310/2020 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 310/2020 Processo n.º 1043/2019 2.ª Secção Relatora: Conselheira Mariana Canotilho Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul, em que é recorrente a Câmara Municipal de Lisboa e recorridos a A., SA e a A. SGPS, SA, a primeira interpôs recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada LTC), da decisão proferida por aquele Tribunal no dia 16 de setembro de 2019, no âmbito original da impugnação do ato de liquidação de uma taxa pela realização de infraestruturas urbanísticas. Inconformadas, as ora recorridas interpuseram recurso, junto do Tribunal Central Administrativo Sul, da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 5 de setembro de 2011, que julgou improcedente a impugnação judicial contra o acto de liquidação da taxa de realização de infraestruturas urbanísticas (TRIU) efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa. O Tribunal Central Administrativo Sul, no referido aresto de 16 de setembro de 2019, julgou ser de desaplicar, com fundamento em inconstitucionalidade formal, as normas do Regulamento da TRIU, na versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, por entender que tal versão viola o artigo 68.º-A do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de novembro, que exige a sua publicação em Diário da República, afigurando-se, por isso, tal regulamento em desconformidade com o artigo 119.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) (fls. 505-507). É deste aresto que Câmara Municipal de Lisboa vem interpor recurso para o presente Tribunal, tendo delimitado o seu objeto nos seguintes termos: «Ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, a conformidade do Regulamento da TRIU, na versão publicada pelo Edital n.° 122/95, com o art. 119.° da Constituição da República Portuguesa (art. 122.°, na redação que vigorava ao tempo da publicação do mesmo), e com as exigências formais exigidas para tais normativos, tendo em vista a sua conformidade constitucional» 2. Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, foram as partes notificadas para alegar. Apenas a Câmara Municipal de Lisboa apresentou alegações, tendo, a final , concluído da seguinte forma: «(…) Conclusões Visa o presente a declaração de conformidade, com o art. 122.º da Constituição da República Portuguesa, na redação resultante da Lei Constitucional n.º 1/92, de 25 de novembro, então vigor (atual art. 119.º), do Regulamento da Taxa pela Realização de Infraestruturas Urbanística do Município de Lisboa, aprovado pela Assembleia Municipal em 11 de julho de 1991, na redação publicada pelo Edital n.º 122/95 do Município de Lisboa, no Boletim Municipal n.º 94, de 5 de dezembro de 1992; O n.º 1, do art. 122.º da CRP firmava o elenco de atos normativos obrigatoriamente sujeitos a publicação em Diário da República, sob pena de ineficácia; em tal enumeração, não constam os regulamentos de autarquias locais; Tais regulamentos, enquanto atos de conteúdo genérico (...) do poder local , embora sujeitos a publicidade, de acordo com o n.º 2 do mesmo normativo constitucional e de igual modo sob pena de ineficácia, não carecem de publicação em Diário da República, mas, do regime de publicação previsto na lei; A publicação, enquanto manifestação do princípio da publicidade, tal como plasmado, então, no art. 122.º da CRP, não equivale necessariamente a publicação em Diário da República, a não ser que tal obrigatoriedade resulte, quer da própria CRP, quer da Lei; O n.º 1, do art. 68.º-A, do DL n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo DL n.º 250/94, de 15 de outubro, não era aplicável ao identificado Regulamento, porquanto, o Edital n.º 122/95, publicado no Boletim Municipal n.º 94, de 5 de dezembro de 1995, tornou pública alteração a Regulamento aprovado em 11/07/1991, que vigorava aquando da publicação daquele Diploma legal; não lhe sendo aplicável o n.º 1 daquela norma legal, de igual modo não se encontrava sujeito à forma de publicação determinada, pelo n.º 3 do mesmo artigo, apenas, para os regulamentos previstos naquele n.º 1. Aos regulamentos existentes aquando da entrada em vigor do DL n.º 250/94, e para o que aqui importa, era aplicável o n.º 2, do mesmo art. 68.º-A, que não se referia a tal obrigatoriedade de publicação, em Diário da República; Respeitando o Edital n.º 122/95 a uma alteração a Regulamento anteriormente aprovado e em vigor, não estava sujeito a publicação em Diário da República, por efeito dos n.ºs 1 e 3 daquela norma, mas antes, aos arts. 114.º e ss do CPA e às exigências de publicidade dos regulamentos emanados do poder local, plenamente asseguradas pela publicação em Boletim Municipal, em respeito pela previsão do antedito n.º 2, do art. 122.