789/24.1BELLE - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O plano de trabalhos que a Recorrente apresentou com a sua proposta não fixa a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, em conformidade com o exigido no artigo 361.º do CCP, pelo que não apresenta o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente, o cumprimento dos prazos parciais de execução dos trabalhos.

II- Não contemplando a proposta da Recorrente um plano de pagamentos do qual conste a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, de acordo com o plano de trabalhos genérico não é possível ao dono de obra acompanhar, verificar ou fiscalizar a correspondência dos trabalhos executados com os pagamentos.

III- Sendo o plano de trabalhos e o plano de pagamentos omissos quanto aos concretos trabalhos a realizar em cada semana, assim como quanto à identificação dos correspondentes pagamentos, os esclarecimentos que viessem a ser prestados pela Recorrente destinavam-se a completar aspetos da proposta não submetidos à concorrência, ou seja condições de execução do contrato, o que estava vedado, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2 in fine e na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, ambos do CPTA, assim como o princípio da imutabilidade ou da intangibilidade das propostas.

Acordam na Subseção de Contratos Públicos, da 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- Relatório:

L… & Construção, Lda., instaurou a presente ação urgente de contencioso pré-contratual contra o Município de Silves, na qual formulou o pedido de anulação do ato de adjudicação da proposta da Contrainteressada e de exclusão da proposta da Autora, praticado pela Entidade Demandada, consubstanciado em deliberação camarária de 23/09/2024, no âmbito do concurso público 1301/DOMT, de empreitada de obra pública para a “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes”, e de condenação da Entidade Demandada a proferir novo ato de adjudicação que adjudique a proposta da Autora.

Indicou como Contrainteressada a M…, Construções S.A

Por sentença proferida a 26 de fevereiro de 2025 foi julgada totalmente improcedente a presente ação.

Vencida na ação, a Autora interpôs recurso da referida sentença, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

“A. Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo TAF de Loulé que indeferiu a petição inicial da Autora, ora Recorrente.

B. A Autora, concorrente no concurso público supra identificado, impugnou a decisão da entidade demandada, ora Recorrida, que excluiu a sua proposta e adjudicou a proposta da contrainteressada.

C. O tribunal a quo validou esses atos impugnados, secundando, no essencial a posição da Recorrida.

D. Contudo, a douta sentença recorrente incorre em vários erros de interpretação dos factos e do direito aplicável.

E. Desde logo a contradição entre defender que a reserva administrativa obsta à intromissão do tribunal (na parte em que essa posição é usada em benefício da Recorrida) e, simultaneamente, que o conteúdo concreto do plano de pagamentos apresentado estava desconforme com o exigido (também usando esse argumento em benefício da Recorrida).

F. Por outro lado, a douta sentença recorrida reconhece que face ao critério de adjudicação em causa (preço mais baixo) a exigência de densificação dos planos em causa deveria ser relativizada, uma vez que “(...) distingue-se claramente o regime legal aplicável em função do critério de adjudicação adotado em cada procedimento adjudicatório, atribuindo-se uma diferente relevância ao plano de trabalhos, consoante o mesmo corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência” (cfr. pg. 12 da douta sentença recorrida), mas, não obstante, não retira daqui a conclusão necessária e forçosa de que a exclusão da proposta da Recorrida teve como base uma bitola de exigência e densificação do referido plano manifestamente desproporcional.

G. Verifica-se também que a douta sentença recorrida ignorou o conteúdo concreto da empreitada em questão e a necessária (relativa) relevância da densificação dos planos, visto que se trata de uma obra de pavimentação de arruamentos municipais (uma obra de relativa simplicidade), cingindo a análise a um nível puramente abstrato e descontextualizado, ignorando a realidade concreta do caso sub iudice.

H. Mais, errou na interpretação do que é exigido nos artigos 361.° e 361.°-A do CCP e, muito especialmente, na cláusula 7 do programa do procedimento que não exigem, nem especificam qualquer especial densificação ou articulação dos planos no nível de formalismo e densificação veiculada pela douta sentença recorrida.

I. Por último, erro também na desconsideração total da possibilidade de as irregularidades que considerou verificadas poderem ser supridas ao abrigo do disposto no artigo 72.° do CCP.

J. A proposta da Recorrente, de preço mais baixo, foi excluída por alegada violação do disposto no número 1 do artigo 361.° e no número 1 do artigo 361.°-A do CCP, e, consequentemente, foi adjudicada a proposta da contrainteressada.

K. Cumpre, desde logo, frisar que o que está em causa não é a falta de apresentação dos documentos exigidos pelos art. 361.° e 361°-A do CCP, nem, em bom rigor, que o seu conteúdo contunda diretamente com algum aspeto vinculado da execução do contrato.

L. Mas apenas e tão que não apresentem o nível de densificação supostamente necessário.

M. Contudo, o que se verifica, desde logo, é que nem a lei, nem as peças do procedimento fazem qualquer exigência especial quanto ao conteúdo dos planos em questão, nem quanto à sua articulação entre si.

N. Com efeito, a cláusula 7 do programa do procedimento dispõe apenas que: “A proposta é constituída pelos seguintes documentos (...) a) Lista de preços unitários; b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.° do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamento”.

O. Ou seja, o que é exigido aos concorrentes é apenas e tão só a apresentação de planos (de trabalhos, pagamentos, equipamentos e mão-de-obra) que cumpram os requisitos mínimos exigidos pelos arts. 361.° e 361.°-A do CCP.

P. Requisitos esses que devem ser interpretados e fixados atendendo, precisamente, ao critério de adjudicação (monofator, preço mais baixo) e ao conteúdo concreto da obra a executar (pavimentação de arruamentos municipais).

Q. A Recorrida não incluiu nas peças do procedimento qualquer especificação quanto ao conteúdo concreto desses planos, nem determinou expressamente que a falta de determinado(s) elemento(s) acarretaria a exclusão das propostas.

R. Nessa medida, o que se exigia da proposta da Recorrente é que a articulação entre os planos de trabalho, de mão-de-obra e de equipamentos apresentados permitisse, de forma objetiva e explícita, a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, compreender o respetivo teor e, posteriormente, fazer o controlo de execução da obra.

S. Ora, é exatamente isso que resulta dos planos apresentados pela Recorrente, conforme supra exposto nas motivações e conforme resulta evidente dos factos provados E), F) e G).

T. Em primeiro lugar, o plano de trabalhos identifica e individualiza cada uma das fases da obra, a sua respetiva duração e o seu encadeamento sucessivo, permitindo saber em cada semana que trabalho(s) deveria(m) estar a ser executado(s).

U. De forma semelhante, o plano de equipamentos e o plano de mão-de-obra escalonam de forma clara e objetiva que equipamentos e trabalhadores estariam afetos à obra em cada momento e em que quantidades em cada semana, permitindo aferir em cada momento e por referência a cada etapa do plano de trabalhos que meios (humanos e materiais) deverão estar afetos aos trabalhos.

V. O plano de trabalhos, mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrente na sua proposta apresentam o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente o prazo de execução, o faseamento da execução, o número de trabalhadores, os equipamentos afetos a cada fase/dia de execução, entre outros.

W. Assim como, para que possa o dono da obra operar a comparação e articulação do plano de trabalhos, que contém o faseamento calendarizado da empreitada, com os planos de mão-de-obra e de equipamentos, os quais contêm dados acerca da afetação dos trabalhadores e do equipamento à execução da empreitada.

X. O mesmo se digna do plano de pagamentos e das listas de preços parciais e unitários apresentadas pela Recorrente, as quais apresentam de forma objetiva, expressa e explícita os valores de cada um dos trabalhos a realizar.

Y. Permitindo, por conseguinte, ao Júri do Procedimento e ao dono da obra, dispor de todos os elementos necessários para a fiscalização dos preços unitários e parciais de todos os trabalhos a executar e que fundamentam o plano de pagamentos.

