Quem foi o relator do acórdão 0260/24.1BEFUN?

O relator foi Frederico Manuel de Frias Macedo Branco, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0260/24.1BEFUN?

O acórdão foi proferido em 13 de fevereiro de 2025.

Acórdão STA — Processo cautelar, Suspensão de eficácia

Sumário

Ainda que se considere sanável a exceção da ilegitimidade passiva singular, o regime processual pormenorizadamente estabelecido pelo CPTA para os processos cautelares e a sua natureza de meio processual célere, simples e expedito, destinado a acautelar sem delongas os prejuízos decorrentes da demora na obtenção da decisão definitiva, obsta a que, ultrapassada a fase liminar e apresentados os articulados, o juiz possa convidar o requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial de modo a, nomeadamente, indicar contrainteressados.

Texto

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I Relatório O Município da Ribeira Brava, não se conformando com o Acórdão proferido em 3 de outubro de 2024 no TCAS que anulou a Sentença de 1ª Instância, no âmbito de Providência Cautelar com vista à suspensão da eficácia do embargo total das obras identificadas, em curso no Município da Ribeira Brava, mais determinando que seja proferido Despacho tendente ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, indicando-se contrainteressados, veio interpor de Revista para este STA, concluindo: “A) No presente Recurso de Revista vem impugnado o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 03.10.2024, no âmbito da providência cautelar requerida pela ora Recorrida A... - Unipessoal, Lda. para efeitos de obtenção de medida cautelar de suspensão de atos administrativos relativos a aplicação de medida de tutela de legalidade urbanística de tipo embargo, quanto à obra que a mesma levava a cabo no concelho da Ribeira Brava. B) O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 03.10.2024, veio conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pela requerente da medida cautelar, contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que concedera provimento à exceção de ilegitimidade por ausência de identificação de contrainteressados e, em decorrência, revogou tal sentença mais tendo determinado o cumprimento - pela 1ª instância - do dever de formular à requerente convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, para indicação, por essa, dos contrainteressados. C) O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul revogou a decisão de 1ª instância que entendera não ser possível conceder o convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, por na data em que se conheceu da existência de contrainteressados já ter sido ultrapassada a fase processual em que tal era possível. D) Para fins dos n.°s 1 e 6 do artigo 150.° do CPTA, justifica-se apelar à intervenção de V Exas. neste processo cautelar, seja porque a questão concreta exige uma melhor aplicação do direito, mas também, e fundamentalmente, porque há necessidade de fixação do direito aplicável a casos como o presente e que se repetirão no futuro face à orientação distinta seguida pelo Tribunal Central Administrativo Sul face à orientação previamente fixada por este Supremo Tribunal Administrativo, ou seja, para evitar a designada expansão da controvérsia. E) É ao requerente da providência cautelar que incumbe compreender quais possam ser as partes que se oponham à sua pretensão e identificá-las no seu requerimento inicial, não podendo transferir tal ónus para a entidade requerida ou para o Tribunal. F) Não existe a nulidade imputada à sentença proferida, por a mesma ao ter considerado que havia sido preterida a obrigação de indicação de contrainteressados, não ter dado à requerente da medida cautelar a possibilidade de suprir a deficiência, por convite ao aperfeiçoamento. G) A nulidade invocada prende-se com o campo de aplicação do atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, sendo que a linha decisória fixada em Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo de 05.12.2013, no Proc. n.° 01357/13, proferido em sede de Recurso de Revista e sucessivamente confirmada por outros Acórdãos subsequentes, vai no sentido de considerar que o mecanismo de correção do requerimento inicial concedido pelo atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA só pode operar em momento anterior ao da prolação do despacho liminar com citação dos demais intervenientes. H) A Decisão Recorrida socorre-se, inter alia, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 10.03.2023, no Proc. n.° 01670/22.4BEBRG, segundo o qual subsiste o dever de promover o convite ao requerente para suprir deficiências do requerimento inicial, ainda que posteriormente à prolação do despacho liminar. I) Quanto ao alcance do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, a jurisprudência administrativa superior tem feito caminho pela consideração que a notificação ao interessado para suprir falta de indicação de elementos do n.° 3 do artigo 114.° do CPTA não constitui uma obrigação a cargo do decisor judicial e aplicada a todo o tempo no processo cautelar, mas antes de um convite à supressão de deficiências que tem um limite temporal - despacho liminar - , e que esse limite tem razão de ser atenta a natureza célere e expedita que superintende à tramitação das providências cautelares. J) Nessa senda, encerrada que seja a fase em que o Tribunal possa proferir a notificação constante do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, por já ter proferido o despacho de admissão liminar e os intervenientes já terem sido citados para se oporem (cfr. artigos 116.