º da CRP; Não padecia, logo, de qualquer inconstitucionalidade, nomeadamente, da inconstitucionalidade formal que ditou a não aplicação do mesmo, pelo Acórdão do TCAS que determinou a apresentação do presente e devendo, ao invés, ser declarada a conformidade do mesmo com a CRP e, concretamente, com o seu art. 122.º, na redação então em vigor; A questão da eficácia do regulamento, por decorrente do pretenso desrespeito do aludido art. 68.º-A nem sequer assume, por si, natureza de apreciação de conformidade constitucional, já que a Lei Fundamental não é diretamente violada pela falta de publicação do identificado Regulamento em Diário da República, pois a exigência de tal forma de publicação (a verificar-se, o que não se concede) não constava da Constituição da República Portuguesa, mas de Decreto-Lei do Governo (autorizado), não sendo a sua eventual violação determinante da inconstitucionalidade formal do regulamento, mas, cominação expressa, de ineficácia (cf. art. 122.º da CRP). Pelo que, não assumindo a questão tal natureza, não era admissível o seu conhecimento oficioso, tal como concretizado pelo TCAS, por não se verificarem os pressupostos de inconstitucionalidade formal do regulamento alterado pelo Edital 122/95, em que aquele douto Tribunal fundou o Acórdão proferido nos autos e a recusa de aplicabilidade daquele Edital, à liquidação impugnada; não ocorre violação, pelo mesmo, do art. 122.º da CRP, não se impondo a aplicação do art. 204.º, da CRP (raciocínio que, aliás, se mantém, mesmo perante o atual art. 119.º; O Tribunal Constitucional já se pronunciou pela conformidade, com a CRP, do Regulamento da TRIU, na antedita versão e perante idênticos quadros normativo e de facto (cf., o douto Acórdão n.º 258/08, proferido no Proc. n.º 958/07). Pronúncia expressa, quanto à constitucionalidade orgânica e formal e não suscitando qualquer outra questão, pretendendo-se que, agora, declare igualmente a sua constitucionalidade formal, face à previsão do art. 122.º da CRP, então em vigor. Termos em que, se requer a declaração de conformidade do Regulamento da TRIU, alterado pelo Edital 122/95, com o art. 122.º da CRP, na redação da Lei Constitucional 1/92, então vigente. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação Enquadramento 3. A questão erigida como objeto do presente recurso , tal como enunciado no respetivo requerimento, incide sobre as normas do Regulamento da TRIU, na versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, cuja aplicação foi recusada pelo acórdão ora recorrido pelo facto de tal versão se afigurar em desconformidade com o artigo 119.º, n.º 2, da CRP, na medida em que contraria o artigo 68.º-A do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de novembro, que exige a sua publicação em Diário da República. Neste sentido, o Tribunal a quo entendeu, mais concretamente, que « todavia, tem de entender-se que o Regulamento da TRIU publicado por intermédio do Edital 122/95, de 5 de dezembro, contrariamente ao defendido pela Recorrida é de aplicar a norma do artigo 68.°A do Decreto - Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro, isto porque, à data em que foi objecto de publicidade ainda vigorava na ordem jurídica aquele normativo legal, uma vez como vimos, a sua revogação somente operou a partir de 1 de Janeiro de 1996. Nesta perspectiva, às normas do Regulamento da TRIU, na versão alterada em reunião da Assembleia Municipal de Lisboa, de 9 de Novembro de 1995, aplica-se o requisito de eficácia previsto no n.° 2 do artigo 68.°-A do DL n.° 448/91, de 29 de Novembro, que é a necessidade de publicação no Diário da República. Deste modo, e sendo que, in casu, pese embora a publicação no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, a falta de publicação deste regulamento em Diário da República, como já se teve oportunidade de referir, implica a sua ineficácia jurídica de harmonia com o artigo 119°, n.° 2 da Constituição da República Portuguesa. Com efeito, nos termos do citado preceito constitucional, a falta de publicidade de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, implica a sua ineficácia jurídica. (...) Resta, por isso, julgar procedente o recurso quanto à invocada inconstitucionalidade formal.» (fls. 505, 506 e 507). Ao contrário do que é entendido pelo tribunal a quo , defende a recorrente que não podem ser aplicadas ao Regulamento da TRIU, na versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, as normas dos números 1 e 3 do artigo 68.º-A, do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de novembro, por entender que o Edital n.º 122/95, publicado no Boletim Municipal n.