela das expectativas criadas.

LXV. Tal entendimento corresponde àquilo que constitui a nossa jurisprudência constitucional, extraindo-se da fundamentação do Acórdão nº408/2015 do Tribunal Constitucional [no qual reitera e retoma os critérios firmados na sua jurisprudência anterior - ver, entre outros, os Acórdãos nºs 287/90, 303/90, 556/2003, 128/2009, 176/2012, 187/2013, 355/2013, 862/2013, 202/2014, 413/2014 e 575/2014] de que o «princípio da protecção da confiança assume, na jurisprudência constitucional portuguesa, um conteúdo normativo preciso, que faz depender a tutela da confiança legítima dos cidadãos da verificação de alguns requisitos ou testes cumulativos. […] Os primeiros testes procuram escrutinar a consistência e a legitimidade das expectativas dos cidadãos afectados por uma alteração normativa, havendo de concluir-se que aquela existe quando [1] o legislador tenha encetado comportamentos capazes de gerar nestes cidadãos expectativas de continuidade, [2] estas expectativas sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões, [3] e as pessoas tenham feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de continuidade do comportamento estadual», sendo que «caso todas estas condições se verifiquem, o percurso decisório quanto ao princípio da protecção da confiança culmina num exercício de ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito: de uma parte, a confiança [legítima] dos particulares na continuidade do quadro normativo vigente e, de outra, as razões de interesse público que motivaram a alteração».

LXVI. Aqui chegados e cientes dos considerandos de enquadramento tecidos impõe-se, então, que nos interroguemos da procedência da argumentação expendida pelo autor para sustentar a tese que esgrimiu nos autos.

LXVII. E para concluir, desde já, pela sua improcedência.

LXVIII. Motivando tal juízo é certo que cada município conjuntamente com a «A…………» aceitou integrar e participar no capital social das sociedades concessionárias dos sistemas multimunicipais de valorização e tratamento de resíduos sólidos, como ocorreu com o aqui autor na «B………………», e que, muito possivelmente, o fizeram no pressuposto de que as mesmas se manteriam no universo jurídico-público, pese embora, não se vislumbre que opções então tomadas pelos municípios, seja por razões de natureza económica ou outra, se tenham estribado ou considerado essencial, enquanto legítima expectativa, na consideração de que a sociedade se iria sempre reger pela lei comercial.

LXIX. Ocorre que o acto impugnado e quadro normativo que concretiza e aplica não envolve, presentes os considerandos tecidos e a situação apurada nos autos, uma qualquer violação do princípio da protecção da confiança e da segurança jurídica [ver artigo 2º da CRP], nem também qualquer infracção do princípio da boa-fé [ver artigos 266º da CRP e 06º-A do CPA/91].

LXX. Desde logo, importa ter presente que, de harmonia com o atrás referido, a forma utilizada do DL para a reprivatização e depois a emissão duma resolução por parte do Conselho de Ministros não envolve qualquer actuação ou exercício de poder de forma arbitrária, a ponto de por em causa o princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança, tanto mais no contexto da mudança/reforma operada na orientação política naquele domínio e após prévia participação e audição dos municípios, nomeadamente do autor, se fez uso do DL para proceder à reprivatização da «A………….» e da «RCM» para a materializar, actuação essa feita no quadro do Estado de direito e em observância do quadro constitucional.

LXXI. Por outro lado, não é minimamente infringida a confiança legítima dos municípios, como o aqui autor, já que os mesmos puderam acompanhar a evolução legislativa ocorrida neste domínio desde o desencadear das alterações havidas na Lei de Delimitação de Sectores e dos diplomas atrás referidos e, assim, antecipar aquilo que eram as necessárias consequências e decorrências de uma eventual reprivatização para a sua esfera e posição, na certeza de que o próprio ato reprivatizador consagrou solução através da qual se permitia a sua saída do capital social das sociedades participadas com a «A………….», desonerando-os de terem de conviver no seio destas com uma maioria de capital privado.

LXXII. Com efeito, quer nos termos previstos no DL nº45/2014 [ver artigo 11º], como no ato impugnado [ver artigos 41º/44º do caderno de encargos aprovado em anexo à «RCM»], é conferido aos municípios accionistas daquelas mesmas sociedades, mormente ao autor, na B………….., o direito de querendo alienarem as suas participações, desvinculando-se, dessa forma, dos compromissos assumidos num determinado enquadramento ou contexto e em função de determinados pressupostos.

