00235/11.0BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

Ocorre caducidade do direito de ação quando o A., perante ilegalidades imputadas ao ato administrativo impugnado que são cominadas apenas com o desvalor da anulabilidade, não observa o prazo que se mostra previsto no art. 58.º, n.º 2 do CPTA.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

JR(…), inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Penafiel, datada de 06.07.2011, que julgou procedente exceção de caducidade do direito de ação absolvendo o MUNICÍPIO DE PAREDES (doravante «MdP») da ação administrativa especial que o mesmo havia deduzido contra este, na qual peticionava a declaração de nulidade/anulação das deliberações da Câmara Municipal de Paredes de 02.06.2010 e 15.06.2010 que lhe aplicaram a pena disciplinar de despedimento por facto imputável ao trabalhador e que fosse ordenada a sua reintegração ao serviço.

Formula o A., aqui recorrente jurisdicional, nas respetivas alegações (cfr. fls. 81 e segs. e fls. 257 e segs. após convite - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“...

O apelante invoca na sua P.I. várias nulidades e invalidades aos atos administrativos objeto desta ação;

A nulidade da deliberação de câmara de 2010.06.02;

A ilegalidade da ratificação;

A nulidade do processo disciplinar;

A nulidade é invocável a todo o tempo e pode ser declarada, também a todo o tempo;

O Apelante invoca nulidades ao ato administrativo que terão que forçosamente ser objeto de conhecimento pelo Tribunal a quo;

Verifica-se, portanto, que no caso «sub judice» a factualidade invocada como alegadamente integradora da matéria de exceção (caducidade do direito de ação por alegada notificação e conhecimento do apelante da deliberação em crise) é controvertida, carecendo de sobre a mesma ser elaborada competente base instrutória, produzidas as provas que vierem a ser indicadas e efetuado o competente julgamento de facto);

O mesmo sucede quanto à matéria subjacente à nulidade do processo disciplinar;

Há, pois, que concluir que a decisão judicial recorrida errou no julgamento de facto feito antes de tempo e com preterição de regras processuais e de ónus probatório, não podendo, por isso, manter-se;

Mesmo na suposição da sanção da anulabilidade, mesmo assim seria de equacionar a hipótese de aplicação, ao caso, do prazo de caducidade de um ano permitido pelo artigo 58.º n.º 4 do CPTA;

A douta decisão viola o preceituado no art. 17.º da CRP;

A abordagem e decisão da questão da caducidade do direito de intentar a ação principal passará em primeiro lugar, pelo tratamento dessa outra questão sobre a natureza da sanção jurídica aplicável às eventuais ilegalidades inerentes à decisão suspendenda;

Há pois que se conhecer das nulidades invocadas pelo Apelante. …”.

O R., aqui recorrido, veio produzir contra-alegações (cfr. fls. 224 e segs.) nas quais termina pugnando pela manutenção do julgado, concluindo nos seguintes termos:

“...

1. Como bem refere a douta sentença a quo, «Considerando que, nos termos conjugados dos artigos 58.º, n.º 2, al. b) e 59.º, n.º 1, do CPTA, a impugnação dos atos administrativos anuláveis tem lugar no prazo de três meses a contar da notificação, é evidente que no momento da instauração da presente ação já há muito que aquele prazo havia decorrido, ocorrendo, assim, a caducidade do direito de ação contra os atos impugnados por vícios geradores de mera anulabilidade».

2. O Recorrente invoca a nulidade da deliberação da Câmara Municipal de 02/06/2010 que recaiu sobre a informação proveniente da Divisão de Assuntos Jurídicos com o número setenta e quatro, datada de 21 de Maio de 2010, relativa ao processo disciplinar em que é arguido o aqui Recorrente.

3. Sucede que, ao contrário do que refere o A., não prevendo a lei qualquer sanção específica para a supra identificada invalidade, temos que, nos termos do art. 135.º do CPA, a sanção aplicável ao ato é a da mera anulabilidade.

4. Não só a lei não comina qualquer sanção específica para a supra identificada invalidade, como a formalidade preterida não diz respeito a qualquer elemento essencial do ato que se pretende impugnar, nem a mesma cabe em qualquer das alíneas do n.º 2 do art. 133.º do CPA.

5. Refere ainda o Recorrente que, apercebendo-se da invalidade resultante da falta de votação secreta, vieram os serviços do Município emendar a mão propondo a ratificação do processado, o que foi feito por deliberação, agora com votação por escrutínio secreto, em 11/06/2010.

6. Diz o Requerente que tal ratificação não é possível porque, por um lado, não são ratificáveis atos nulos e porque, por outro lado, caso se entenda estarmos perante um ato anulável, se impunha uma prévia revogação desse ato.