º 94, de 5 de dezembro de 1995, tornou pública apenas uma alteração do Regulamento aprovado em 11/07/1991, altura esta em que ainda não se encontrava em vigor aquele decreto-lei. Por estes motivos, tal alteração do Regulamento da TRIU não estaria sujeita às exigências de publicidade do referido diploma, mas antes aos artigos 114.º e seguintes do CPA e às demais directrizes de publicidade dos regulamentos emanados do poder local, asseguradas pela publicitação em Boletim Municipal. 4. A este respeito, dispõe o artigo 68.º-A do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de novembro o seguinte: Artigo 68.º-A Regulamentos municipais 1 - Os projetos de regulamentos municipais que tenham por objecto a fixação de regras relativas à construção, fiscalização e taxas de obras particulares, com excepção dos previstos no Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, são obrigatoriamente submetidos a inquérito público pelo prazo de 30 dias antes da sua aprovação pelos órgãos municipais competentes. 2 - Os regulamentos actualmente em vigor relacionados com as matérias constantes do número anterior serão, até 31 de Dezembro de 1995, submetidos a inquérito público pelo período de 90 dias e a posterior confirmação pelos órgãos municipais competentes para sua aprovação, sob pena de ineficácia. 3 - Os regulamentos a que se refere o n.º 1 são publicados na 2.ª série do Diário da República. O artigo 68.º-A, n.º 1, do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de novembro, reporta-se aos projetos de regulamentos municipais não esclarecendo se se trata apenas de projetos de regulamentos no âmbito de procedimentos administrativos de primeiro grau, ou se poderão também estar em causa projetos de alteração de regulamentos já vigentes, no âmbito de procedimentos de segundo grau. Não obstante este facto, não se pode olvidar, nestas circunstâncias, o princípio do paralelismo das formas , segundo o qual os procedimentos administrativos de segundo grau devem estar sujeitos, em regra, aos mesmos trâmites dos procedimentos administrativos de primeiro grau, razão pela qual, como afirma Afonso Rodrigues Queiró “ A modificação, suspensão, revogação ou anulação dos regulamentos, por parte dos órgãos de que eles dimanaram, devem respeitar, de acordo com o princípio do paralelismo das formas ou do acto contrário, processo idêntico ao da sua elaboração – salvas as formalidades que eventualmente não tenham sentido ou utilidade no acto regulamentar modificativo, suspensivo ou no contrarius actus normativo .” (cfr. Afonso Rodrigues Queiró, Teoria dos Regulamentos – 2ª Parte , in Revista e Direito e Estudos Sociais, Ano I, Jan-Mar, n.º 1, Coimbra, 1986, p. 25.) O mesmo entendendo Diogo Freitas do Amaral, ao afirmar que “ A modificação e a suspensão dos regulamentos por parte dos órgãos de que dimanam deve respeitar, de acordo com o princípio do paralelismo das formas, um processo idêntico ao da sua elaboração ”, (cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , vol. II, 3ª ed., Coimbra, 2016, p. 184). Deste modo, não havendo motivos para que as normas do artigo 68.º-A do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de Novembro, não se dirijam também, em geral, aos procedimentos administrativos de segundo grau, o Regulamento da TRIU, na versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, que devido ao seu teor modificativo se encaixa no âmbito deste tipo de procedimentos, não pode deixar de estar sujeito às exigências de tal diploma, designadamente aos seus números 1 e 3, onde se determina a obrigatoriedade de publicação na 2.ª série do Diário da República. Do mérito do recurso Posto isto, coloca-se então a questão de saber se as normas do Regulamento da TRIU, na versão de 5 de dezembro de 1995 violam o então artigo 122.º, n.º 2, da CRP (actual artigo 119.º, n.º 2, da CRP), em virtude de tal regulamento apenas ter sido publicado no Boletim Municipal, mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, e não na 2.ª série do Diário da República, tal como exigido no artigo 68.º-A, números 1 e 3, do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de Novembro. B.1. Do princípio da publicidade dos atos 5. O artigo 119.º da CRP consagra um dever de publicidade dos atos jurídicos. Esta publicidade pode ser entendida como a acção através da qual se dá a conhecer aos cidadãos o conjunto de preceitos que fazem parte do ordenamento jurídico, visando garantir a previsibilidade das actuações, a certeza e a segurança jurídica. Como afirmam J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira “ É elemento irrenunciável do sistema jurídico democrático que os cidadãos conheçam e tenham acesso fácil acesso em condições de igualdade ao direito vigente e fiquem a saber das principais decisões dos órgãos do poder político. Daqui resulta, desde logo, a inadmissibilidade de actos normativos secretos (especialmente leis e tratados), dos quais os cidadãos não têm qualquer conhecimento e contra os quais não se pode defender. ” (cfr. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa - anotada , vol. II, 4ª ed., Coimbra, pp. 129 e 130). O princípio da publicidade dos atos afigura-se uma decorrência do princípio do Estado de Direito Democrático. Como entende J. J. Gomes Canotilho “ A justificação do princípio da publicidade é simples: o princípio do Estado de direito democrático exige o conhecimento, por parte dos cidadãos, dos catos normativos, e proíbe os actos normativos secretos contra os quais não se pode defender .”(cfr. J. J. Gomes Canotilho Direito Constitucional e Teoria da Constituição , 7ª ed., Coimbra, 2003, p. 878). A publicidade é um conceito mais amplo do que o conceito de publicação, segundo J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, esta “ reconduz-se à publicidade feita através do jornal oficial e é geralmente utilizada para os actos normativos; o conceito de publicidade aplica-se a qualquer forma de comunicação dos atos do poder público dotados de eficácia externa (através de ordens de serviço, boletins, avisos, editais, etc.) ” (cfr. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa - anotada , vol. II, 4ª ed., Coimbra, p. 130). Pode, deste modo, falar-se em formas de publicidade oficiais e em formas de publicidade não oficiais, consoante impliquem a publicação em jornal oficial, como o é o caso do Diário da República, o Diário da Assembleia da República e o Jornal Oficial das Regiões Autónomas, ou impliquem o recurso a outros mecanismos de divulgação, como os editais, os boletins, os anúncios em jornais, rádio ou televisão. O artigo 119.º, n.º 1, da CRP prevê um conjunto de atos que devem ser obrigatoriamente publicados no Diário da República. Como se verifica, a publicidade é sobretudo relevante para os atos de conteúdo normativo e que produzam efeitos externos, embora nem todas as actuações previstas neste preceito revistam estas duas características. O artigo 119.º, n.º 2, da CRP ao dispor que, “ a falta de publicidade dos atos previstos nas alíneas a) a h) do número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, implica a sua ineficácia jurídica ”, estabelece, desde logo, a consequência jurídica decorrente da falta de publicidade dos atos aí referidos. Mas dele resulta ainda algo mais, designadamente, uma obrigatoriedade de publicitação dos atos gerais das entidades aí mencionadas, sem que, no entanto, se indique qual a respectiva forma de publicitação. Por sua vez, artigo 119.º, n.º 3, da CRP reporta-se à publicitação dos demais atos, que podem provir de quaisquer órgãos da Administração Pública, deixando ao legislador uma margem para seleccionar tanto o meio de publicitação, como a sanção pela sua não verificação. Destes números 2 e 3 do artigo 119.º, da Constituição resultam algumas importantes directrizes para o legislador ordinário. Como afirmam, Alexandre Sousa Pinheiro/Pedro Lomba, “ Parece, igualmente, iniludível a relação entre os números 2 e 3 desta disposição (…) A lei está assim incumbida de: (i) estabelecer as regras de publicidade dos actos referidos no n.º 2, definindo, nomeadamente, as suas sedes de publicação; (ii) definir quais os actos a publicar nos termos do n.º 3; (iii) estipular as consequências da falta de publicação dos actos referidos no n.º 3. (…) Só são englobados pelo n.º 2, ou seja pela não publicação obrigatória no Diário da República, regulamentos governamentais ou regionais não previstos na alínea h ).”(cfr. Alexandre Sousa Pinheiro/Pedro Lomba, Comentário à Constituição Portuguesa – Princípios gerais da organização do poder político (artigos 108.º a 109.º) , (coord. Paulo Otero), vol. III, 1º tomo, Coimbra, 2008, p. 529). 6 . O Tribunal Constitucional já se pronunciou, em variadas circunstâncias, acerca do alcance do princípio da publicidade dos atos e dos artigos 119.º e antigo 122.º da CRP, tendo partido, desde logo, do entendimento de que o princípio da publicidade dos atos normativos configura uma exigência lógica do princípio do Estado de Direito Democrático (neste sentido, vide, por exemplo, os Acórdãos n.º 234/1997, n.º 279/2004 e n.º 471/2008, disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos ). A este respeito, o presente Tribunal defendeu que o princípio da publicidade configura não apenas uma exigência formal do Estado de Direito, dado respeitar a um requisito formal dos atos normativos, mas também uma sua exigência material, na medida em que assegura aos cidadãos “ o direito de conhecer facilmente o ordenamento jurídico que regula a vida em sociedade ” (neste sentido, vide os Acórdãos n.º 234/1997 e n.