° e 117.° do CPTA) cessa a possibilidade de regularização da instância. K) O CPTA regula de forma pormenorizada a fase da tramitação cautelar e, distintamente do que sucede face à tramitação prevista para a ação administrativa não prevê um despacho saneador, mas apenas um despacho liminar, o qual ocorre após a apresentação do requerimento inicial e antes do oferecimento da oposição. L) Foi opção do legislador não conceber um modelo de tramitação em que pudesse a instância ser regularizada após a prolação do despacho liminar, o que se justifica em nome da celeridade que a tramitação cautelar deve ter. M) Este entendimento da dinâmica processual em providências cautelares não molesta o princípio da tutela jurisdicional efetiva ou o princípio pro actione que são invocados na Decisão Recorrida por referência ao artigo 7.° do CPTA. N) A circunstância de o processo cautelar assumir uma tramitação em que o controlo do requerimento inicial e, portanto, da regularidade da instância, se faça em momento anterior ao da dedução da defesa e não em momento posterior à dedução dessa, não coloca em causa a possibilidade de os administrados se defenderem quanto a atos de autoridade, designadamente pela apresentação de medidas cautelares. O) O princípio de um processo justo e equitativo não é posto em causa, nem existe paralela indefesa face a atos administrativos quando a opção do legislador foi a de proceder a um controlo e regularização da instância em momento a montante da defesa, seja porque tal está justificado pela natureza célere e abreviada de uma providência cautelar, seja porque a imposição constitucional, no limite, será a de se prever a possibilidade de regularização da instância na tramitação e não a de que tal possibilidade de regularização tenha de suceder em dado momento ou a todo o momento da tramitação. P) A orientação que sustentamos é aquela que tem sido seguida, hodiernamente, por este Supremo Tribunal Administrativo, como sucedeu no recente Acórdão datado de 30.03.2023, no Proc. n.° 0449/22.8BELRA, no qual foi reafirmada a linha de decisão CPTA quando se ache ultrapassada a fase de admissão liminar. Q) O argumento apresentado pela Decisão Recorrida para colocar em questão a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal não procede, pois que a estrutura do procedimento cautelar não admite a concessão do convite ao suprimento de irregularidades oriundas do requerimento inicial após prolação do despacho liminar, assim se contrariando a ideia que o convite corresponde a um poder-dever sem limitação temporal marcada pela concessão da defesa no procedimento cautelar. R) Contrapõe-se a essa convicção da instância recorrida, a inserção sistemática e o elemento literal decorrentes do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, o qual se coloca a montante do despacho liminar, sem que na tramitação cautelar exista um momento de saneamento posterior a esse, corroborando tal asserção a natureza célere e simplificada do procedimento cautelar. S) Não pode ser submetida como evidência contrária a esta construção o princípio pro actione, pois que a definição de um momento para supressão de deficiências, a montante da citação para oferecimento da defesa não sacrifica a possibilidade de a requerente manter viva a lide, apenas implica que o faça antes de haver lugar a dedução da defesa, pois que se o fizer posteriormente obrigará à anulação de atos e retrocesso no processo, com repetição de atos já praticados, o que põe em causa a natureza iminentemente sucinta que tem de estar associada a uma causa cautelar. T) Assim, deve o presente Recurso de Revista ser admitido e provido, revogando-se o Acórdão de 2ª instância e mais se decretando a procedência da exceção dilatória de ilegitimidade passiva particular derivada da preterição do litisconsórcio passivo, por ausência de identificação de contrainteressados em requerimento inicial, como assente em sentença de 1ªinstância.” Não foram apresentadas Contra-alegações de Recurso. Em 27.11.2024 foi proferido Despacho de Admissão do Recurso de Revista. Em 18 de dezembro de 2024 foi neste STA proferido Acórdão de “Apreciação Preliminar”, no qual se admitiu o Recurso de Revista, referindo-se, nomeadamente, e no que aqui releva, que “Feita essa apreciação preliminar e sumária, tal como nos compete, constatamos, desde logo, que a única «questão» trazida à revista consiste em saber se poderia ser dirigido convite à requerente cautelar, após os articulados das partes, para indicar os contrainteressados e assim sanar a ilegitimidade passiva. É sugestiva da dificuldade da questão a decisão díspar que ela obteve dos tribunais de instância. E em boa verdade há razões bastante válidas a suportar uma e outra posição jurídica. De todo o modo, tem sido entendimento deste Supremo Tribunal que após ultrapassada a fase liminar o julgador possa convidar o requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, nomeadamente indicando os contrainteressados - ver ac sta de 05.12.2013, processo n°01357/13; e AC STA de 30.03.2023, processo n°0449/22.8BELRA. Aparentemente, pois, o decidido pelo acórdão recorrido não fará a melhor aplicação do direito, estando, de todo o modo, desalinhado da jurisprudência deste STA enquanto tribunal de revista e órgão máximo da jurisdição administrativa. Assim, pela relevância jurídica da questão, e pela necessidade de rever a sua decisão, tudo aconselha à admissão da presente revista.” O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 9 de janeiro de 2025, veio a emitir Parecer no mesmo dia, no qual, a final, se pronuncia no sentido de que “será de julgar improcedente o presente recurso de revista, com a consequente manutenção na ordem jurídica da decisão tomada no douto Acórdão recorrido que determinara a revogação da sentença proferida em 1ª instância, e a consequente baixa dos autos à mesma para prosseguimento da instância cautelar com a prolação de despacho convite a dirigir à firma Requerente Cautelar para, em prazo a fixar, suprir a falta de indicação dos contrainteressados, se outra circunstância a tanto nada obste.” Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir. II – Fundamentação de Facto Tal como no TCAS, nos termos do disposto no artigo 663.°, n.° 6, do CPC, ex vi artigos 1.° e 140.°, n.° 3, do CPTA, por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância. III Do Direito Como decorre do Acórdão de Apreciação Preliminar deste STA, seguir-se-á de perto o que se discorreu e decidiu, nomeadamente, nos Acórdãos do STA de 05.12.2013, processo n° 01357/13; e de 30.03.2023, processo n° 0449/22.8BELRA. No primeiro dos Acórdãos referenciados, sumariou-se que “Numa providência cautelar, após a citação da entidade requerida, nos termos do art. 117º, n.º 1, do CPTA, não é possível proferir o despacho de correção mencionado no art. 114º, n.º 4.” Já no segundo Acórdão identificado, sumariou-se que “Ainda que se considere sanável a exceção da ilegitimidade passiva singular, o regime processual pormenorizadamente estabelecido pelo CPTA para os processos cautelares e a sua natureza de meio processual célere, simples e expedito, destinado a acautelar sem delongas os prejuízos decorrentes da demora na obtenção da decisão definitiva, obsta a que, ultrapassada a fase liminar e apresentados os articulados, o juiz possa convidar o requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial de modo a substituir a entidade requerida.” Incontornavelmente, cabe ao requerente fazer menção à existência de contrainteressados, como decorre da alínea d) do n.° 3 do artigo 114.° do CPTA. No mesmo sentido, não cabe ao Tribunal o dever de se substituir ao requerente na tarefa de indagação, identificação e indicação no requerimento inicial de quem sejam os contrainteressados, o que, desde logo, constituiria uma inversão do ónus de invocação de contrainteressados, em violação do princípio do dispositivo. A questão controvertida assenta no atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, segundo o qual “Na falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no n.° 3, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias.”. A sentença de 1ª instância seguiu o sentido adotado no já referenciado Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 05.12.2013, no Proc. n.° 01357/13, de acordo com o qual, o mecanismo de correção do requerimento inicial concedido pelo atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA só pode operar em momento anterior ao da prolação do despacho liminar com citação dos demais intervenientes. O referido, distancia-se da ideia de acordo com a qual haveria um poder-dever judicial de oferecimento da correção ao requerente, mesmo após a prolação de despacho liminar. Ao invés, a decisão aqui recorrida, não seguiu o referido entendimento, defendendo que, mesmo depois do despacho de admissão liminar, subsistiria o dever de promover o convite ao requerente para suprir deficiências do requerimento inicial, ainda que posteriormente ao momento de prolação do despacho liminar. Aqui chegados, reitera-se que se entende que num processo cautelar, ultrapassado o momento do despacho liminar a que se refere o artigo 116º do CPTA, perante a constatação da falta de identificação dos contrainteressados que como tal deviam ter sido indicados e citados para o processo cautelar, o juiz cautelar deve apenas emitir a decisão de absolvição da instância por verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio passivo, e não já proceder ao convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial previsto no artigo 114º n° 5 do CPTA. Neste sentido, e como se discorreu no referido Acórdão deste STA de 05.12.2013, proferido no Proc. n.° 01357/2013, “Passada a fase dos três primeiros números do art. 114º, cujo cumprimento cabe ao requerente da providência, passa-se à do art. 116º, ao despacho liminar. Com o n.° 1 o tribunal tem a possibilidade de fazer corrigir o requerimento inicial, diligenciando nos termos dos n.°s 4 e 5 do art. 114°. O n.°2 permite-lhe rejeitar o pedido, evidentemente desde que se aperceba do facto que a determina. Se não se aperceber (ou não existir) segue-se a citação de todos os intervenientes, contemplada no art. 117°, n.° 1 (apesar da epígrafe do preceito se referir apenas à “Citação dos contrainteressados”). Chegados aqui não é possível regressar à fase anterior. Segue-se a fase da produção de prova (art. 118°) e a da decisão (art.s 119° e ss). Esta ordenação por fases resulta de opção legislativa, evidenciada pelo teor dos próprios preceitos e a sua inserção no Código, onde se vê uma vontade de ir encerrando portas à medida que se vai avançando, de modo a não reabrir a discussão de aspetos já ultrapassados e assim conseguir uma decisão mais célere, quebrando com procedimentos que vinham da LPTA. (...)”