01296/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - As estatuições contidas no Anexo I do artigo 4º da Lei nº 11-A/2003, de 28 de Janeiro, que concretizam a agregação de freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis, nem normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo. II - Deve rejeitar-se liminarmente, nos termos do disposto no art. 116º/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquelas prescrições.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. As Freguesias de São Gregório, Santa Justa, Sabugueiro e Gafanhoeira (São Pedro) intentaram contra a Assembleia da República, a Presidência do Conselho de Ministros, o Secretário de Estado da Administração Interna e a Comissão Nacional de Eleições a presente providência cautelar pedindo: A suspensão de eficácia das normas constantes do Decreto nº 20/2013 de 15 de 25 de Junho e do Mapa 4-A/2013, de 1/07, (que regula a reorganização administrativa do território das freguesias) e ainda da Lei 22/2012 , de 30/05, que aprova o regime de reorganização administrativa territorial autárquica”; Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de preparação do processo eleitoral autárquico para a nova freguesia prevista na reforma para o concelho de Arraiolos, designadamente para a União das freguesias de Ganforeira (São Pedro) e de Sabugueiro e União das freguesias de São Gregório e Santa Justa, juridicamente inexistente e materialmente não implantada à data das eleições autárquicas de Setembro de 2013; Suspensão de todo o processo eleitoral; Abstenção da actualização e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013 bem como o recenseamento eleitoral, de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho de Arraiolos, designadamente para a União das freguesias de Ganforeira (São Pedro) e de Sabugueiro e União das freguesias de São Gregório e Santa Justa; Abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na base de dados do recenseamento eleitoral de acordo com a nova reorganização administrativa das freguesias do concelho de Arraiolos, designadamente para a União das freguesias de Ganforeira (São Pedro) e de Sabugueiro e União das freguesias de São Gregório e Santa Justa; 2. Pelo despacho de fls. 73-77, o relator rejeitou liminarmente o requerimento, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/d) do CPTA. A decisão baseou-se, em síntese, no seguinte: as pretensões das requerentes decorrem do pressuposto que as prescrições de agregação de freguesias, contidas na Lei nº 11-A/2013 , que concretizam a obrigação de reorganização administrativa do território constante da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio, “configuram uma actividade administrativa” impugnável na jurisdição administrativa; porém, o pressuposto não é exacto, uma vez que os referidos comandos têm natureza político – legislativa e a fiscalização da sua legalidade está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art. 4º/2/a) do ETAF); logo, as pretensões formuladas são manifestamente ilegais. 3. Inconformadas, as requerentes reclamam para a conferência, defendendo, no essencial, que o Tribunal antecipou a decisão de mérito da acção principal, coisa que só podia fazer ao abrigo do art. 121º CPTA, a justificação da decisão não se adequa aos pedidos formulados pelas Requerentes, face a processo de tamanha complexidade, “torna-se por demais óbvia a falta de fundamentação do despacho de que se reclama”, despacho esse que viola os princípios constitucionais contidos nos artigos 20º e 205º/1 da CRP. Insurgem-se, ainda, contra a condenação em custas, alegando que actuam em defesa de direitos difusos e direitos fundamentais dos cidadãos e que, por via disso, estão isentas de custas. Para apreciação vêm os autos à conferência. 4. Do indeferimento liminar Nesta parte, pelas razões que, de seguida se expõem, não assiste razão às reclamantes. Primeiro, porque não é exacto que o despacho reclamado tenha resolvido definitivamente o caso, antecipando o juízo sobre a causa principal. O indeferimento liminar da providência cautelar não produz efeitos jurídicos equivalentes aos que decorrem do mecanismo processual do art. 121º/1 CPTA, quando utilizado. A causa principal está ainda por decidir, em processo pendente que segue os seus termos e, aí sim, será definitivamente resolvida. Segundo , porque a decisão está fundamentada. Na verdade, no respectivo discurso justificativo, o despacho reclamado começa por externar os motivos pelos quais considera que “não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas” e diz, de seguida, passando a citar: “O que as Requerentes pretendem é, pois, a suspensão de eficácia de um acto político/legislativo destinado a reconfigurar em termos nacionais o mapa territorial autárquico e os restantes pedidos que elas formulam – nomeadamente o da suspensão de todos os procedimentos destinados à realização do próximo acto eleitoral – mais não são do que a mera decorrência dessa pretensão. Pretensão que constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo . Esta, de resto, é a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal – vide a título exemplificativo, os recentes acórdãos do Pleno de 4.7.13, proferidos nos processos 339/13 e 469/13 e da Secção de 9.1.13, proferido no processo 1420/12 e de 24.4.13 no processo 256/13 .” Terceiro , porque ao contrário do que vem alegado pelas reclamantes, a justificação não só é adequada aos pedidos por elas formuladas, como vem na linha da jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, da qual não vemos razões para divergir. Na verdade, como se disse no acórdão do Pleno, de 2013.07.04- procº nº 46913, passando a citar: “ (…) Este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”. A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. ( Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723 ) E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar” “A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97 , de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n ), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1 ), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n ) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l ) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.º, n.º 1, alínea n ), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: ( i ) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; ( ii ) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento , que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa , Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado . Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.” Temos, assim, que: as prescrições contidas na Lei 11-A/2013 que dão cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 de 30 de Maio – lei – quadr o – e concretizam a extinção/agregação de freguesias não decorrem do exercício de poderes jurídico - administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República; não existindo acto administrativo, antes norma legislativa, na circunstância, nem cabe acção de impugnação de acto administrativo, nem acção de impugnação de normas (o art. 72º CPTA só se aplica a normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo); o conhecimento do pedido de suspensão de eficácia das normas, como requerido na petição, está excluído do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º/2/a) do ETAF]; razões pelas quais é manifestamente ilegal essa pretensão das Requerentes, bem como todas as demais, por elas formuladas na exclusiva dependência do êxito daquela primeira. 5. Das custas A condenação em custas deve manter-se, de acordo com a jurisprudência do acórdão deste Supremo Tribunal de 2013.01.09 – processo nº 1341/12, passando a citar: “ no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º /2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas” 6. Pelo exposto, indefere-se a reclamação. Custas pelas reclamantes, fixando-se a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 12 de Setembro de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.