º 279/2004, disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos ). Para além disso, pronunciou-se sobre os casos em que atos normativos que não revestem a forma de lei definem a forma de publicidade de outros atos em violação do antigo artigo 122.º, n.º 3, da CRP, actual artigo 119.º, n.º 3, da CRP (vide os Acórdãos n.º 70/1992, n.º 194/1992, n.º 250/1994, n.º 530/1994 e n.º 28/1999, disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos ). Defendeu, ainda, relativamente ao antigo artigo 122.º, n.º 3, da CRP, que este abrange designadamente os atos normativos das entidades que integram a administração estadual indireta e autónoma, que não cabem nos demais números do preceito, como se dá conta no Acórdão n.º 194/1992 “… quando o n.º 3 do mesmo artigo estabelece que «a lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta», entre esses actos «hão-de seguramente contar-se os regulamentos e demais actos genéricos dos órgãos e entidades públicas (ou com poderes públicos) não abrangidos nos n.ºs 1 e 2. Será o caso das entidades que integram a administração indirecta do estado e a administração autónoma (institutos públicos, associações públicas, etc.); será o caso ainda das convenções colectivas de trabalho (cfr. artigo 57.º, n.º 3)» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, cit., 2.º vol., p. 93 ).” B.2. Da violação do antigo artigo 122.º, n.º 2, da CRP 7. Está em causa a apreciação da conformidade constitucional das normas do Regulamento da TRIU, na versão de 5 de dezembro de 1995. O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de apreciar a constitucionalidade deste regulamento, no Acórdão n.º 258/2008, tendo a analisado a sua conformidade ao texto constitucional na perspectiva de saber se estaria em causa uma taxa ou um imposto. Não analisou a sua constitucionalidade na perspectiva do respeito ao princípio da publicidade, previsto no antigo artigo 122.º da CRP. O antigo artigo 122.º, da CRP, na versão existente à data da alteração do Regulamento da TRIU, pela versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, dispunha o seguinte: Artigo 122.º (Publicidade dos atos) São publicados no jornal oficial, Diário da República: As leis constitucionais; As convenções internacionais e os respectivos avisos de ratificação, bem como os restantes avisos a elas respeitantes; As leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais; Os decretos do Presidente da República; As resoluções da Assembleia da República e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira; Os regimentos da Assembleia da República, do Conselho de Estado e das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira; As decisões do Tribunal Constitucional, bem como as dos outros tribunais a que a lei confira força obrigatória geral; Os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Ministros da República para as regiões autónomas e os decretos regulamentares regionais; Os resultados de eleições e de referendos de âmbito nacional. A falta de publicidade dos atos previstos no número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local implica a sua ineficácia jurídica. A lei determina as formas de publicidade dos demais atos e as consequências da sua falta. Trata-se de um preceito cujo conteúdo em pouco diverge do actual artigo 119.º da Constituição. Coloca-se, então, a questão de saber se as normas do Regulamento da TRIU, na versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, viola este n.º 2 do artigo 122.º, em virtude de não respeitar 68.º-A do Decreto-lei n.º 445/91, de 20 de novembro, aditado pelo Decreto-lei n.º 250/94, de 15 de Novembro, que exige a sua publicação no Diário da República. Em primeiro lugar, urge desde logo afirmar que está em causa a publicitação de um acto normativo emanado por uma autarquia local, o Município da Lisboa, razão pela qual, no que respeita à densificação do princípio da publicidade, está em causa a aplicação do n.º 2, do antigo artigo 122.º da CRP. Ora, dispõe este preceito que “ A falta de publicidade dos atos previstos no número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local implica a sua ineficácia jurídica .” Como já foi afirmado relativamente ao artigo 119.º, n.º 2, da CRP, tal preceito impõe a publicitação dos atos genéricos dos órgãos do poder local, sem que, no entanto, se indique a respetiva forma de publicitação. De facto, ao contrário do disposto no número 1 deste artigo 122.º da CRP (atual artigo 119.º da CRP), não decorre de tal preceito uma obrigatoriedade dos atos de conteúdo genérico emanados pelos órgãos das autarquias locais serem publicados no Diário da República. Uma tal exigência constitucional encontra-se prevista apenas para os casos do artigo 122.º, n.º 1, (atual artigo 119.º, n.º 1) da Constituição. Em sentido inverso, a determinação das regras de publicidade dos atos previstos no antigo artigo 122.