. Proferido o Despacho de admissão liminar e citadas as contrapartes, cessa a possibilidade de regularização da instância, com o que haverá que decidir com os elementos constantes dos autos, pois que se mostraria dilatório em sede cautelar e urgente, voltar procedimentalmente a momento anterior, criando injustificadas entropias no procedimento. O CPTA regula hoje de forma pormenorizada a fase da tramitação cautelar e, distintamente do que sucede face à tramitação prevista para a ação administrativa, não prevendo um despacho saneador, mas apenas um despacho liminar, certamente para assegurar a necessária urgência do procedimento, em face do que mal se compreenderia que, por inabilidade ou distração do interessado, se gerassem procedimentos tendencialmente dilatórios. A inserção sistemática do despacho liminar, implica que a intervenção do juiz se processe antes de as partes requeridas oferecerem a sua defesa e, designadamente, apresentarem as suas exceções, Foi opção do legislador não conceber um modelo de tramitação em que pudesse a instância ser regularizada após a prolação do despacho liminar, o que se justifica em nome da celeridade que a tramitação cautelar deve ter. Para além do argumento de urgência na decisão, a inexistência de um momento processual posterior à prolação do despacho liminar que admita a supressão de deficiências do requerimento inicial também se justifica porque o processo cautelar, como decorre da leitura do n.° 3 do artigo 114.° CPTA, assenta na responsabilidade do requerente em apresentar todos os elementos necessários para decisão da causa, não podendo almejar a que as suas omissões possam indevidamente ser supridas por via judicial, com os atrasos procedimentais que tal determinaria. Como decidido já por este STA, este entendimento da dinâmica processual em providência cautelares não molesta o princípio da tutela jurisdicional efetiva ou o princípio pro actione constantes do artigo 7.° do CPTA. Com efeito, a garantia de tutela jurisdicional efetiva que emana do artigo 268.°, n.° 4 da CRP, conjugado com o dever de um processo justo e equitativo, corolário do Estado de Direito Democrático - artigo 2.° da CRP - encerra a obrigação de ser concedida possibilidade de regularização de aspetos formais que possam obstar ao conhecimento de mérito, sendo que tal garantia não vai até ao ponto de criar obstáculos à tramitação cautelar, urgente por natureza, em face do que se impõe rejeitar quaisquer diligências em momento adiantado da tramitação cautelar, o que se mostraria dilatório. Assim, e como se discorreu no já identificado Acórdão deste STA de 30.03.2023, no Proc. n.° 0449/22.8BELRA, não há lugar à aplicação do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA quando se ache ultrapassada a fase de admissão liminar. Em conclusão, entende-se que o argumento constante da Decisão Recorrida que contrariou o entendimento adotado em 1ª instância não merece acolhimento, pois que a estrutura do procedimento cautelar não admite a concessão do convite ao suprimento de irregularidades oriundas do requerimento inicial após prolação do despacho liminar. Efetivamente, a inserção sistemática e o elemento literal decorrentes do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, coloca a sua aplicabilidade em momento anterior ao despacho liminar, inexistindo na tramitação cautelar um ulterior momento de saneamento. Não se pode sobrepor ao referido o princípio pro actione, pois que existe um momento para suprir quaisquer deficiências, o qual, em qualquer caso, se situa em momento anterior ao despacho liminar. Assim, deve o presente Recurso de Revista ser julgado procedente, revogando-se o Acórdão de 2ª instância. IV - DECISÃO Deste modo, acordam os Juízes Conselheiros que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Supremo Tribunal Administrativo, conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e mantendo a decisão do TAF. Custas nas instâncias e neste Supremo pela ora recorrida. Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela. (Voto vencido) Catarina Jarmela (Voto Vencido) Votei vencida por considerar que deveria ser negado provimento ao recurso pelas razões que sucintamente se passam a indicar. Com o regime previsto no art. 114º n.º 5, do CPTA, para o despacho de aperfeiçoamento do requerimento inicial, o que o legislador pretendeu não foi impedir que esse despacho de aperfeiçoamento fosse proferido após o despacho liminar, mas que fosse adoptado o quanto antes pelo juiz, no cumprimento de um poder-dever (cuja inobservância acarreta a nulidade dos actos processuais subsequentes, tal como resulta previsto no art. 195º, do CPC), se o caso o justificar [neste sentido, Acs. do Pleno do STA de 17.10.2024, procs. n.ºs 015/24.3BALSB e 038/24.2BALSB (cujo entendimentos, apesar de emitidos a propósito do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, são transponíveis para o processo cautelar), e voto de vencido exarado no Ac. do STA de 30.3.2023, proc. n.º 0449/22.8BELRA], sendo certo que in casu justificava-se a sua prolação e a omissão do mesmo redunda numa nulidade processual, nos termos do art. 195º, do CPC. Aliás, cumpre ainda salientar que, muitas das vezes, a falta de indicação dos contra-interessados não é detectável pelo juiz na fase liminar, só o sendo após a invocação dessa excepção pela entidade requerida na respectiva contestação e junção dos documentos pertinentes, maxime do processo administrativo, como terá ocorrido in casu. Lisboa, 13 de Fevereiro de 2025 Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela

Sumário

Texto Integral

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I Relatório

O Município da Ribeira Brava, não se conformando com o Acórdão proferido em 3 de outubro de 2024 no TCAS que anulou a Sentença de 1ª Instância, no âmbito de Providência Cautelar com vista à suspensão da eficácia do embargo total das obras identificadas, em curso no Município da Ribeira Brava, mais determinando que seja proferido Despacho tendente ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, indicando-se contrainteressados, veio interpor de Revista para este STA, concluindo:

“A) No presente Recurso de Revista vem impugnado o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 03.10.2024, no âmbito da providência cautelar requerida pela ora Recorrida A... - Unipessoal, Lda. para efeitos de obtenção de medida cautelar de suspensão de atos administrativos relativos a aplicação de medida de tutela de legalidade urbanística de tipo embargo, quanto à obra que a mesma levava a cabo no concelho da Ribeira Brava.

B) O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 03.10.2024, veio conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pela requerente da medida cautelar, contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que concedera provimento à exceção de ilegitimidade por ausência de identificação de contrainteressados e, em decorrência, revogou tal sentença mais tendo determinado o cumprimento - pela 1ª instância - do dever de formular à requerente convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, para indicação, por essa, dos contrainteressados.

C) O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul revogou a decisão de 1ª instância que entendera não ser possível conceder o convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, por na data em que se conheceu da existência de contrainteressados já ter sido ultrapassada a fase processual em que tal era possível.

D) Para fins dos n.°s 1 e 6 do artigo 150.° do CPTA, justifica-se apelar à intervenção de V Exas. neste processo cautelar, seja porque a questão concreta exige uma melhor aplicação do direito, mas também, e fundamentalmente, porque há necessidade de fixação do direito aplicável a casos como o presente e que se repetirão no futuro face à orientação distinta seguida pelo Tribunal Central Administrativo Sul face à orientação previamente fixada por este Supremo Tribunal Administrativo, ou seja, para evitar a designada expansão da controvérsia.

E) É ao requerente da providência cautelar que incumbe compreender quais possam ser as partes que se oponham à sua pretensão e identificá-las no seu requerimento inicial, não podendo transferir tal ónus para a entidade requerida ou para o Tribunal.

F) Não existe a nulidade imputada à sentença proferida, por a mesma ao ter considerado que havia sido preterida a obrigação de indicação de contrainteressados, não ter dado à requerente da medida cautelar a possibilidade de suprir a deficiência, por convite ao aperfeiçoamento.

G) A nulidade invocada prende-se com o campo de aplicação do atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, sendo que a linha decisória fixada em Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo de 05.12.2013, no Proc. n.° 01357/13, proferido em sede de Recurso de Revista e sucessivamente confirmada por outros Acórdãos subsequentes, vai no sentido de considerar que o mecanismo de correção do requerimento inicial concedido pelo atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA só pode operar em momento anterior ao da prolação do despacho liminar com citação dos demais intervenientes.

H) A Decisão Recorrida socorre-se, inter alia, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 10.03.2023, no Proc. n.° 01670/22.4BEBRG, segundo o qual subsiste o dever de promover o convite ao requerente para suprir deficiências do requerimento inicial, ainda que posteriormente à prolação do despacho liminar.

I) Quanto ao alcance do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, a jurisprudência administrativa superior tem feito caminho pela consideração que a notificação ao interessado para suprir falta de indicação de elementos do n.° 3 do artigo 114.° do CPTA não constitui uma obrigação a cargo do decisor judicial e aplicada a todo o tempo no processo cautelar, mas antes de um convite à supressão de deficiências que tem um limite temporal - despacho liminar - , e que esse limite tem razão de ser atenta a natureza célere e expedita que superintende à tramitação das providências cautelares.

J) Nessa senda, encerrada que seja a fase em que o Tribunal possa proferir a notificação constante do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, por já ter proferido o despacho de admissão liminar e os intervenientes já terem sido citados para se oporem (cfr. artigos 116.° e 117.° do CPTA) cessa a possibilidade de regularização da instância.

K) O CPTA regula de forma pormenorizada a fase da tramitação cautelar e, distintamente do que sucede face à tramitação prevista para a ação administrativa não prevê um despacho saneador, mas apenas um despacho liminar, o qual ocorre após a apresentação do requerimento inicial e antes do oferecimento da oposição.

L) Foi opção do legislador não conceber um modelo de tramitação em que pudesse a instância ser regularizada após a prolação do despacho liminar, o que se justifica em nome da celeridade que a tramitação cautelar deve ter.

M) Este entendimento da dinâmica processual em providências cautelares não molesta o princípio da tutela jurisdicional efetiva ou o princípio pro actione que são invocados na Decisão Recorrida por referência ao artigo 7.° do CPTA.