7. Não existe por um lado qualquer ato nulo e ainda que existisse, nada obsta a que, apesar de não ser sanável, «possam aproveitar-se passos ou formalidades do procedimento onde ele se gerou, para os integrar como elementos do procedimento tendente à prática de um novo ato legal» (Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Ed., Almedina, pp.664).

8. Assim e ainda que por alguma razão se considerasse nula a deliberação da Câmara Municipal de Paredes datada de 02/06/2010, o que não se aceita e por mera hipótese académica se concebe, sempre teríamos de considerar que a posterior deliberação da Câmara Municipal de Paredes, datada de 11/06/2010, corresponderia não a uma ratificação mas antes a um novo ato, de acordo com o princípio geral de aproveitamento dos atos.

9. Tratando-se a deliberação em causa de um ato meramente anulável, como se defende, nada impede a ratificação da mesma e ainda que essa ratificação retroaja os seus efeitos à data dos atos a que respeitam, nos termos do n.º 4 do art. 137.º do CPA.

10. Não existe, pois qualquer nulidade da deliberação da Câmara Municipal de 02/06/2010, antes uma anulabilidade, sanável, como foi o caso.

11. Mesmo que houvesse nulidade, o que não se aceita e por mera hipótese académica se concebe, sempre se teria de considerar que a deliberação da Câmara Municipal de 15/06/2010, de acordo com o princípio geral de aproveitamento dos atos, constituía não uma ratificação mas antes um novo ato, o que por mera cautela expressamente se invocou.

12. O Recorrente invoca ainda uma série de factos, mas que em nada prejudicam a validade do procedimento disciplinar de que foi alvo, bem como a pena que, pela gravidade dos factos que lhe foram imputados e dados como provados, lhe foi aplicada.

13. O Recorrente, ao contrário do que alega, teve conhecimento que contra si tinha sido instaurado o processo disciplinar a 11/01/2010, e não em 15/01/2010, conforme se constata a folhas 90 do processo disciplinar que se juntou aos autos de providência cautelar apenso aos presentes autos e aqui se dá por integralmente reproduzido.

14. Sendo certo que, nesse momento - 11/01/2010 - o Recorrente teve conhecimento da instauração do processo disciplinar, da data do despacho do Senhor Presidente da Câmara, bem como da data do início da instrução.

15. Do mesmo modo, não corresponde à verdade que o instrutor tenha transmitido ao A. que deveria comparecer sozinho à inquirição.

16. «Seja como for, não é qualquer omissão que provoca a nulidade insuprível do processo disciplinar, mas apenas aquelas que resultem da falta de audiência do arguido em artigos de acusação e que omitam diligências essenciais para a descoberta da verdade, o que não é o caso em apreço (cf. o artigo 37.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas). Em resumo, por aqui não se vê argumentos de facto e de direito que sustentem a ocorrência de nulidade» …”.

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer/pronúncia no sentido da improcedência do recurso (cfr. fls. 244/244 v.), o qual objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 245 e segs.).

Colhidos os vistos legais juntos dos Exmos. Juízes-Adjuntos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que se, pese embora por um lado, o objeto do recurso se ache delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 685.º-A, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) (na redação introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - cfr. arts. 11.º e 12.º daquele DL -, tal como todas as demais referências de seguida feitas relativas a normativos do CPC) “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem” em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto ainda que a declare nula decide “o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito” reunidos que se mostrem no caso os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida ao julgar procedente a exceção de caducidade do direito de ação absolvendo o R. da pretensão formulada na presente ação administrativa enferma de erro de julgamento traduzido na incorreta e ilegal aplicação do disposto nos arts. 58.º do CPTA, 17.º da CRP e 133.º do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTOS

3.1. DE FACTO

Com interesse para a decisão temos como assente o seguinte quadro factual:

I) Na sequência do Relatório Final do processo disciplinar instaurado ao Requerente, de 2010.05.21, e da Informação n.º (…)/10 da Divisão de Assuntos Jurídicos da Câmara Municipal de Paredes, da mesma data, foi deliberado na reunião ordinária daquela Câmara, de 02.06.2010, ratificado pela deliberação da mesma Câmara, de 15.06.2010, aplicar ao A. a pena de despedimento por facto imputável ao trabalhador e a ordem para repor nos «cofres» do Município Requerido o valor de 32,00€ (cf. fls. 477 a 526 do «P.A.»).

II) O A. veio a instaurar a presente ação administrativa especial contra o «MdP» com a motivação e fundamentos vertidos na petição inicial e cujo teor aqui se dá por reproduzido, peticionando, em suma, devem revogar-se as deliberações referidas em I) “… ordenando-se o reingresso do A. ao serviço …”;

III) A referida ação principal deu entrada em juízo em 10.03.2011 - cfr. fls. 02 dos autos.