º, n.º 2, da CRP é tarefa de que está incumbido o legislador ordinário. A este respeito, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de concluir pela não violação do antigo artigo 122.º, n.º 2, da CRP, na versão originária da Constituição (cujo teor se aproxima do posterior n.º 1, tanto do artigo 122.º, a partir da revisão constitucional de 1982, como do actual artigo 119.º), por um ato normativo das regiões autónomas, que, em virtude de não constar da previsão legal expressa das alíneas do então 112.º, n.º 2, ( maxime , a alínea h), cujo teor dispunha “São publicados no jornal oficial, Diário da República (…) Os decretos das regiões autónomas”, estaria sujeito às formas de publicidade que a lei determinasse. Neste sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 308/1989: «(…) 5 — O primeiro ponto que interessa abordar é o de saber se a porta­ria em causa estava ou não sujeita a publicação no Diário da República. A resposta tem, obviamente, de ser negativa De facto, ela não está compreendida em qualquer das alíneas do n.° 2 do artigo 122.° da Constituição (redacção originária) — maxime na sua alínea h), que sujeitava a publicação no Diário da República tão- só «os decretos das Regiões Autónomas». As portarias, essas estavam su­jeitas às «formas de publicidade» que a lei determinasse, ou seja, no caso, à publicação na l. a série do Jornal Oficial da Região Autónoma, como resulta dos artigos 1.°, n.° l, e 8.°, alínea e), do Decreto Regional n.° 1/77/A, de 10 de Fevereiro, que preceituam como segue: Artigo 1.° 1. A existência jurídica dos diplomas regionais que não dependa da publicação no Diário da República verifica-se com a sua publicação no Jornal Oficial da Região. Art. 8.° São publicados na l. a série: …………………………………………………………………. e) As portarias que contenham disposições genéricas [...]. A norma aqui sub judicio não viola, pois, o artigo 122.°, n.° 2, da Constituição da República, na sua versão originária.» O mesmo afirmou-se no Acórdão n.º 375/1989: « (…) Antes de mais, é evidente que a portaria em causa não estava sujeita a publicação no Diário da República. Com efeito, como se diz no acórdão citado, «ela não está compreendida em qualquer das alíneas do n.° 2 do artigo 122.° da Constituição (redacção originária) — máxime na sua alínea h), que sujeitava a publicação no Diário da República tão-só 'os decretos das Regiões Autónomas’ . As portarias, essas estavam sujeitas às ‘formas de publicidade’ que a lei determinasse, ou seja, no caso, à publicação na l. a série do Jornal Oficial da Região Autónoma, como resulta dos artigos 1.°, n.° l, e 8.°, alínea e), do Decreto Regional n.° 1/77/A, de 10 de Fevereiro, que preceituam como segue: Artigo 1.° — l — A existência jurídica dos diplomas regionais que não dependa da publicação no Diário da República verifica-se com a sua publicação no Jornal Oficial da Região. Artigo 8.° São publicados na l. a série: ……………………………………………………………. e) As portarias que contenham disposições genéricas [...].» Por isso, a norma em apreciação não viola o artigo 122.°, n.° 2, da Constituição da República, na sua versão originária.» A questão de constitucionalidade suscitada nestes casos reportava-se ao artigo 122.º da versão originária da Constituição de 1976, onde se dispunha que: ARTIGO 122.º (Publicidade dos atos) Os atos de eficácia externa dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local carecem de publicidade. São publicados no jornal oficial, Diário da República: a) As leis constitucionais; b) As convenções internacionais; c) Os decretos do Presidente da República; d) Os decretos e resoluções do Conselho da Revolução; e) As leis e resoluções da Assembleia da República; f) Os decretos e regulamentos do Governo; g) As decisões dos tribunais a que a Constituição ou a lei confiram força obrigatória geral; h) Os decretos das regiões autónomas. A lei determina as formas de publicidade dos demais atos. A falta de publicidade implica a inexistência jurídica do acto Não há, porém, quaisquer óbices a que um raciocínio similar seja transposto para a situação ora em análise, no que respeita à posterior redação deste artigo 122.º da CRP. Designadamente o entendimento de que, por tal ato normativo não se encaixar em nenhumas das alíneas em que expressamente o texto constitucional exige a publicação no Diário da República, a respectiva forma de publicitação cabe ao legislador e, como tal, a Constituição não se tem por violada. É verdade que na situação ora em apreço a constitucionalidade afere-se não relativamente a nenhuma de tais alíneas, mas antes face ao posterior artigo 122.º, n.