N) A circunstância de o processo cautelar assumir uma tramitação em que o controlo do requerimento inicial e, portanto, da regularidade da instância, se faça em momento anterior ao da dedução da defesa e não em momento posterior à dedução dessa, não coloca em causa a possibilidade de os administrados se defenderem quanto a atos de autoridade, designadamente pela apresentação de medidas cautelares.

O) O princípio de um processo justo e equitativo não é posto em causa, nem existe paralela indefesa face a atos administrativos quando a opção do legislador foi a de proceder a um controlo e regularização da instância em momento a montante da defesa, seja porque tal está justificado pela natureza célere e abreviada de uma providência cautelar, seja porque a imposição constitucional, no limite, será a de se prever a possibilidade de regularização da instância na tramitação e não a de que tal possibilidade de regularização tenha de suceder em dado momento ou a todo o momento da tramitação.

P) A orientação que sustentamos é aquela que tem sido seguida, hodiernamente, por este Supremo Tribunal Administrativo, como sucedeu no recente Acórdão datado de 30.03.2023, no Proc. n.° 0449/22.8BELRA, no qual foi reafirmada a linha de decisão CPTA quando se ache ultrapassada a fase de admissão liminar.

Q) O argumento apresentado pela Decisão Recorrida para colocar em questão a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal não procede, pois que a estrutura do procedimento cautelar não admite a concessão do convite ao suprimento de irregularidades oriundas do requerimento inicial após prolação do despacho liminar, assim se contrariando a ideia que o convite corresponde a um poder-dever sem limitação temporal marcada pela concessão da defesa no procedimento cautelar.

R) Contrapõe-se a essa convicção da instância recorrida, a inserção sistemática e o elemento literal decorrentes do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, o qual se coloca a montante do despacho liminar, sem que na tramitação cautelar exista um momento de saneamento posterior a esse, corroborando tal asserção a natureza célere e simplificada do procedimento cautelar.

S) Não pode ser submetida como evidência contrária a esta construção o princípio pro actione, pois que a definição de um momento para supressão de deficiências, a montante da citação para oferecimento da defesa não sacrifica a possibilidade de a requerente manter viva a lide, apenas implica que o faça antes de haver lugar a dedução da defesa, pois que se o fizer posteriormente obrigará à anulação de atos e retrocesso no processo, com repetição de atos já praticados, o que põe em causa a natureza iminentemente sucinta que tem de estar associada a uma causa cautelar.

T) Assim, deve o presente Recurso de Revista ser admitido e provido, revogando-se o Acórdão de 2ª instância e mais se decretando a procedência da exceção dilatória de ilegitimidade passiva particular derivada da preterição do litisconsórcio passivo, por ausência de identificação de contrainteressados em requerimento inicial, como assente em sentença de 1ªinstância.”

Não foram apresentadas Contra-alegações de Recurso.

Em 27.11.2024 foi proferido Despacho de Admissão do Recurso de Revista.

Em 18 de dezembro de 2024 foi neste STA proferido Acórdão de “Apreciação Preliminar”, no qual se admitiu o Recurso de Revista, referindo-se, nomeadamente, e no que aqui releva, que “Feita essa apreciação preliminar e sumária, tal como nos compete, constatamos, desde logo, que a única «questão» trazida à revista consiste em saber se poderia ser dirigido convite à requerente cautelar, após os articulados das partes, para indicar os contrainteressados e assim sanar a ilegitimidade passiva.

É sugestiva da dificuldade da questão a decisão díspar que ela obteve dos tribunais de instância. E em boa verdade há razões bastante válidas a suportar uma e outra posição jurídica.

De todo o modo, tem sido entendimento deste Supremo Tribunal que após ultrapassada a fase liminar o julgador possa convidar o requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, nomeadamente indicando os contrainteressados - ver ac sta de 05.12.2013, processo n°01357/13; e AC STA de 30.03.2023, processo n°0449/22.8BELRA.

Aparentemente, pois, o decidido pelo acórdão recorrido não fará a melhor aplicação do direito, estando, de todo o modo, desalinhado da jurisprudência deste STA enquanto tribunal de revista e órgão máximo da jurisdição administrativa.

Assim, pela relevância jurídica da questão, e pela necessidade de rever a sua decisão, tudo aconselha à admissão da presente revista.”

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal, notificado em 9 de janeiro de 2025, veio a emitir Parecer no mesmo dia, no qual, a final, se pronuncia no sentido de que “será de julgar improcedente o presente recurso de revista, com a consequente manutenção na ordem jurídica da decisão tomada no douto Acórdão recorrido que determinara a revogação da sentença proferida em 1ª instância, e a consequente baixa dos autos à mesma para prosseguimento da instância cautelar com a prolação de despacho convite a dirigir à firma Requerente Cautelar para, em prazo a fixar, suprir a falta de indicação dos contrainteressados, se outra circunstância a tanto nada obste.”

Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir.

