01233/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A revogação é um “acto sobre acto” ou “acto secundário”, que tem por objecto imediato um acto administrativo anterior, destruindo-lhe os seus efeitos e eliminando-o da ordem jurídica.

II- O acto revogatório é produzido no exercício de um poder decisório e dispositivo sobre uma determinada matéria e no quadro de competências referentes a um certo tipo legal de acto.

III- Não é revogatório, mas acto incompatível ou acto de efeitos incompatíveis aquele que é praticado por um órgão determinado, no âmbito de competências próprias e específicas, e que se mostra inconciliável ou contraditório nos seus efeitos relativamente a outro tomado anteriormente por outro órgão ao abrigo de competência diferente.

IV- O acto incompatível não elimina da ordem jurídica, não destrói, nem suprime os efeitos do acto anterior, senão somente retém ou paralisa a eficácia deste.

V- Não é revogatório do acto do Director da DGCI que, no âmbito da sua competência em matéria de recursos humanos, manda pagar o acréscimo salarial de 30 pontos percentuais a certo funcionário que designou para chefiar uma Equipa de Recuperação de Créditos, nos termos do art. 10º, nº3, do DL nº 18/90, de 7/06, na redacção do DL nº 42/97, de 7/12, o acto da Director da Direcção Geral do Orçamento que, na esfera da sua competência para o controle e fiscalização das despesas públicas, procede à verificação de que aquele pagamento é indevido e, consequentemente, nega autorização para o pagamento dessa despesa.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A…, Subdirector Tributário do quadro de pessoal da Direcção Geral de Impostos, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso em que era recorrido o Secretário de Estado do Orçamento de 18/11/99, o qual, em recurso hierárquico, manteve a decisão da 3ª Delegação da Direcção Geral do Orçamento (DGO) que consistiu em determinar o não pagamento do abono de 30 pontos indiciários que lhe haviam sido concedidos pelo Director Geral das Contribuições e Impostos.

Nas alegações respectivas, concluiu:

«a) Por despacho do Sr. DGCI de 16-06-98 publicado no DR. II Série de 22-09-98 foi o recorrente, subdirector Tributário, designado para Coordenar a Equipa de Recuperação de Créditos 1 da Divisão de Serviços de Justiça Tributária da DGCI e autorizado a receber o abono nos termos do artº 10º do DL 187/90 na redacção do DL 42/97 de 7-2.

b) Todavia, a 3ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento decidiu não haver lugar àquele processamento, por decisão que foi dada a conhecer ao recorrente em 18-10-99.

c) Entendeu o douto Acórdão ora sob recurso que, ao contrário do sustentado pelo recorrente, a 3ª Delegação da DGO ao considerar inaplicável no caso a majoração indiciária prevista no art. 10º do DL 187/90, não produziu a revogação do acto do Sr. DGCI porquanto as funções cometidas à DGO limitam-se à verificação da legalidade do abono, não invadindo o núcleo da competência do Sr. DGCI em matéria de recursos humanos.

d) Concluiu o douto Acórdão “quo" que podendo resultar incompatibilidade prática entre o conteúdo dos actos administrativos, não existe, apesar disso, revogação uma vez que foram praticados no exercício de competências diversas.

e) Ora, entende o recorrente, ao contrário do assim decidido, que a decisão da D.G.O, revogou (implicitamente) o acto do Sr. DGCI e fê-lo após este último se ter consolidado na ordem jurídica pelo decurso do mais dilatado prazo de recurso (1 ano) e com ofensa do art. 141º, nº 1 do CPA.

f) Aliás, sustentando, de igual modo, a tese da revogação implícita do acto do Sr. DGCI pela decisão da 3ª Delegação da DGO já se pronunciou em caso idêntico esse Meritíssimo STA através do Ac. proferido em 25-09-2001 rec n° 47616.

g) Na verdade, a não se entender assim, o princípio da segurança jurídica que está na base de irrevogabilidade dos actos, ainda que inválidos, após o decurso do mais dilatado prazo de recurso (1 ano) cairia por terra uma vez que mesmo decorrido tal prazo pudessem ficar sem efeito os actos consolidados por força da intervenção de uma outra Entidade Administrativa com competência de fiscalização da respectiva legalidade.

h) Assim, o douto Acórdão "a quo" ao negar provimento ao recurso interposto pelo recorrente por considerar que a decisão da 3ª Delegação da DGO, mantida pelo despacho contenciosamente recorrido, não revogou implicitamente o anterior despacho do Sr. DGCI, errou nos seus pressupostos de facto com violação do artº 141 n° 1 do CPA uma vez que o acto do Sr. DGCI (ainda que inválido como já decidiu esse Meritíssimo STA em anterior Acórdão) já se tinha consolidado na ordem jurídica pelo decurso do mais longo prazo de recurso quando se deu a sua revogação (implícita) por decisão da 3ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento».