º 2, cujo teor, como referimos, dita que “ A falta de publicidade dos atos previstos no número anterior e de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local implica a sua ineficácia jurídica .” No entanto, como também já foi referido, este preceito não pode deixar de ser entendido no sentido de que é ao legislador que cabe definir os termos da publicitação. Como afirmam J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, “ A enumeração dos actos cuja publicação deve necessariamente ser feita no DR não é exaustiva. Por um lado existem imposições constitucionais de publicação no DR de outros actos não referidos neste artigo (…) Por outro lado, nada impede, naturalmente, que a lei ordene a publicação no DR de outros actos. Na verdade, as formas de publicidade dos outros actos a que se referem os n.ºs 2 e 3 podem bem consistir igualmente na publicação no jornal oficial .” (cfr. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa - anotada , vol. II, 4ª ed., Coimbra, pp. 133 e 134). E se é o legislador que exige a publicação em Diário da Republica, que, afinal, não se veio a ter por respeitada, então, não pode falar-se de inconstitucionalidade, mas antes, apenas, de ilegalidade. Com efeito, como é entendimento da jurisprudência constitucional, nos casos em que as normas dos regulamentos contrariam o conteúdo das leis deve sempre prevalecer o vício da ilegalidade, e não o vício da inconstitucionalidade, mesmo quando a habilitação legal decorra da Constituição. Neste sentido, afirma-se, mais concretamente, no Acórdão n.º 113/1988: « (…) No caso concreto, o único princípio constitucional afectado pela hipotética desconformidade da Portaria nº 648-A/86 com a lei respectiva será o da primazia, preferência ou preeminência da lei. Não foi invocada qualquer relação directa de desvalor entre a norma regulamentar e a Constituição. O que se alega é que o regulamento não respeita a lei. A desconformida­de verificar-se-á entre duas normas infraconstitucionais, sen­do uma, por força da Constituição, de valor superior à outra. Estar-se-á perante uma violação directa da Lei pela Portaria, o que indirectamente se traduzira também no desrespeito do prin­cipio constitucional da legalidade da Administração. Não se verifica uma inconstitucionalidade directa, visto que entre a Portaria e as normas constitucionais não existe um conflito directo, de ordem material, orgânica ou formal, o que, aliás, não é alegado. A relação entre a Constituição e o regulamento e mediatizada pela lei. (…) O desrespeito das normas constitucionais de hierar­quia ou de preferência normativa não é, em princípio o, uma inconsti­tucionalidade, nem sequer para efeitos do sistema de jurisdição constitucional. Quando teve de qualificar tais situações a CRP adoptou claramente a qualificação de i1ega1ida de, mesmo nos casos especiais em que atribui ao TC competência para conhecer delas. Os artigos 280° e 281° da CRP, ao distinguirem niti­damente entre as figuras da inconstitucionalidade e da ilegalida­de, não deixam dúvidas sobre o conteúdo e alcance da distinção: em princípio, só existe inconstitucionalidade quando, num conflito de duas normas de hierarquia diferente, uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional ; quando, ao invés, o confli­to de normas ponha em confronto duas normas infraconstitucionais, então não há inconstitucionalidade. É certo que a CRP não atribui ao Tribunal Constitu­cional apenas a resolução de conflitos entre normas constitucio­nais e normas infraconstitucionais: mas identificou explicitamen­te os tipos de outros conflitos para cujo conhecimento deu competência ao Tribunal Constitucional, não havendo nenhuma razão para equiparar aos especiais casos de ilegalidade expressa­mente previstos na Constituição, os casos comuns de ilegalidade de dos regulamentos (situação que, além do mais, transformaria o TC em tribunal comum de última instância em matéria de contencioso da legalidade dos regulamentos o que, além das indesejáveis consequências praticas, não seria uma solução congruente com o sistema constitucional de jurisdição constitucional e o sistema de fisca­lização contenciosa de legalidade administrativa). De resto, deve sublinhar-se que, muito embora a 1 a secção do TC tenha vindo, em inúmeros e sucessivos acórdãos, a qualificar como inconstitucionalidade, abrangida no âmbito da competência do Tribunal, a violação do direito internacional convencional pelo direito interno, sempre considerou expressamen­te que, nos casos de desconformidade do regulamento com a lei, se deve dar preferência ao vício da ilegalidade , declarando-se incompetente para o seu conhecimento (ver os Acórdãos: 24/85 , D.R. IIS, 115, de 20-5-85; 63/86 , D.R., IIS, 120, de 26-5-86; 143/86 , D.R., IIS, 164, de 19-7-86).» E ainda que pudesse estar em causa uma inconstitucionalidade indireta, em virtude de da interpretação do antigo artigo 122.