II- Fundamentação de Facto

Tal como no TCAS, nos termos do disposto no artigo 663.°, n.° 6, do CPC, ex vi artigos 1.° e 140.°, n.° 3, do CPTA, por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância.

III Do Direito

Como decorre do Acórdão de Apreciação Preliminar deste STA, seguir-se-á de perto o que se discorreu e decidiu, nomeadamente, nos Acórdãos do STA de 05.12.2013, processo n° 01357/13; e de 30.03.2023, processo n° 0449/22.8BELRA.

No primeiro dos Acórdãos referenciados, sumariou-se que “Numa providência cautelar, após a citação da entidade requerida, nos termos do art. 117º, n.º 1, do CPTA, não é possível proferir o despacho de correção mencionado no art. 114º, n.º 4.”

Já no segundo Acórdão identificado, sumariou-se que “Ainda que se considere sanável a exceção da ilegitimidade passiva singular, o regime processual pormenorizadamente estabelecido pelo CPTA para os processos cautelares e a sua natureza de meio processual célere, simples e expedito, destinado a acautelar sem delongas os prejuízos decorrentes da demora na obtenção da decisão definitiva, obsta a que, ultrapassada a fase liminar e apresentados os articulados, o juiz possa convidar o requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial de modo a substituir a entidade requerida.”

Incontornavelmente, cabe ao requerente fazer menção à existência de contrainteressados, como decorre da alínea d) do n.° 3 do artigo 114.° do CPTA.

No mesmo sentido, não cabe ao Tribunal o dever de se substituir ao requerente na tarefa de indagação, identificação e indicação no requerimento inicial de quem sejam os contrainteressados, o que, desde logo, constituiria uma inversão do ónus de invocação de contrainteressados, em violação do princípio do dispositivo.

A questão controvertida assenta no atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, segundo o qual “Na falta da indicação de qualquer dos elementos enunciados no n.° 3, o interessado é notificado para suprir a falta no prazo de cinco dias.”.

A sentença de 1ª instância seguiu o sentido adotado no já referenciado Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 05.12.2013, no Proc. n.° 01357/13, de acordo com o qual, o mecanismo de correção do requerimento inicial concedido pelo atual n.° 5 do artigo 114.° do CPTA só pode operar em momento anterior ao da prolação do despacho liminar com citação dos demais intervenientes.

O referido, distancia-se da ideia de acordo com a qual haveria um poder-dever judicial de oferecimento da correção ao requerente, mesmo após a prolação de despacho liminar.

Ao invés, a decisão aqui recorrida, não seguiu o referido entendimento, defendendo que, mesmo depois do despacho de admissão liminar, subsistiria o dever de promover o convite ao requerente para suprir deficiências do requerimento inicial, ainda que posteriormente ao momento de prolação do despacho liminar.

Aqui chegados, reitera-se que se entende que num processo cautelar, ultrapassado o momento do despacho liminar a que se refere o artigo 116º do CPTA, perante a constatação da falta de identificação dos contrainteressados que como tal deviam ter sido indicados e citados para o processo cautelar, o juiz cautelar deve apenas emitir a decisão de absolvição da instância por verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva por preterição de litisconsórcio passivo, e não já proceder ao convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial previsto no artigo 114º n° 5 do CPTA.

Neste sentido, e como se discorreu no referido Acórdão deste STA de 05.12.2013, proferido no Proc. n.° 01357/2013, “Passada a fase dos três primeiros números do art. 114º, cujo cumprimento cabe ao requerente da providência, passa-se à do art. 116º, ao despacho liminar. Com o n.° 1 o tribunal tem a possibilidade de fazer corrigir o requerimento inicial, diligenciando nos termos dos n.°s 4 e 5 do art. 114°.

O n.°2 permite-lhe rejeitar o pedido, evidentemente desde que se aperceba do facto que a determina. Se não se aperceber (ou não existir) segue-se a citação de todos os intervenientes, contemplada no art. 117°, n.° 1 (apesar da epígrafe do preceito se referir apenas à “Citação dos contrainteressados”). Chegados aqui não é possível regressar à fase anterior. Segue-se a fase da produção de prova (art. 118°) e a da decisão (art.s 119° e ss).

Esta ordenação por fases resulta de opção legislativa, evidenciada pelo teor dos próprios preceitos e a sua inserção no Código, onde se vê uma vontade de ir encerrando portas à medida que se vai avançando, de modo a não reabrir a discussão de aspetos já ultrapassados e assim conseguir uma decisão mais célere, quebrando com procedimentos que vinham da LPTA. (...)”.

Proferido o Despacho de admissão liminar e citadas as contrapartes, cessa a possibilidade de regularização da instância, com o que haverá que decidir com os elementos constantes dos autos, pois que se mostraria dilatório em sede cautelar e urgente, voltar procedimentalmente a momento anterior, criando injustificadas entropias no procedimento.

