III- O Direito
O douto aresto sob censura conheceu, por esta ordem, dos vícios de revogação ilegal de acto administrativo constitutivo de direitos e de incompetência do seu autor.
Para mais rapidamente compreendermos os contornos da discórdia, recordemos o núcleo da matéria factual aqui relevante.
O recorrente, subdirector tributário, fora designado pelo Director da DGCI para coordenar uma Equipa de Recuperação de Créditos I, da Divisão dos Serviços de Justiça Tributária da DGCI em 16/06/98. E, por causa dessas funções, foi autorizado pelo mesmo Director a receber o abono de um acréscimo salarial de 30 pontos indiciários a adicionar ao índice do escalão que detinha na respectiva categoria.
Todavia, a 3ª Delegação da Contabilidade Pública, por despacho da respectiva Directora de 18/10/99, determinou o não pagamento do referido acréscimo, o que o Secretário de Estado do Orçamento confirmou através da decisão do recurso hierárquico.
Pois bem. Para o recorrente, esta determinação constituiria uma revogação ilegal do despacho, válido e constitutivo de direitos, do Director da DGCI de 16/06/98, o que representaria a violação do art. 140º, nº1, al. b) do CPA. Por outro lado, traduziria revogação ilegal do mesmo despacho, por ter sido tomada mais de um ano depois daquele, em infracção, neste ponto, ao disposto no art. 141º, nº1, do CPA.
O acórdão recorrido não acolheu a tese propugnada pelo recorrente. E bem, em nossa opinião.
Na verdade, a revogação define-se como o acto administrativo que se destina a extinguir, total ou parcialmente, os efeitos de outro acto administrativo anterior , fazendo-o desaparecer da ordem jurídica e, por isso, pertence à categoria de acto sobre acto ou “acto secundário”. Isto é, o objecto da revogação é sempre um acto administrativo concreto.
Ora, o acto contenciosamente impugnado não foi produzido com vista à destruição do acto do Director da DGCI. Não se debruçou sobre ele, não o ponderou substantivamente, não o teve, enfim, como objecto imediato. Portanto, não foi um acto sobre acto, nem um “acto secundário” no sentido acima exposto.
Por outro lado, é preciso não confundir a revogação com outras “figuras afins”, nomeadamente com o acto incompatível ou acto de efeitos incompatíveis com acto administrativo anterior.
Enquanto na revogação, o acto revogatório é produzido no exercício de um poder decisório e dispositivo sobre uma determinada matéria e no quadro de competências referentes a um certo tipo legal de acto, seja no plano horizontal (v.g., quando é o autor do acto a revogá-lo), seja em plano superior (v.g., quando o superior hierárquico o revoga: art. 174º, nº1, do CPA), no acto incompatível as coisas passam-se de maneira diferente, porque o objecto é agora colocado sobre matéria e competência diversas (a propósito de actos incompatíveis tomados no exercício de competências diferentes, mas que afastam a figura da revogação: Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, pag. 428).
Por isso, se entre um acto e outro posterior não existe esse elo ligante relativo à matéria sobre que versa e à competência do seu autor, não se pode dizer que o segundo destrua o primeiro. Na verdade, este não é eliminado da ordem jurídica e o que dele se perde é somente a sua força para se impor no mundo jurídico. Porque o acto incompatível não suprime os efeitos do acto anterior, ele é simplesmente um “acto obstáculo”. Consequentemente, o acto anterior não fica destruído, senão somente “retido” ou “paralisado” na sua eficácia (a prova de que o acto anterior não está destruído e de que permanece reactivável está na circunstância de, anulado ou revogado o acto incompatível, ele poder voltar a ficar actuante nos seus efeitos).
Ora, o exercício funcional, neste caso, do Director da DGCI (recorde-se, de designar a chefia de uma equipa de trabalho e de atribuir um acréscimo salarial de tipo indiciário) inscreve-se numa competência própria de gestão dos recursos humanos e materiais, incluindo algum aspecto concreto em matéria de serviço ou de ordem remuneratória (cfr. nº 17, mapa II, anexo ao DL nº 323/89, de 26/09, então em vigor) e é diferente do exercício da competência da Direcção Geral do Orçamento, orientada para funções de fiscalização e controle da legalidade das despesas públicas (art. 16º do DL nº 158/96, de 3/09 – Lei orgânica do Ministério das Finanças – e art. 1º, nº2, do DL nº 344/98, de 6/11 – Lei Orgânica da Direcção Geral do Orçamento, antiga Direcção Geral da Contabilidade Pública; sobre o assunto e sobre as fases de uma despesa pública, Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, I, Almedina, pag. 433/434).
A decisão da DGO visou somente exercitar uma competência própria e específica em matéria de legalidade de uma despesa pública, cuja realização outrem tinha autorizado. Se é sabido que um processo de realização de despesa se desenvolve em seis fases (autorização para a realização da despesa; processamento; verificação; liquidação; autorização para o pagamento e pagamento), é preciso que se tome por certo que o pagamento seja devido, se por indevido se tem o pagamento feito contra a lei ou regulamento (Sousa Franco, ob. cit., pag. 485; José Tavares e Lídio Magalhães, in Tribunal de Contas, pag. 135), ou efectuado sem motivo fundado. Ou seja, para cada caso é preciso ver se há causa normativa para a despesa, mas também se há causa material para ela (pois pode acontecer que o pagamento ocorra sem objecto justificativo, sem causa real, por não se ter adquirido o bem ou por não ter sido prestado o serviço, por exemplo).
Ora, esta fase de verificação, em que é feita a avaliação da legalidade da despesa, não pode deixar de ser efectuada pelo órgão competente. E, neste caso, era o Director da Delegação da Direcção Geral do Orçamento, que, após ter chegado à conclusão de que era indevido o pagamento (por a despesa atentar contra a lei) recusou a respectiva autorização pelo despacho de 20/09/99, consubstanciado no ofício de fls. 9 dos autos.
Dito isto, de todo se mostra inócua a arguição feita pelo recorrente de que o princípio da segurança jurídica - que alegadamente está na base da irrevogabilidade dos actos após o prazo de um ano – se encontra ferido ou “caído por terra”. Na verdade, tal princípio, devidamente adaptado à incompetência “ratione temporis”, só relevaria num quadro revogatório, o que aqui, como se viu, não sucede.
E, portanto, se não podemos falar no caso em apreço de revogação, o acto sindicado nunca poderia ter violado os artigos 140º e 141º do CPA. Andou bem, pois, o aresto recorrido nesta parte.
Como o recorrente nas alegações de recurso jurisdicional, e respectivas conclusões, preferiu alvejar o acórdão recorrido na parte relativa à apreciação do vício de revogação ilegal, omitindo qualquer referência ao vício de incompetência inicialmente invocado, assim o abandonando, deste não tomaremos conhecimento.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente.
Taxa de justiça: € 300 (trezentos euros)
Procuradoria: € 150 (cento e cinquenta euros).
Lisboa, 28 de Abril de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.
Já com as alterações constantes do acórdão rectificativo de 11/05/2005.