Z. Ademais, quando estes planos são devidamente analisados conjugados, não só entre si, mas também com a memória descritiva apresentada na proposta, verifica-se ainda mais evidente a sua suficiência face às peças do procedimento.

AA. Da análise conjunta de todos os documentos que compõem a proposta da Recorrente resulta evidente um claro planeamento e calendarização dos trabalhos constante do plano de trabalhos com total correspondência e articulação com o plano de pagamentos.

BB. Nenhuma dúvida objetiva poderia resultar da interpretação conjugada destes documentos, os quais permitem a qualquer destinatário médio (seja um membro do júri ou o gestor do contrato) fazer a fiscalização e controlo de execução do planeamento dos trabalhos e das várias tarefas, sua calendarização, afetação de trabalhadores e equipamentos e prazos/momentos de pagamento.

CC. Ora, esta análise integrada e conjugada da proposta no seu todo foi manifestamente ignorada pela douta sentença recorrida, a qual analisou apenas o plano de trabalhos e o plano de pagamentos de forma individualizada e descontextualizada - em linha com o que tinha já sido efetuado pelo júri do procedimento.

DD. A douta sentença recorrida também ignorou a relevante simplicidade da empreitada sub iudice e a forma como esse facto se repercutia necessariamente no nível de densificação exigido aos planos dos arts. 361.° e 361.°-A do CCP.

EE. Mais, a referida sentença argumenta que a análise da suficiência do conteúdo desses planos é matéria de reserva administrativa, o que, contudo, não é procedente.

FF. A apresentação dos planos de trabalhos, pagamentos, equipamentos e mão-de-obra constitui uma obrigação de natureza normativo-jurídica (art. 361.° e 361.°-A do CCP), da mesma forma que determinar o alcance e sentido concretos da obrigação resultante da conjugação dessas normas com o art. 7 do programa do concurso no que diz respeito ao conteúdo desses planos é, também, uma operação de subsunção normativa, plenamente dentro da jurisdição do tribunal a quo.

GG. Em particular atendendo ao facto de a suficiência dos planos em questão ser atestada por juízos objetivos, uma vez que esses planos indicam de forma clara os elementos essenciais exigidos (faseamento dos trabalhos, prazos, tipo e quantidades de meios a afetar a cada trabalho e em cada data, bem como datas e montantes dos pagamentos e sua correspondência com os elementos dos demais planos).

HH. O que se coloca perante o tribunal não é que se pronuncie sobre a qualidade dos planos, sobre a racionalidade do planeamento/faseamento dos trabalhos, sobre a suficiência dos meios afetos a cada fase, sobre os valores unitários do plano de pagamentos face a preços de mercado, etc., mas antes (e apenas) que, face aos arts. 361.° e 361.°-A do CCP, ao art. 7° do programa do concurso e às especificidades da obra a executar, determine o critério jurídico-normativo exigível quanto à densificação dos planos a apresentar.

II. De resto, conforme a ampla jurisprudência supra citada, esta questão foi já objeto de múltiplas decisões pelos tribunais administrativos portugueses, não sendo, portanto, uma questão extraída da sua jurisdição.

JJ. Por outro lado, considerando que o critério de adjudicação era apenas o critério do preço mais baixo, abstraindo-se das questões técnicas, qualitativas ou de prazos de execução, deveria necessariamente ter o tribunal a quo concluído pela desproporcionalidade da bitola exigida pela Recorrida no que concerne ao conteúdo dos planos.

KK. Com efeito, como a própria sentença recorrida reconhece: “No caso em apreço, o critério de adjudicação é da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade de monofactor preço. (...) Nos referidos acórdãos, distingue-se claramente o regime legal aplicável em função do critério de adjudicação adotado em cada procedimento adjudicatório, atribuindo-se uma diferente relevância ao plano de trabalhos, consoante o mesmo corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência. (...) Ora, no caso, o monofactor preço é o único atributo da proposta, pois é o único aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. (artigo 56°, n.° 2, do Código dos Contratos Públicos)".

LL. É, portanto, manifestamente desproporcional a exclusão da proposta da Recorrente.

MM. A exclusão de uma proposta reduz a concorrência. Logo as hipóteses de exclusão das propostas devem ser reduzidas ao mínimo necessário, de forma a garantir o mais amplo possível leque de propostas.

NN. Mesmo que assim se não entendesse, ainda assim deveria ter sido dada oportunidade à Recorrente de suprir a suposta irregularidade ao abrigo do disposto no art. 72.° do CCP.

OO. Com efeito, ainda que a proposta apresentada pela Recorrente enfermasse das irregularidades apontadas pelo júri do procedimento e secundadas pela douta sentença recorrida - o que, de forma nenhuma, se concede - nunca seriam estas irregularidades motivo suficiente para a exclusão liminar da proposta.

PP. Neste sentido decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul, no seu Acórdão de 23/06/2022, Proc. n.º 174/21.7 BEALM:

“I- A imperfeição ou deficiência do plano de trabalhos, apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas, não constitui fundamento de exclusão da proposta quando aquele plano corresponde a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência” (negrito e sublinhado nossos) - se não constitui fundamento de exclusão nos casos em que corresponde a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, menos se entenderia que pudesse constituir fundamento de exclusão nos casos em que corresponde a um aspeto da execução do contrato não submetido à concorrência.”

QQ. Esta questão, articulada de forma expressa nos artigos 72 e seguintes da petição inicial, foi totalmente ignorada pela douta sentença recorrida.

RR. Termos nos quais deverá a douta sentença recorrida ser anulada e substituída por outra que julgue procedente a petição inicial.”.

O Recorrido Município de Silves apresentou contra-alegação de recurso, que concluiu nos seguintes termos:

“1.ª A Autora interpôs o presente recurso jurisdicional da douta sentença judicial proferida, no dia 26/02/2025, a qual manteve na ordem jurídica o ato de exclusão da Autora do procedimento concursal em causa nos autos.

2.ª Insurge-se a Recorrente contra a douta sentença recorrida, apenas no que concerne à matéria de direito, considerando que o Tribunal "a quo" fez uma incorreta interpretação dos artigos 361.°, 361 .°-A e 72.°, todos do Decreto-Lei n.° 18/2008, de 29 de janeiro (“CCP”); do ponto 7 do programa de procedimento.

3.ª O Tribunal a quo, a propósito da função do Plano de Trabalhos, refere o seguinte: “O Plano de Trabalhos tem como função primordial a fiscalização pelo dono de obra da execução da mesma, de forma controlar o seu ritmo, a fim de evitar atrasos que possam ser impossíveis de recuperar. Acresce que o cumprimento do Plano de trabalhos é uma obrigação contratual do empreiteiro, que em caso de incumprimento pode originar a aplicação de sanções pecuniárias ou mesmo a resolução do contrato”.

4.ª No que se refere ao Plano de Pagamentos, e seu conteúdo, o Tribunal a quo menciona que este “deve conter ‘a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra’" e “está por isso intrinsecamente ligado ao plano de trabalhos, pois além de programar os pagamentos parciais ao empreiteiro, permite também o controlo dos custos pelo dono da obra e servir de base ao cálculo do volume dos trabalhos complementares".

5.ª O Réu/Recorrente excluiu a proposta da Autora com o fundamento de que o plano de mão-de-obra e o plano de equipamento “não estão elaborados em espelho com o plano de trabalhos, sendo deste modo impossível prever com exactidão a correspondência direta entre mão-de-obra e equipamentos com os trabalhos a realizar’, sendo que a exigência de articulação entre os planos tem como finalidade permitir ao dono da obra a fiscalização e o acompanhamento dos trabalhos de execução da empreitada, nomeadamente para aplicação de eventuais sanções contratuais, de prorrogações de prazo de execução e de outros aspetos relacionados com eventuais trabalhos a mais.

6.ª Por outro lado, fundamentou o Réu/Recorrido que os prazos indicados nos citados planos estão desarticulados entre si, não existindo coerência entre ambos.