Alegou, igualmente, a entidade recorrida, sustentando a confirmação do acórdão recorrido.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do provimento do recurso.

II- Os Factos

O acórdão impugnado deu por assente a seguinte factualidade:

«a) -Por despacho do Sr. DGCI de 16-06-98, publicado no DR, II, n° 219, de 22-09-98, foi o Recorrente, subdirector tributário, designado para coordenar a Equipa de Recuperação de Créditos 1, da Divisão de Serviços de Justiça Tributária da DGCI e autorizado a receber o "abono nos termos do artigo 10º do DL nº 187/90 de 7/6, com a nova redacção que lhe foi dada pelo artigo 2º do DL nº 42/97, de 7/2".

2- Todavia, a 3ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento decidiu "não haver lugar ao processamento dos 30 pontos indiciários a que se refere o artigo 1º do DL 187/90 de 7/6, com a nova redacção que lhe foi dada pelo artigo 20 do DL 42/97, de 7/2".

3- O Recorrente dirigiu ao Ministro das Finanças um recurso hierárquico relativamente à decisão referida em 2 -documento de fls. 46/50.

4- Por despacho de 18-11-99, cujo teor é "Concordo, nos termos e com os fundamentos expostos na informação", o SEO indeferiu o recurso hierárquico referido - documento de fls. 8/13, que se dá por inteiramente reproduzido».

Nos termos do art. 712º do CPC, adita-se ainda a seguinte materialidade:

5- Do despacho referido em 4, o recorrente interpôs recurso contencioso, tendo logrado obter provimento por acórdão do TCA de 6/06/2002, com fundamento na violação do art. 10º do DL nº 187/90, de 7/06 (fls. 91/97).

6- Em sede de recurso jurisdicional interposto pela autoridade recorrida, porém, tal aresto viria a ser revogado e ordenada a baixa para conhecimento dos restantes vícios inicialmente invocados (fls. 124/131).

7- É do acórdão então proferido (fls. 141/144) que ora vem interposto o presente recurso jurisdicional.

III- O Direito

O douto aresto sob censura conheceu, por esta ordem, dos vícios de revogação ilegal de acto administrativo constitutivo de direitos e de incompetência do seu autor.

Para mais rapidamente compreendermos os contornos da discórdia, recordemos o núcleo da matéria factual aqui relevante.

O recorrente, subdirector tributário, fora designado pelo Director da DGCI para coordenar uma Equipa de Recuperação de Créditos I, da Divisão dos Serviços de Justiça Tributária da DGCI em 16/06/98. E, por causa dessas funções, foi autorizado pelo mesmo Director a receber o abono de um acréscimo salarial de 30 pontos indiciários a adicionar ao índice do escalão que detinha na respectiva categoria.

Todavia, a 3ª Delegação da Contabilidade Pública, por despacho da respectiva Directora de 18/10/99, determinou o não pagamento do referido acréscimo, o que o Secretário de Estado do Orçamento confirmou através da decisão do recurso hierárquico.

Pois bem. Para o recorrente, esta determinação constituiria uma revogação ilegal do despacho, válido e constitutivo de direitos, do Director da DGCI de 16/06/98, o que representaria a violação do art. 140º, nº1, al. b) do CPA. Por outro lado, traduziria revogação ilegal do mesmo despacho, por ter sido tomada mais de um ano depois daquele, em infracção, neste ponto, ao disposto no art. 141º, nº1, do CPA.

O acórdão recorrido não acolheu a tese propugnada pelo recorrente. E bem, em nossa opinião.

Na verdade, a revogação define-se como o acto administrativo que se destina a extinguir, total ou parcialmente, os efeitos de outro acto administrativo anterior , fazendo-o desaparecer da ordem jurídica e, por isso, pertence à categoria de acto sobre acto ou “acto secundário”. Isto é, o objecto da revogação é sempre um acto administrativo concreto.

Ora, o acto contenciosamente impugnado não foi produzido com vista à destruição do acto do Director da DGCI. Não se debruçou sobre ele, não o ponderou substantivamente, não o teve, enfim, como objecto imediato. Portanto, não foi um acto sobre acto, nem um “acto secundário” no sentido acima exposto.

Por outro lado, é preciso não confundir a revogação com outras “figuras afins”, nomeadamente com o acto incompatível ou acto de efeitos incompatíveis com acto administrativo anterior.