LXXIII. Daí que no contexto daquilo que foi sendo a reforma operada no sector através do quadro normativo referido, iniciada em Julho de 2013 com a Lei nº35/2013 e cimentada com o regime inserto no DL nº92/2013, da participação/audição e acompanhamento que foi feito pela Associação Nacional de Municípios e pelos próprios Municípios, o acto de reprivatização e o acto impugnado concretizador da mesma não surgem como actos inesperados, de surpresa e ao arrepio daquilo que seria a marcha normal de todo aquele processo e a ponto de não contarem ou não poderem contar ou antecipar tal desfecho, inexistindo, como tal, ofensa da confiança legítima.

LXXIV. O autor, para além de estar a par da mudança que se ia operar no sector e no sistema, também no quadro do processo reprivatizador não viu a sua posição jurídica totalmente ignorada, tendo-lhe sido conferida liberdade para alienar a sua participação social na «B………….» e assim não ficar «amarrado» à mesma contra aquilo que seria a forma de defesa e prossecução dos seus interesses.

LXXV. Entender que o desenvolvimento do processo de reprivatização só seria válido e legal, respeitando este princípio, se feito nos termos propugnados pelo autor, envolve uma leitura desacertada do mesmo e que não se mostra compatível com a tutela da confiança e da segurança jurídica ou com a boa-fé, nem com aquilo que são traves mestras do nosso ordenamento jurídico-constitucional, subvertendo aquilo que são as bases da soberania nacional e do Estado de direito, mercê do condicionamento ilegítimo que uma tal tese implica no e para o processo legislativo enquanto forma por excelência de prossecução do interesse nacional em cada momento, bem como para aquilo que são os poderes e as competências constitucionais dos órgãos de soberania.

LXXVI. No contexto do regime normativo que se mostra aprovado não é aceitável que a decisão de reprivatização tomada por órgão soberania e o procedimento aplicador da mesma [desenvolvido pelo mesmo órgão, mas agora na veste de órgão superior da Administração] careça, como condição de regularidade e de legalidade para prosseguir, de «autorização» dada através duma deliberação societária vinculativa tomada no quadro de assembleia geral de accionistas da sociedade participada pela empresa alvo da decisão reprivatizadora.

LXXVII. A admitir em tese que existisse no caso uma expectativa legítima e daí tivesse derivado um investimento de confiança sempre improcederia este fundamento de ilegalidade dado falhar o último requisito ou teste cumulativo, porquanto no exercício da ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, a confiança dos municípios, nomeadamente, do aqui autor, na continuidade do quadro normativo vigente não se pode sobrelevar em face das razões de interesse público que motivaram a alteração do quadro normativo neste domínio.

LXXVIII. Improcede, por conseguinte, de harmonia com o supra exposto, toda a argumentação expendida pelo autor conducente às ilegalidades do acto impugnado por alegada infracção dos princípios da segurança jurídica e da confiança/boa-fé.

[…]

6. Em face desta argumentação jurídica, que, repetimos, aqui assumimos para efeito de justificação da decisão desta AAE, não poderá deixar de ser julgada totalmente improcedente a pretensão anulatória formulada pelo autor MM.

7. Mas o município autor, além da pretensão anulatória pretende também que os demandados sejam condenados à prática de actos que tem por devidos, tais como a revogação da abertura do concurso, a suspensão imediata da alteração dos estatutos da B……………, e a abstenção de todo e qualquer acto que vise a reprivatização da A…………… nos moldes pretendidos.

Tais pedidos de condenação, porém, não fazem sentido, atenta a circunstância em que são deduzidos.

Na verdade, a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido supõe, sempre, um requerimento do interessado à administração, bem como a recusa expressa da sua apreciação, a recusa expressa do acto pretendido, ou a falta de decisão sobre esse requerimento dentro do prazo legal [artigo 67º do CPTA aplicável].

E no caso em apreço, esse requerimento falta em absoluto. Sendo certo, além do mais, que a condenação às condutas pretendidas, na lógica jurídica inerente ao pedido do autor, tem como indispensável pressuposto a anulação dos actos impugnados, ínsitos na RCM nº30/2014, o que, como vimos, não se justifica.

Deverão, por conseguinte, ser julgados totalmente improcedentes os pedidos do município autor, tanto o de anulação como o de condenação.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos julgar a presente acção totalmente improcedente, e, em conformidade, absolver os demandados do pedido.

Custas pelo autor.

Lisboa, 23 de Novembro de 2016. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.