7.ª O Tribunal a quo procedeu à análise do Caderno de Encargos, podendo ler-se na douta sentença recorrida que no “Mapa de Quantidades de Trabalho” no âmbito da empreitada a executar está previsto cinco categorias e várias subcategorias de trabalhos, para cada uma destas.

8.ª O Tribunal recorrido prosseguiu depois a uma análise crítica dos planos apresentados pela Autora/Recorrente.

9.ª No que concerne ao plano de trabalhos, o Tribunal a quo constatou que este não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê e, que assim sendo, “Não será possível ao dono de obra, verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos. A A. limitou-se a descrever as categorias 1 a 5, sem prever as subcategorias”.

10.ª Finalmente, o Tribunal a quo, ancorando-se nos vários acórdãos do STA que cita na douta sentença recorrida, conclui - e bem-, que “Se a proposta não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo a condição, tal implica a exclusão da proposta".

11.ª Por outro lado, decide o Tribunal a quo - e bem - que não enfermando o juízo administrativo formulado pelo Réu/Recorrido de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, é de manter na ordem jurídica o ato de exclusão da proposta da Autora com fundamento na violação do artigo 361.° do CCP, entendimento este que encontra sustento nos doutos acórdãos do STA, também citados na douta sentença recorrida.

12.ª No que respeita ao plano de pagamentos apresentado pela Autora/Recorrente, como fundamentado pelo Réu/Recorrido, aquele apenas refere o valor mensal e o valor acumulado, acompanhado do respetivo cronograma financeiro, não indicando o valor de cada espécie de trabalho a realizar pela Autora/Recorrente, de acordo com o plano de trabalhos apresentado.

13.ª O Tribunal a quo, procedeu a uma análise crítica do plano de pagamentos apresentado pela Autora, referindo que “para além do gráfico apresentado, a A. ainda juntou um quadro com a densificação do plano de pagamentos, mas apenas refere as cinco categorias gerais de trabalhos, não discriminando o pagamento por espécie (sub-categorias) descrito no Caderno de Encargos".

14.ª Entendeu, pois, o Tribunal a quo - e bem - que “tem razão o júri quando veio considerar que o Plano de pagamentos não cumpria o normativo [artigo 361.°-A do CCP], por não ter sido indicado o valor de cada espécie de trabalho a realizar de acordo com o Plano de trabalhos apresentado pela A.”, decisão esta que, no entender do Réu/Recorrido, não merece qualquer censura e/ou reparo.

15.ª Finalmente, analisando-se a douta sentença recorrida, os seus fundamentos de facto e de direito e o sentido da decisão logo se constata que na mesma não é reconhecível qualquer contradição.

16ª Em conclusão, a douta sentença recorrida define concretamente a matéria de facto relevante para a decisão da causa, faz uma apreciação dos meios probatórios, subsume a factualidade assente ao Direito e está devidamente fundamentada juridicamente, não padecendo de qualquer erro e/ou contradição.

Nestes termos e nos demais de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve negar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, manter-se a douta sentença a quo, por não merecer qualquer censura e/ou reparo.”.

O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1 e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), pronunciou-se no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.

Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.

II. Questões a apreciar e decidir:

As questões suscitadas pela Autora e Recorrente delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, são as de decidir se a sentença recorrida:

- incorreu em nulidade, por omissão de pronúncia;

- padece de erro de julgamento de direito por violação do disposto nos artigos 361.º e 361.º- A, do CCP e no artigo 7.º do Programa do Procedimento;

- incorreu em erro de julgamento por violação dos princípios da proporcionalidade e da concorrência; e se,

- incorreu em violação do previsto no artigo 72.º, do CCP.

III- Fundamentação:

3.1. De facto:

Na sentença recorrida foi julgada a matéria de facto com interesse para a decisão, nos seguintes termos:

“A) A A. apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), O Município de Silves, por decisão de contratar, de 15.04.2024, iniciou o Concurso Público para a empreitada de obra pública” Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha (cf. doc. 1 junto com a p.i.)

B) Através de anúncio n° 8626/2024 publicado no DR 2ª Série, n° 86, de 03/05/2024, foi aberto o Concurso Público n° 1301 - DOMT para:

“Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes” (cf. fls. 194 do p.a.);

C) Na mesma data foi publicado o caderno de encargos, com cláusulas técnicas especiais e programa de procedimento para o concurso referido na alínea anterior, que se encontram no processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido (cf. fls. 156 e seguintes, fls. 175 e seguintes do p.a.);

D) A A. apresentou proposta, no âmbito do concurso referido na A), com o seguinte valor: €322.271,45 (cf. fls. 212 do p.a.);

E) A A. apresentou como Plano de trabalhos o seguinte:

(cf. fls. 230 do p.a.);

F) Também apresentou o Plano de mão-de-obra e de Equipamentos nos seguintes termos:

(cf. fls. 227 a 230 do p.a.);

G) Entregou também com a proposta, o Plano de Pagamentos nos seguintes termos:

(cf. fls. 223 do p.a.)

H) Apresentou também proposta a Contra-interessada M… CONSTRUÇÕES, S.A., no valor de €368.000 (cf. fls. 241 do p.a.);

I) O critério de adjudicação é o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de monofactor de preço mais baixo (cf. programa de concurso);

J) Em 04/06/2024, foi elaborado pelo júri do concurso o 1° relatório preliminar que graduou a A. em primeiro lugar e aqui se dá por integralmente reproduzido e onde se pode ler, nomeadamente:

«Imagem em texto no original»

(cf. fls. 233 do p.a.);

K) Em sede de audiência prévia, a C.I. veio pronunciar-se sobre o relatório preliminar, defendendo que a A. deferia ser excluída do concurso porque o plano de mão-de-obra e o plano de equipamentos não foram elaborados com observância do art. 361° do CCP (cf. fls. 237 do p.a.);

L) Em 29/07/2024 foi feito parecer jurídico pelos serviços da Entidade Demandada, sobre o alegado pela C.I. (cf. fls. 238 a 240 do p.a.);

M) Em 30/07/2024, o júri elaborou o Relatório final, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido, onde, designadamente, se pode ler que:

“Decorrente do parecer jurídico emitido, entende-se que a proposta apresentada pelo concorrente classificado em 1.º lugar – L…Construção, Lda., apesar de conter todos os documentos cuja entrega é de carácter obrigatório nos termos da alínea b) do n°2 do art.° 57 e alínea b) e d) do ponto 7.2 do programa de procedimento, a mesma não cumpre com o disposto no n.º 1 do art.º 361 e n.º 1 do art.º 361-A do CCP)” e alterou a ordem das propostas nos seguintes termos:

«Imagem em texto no original»

(cf. fls. 295 e 296 do p.a.);

N) Em 07/08/2024, a A. apresentou junto da Entidade Demandada um requerimento sobre o Relatório final (cf. fls. 298 a 305 do p.a.)

O) Em 09/09/2024, foi feito parecer jurídico pelos serviços camarários, no qual se conclui que “não são apresentados fundamentos de facto ou de direito susceptíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede de relatório preliminar” (cfr. fls. 306 e 307 do p.a.);

P) Em 12/09/2024, o júri elaborou Relatório final, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e no qual se refere, nomeadamente:

VI. CONCLUSÃO

De acordo com o parecer jurídico emitido, o júri entende que não são apresentados fundamentos de facto ou de direito suscetíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede do 1.º Relatório Final.

Face ao exposto, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar - Câmara Municipal, nos termos do disposto da alínea b) do n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-lei 197/99, conjugado com o n.º 4 do artigo 148.º, do CCP, decidir sobre a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente L… CONSTRUÇÃO, LDA. e a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente M… CONSTRUÇÕES, SA, com proposta no valor de 368 000.00 € e prazo de execução de 90 dias. Ao valor referido acresce o IVA.