O CPTA regula hoje de forma pormenorizada a fase da tramitação cautelar e, distintamente do que sucede face à tramitação prevista para a ação administrativa, não prevendo um despacho saneador, mas apenas um despacho liminar, certamente para assegurar a necessária urgência do procedimento, em face do que mal se compreenderia que, por inabilidade ou distração do interessado, se gerassem procedimentos tendencialmente dilatórios.

A inserção sistemática do despacho liminar, implica que a intervenção do juiz se processe antes de as partes requeridas oferecerem a sua defesa e, designadamente, apresentarem as suas exceções,

Foi opção do legislador não conceber um modelo de tramitação em que pudesse a instância ser regularizada após a prolação do despacho liminar, o que se justifica em nome da celeridade que a tramitação cautelar deve ter.

Para além do argumento de urgência na decisão, a inexistência de um momento processual posterior à prolação do despacho liminar que admita a supressão de deficiências do requerimento inicial também se justifica porque o processo cautelar, como decorre da leitura do n.° 3 do artigo 114.° CPTA, assenta na responsabilidade do requerente em apresentar todos os elementos necessários para decisão da causa, não podendo almejar a que as suas omissões possam indevidamente ser supridas por via judicial, com os atrasos procedimentais que tal determinaria.

Como decidido já por este STA, este entendimento da dinâmica processual em providência cautelares não molesta o princípio da tutela jurisdicional efetiva ou o princípio pro actione constantes do artigo 7.° do CPTA.

Com efeito, a garantia de tutela jurisdicional efetiva que emana do artigo 268.°, n.° 4 da CRP, conjugado com o dever de um processo justo e equitativo, corolário do Estado de Direito Democrático - artigo 2.° da CRP - encerra a obrigação de ser concedida possibilidade de regularização de aspetos formais que possam obstar ao conhecimento de mérito, sendo que tal garantia não vai até ao ponto de criar obstáculos à tramitação cautelar, urgente por natureza, em face do que se impõe rejeitar quaisquer diligências em momento adiantado da tramitação cautelar, o que se mostraria dilatório.

Assim, e como se discorreu no já identificado Acórdão deste STA de 30.03.2023, no Proc. n.° 0449/22.8BELRA, não há lugar à aplicação do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA quando se ache ultrapassada a fase de admissão liminar.

Em conclusão, entende-se que o argumento constante da Decisão Recorrida que contrariou o entendimento adotado em 1ª instância não merece acolhimento, pois que a estrutura do procedimento cautelar não admite a concessão do convite ao suprimento de irregularidades oriundas do requerimento inicial após prolação do despacho liminar.

Efetivamente, a inserção sistemática e o elemento literal decorrentes do n.° 5 do artigo 114.° do CPTA, coloca a sua aplicabilidade em momento anterior ao despacho liminar, inexistindo na tramitação cautelar um ulterior momento de saneamento.

Não se pode sobrepor ao referido o princípio pro actione, pois que existe um momento para suprir quaisquer deficiências, o qual, em qualquer caso, se situa em momento anterior ao despacho liminar.

Assim, deve o presente Recurso de Revista ser julgado procedente, revogando-se o Acórdão de 2ª instância.

IV- DECISÃO

Deste modo, acordam os Juízes Conselheiros que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Supremo Tribunal Administrativo, conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e mantendo a decisão do TAF.

Custas nas instâncias e neste Supremo pela ora recorrida.

Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. - Frederico Manuel de Frias Macedo Branco (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela. (Voto vencido)

Catarina Jarmela (Voto Vencido)

Votei vencida por considerar que deveria ser negado provimento ao recurso pelas razões que sucintamente se passam a indicar.

Com o regime previsto no art. 114º n.º 5, do CPTA, para o despacho de aperfeiçoamento do requerimento inicial, o que o legislador pretendeu não foi impedir que esse despacho de aperfeiçoamento fosse proferido após o despacho liminar, mas que fosse adoptado o quanto antes pelo juiz, no cumprimento de um poder-dever (cuja inobservância acarreta a nulidade dos actos processuais subsequentes, tal como resulta previsto no art. 195º, do CPC), se o caso o justificar [neste sentido, Acs. do Pleno do STA de 17.10.2024, procs. n.ºs 015/24.3BALSB e 038/24.2BALSB (cujo entendimentos, apesar de emitidos a propósito do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, são transponíveis para o processo cautelar), e voto de vencido exarado no Ac. do STA de 30.3.2023, proc. n.º 0449/22.8BELRA], sendo certo que in casu justificava-se a sua prolação e a omissão do mesmo redunda numa nulidade processual, nos termos do art. 195º, do CPC.

Aliás, cumpre ainda salientar que, muitas das vezes, a falta de indicação dos contra-interessados não é detectável pelo juiz na fase liminar, só o sendo após a invocação dessa excepção pela entidade requerida na respectiva contestação e junção dos documentos pertinentes, maxime do processo administrativo, como terá ocorrido in casu.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2025

Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela

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