Enquanto na revogação, o acto revogatório é produzido no exercício de um poder decisório e dispositivo sobre uma determinada matéria e no quadro de competências referentes a um certo tipo legal de acto, seja no plano horizontal (v.g., quando é o autor do acto a revogá-lo), seja em plano superior (v.g., quando o superior hierárquico o revoga: art. 174º, nº1, do CPA), no acto incompatível as coisas passam-se de maneira diferente, porque o objecto é agora colocado sobre matéria e competência diversas (a propósito de actos incompatíveis tomados no exercício de competências diferentes, mas que afastam a figura da revogação: Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, pag. 428).

Por isso, se entre um acto e outro posterior não existe esse elo ligante relativo à matéria sobre que versa e à competência do seu autor, não se pode dizer que o segundo destrua o primeiro. Na verdade, este não é eliminado da ordem jurídica e o que dele se perde é somente a sua força para se impor no mundo jurídico. Porque o acto incompatível não suprime os efeitos do acto anterior, ele é simplesmente um “acto obstáculo”. Consequentemente, o acto anterior não fica destruído, senão somente “retido” ou “paralisado” na sua eficácia (a prova de que o acto anterior não está destruído e de que permanece reactivável está na circunstância de, anulado ou revogado o acto incompatível, ele poder voltar a ficar actuante nos seus efeitos).

Ora, o exercício funcional, neste caso, do Director da DGCI (recorde-se, de designar a chefia de uma equipa de trabalho e de atribuir um acréscimo salarial de tipo indiciário) inscreve-se numa competência própria de gestão dos recursos humanos e materiais, incluindo algum aspecto concreto em matéria de serviço ou de ordem remuneratória (cfr. nº 17, mapa II, anexo ao DL nº 323/89, de 26/09, então em vigor) e é diferente do exercício da competência da Direcção Geral do Orçamento, orientada para funções de fiscalização e controle da legalidade das despesas públicas (art. 16º do DL nº 158/96, de 3/09 – Lei orgânica do Ministério das Finanças – e art. 1º, nº2, do DL nº 344/98, de 6/11 – Lei Orgânica da Direcção Geral do Orçamento, antiga Direcção Geral da Contabilidade Pública; sobre o assunto e sobre as fases de uma despesa pública, Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, I, Almedina, pag. 433/434).

A decisão da DGO visou somente exercitar uma competência própria e específica em matéria de legalidade de uma despesa pública, cuja realização outrem tinha autorizado. Se é sabido que um processo de realização de despesa se desenvolve em seis fases (autorização para a realização da despesa; processamento; verificação; liquidação; autorização para o pagamento e pagamento), é preciso que se tome por certo que o pagamento seja devido, se por indevido se tem o pagamento feito contra a lei ou regulamento (Sousa Franco, ob. cit., pag. 485; José Tavares e Lídio Magalhães, in Tribunal de Contas, pag. 135), ou efectuado sem motivo fundado. Ou seja, para cada caso é preciso ver se há causa normativa para a despesa, mas também se há causa material para ela (pois pode acontecer que o pagamento ocorra sem objecto justificativo, sem causa real, por não se ter adquirido o bem ou por não ter sido prestado o serviço, por exemplo).

Ora, esta fase de verificação, em que é feita a avaliação da legalidade da despesa, não pode deixar de ser efectuada pelo órgão competente. E, neste caso, era o Director da Delegação da Direcção Geral do Orçamento, que, após ter chegado à conclusão de que era indevido o pagamento (por a despesa atentar contra a lei) recusou a respectiva autorização pelo despacho de 20/09/99, consubstanciado no ofício de fls. 9 dos autos.

Dito isto, de todo se mostra inócua a arguição feita pelo recorrente de que o princípio da segurança jurídica - que alegadamente está na base da irrevogabilidade dos actos após o prazo de um ano – se encontra ferido ou “caído por terra”. Na verdade, tal princípio, devidamente adaptado à incompetência “ratione temporis”, só relevaria num quadro revogatório, o que aqui, como se viu, não sucede.

E, portanto, se não podemos falar no caso em apreço de revogação, o acto sindicado nunca poderia ter violado os artigos 140º e 141º do CPA. Andou bem, pois, o aresto recorrido nesta parte.

Como o recorrente nas alegações de recurso jurisdicional, e respectivas conclusões, preferiu alvejar o acórdão recorrido na parte relativa à apreciação do vício de revogação ilegal, omitindo qualquer referência ao vício de incompetência inicialmente invocado, assim o abandonando, deste não tomaremos conhecimento.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: € 300 (trezentos euros)

Procuradoria: € 150 (cento e cinquenta euros).

Lisboa, 28 de Abril de 2005. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.

Já com as alterações constantes do acórdão rectificativo de 11/05/2005.