(cf. fls. 321 do p.a.);

Q) Em 23/09/2024, a Entidade Demandada adjudicou, a empreitada objecto do concurso público, à Contra-interessada (cf. fls. 313 do p.a.);

R) Em 22/10/2024 foi celebrado, entre a Entidade Demandada e a Contra-interessada o contrato de empreitada objecto do concurso público identificado na alínea B) (cf. fls. 351 a 354 do p.a.);

II- 2. Factualidade não provada:

Não se provaram quaisquer outros factos passíveis de afectar a decisão de mérito, em face das possíveis soluções de direito, e que, por conseguinte, importe registar como não provados.

Fundamentação do julgamento:

Quanto aos factos provados a convicção do Tribunal fundou-se na documentação junta com os articulados, bem como, processo administrativo, cuja genuinidade não foi posta em causa.”.

3.2. De Direito.

Nos presentes autos de contencioso pré-contratual formulou a Autora, ora Recorrente, o pedido de anulação da decisão de adjudicação da proposta da Contrainteressada praticada pela Entidade Demandada, consubstanciada em deliberação camarária de 23/09/2024, no âmbito do concurso público 1301/DOMT, de empreitada de obra pública para a “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes”, e de anulação da decisão de exclusão da sua proposta.

A presente ação foi julgada improcedente, tendo a Entidade Demandada sido absolvida dos pedidos.

Inconformada a Autora interpôs recurso desta sentença.

Importa, então, apreciar e decidir o recurso interposto pela Autora e Recorrente, sendo as questões a decidir, tal como vêm delimitadas pela alegação de recurso e respetivas conclusões, as supra enunciadas, em II.

3.2.1. Da omissão de pronúncia

A Recorrente invocou que deveria ter-lhe sido dada oportunidade de suprir a suposta irregularidade contida no plano de trabalhos, ao abrigo do disposto no artigo 72.º do CCP, e que ainda que a proposta apresentada pela Recorrente enfermasse das irregularidades apontadas pelo júri do procedimento e secundadas pela douta sentença recorrida - o que, de forma nenhuma, se concede - nunca seriam estas irregularidades motivo suficiente para a exclusão liminar da proposta, como decidiu o Tribunal Central Administrativo Sul, no seu Acórdão de 23/06/2022, Proc. n.º 174/21.7 BEALM. Esta questão, articulada de forma expressa nos artigos 72.º e seguintes da petição inicial, foi totalmente ignorada pela douta sentença recorrida, pelo que deverá a sentença recorrida ser anulada e substituída por outra que julgue procedente a petição inicial.

Vejamos.

Nos termos do artigo 615.º do CPC: “1 - É nula a sentença quando: (…) d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento; (…).”.

Relativamente às “Questões a resolver - Ordem do julgamento”, o artigo 608.º, do CPC dispõe no n.º 2 que “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.”.

Só ocorre a nulidade da decisão por omissão de pronúncia, nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. d), do CPC, quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devia apreciar, que são todas as que lhe forem submetidas e que não se encontrem prejudicadas pela solução dada a outras (cfr. art.º 608.º, nº 2, do CPC). Deve o juiz apreciar as questões respeitantes ao pedido e à causa de pedir, não se lhe impondo a apreciação de todos os argumentos, razões ou fundamentos invocados pelas partes para sustentarem a sua causa de pedir. Só a falta absoluta de fundamentação gera a nulidade da decisão.

A consagração desta causa de nulidade relaciona-se com o dever de fundamentação das decisões imposto ao juiz, pretendendo sancionar-se os casos em que ocorre violação desse dever. Com efeito, quer por imperativo constitucional (art.º 205.º, n.º 1 da Constituição) quer por determinação da lei ordinária (art.º 154.º do CPC), as decisões judiciais têm de ser fundamentadas, o que pressupõe, pois, que o julgador indique as razões de facto e de direito que o conduziram, num raciocínio lógico, a decidir em determinado sentido.

Não assiste razão à Recorrente, nesta questão, pois a decisão recorrida não deixou de se pronunciar sobre as questões que foram submetidas à apreciação do Tribunal, não lhe competindo apreciar todos os argumentos apresentados pela Autora, ora Recorrente.

Com efeito, analisada a sentença recorrida verifica-se que a mesma não deixou de analisar e decidir esta questão suscitada pela Recorrente, no encadeamento da apreciação dos restantes vícios, depois de concluir no sentido da insuficiente densificação do plano de trabalhos, e por recurso a citações de acórdãos do STA (Acórdãos de 14/06/2018, no Processo n.° 0395/18 e de 07/04/2022, no Processo n.° 01513/20.3BELSB), designadamente, a seguinte: “A exclusão da proposta da Autora decorreu do exercício de poderes vinculados e isto porque, estando estatuído que a violação dos parâmetros fixados no Caderno de Encargos importava a exclusão da proposta, não restava à Entidade Demandada senão proceder como procedeu.”. Referindo, ainda, que como decidido no Acórdão do STA, de 14/07/2022, no Proc. 2515/21.8BEPRT: “É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos Planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis”. E “Se a proposta não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo ou condição, tal implica a exclusão da proposta - cf. Acórdão do STA, de 07/09/2023, Processo n.° 0462/22.5BELSB.”.

Tendo, nesta sequência, concluído que “[p]erante a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta.”.

Em face do que se conclui que não se verifica a invocada nulidade.

3.2.2. Do erro de julgamento de direito por violação do disposto nos artigos 361.º e 361.º- A, do CCP e da cláusula 7.ª do Programa do Procedimento e dos princípios da proporcionalidade e da concorrência

A Autora, ora Recorrente defendeu que a sentença recorrida incorre em vários erros de interpretação dos factos e do direito aplicável.

Comecemos por transcrever o seguinte excerto da sentença recorrida para melhor compreensão do sentido da decisão:

“Ora, no caso, o monofactor preço é o único atributo da proposta, pois é o único aspecto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. (artigo 56°, n.° 2, do Código dos Contratos Públicos).

Da leitura da proposta apresentada pela A., verifica-se que a mesma apresentou os documentos exigidos - plano de trabalhos, plano de mão-de-obra e plano de equipamentos, e ainda memória descritiva e justificativa.

Da leitura do caderno de encargos verifica-se que está previsto como “Mapa de Quantidades de Trabalho” no âmbito da empreitada a executar, cinco categorias: 1. Movimento de terras; 2. Drenagem; 3. Pavimentação; 4. Sinalização; 5. Diversos, com várias subcategorias de trabalhos, para cada uma destas.

(…)

O plano de trabalhos no caso dos autos, segundo o Júri, não permite ao dono de obra fiscalizar o cumprimento do contrato de empreitada, uma vez que, o plano de trabalhos não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê.

Não será possível ao dono de obra, verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos. A A. limitou-se a descrever as categorias 1 a 5, sem prever as subcategorias.

(…)

Perante a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta.

Acresce que o juízo administrativo formulado sobre a falta de controlo pelo dono da obra da integralidade dos aspetos da empreitada exigidos no Caderno de Encargos se traduz num juízo técnico, e uma vez que se considera que tal juízo não enferma de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, para que possa, sem mais, ser revertido pelo Tribunal, é de manter na ordem jurídica o acto de exclusão da proposta da A. com fundamento na violação do art. 361.º do CCP.

Neste sentido, veja-se o Acórdão de 13/02/2025, proc. n° 02401/23.7BEPRT.

No que diz respeito à apreciação da conformidade do Plano de pagamentos com o art. 361.º - A. do CCP se referira que neste normativo exige-se uma articulação entre o Plano de trabalhos e o Plano de pagamentos, exigindo o normativo indicado que contenha “a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra”.

Ora, da leitura da proposta da A. verifica-se que, também aqui não se mostra cumprida a exigência do art. 361° -A do CCP.

Isto porque, para além do gráfico apresentado, a A. ainda juntou um quadro com a densificação do plano de pagamentos, mas que apenas refere as cinco categorias gerais de trabalhos, não discriminando o pagamento por espécie (sub-categorias) descrito no Caderno de Encargos.