º, n.º 2, da CRP resulta que é ao legislador que incumbe definir os termos da publicitação dos atos das autarquias locais, a verdade é que esta nunca prevaleceria sobre a ilegalidade, pois como é afirmado no Acórdão n.º 577/1996 «(…) só se poderia, assim, aqui falar de uma inconstitucionalidade indireta , resultante da ocorrência da ilegalidade , sendo que é este vício o que aqui preleva para o efeito de se excluir a competência do Tribunal Constitucional (v. cit. Acórdão nº 113/88)». Deste modo, no caso ora em apreciação, não só não se podem ter por violadas as exigências constitucionais do princípio da publicidade na sua dimensão formal , uma vez que a Constituição não exige a publicação do Regulamento da TRIU, na versão de 5 de dezembro de 1995, no Diário da República; como também, em virtude deste regulamento ter sido publicado no Boletim Municipal, mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro, estaria igualmente respeitado um tal princípio na sua dimensão material do Estado de Direito, uma vez que este meio de publicitação, ainda que em contrariedade com a lei, permitiu, na época, o acesso dos interessados ao conhecimento do respectivo conteúdo, não se afigurando um ato normativo secreto contra o qual os cidadãos não tiveram oportunidade de se defender. 8. Termos em que, não resultando do antigo n.º 2 do artigo 122.º uma exigência de publicação no Diário da República dos atos de conteúdo genérico das autarquias locais, este preceito não se pode ter por violado, não se tendo por verificada a inconstitucionalidade das normas do regulamento da TRIU, na versão publicada no Boletim Municipal mediante Edital n.º 122/95, de 5 de dezembro. Decisão Pelo exposto, decide-se: Não julgar inconstitucional as normas do Regulamento da Taxa pela Realização de Infraestrutura Urbanísticas do Município de Lisboa, na redação constante do Edital n.º 122/95 , de 5 de dezembro; Conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente julgamento de constitucionalidade. Sem custas, por não serem legalmente devidas (artigo 84.º, n.ºs 1 e 5, da LTC e artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro). Tem declaração de voto do Senhor Conselheiro Pedro Machete. Lisboa, 25 de junho de 2020 – Mariana Canotilho – Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Manuel da Costa Andrade DECLARAÇÃO DE VOTO (junta ao Acórdão n.º 310/2020, proferido nos presentes autos) 1. Votei vencido quanto ao conhecimento, por entender que a ratio decidendi do acórdão do TCA Sul recorrido foi, bem vistas as coisas, a não aplicação do Regulamento da TRIU aqui em causa devido a considerar-se o mesmo juridicamente ineficaz em virtude da inobservância do requisito de eficácia estatuído no artigo 68.º-A do decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de novembro (publicação no Diário da República ). Com efeito, e como resulta das referências a tal acórdão feitas no n.º 3 da presente decisão, a inaplicabilidade daquele normativo é a causa do erro sobre os pressupostos de direito determinante da anulação do ato tributário impugnado e fica a dever-se exclusivamente (e também necessariamente) à mencionada ineficácia jurídica. Está em causa, por conseguinte, uma falsa recusa , para efeitos de fiscalização concreta da constitucionalidade. A justificar-se a menção a um problema de inconstitucionalidade – e não me parece que seja esse o caso –, tratar-se-ia de uma simples inconstitucionalidade indireta – matéria que extravasa a competência do Tribunal Constitucional (v. o Acórdão n.º 577/96, citado no n.º 7 da presente decisão). Por outro lado, mesmo a referência à inconstitucionalidade formal daquele regulamento no âmbito do processo-base – que, recorde-se, corresponde ao recurso jurisdicional de decisão que julgou improcedente a ação impugnatória de um ato tributário –, não constitui condição necessária ou suficiente do conhecimento oficioso da ilegalidade do ato impugnado. Na verdade, o regulamento em causa integra o “bloco de legalidade” e os tribunais, incluindo um tribunal de recurso, não podem, sob pena de erro de julgamento, deixar de interpretar e aplicar o direito aplicável ao caso, desse modo administrando «a justiça em nome do povo»: iura novit curia . 2. Quanto à apreciação sobre o mérito, concordo com o decidido: o Regulamento da TRIU, a que não foi dada a publicidade legalmente devida, não é inconstitucional; é tão-só juridicamente ineficaz. Aliás, como resulta precisamente do artigo 119.º, n.º 2, da Constituição, a publicidade normativamente devida corresponde a um requisito de eficácia e não a um requisito de validade. Por isso, um ato ineficaz por força da Constituição não é necessariamente um ato inconstitucional, ou seja, um ato que viola a Constituição. Pedro Machete