Pelo que, tem razão o júri quando veio considerar que o Plano de pagamentos não cumpria o normativo referido, por não ter sido indicado o valor de cada espécie de trabalho a realizar de acordo com o Plano de trabalhos apresentado pela A.”.

Debrucemo-nos, agora, sobre as demais questões que constituem o objeto do recurso, esclarecendo que este Tribunal não está obrigado a apreciar todos os argumentos produzidos na alegação, contra-alegação e respetivas conclusões, mas apenas as questões suscitadas.

Vejamos, então.

No caso dos presentes autos, a A. apresentou proposta no âmbito do concurso público para a empreitada de obra pública de “Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves - Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes”, a qual veio a ser excluída pela deliberação de 23/09/2024, da Entidade Demandada, que adjudicou, a empreitada objeto do concurso público à contrainteressada.

Em 04/06/2024, foi elaborado pelo júri do concurso o 1.º relatório preliminar que graduou a proposta apresentada pela A. em primeiro lugar.

Provou-se que, em sede de audiência prévia, a C.I. veio pronunciar-se sobre o relatório preliminar, defendendo que a proposta apresentada pela A. deveria ser excluída do concurso porque o plano de mão-de-obra e o plano de equipamentos não foram elaborados com observância do artigo 361.º do CCP e que, nesta sequência, em 29/07/2024 foi feito parecer jurídico pelos serviços da Entidade Demandada, sobre o alegado pela C.I.

Em 30/07/2024, o júri elaborou o Relatório final, do qual consta, o seguinte:

“Decorrente do parecer jurídico emitido, entende-se que a proposta apresentada pelo concorrente classificado em 1.º lugar – L… Construção, Lda., apesar de conter todos os documentos cuja entrega é de carácter obrigatório nos termos da alínea b) do n°2 do art.° 57 e alínea b) e d) do ponto 7.2 do programa de procedimento, a mesma não cumpre com o disposto no n.º 1 do art.º 361 e n.º 1 do art.º 361-A do CCP)” e em face da proposta de exclusão da proposta da ora Autora alterou a ordem das propostas, passando a proposta apresentada pela contrainteressada para 1.º lugar - cfr. alínea M) dos factos provados (FP).

Em 07/08/2024, a A. apresentou junto da Entidade Demandada um requerimento sobre o Relatório final, tendo em 09/09/2024, sido elaborado parecer jurídico pelos serviços camarários, no qual se conclui que “não são apresentados fundamentos de facto ou de direito susceptíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede de relatório preliminar”.

Assim, em 12/09/2024, o júri elaborou Relatório final, no qual se refere, nomeadamente que “De acordo com o parecer jurídico emitido, o júri entende que não são apresentados fundamentos de facto ou de direito suscetíveis de alterar o sentido da deliberação tomada em sede do 1.º Relatório Final.

Face ao exposto, cabe ao órgão competente para a decisão de contratar - Câmara Municipal, nos termos do disposto da alínea b) do n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-lei 197/99, conjugado com o n.º 4 do artigo 148.º, do CCP, decidir sobre a manutenção da exclusão da proposta apresentada pelo concorrente L… CONSTRUÇÃO, LDA. e a adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente M… CONSTRUÇÕES, SA, com proposta no valor de 368 000.00 € e prazo de execução de 90 dias. Ao valor referido acresce o IVA.”.

No caso sub iudice, o critério de adjudicação da proposta escolhido foi o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado através da modalidade monofator, fixando-se o preço como o único aspeto de execução do contrato submetido à concorrência, nos termos da al. b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.

O que significa que só o preço das propostas apresentadas pelos concorrentes será avaliado.

Assim sendo o plano de trabalhos e o plano de pagamentos constituem aspetos da execução do contrato subtraídos à concorrência, sendo, portanto, aspetos da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem.

A Recorrente insurgiu-se contra a sentença recorrida defendendo na conclusão E) da alegação de recurso que ocorre contradição “entre defender que a reserva administrativa obsta à intromissão do tribunal (na parte em que essa posição é usada em benefício da Recorrida) e, simultaneamente, que o conteúdo concreto do plano de pagamentos apresentado estava desconforme com o exigido (também usando esse argumento em benefício da Recorrida)”.

Analisada a sentença recorrida não se considera que a mesma padeça da contradição que a Recorrente lhe imputa.

Com efeito, a verificação de que “o plano de trabalhos não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê”, consubstancia uma apreciação objetiva da proposta da Autora, portanto, com base em factos objetivos, seguida da seguinte consequente conclusão extraída dos referidos factos: perante “a omissão da proposta da A. em comparação com as exigências do Caderno de Encargos, não restava mais à Entidade Adjudicante, do que excluir a proposta”. Considerando-se, além do mais na sentença recorrida, ou acrescendo, que o “juízo administrativo formulado sobre a falta de controlo pelo dono da obra da integralidade dos aspetos da empreitada exigidos no Caderno de Encargos se traduz num juízo técnico, e uma vez que se considera que tal juízo não enferma de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, para que possa, sem mais, ser revertido pelo Tribunal, é de manter na ordem jurídica o acto de exclusão da proposta da A. com fundamento na violação do art. 361.º do CCP.”, o Tribunal “a quo”, não deixou por um lado de se pronunciar sobre o preenchimento dos requisitos previstos no artigo 361.º, n.º 1 do CCP, considerando que os mesmos foram omitidos na proposta da Autora, no que respeita ao plano de trabalhos, fazendo, por outro lado, um controlo negativo da atuação da Entidade Recorrida, quando conclui que o juízo administrativo formulado sobre a falta de controlo pelo dono da obra da integralidade dos aspetos da empreitada exigidos no Caderno de Encargos não enferma de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, razão pela qual manteve o ato impugnado na ordem jurídica.

Da mesma forma, na sentença recorrida considerou-se quanto ao plano de pagamentos que o “gráfico apresentado” (cfr. alínea G) dos FP), assim como o “quadro com a densificação do plano de pagamentos”, não discriminam o pagamento por espécie (sub-categorias) descrito no caderno de encargos, o que envolve, igualmente, uma apreciação objetiva da proposta da Autora, com a consequente subsunção dessa factualidade à correspondente norma jurídica aplicável – o artigo 361.º-A, do CCP – concluindo-se que “tem razão o júri quando veio considerar que o Plano de pagamentos não cumpria o normativo referido”. Tendo a sentença recorrida concluído que quer o plano de trabalhos, quer o plano de pagamentos estavam desconformes com o exigido, razão pela qual julgou a ação improcedente.

Pelo que improcede este fundamento do recurso.

Nas conclusões F) a H), da alegação de recurso defendeu a Recorrente que a sentença recorrida deveria ter concluído que “a exclusão da proposta da Recorrida teve como base uma bitola de exigência e densificação do referido plano [de trabalhos] manifestamente desproporcional”, face à diferente relevância que considerou de atribuir ao mesmo consoante “corresponda ou não a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência”. E que “a douta sentença recorrida ignorou o conteúdo concreto da empreitada em questão e a necessária (relativa) relevância da densificação dos planos, visto que se trata de uma obra de pavimentação de arruamentos municipais (uma obra de relativa simplicidade), cingindo a análise a um nível puramente abstrato e descontextualizado, ignorando a realidade concreta do caso sub iudice.”, errando “na interpretação do que é exigido nos artigos 361.° e 361.°-A do CCP e, muito especialmente, na cláusula 7 do programa do procedimento que não exigem, nem especificam qualquer especial densificação ou articulação dos planos no nível de formalismo e densificação veiculada pela douta sentença recorrida.”.

Mais defendeu que os requisitos exigidos pelos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, do CCP “devem ser interpretados e fixados atendendo, precisamente, ao critério de adjudicação (monofator, preço mais baixo) e ao conteúdo concreto da obra a executar (pavimentação de arruamentos municipais).”, e a que a “Recorrida não incluiu nas peças do procedimento qualquer especificação quanto ao conteúdo concreto desses planos, nem determinou expressamente que a falta de determinado(s) elemento(s) acarretaria a exclusão das propostas.

R. Nessa medida, o que se exigia da proposta da Recorrente é que a articulação entre os planos de trabalho, de mão-de-obra e de equipamentos apresentados permitisse, de forma objetiva e explícita, a um observador médio, colocado na posição de Júri do Procedimento/dono de obra, compreender o respetivo teor e, posteriormente, fazer o controlo de execução da obra.

S. Ora, é exatamente isso que resulta dos planos apresentados pela Recorrente, conforme supra exposto nas motivações e conforme resulta evidente dos factos provados E), F) e G).”.

Está em causa, no presente recurso, por um lado, o conteúdo do plano de trabalhos lato sensu, que inclui o plano de mão de obra, o plano de equipamentos e o plano de trabalhos stricto sensu, e por outro lado, o conteúdo do plano de pagamentos, mais concretamente, está em causa saber se a proposta apresentada pela Recorrente cumpre as exigências previstas nas peças regulamentares e na lei quanto ao plano de trabalhos e ao plano de pagamentos. E em caso negativo, se os aspetos omissos da proposta da Autora, ora Recorrente, constituem ou não fundamento para a exclusão da mesma.

Como vimos a sentença recorrida entendeu que a proposta da Recorrente não cumpre as referidas exigências e como tal existe fundamento para a sua exclusão, concluindo que o “o plano de trabalhos não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê.

Não será possível ao dono de obra, verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos. A A. limitou-se a descrever as categorias 1 a 5, sem prever as subcategorias.”, não observando o previsto no artigo 361.º do CCP.

Quanto ao plano de pagamentos, considerou que não cumpria o disposto no artigo 361.º-A, do CCP “por não ter sido indicado o valor de cada espécie de trabalho a realizar de acordo com o Plano de trabalhos apresentado pela A.”.

Comecemos por enunciar as normas jurídicas que a Recorrente defende que foram incorretamente interpretadas e aplicadas pela sentença recorrida.

O artigo 361.º, do Código dos Contratos Públicos (CCP), sob a epígrafe: “Plano de trabalhos” prevê o seguinte:

“1- O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.

(…)

3- O plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo dono da obra nos termos do disposto no artigo 357.º

4- Os ajustamentos referidos no número anterior não podem implicar a alteração do preço contratual, nem a alteração do prazo de execução da obra, nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato, para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.

5- O plano de trabalhos ajustado carece de aprovação pelo dono da obra, no prazo de cinco dias após a notificação do mesmo pelo empreiteiro, equivalendo o silêncio a aceitação.

6- O procedimento de ajustamento do plano de trabalhos deve ser concluído antes da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial.

7- O dono da obra não pode proceder à aceitação parcial do plano de trabalhos.”.

No que respeita ao plano de pagamentos, no artigo 361.º-A, do CCP estabelece-se o seguinte:

“1- O plano de pagamentos contém a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito.

2- O plano de pagamentos é concluído para aprovação pelo dono da obra antes da data de conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial, não podendo traduzir-se em alterações dos valores globais para cada componente da obra apresentados em sede de apresentação de propostas.

3- Em quaisquer situações em que se verifique a necessidade de o plano de trabalhos em vigor ser alterado, por facto não imputável ao empreiteiro e que se mostre devidamente justificado, deve este apresentar um plano de pagamentos adaptado ao novo plano de trabalhos, devendo o dono da obra pronunciar-se sobre a revisão do plano de pagamentos no prazo indicado no n.º 5 do artigo anterior, equivalendo o silêncio a aceitação.”.

Importa, ainda, ter em consideração o disposto no artigo 43.º, do CCP, relativo ao “Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada”, que estabelece:

“1- Sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo anterior, o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve incluir um projeto de execução.

(…)

4- Em qualquer dos casos previstos nos números anteriores, o projeto de execução deve ser acompanhado de:

a) Uma descrição dos trabalhos preparatórios ou acessórios, tal como previstos no artigo 350.º;

b) Uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar e do respetivo mapa de quantidades.”.

Relativamente aos documentos da proposta dispõe o artigo 57.º, do CCP, o seguinte:

“1- A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;

c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;

(…)

2- No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:

a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução;

b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução;

c) Um cronograma financeiro, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;

(…).”.

No artigo 70.º do CCP, dispõe-se:

“1- As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.

2- São excluídas as propostas cuja análise revele:

a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;

b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;

(…)”.

Já na cláusula 7.ª do Programa do Procedimento (PP) prevê-se o seguinte:

“Documentos da proposta

7. A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

7.1- Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I do CCP. Esta declaração deve ser assinada pelo concorrente ou por representante que tenha poderes para o obrigar.

7.2- Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar, a saber:

a) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução, a qual deverá ser preenchida obrigatoriamente na matriz da plataforma electrónica. Na formação do preço da proposta os preços unitários devem ser inseridos na plataforma com arredondamento às duas casas decimais;

b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.º do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamento;

c) Memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra;

d) Plano de pagamentos;

e) Declaração nos termos do n.º 4 do artigo 60.º do CCP.

7.3- Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na alínea 7.2.

7.4- Quando a proposta seja apresentada por um agrupamento concorrente, a declaração referida deve ser assinada pelo representante comum dos membros que o integram, caso em que devem ser juntos à declaração os instrumentos de mandato emitidos por cada um dos seus membros ou, não existindo representante comum, deve ser assinada por todos os seus membros ou respetivos representantes.

7.5- Em caso de divergência, as indicações constantes do programa do procedimento, do caderno de encargos e da memória descritiva prevalecem sobre as indicações do anúncio e as peças do procedimento prevalecem sobre as indicações constantes da plataforma eletrónica de contratação.”.

Em face da previsão constante da cláusula 7.ª do PP, importa deixar já assente que as propostas deveriam ser constituídas, designadamente, por: a) Lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução; b) Plano de trabalhos (tal como definido no artigo 361.º do CCP), incluindo plano de mão-de-obra e plano de equipamento; c) Memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra; e, d) Plano de pagamentos.

Significa isto que o Programa do Procedimento não estabelece qualquer exigência ou maior densificação relativamente ao plano de trabalhos, em sentido lato, nem relativamente ao plano de pagamentos ou maiores exigências, designadamente, ao nível da articulação entre os referidos documentos para além das previstas no CCP, uma vez que remeteu para as normas do CCP, sendo-lhes, assim, aplicáveis as referidas normas do CCP.

Importa, agora, analisar se efetivamente o plano de trabalhos e o plano de pagamentos constantes da proposta da Autora respeitam o previsto nos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, do CCP. Isto é se apresentam um nível de densificação adequado para dar cumprimento à previsão das referidas normas e se os referidos artigos impõem que os mesmos estejam devidamente articulados entre si.

Refira-se, desde já, que é vasta a jurisprudência dos tribunais superiores desta jurisdição acerca das “funções ou finalidades conferidas ao Plano de Trabalhos”, tendo o STA definido “alguns parâmetros interpretativos decisórios”, consoante estejamos perante aspetos da proposta ou da execução do contrato submetidos ou não à concorrência, como se refere no acórdão do STA, de 13/02/2025, proferido no processo n.º 02401/23.7BEPRT (1-Consultável em www.dgsi.pt. tal como todos os outros acórdãos sem indicação de outra proveniência.), no qual foram elencados diversos acórdãos ilustrativos desta jurisprudência e do qual se cita o seguinte excerto, por entendermos que tem pertinência para a apreciação dos presentes autos:

“62. Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar a Administração a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades

(…)

66. Como decidido por este STA no Acórdão de 14/07/2022, no Processo n.º 0627/20.4BEAVR, “É, pois, de concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objetivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos”. (…) Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.”.

(…)

75. Os diversos aspetos que integram o Plano de trabalhos constituem uma garantia de controlo da execução da empreitada, tendo a proposta a apresentar de contemplar as várias exigências enunciadas pela entidade adjudicante, às quais quis que os concorrentes se vinculassem.

76. E apesar de se reconhecer que não existe um grau único de precisão ou detalhe de todas as exigências do Plano de Trabalhos, para poder ser admitida a proposta apresentada tem de reunir as condições a assegurar o objetivo legal de tal documento, de permitir acompanhar e controlar as diversas fases de execução da empreitada por parte do dono da obra, quer quanto ao seu ritmo, quer em relação aos meios humanos, meios técnicos ou equipamentos a empregar.

77. Além de que, estando em causa aspetos de vinculação da proposta, por o Plano de Trabalhos não integrar o sistema de avaliação das propostas, considerando ser o preço o único atributo da proposta submetido à concorrência, não cabe ao Tribunal a formulação do juízo sobre a (ir)relevância da incompletude ou insuficiência da proposta em matéria de especificações do Plano de Trabalhos exigidas pelo Caderno de Encargos, nem qualquer juízo no sentido de que as omissões da proposta incidem sobre aspetos acessórios dos trabalhos da empreitada, como afirmado no acórdão recorrido, por tais juízos serem eminentemente do foro administrativo.

78. Perante exigências consagradas no Caderno de Encargos quanto ao Plano de Trabalhos a apresentar, só perante situações evidentes pode o Tribunal proceder à qualificação da sua essencialidade ou irrelevância, sob pena de se substituir à Administração.

79. Este é um caso em que não é possível afirmar inequivocamente que o dono da obra pode controlar o ritmo e sequência dos trabalhos ou sequer, os equipamentos a afetar à obra, pelo que, não pode o Tribunal, sem mais, substituir-se à Administração nesse juízo, tanto mais por nunca ter sido alegado nos autos qualquer erro grosseiro ou manifesto de apreciação administrativa.

80. Não existem dúvidas quanto a existirem as invocadas omissões da proposta apresentada pela Autora, assim como, que o júri do concurso considerou estar afetada a possibilidade de controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, pelo que, não se colocando uma situação em que esse juízo de mérito da Administração esteja flagrantemente enfermado de erro, não pode o Tribunal formular um juízo substitutivo desse mesmo juízo, sob pena de violação dos limites impostos pelo artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, que impõe aos tribunais a apreciação da legalidade e não do mérito administrativo.

(…)

82. Além de que, as omissões do Plano de trabalhos, quando respeitantes a termos ou condições que não tenham sido submetidas à concorrência, como no presente caso, não podem ser objeto de correção em sede de procedimento concursal, porque, a admitir-se, tal equivaleria a admitir-se o suprimento de uma omissão que é conducente à exclusão de uma proposta de acordo com o artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP, por tal constituir fundamento da sua respetiva exclusão.

83. Não só tais exigências resultam do Caderno de Encargos, como se comina com a exclusão da proposta a proposta que omita tais prescrições, considerando que estão em causa aspetos não submetidos à concorrência, a verificar no âmbito da análise e não da avaliação da proposta.

84. Por isso, a exclusão da proposta da Autora decorreu do exercício de poderes vinculados e isto porque, estando estatuído que a violação dos parâmetros fixados no Caderno de Encargos importava a exclusão da proposta, não restava à Entidade Demandada senão proceder como procedeu.

85. Acresce, como anteriormente decidido por este STA nos Acórdãos de 14/06/2018, no Processo n.º 0395/18 e de 07/04/2022, no Processo n.º 01513/20.3BELSB, o cumprimento das exigências legais em matéria do Plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço, como no presente caso, consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante.

86. É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos Planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, como decidido no Acórdão deste STA, de 14/07/2022, no Proc. 2515/21.8BEPRT.

87. Como antes decidido, “Sendo facto incontrovertido que a proposta apresentada não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo ou condição, tal desrespeito constitui fundamento de exclusão da proposta, nos termos da al. a), do n.º 2, do artigo 70.º do CCP, conjugada com a al. c), do n.º 1, do artigo 57.º do CCP.”, Acórdão do STA, de 07/09/2023, Processo n.º 0462/22.5BELSB.

88. De modo que, subsumindo-se as omissões da proposta da Autora a aspetos de vinculação das peças do procedimento, a serem aferidas pelo júri do procedimento na fase de análise das propostas, tem de se concluir pela procedência do fundamento do recurso.”.

Tem vindo a ser considerado que “o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objetivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos” e que o artigo 361.º do CCP se tem como cumprido se a insuficiência do plano de trabalhos não inviabilizar o controlo pelo dono da obra da respetiva execução e, bem assim que, a suficiência do plano de trabalhos apresentado tem de ser aferida perante cada situação em concreto, uma vez que, aquela norma não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras públicas (2-Cfr. acórdão do STA de 14/07/2022, proferido no processo 0627/20.).

Com efeito, analisando o plano de trabalhos em causa nos presentes autos (cfr. alínea E) dos FP) verifica-se que o mesmo enuncia de forma geral as atividades a executar pela Recorrente, a saber: “Movimento de terras”, “Drenagem”, “Pavimentação”, “Sinalização” e “Diversos”, limitando-se a indicar os meses e as semanas em que serão desenvolvidas estas atividades, sem qualquer especificação ou densificação dos concretos trabalhos a realizar. Ora, este plano de trabalhos não permite saber em cada semana que trabalho(s) deveria(m) estar a ser executado(s) apenas menciona o capítulo que será executado, mas não os concretos trabalhos a realizar em cada semana, a respetiva duração e o seu encadeamento sucessivo, contrariamente ao defendido pela Recorrente. Assim, em face do plano de trabalhos apresentado pela Recorrente não é possível saber-se que concretos trabalhos serão executados em cada semana, mas apenas que os trabalhos a realizar respeitam a uma determinada atividade, sem que sejam, no entanto, identificados. Podendo, assim, concluir-se que o plano de trabalhos que a Recorrente apresentou com a sua proposta não fixa a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, em conformidade com o exigido no artigo 361.º do CCP.

Por outro lado, provou-se que a Recorrente apresentou o “plano de equipamento” (cfr. alínea F) dos FP), no qual indicou os equipamentos a utilizar na “Empreitada de Repavimentação de Arruamentos no Concelho de Silves, Armação de Pêra, Alcantarilha, Algoz e Tunes”, em cada semana dos meses de execução do contrato. O mesmo sucedeu relativamente ao plano de mão-de-obra (cfr. alínea F) dos FP) que identifica as categorias de trabalhador a utilizar em cada semana dos três meses de execução da obra.

Desta forma é possível saber “que meios (humanos e materiais) deverão estar afetos aos trabalhos”, ainda que tal indicação não tenha sido feita por referência aos concretos trabalhos a executar em cada semana. E tal omissão não é suprível com a articulação ou confronto com o plano de trabalhos apresentado dado o conteúdo geral do mesmo, a que nos acabámos de referir.

Como vimos, o plano de trabalhos apresentado pela Recorrente na sua proposta não apresenta o nível de densificação suficiente para que o dono da obra possa fiscalizar os aspetos essenciais da execução da empreitada, nomeadamente o cumprimento dos prazos parciais de execução e o faseamento da execução dos trabalhos, face à forma genérica como o plano de trabalhos foi apresentado, que se limita a indicar as atividades a executar em cada semana, pelo que improcede o alegado nas conclusões F) a H) e Q), R) e S) a W) da alegação de recurso.

Como se referiu na sentença recorrida o plano de trabalhos “não permite ao dono de obra fiscalizar o cumprimento do contrato de empreitada, uma vez que, o plano de trabalhos não discrimina as várias subcategorias de trabalhos que o Caderno de Encargos prevê”, tal como “[n]ão será possível ao dono de obra, verificar os prazos parciais de cada espécie de trabalho, a sua sequência e qual os meios, quer humanos, quer de equipamentos que serão alocados aos vários trabalhos. A A. limitou-se a descrever as categorias 1 a 5, sem prever as subcategorias.”.

Analisando o “plano de pagamentos” (alínea G) dos FP), não pode deixar de se concluir que o mesmo apenas menciona as percentagens mensais do valor dos trabalhos, o correspondente valor global mensal, assim como o valor acumulado, não contendo, conforme se exige no artigo 361.º-A, n.º 1 do CCP “a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos a que diga respeito.”.

Como se decidiu na sentença recorrida “da leitura da proposta da A. verifica-se que, também aqui não se mostra cumprida a exigência do art. 361° -A do CCP.

Isto porque, para além do gráfico apresentado, a A. ainda juntou um quadro com a densificação do plano de pagamentos, mas que apenas refere as cinco categorias gerais de trabalhos, não discriminando o pagamento por espécie (sub-categorias) descrito no Caderno de Encargos.

Pelo que, tem razão o júri quando veio considerar que o Plano de pagamentos não cumpria o normativo referido, por não ter sido indicado o valor de cada espécie de trabalho a realizar de acordo com o Plano de trabalhos apresentado pela A.”.

Sucede que esta deficiência não é suprível com recurso às “listas de preços parciais e unitários apresentadas pela Recorrente”, como esta defendeu, ainda que das mesmas constem, por referência aos trabalhos a realizar, as respetivas quantidades, os preços unitários, preço total por artigo e capítulo. E isto, desde logo, porque o plano de trabalhos não individualiza os trabalhos a realizar em cada semana para que se pudesse fazer a necessária articulação entre os três documentos e definir-se “a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra”.

Assim, não contemplando a proposta da Recorrente um plano de pagamentos do qual conste a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor de cada uma das espécies de trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos, que como vimos também é genérico não é possível ao dono de obra acompanhar, verificar ou fiscalizar a correspondência dos trabalhos executados com os pagamentos. Ora, a finalidade do plano de pagamentos não é, ou pelo menos não é apenas, “a fiscalização dos preços unitários e parciais de todos os trabalhos a executar e que fundamentam o plano de pagamentos”, como parece referir a Recorrente, mas, como se disse, a fiscalização do cumprimento da “periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos”. Sucede que no caso, como vimos, não é alcançável face ao modo geral e por isso incompleto como foram elaborados, designadamente, o plano de trabalhos e o plano de pagamentos, inviabilizando a “fiscalização e controlo de execução do planeamento dos trabalhos e das várias tarefas, sua calendarização, afetação de trabalhadores e equipamentos e prazos/momentos de pagamento”, não assistindo razão à Recorrente quanto ao alegado nas conclusões X) a CC), da alegação recursória.

Em suma, o modo como foram apresentados os planos de trabalhos e de pagamento não demonstram, designadamente, a sequência e o ritmo/prazos de execução dos trabalhos, não sendo, consequentemente, adequados a “permitir ao dono da obra controlar a sequência e ritmo da execução da obra, prevenindo desvios ou atrasos e, eventualmente, sancionando o empreiteiro ou resolvendo o contrato.”, não permitindo, assim, controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos.

É certo que está em causa uma empreitada com um prazo curto e de aparente simplicidade, cujo critério de adjudicação era o critério monofator do preço mais baixo, mas tais circunstâncias não desobrigam os concorrentes do cumprimento das exigências mínimas previstas nos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, do CCP, tendo em consideração, naturalmente, as especificidades da obra. No entanto, no caso, como se referiu, e sem prejuízo do prazo e características da obra, não pode deixar de se concluir que a proposta apresentada pela Recorrente não observou os requisitos mínimos exigíveis nas referidas normas legais, não tendo a Entidade Recorrida imposto exigências desproporcionais para a aceitação dos referidos documentos, pelo que a sentença recorrida não enferma dos vícios que a Recorrente lhe imputou nas conclusões DD), JJ) a LL.

Como se enunciou supra a sentença recorrida não deixou de analisar os planos de trabalhos e de pagamentos e de concluir que os mesmos não observavam o disposto nos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, do CCP (determinando, assim, “o critério jurídico-normativo exigível quanto à densificação dos planos a apresentar), acrescentando, todavia, que as apreciações do júri encerram juízos técnicos que se inserem na reserva administrativa, fundamentando esse entendimento em acórdão do STA que citou em abono deste entendimento, não merecendo a sentença recorrida a censura que a Recorrente lhe dirigiu nas conclusões EE) a HH).

Assim, não cumprindo os planos de trabalho e de pagamento os requisitos mínimos exigíveis, designadamente nos termos previstos nos artigos 361.º, n.º 1 e 361.º-A, n.º 1, ambos do CCP, inviabilizando os objetivos que se visam alcançar com a sua exigência, a exclusão da proposta apresentada pela Recorrente, é determinada pelas referidas normas, decorrendo, assim, do exercício de poderes vinculados, razão pela qual a sentença recorrida não incorreu em violação do princípio da concorrência.

3.2. 3 Da violação do previsto no artigo 72.º, do CCP

Defendeu a Recorrente que ainda que não se julgassem procedentes os fundamentos anteriormente referidos, ainda assim deveria ter sido dada oportunidade à Recorrente de suprir a suposta irregularidade ao abrigo do disposto no artigo 72. ° do CCP, uma vez que nunca seriam estas irregularidades motivo suficiente para a exclusão liminar da proposta, invocando neste sentido o decidido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no seu Acórdão de 23/06/2022, Proc. n.º 174/21.7 BEALM.

Sucede que neste acórdão do TCA Sul estava em causa uma situação em que o plano de trabalhos constituía um atributo da proposta, ou seja, tratava-se de um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos. Daí que se tenha decidido como resulta do respetivo sumário que “I - A imperfeição ou deficiência do plano de trabalhos, apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas, não constitui fundamento de exclusão da proposta quando aquele plano corresponde a um aspecto da execução do contrato submetido à concorrência.”.

Este é também o entendimento que já resultava do acórdão do STA, de 27/01/2022, proferido no processo 0917/21.9BEPRT (3-Conforme resulto do respetivo sumário: “I - A alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) não consente que se subverta a ordem lógica das operações de análise e avaliação das propostas de um concurso público, transformando em fundamento de exclusão das mesmas aquilo que é um fator da sua avaliação. II – A mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.”.).

Tratavam-se, todavia, de situações diferentes da que está em causa nos presentes autos em que o critério de adjudicação é o do monofator preço, não sendo o referido plano de trabalhos um elemento submetido à concorrência.

Sob a epígrafe “Esclarecimentos e suprimento de propostas e candidaturas” estabelece-se no artigo 72.º, do CCP, o seguinte:

“1- O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e da avaliação das mesmas.

2- Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das mesmas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou completem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º

3- O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

(…)”.

Como acima referido, quer o plano de trabalhos, quer o plano de pagamentos eram omissos quanto aos concretos trabalhos a realizar em cada semana, assim como quanto à identificação dos correspondentes pagamentos, pelo que os esclarecimentos que viessem a ser prestados pela Recorrente destinavam-se a completar aspetos da proposta não submetidos à concorrência, ou seja condições de execução do contrato, o que estava vedado, atento o disposto no artigo 72.º, n.º 2 in fine e na alínea a) do n.º 2 do artigo 70.º, ambos do CPTA, assim como o princípio da imutabilidade das propostas.

Assim, com este fundamento, também, não pode proceder o recurso interposto pela ora Recorrente.

Em face do exposto, deve ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.

As custas serão suportadas pela Recorrente – cfr. artigo 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC e artigos 6.º, n.º 2, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, todos do Regulamento das Custas Processuais.

IV. Decisão:

Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Desembargadores da Subsecção de Contratos Públicos, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 29 de maio de 2025.

(Helena Telo Afonso – relatora)

(Ana Carla Teles Duarte Palma – 1.ª adjunta)

(Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro -2.ª adjunta)