«»

3.2. DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional “sub judice”.

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3.2.1. DA DECISÃO JUDICIAL RECORRIDA

O TAF de Penafiel em sede de saneamento do processo concluiu, apreciando a exceção de caducidade do direito de ação invocada, que a mesma procedia pelo que absolveu o R. da instância.

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3.2.2. DA TESE DO RECORRENTE

Contra tal julgamento e face aos termos das alegações e respetivas conclusões se insurge o A. sustentando que, no caso, ocorre erro no julgamento já que deveria ter sido a exceção considerada improcedente, pelo que ao assim não ter sido considerado foi violado o disposto nos arts. 58.º do CPTA, 133.º do CPA e 17.º da CRP.

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3.2.3. DO MÉRITO DO RECURSO

Está em causa o aferir se, em concreto, ocorreu ou não caducidade do direito invocado pelo A. e no qual o mesmo sustenta a sua pretensão invalidatória.

Perante o seu posicionamento vejamos se lhe assiste razão, enunciando previamente o quadro normativo que importa atentar.

I. Assim, estipula-se no art. 58.º do CPTA, sob a epígrafe de “prazos”, que a “… impugnação de atos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo …” (n.º 1), que salvo “… disposição em contrário, a impugnação de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos …” (n.º 2) e que a “… contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de ações que se encontram previstos no Código de Processo Civil …” (n.º 3), sendo que desde “… que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento …” (n.º 4).

E no art. 59.º do mesmo Código prevê-se que o “… prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação obrigatória …” (n.º 1), que o “… disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do ato for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar …” (n.º 2) e que o “… prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos atos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do ato ou da sua execução …” (n.º 3), sendo que a “… utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal …” (n.º 4), na certeza de que a “… suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares …” (n.º 5).

Deriva, ainda, do art. 60.º do CPTA que o “… ato administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão …” (n.º 1), que quando “… a notificação ou a publicação do ato administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o ato a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104.º e seguintes deste Código …” (n.º 2), que a “… apresentação, no prazo de 30 dias, de requerimento dirigido ao autor do ato, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação, mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número …” (n.º 3), sendo que não “… são oponíveis ao interessado eventuais erros contidos na notificação ou na publicação, no que se refere à indicação do autor, da data, do sentido ou dos fundamentos da decisão, bem como eventual erro ou omissão quanto à existência de delegação ou subdelegação de poderes …” (n.º 4).

Resulta, por seu turno, do art. 66.º do CPA devem “… ser notificados aos interessados os atos administrativos que: a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas; b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos; c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício …”.

Decorre, por outro lado, do art. 133.º do CPA, sob a epígrafe “atos nulos”, que são “… nulos os atos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade ...” (n.º 1), sendo “… designadamente, … nulos: … d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; …” (n.º 2) e no art. 134.º do mesmo Código prevê-se que o “… ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade” (n.º 1) e que a “… nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal …” (n.º 2).

E, por fim, no artigo seguinte, sob a epígrafe de “atos anuláveis”, estipula-se que são “… anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção …”.

II. Presente este quadro normativo temos que a caducidade do direito de ação configura-se como exceção dilatória de conhecimento oficioso que obsta ao prosseguimento do processo, impedindo, assim, o julgamento de fundo da pretensão deduzida em juízo [cfr. arts. 87.º, 88.º e 89º, n.º 1 al. h) do CPTA, 493.º do CPC, e 333.º do CC].

III. Para se aferir da sua verificação ou preenchimento importa determinar se o meio contencioso em questão está sujeito nos termos legais a algum limite temporal para a sua dedução [seja um limite especial/específico independentemente dos desvalores decorrentes das ilegalidades invocados (cfr., v.g., arts. 69.º, 98.º, n.º 2 e 101.º do CPTA) seja um limite definido nos termos gerais em função daqueles mesmos desvalores (inexistência/nulidade/anulabilidade) (cfr., art. 58.º do CPTA)].

IV. Tal como sustenta Freitas do Amaral a “validade” “… é a aptidão intrínseca do ato para produzir os efeitos jurídicos correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequência da sua conformidade com a ordem jurídica …” (in: “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, págs. 342 e segs.).

V. Daí que enunciando a lei, quanto aos atos administrativos em geral, determinados requisitos a sua não verificação em concreto por referência a cada ato gera o desvalor da “invalidade”, a qual, seguindo de novo a doutrina daquele Professor, é “… a inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica …”.

VI. Como também afirma J.C. Vieira de Andrade [em “Validade (do ato administrativo)” in: DJAP, vol. VII, pág. 582] a “… validade diz respeito a momentos intrínsecos, pondo a questão de saber se o ato comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade ...”.

VII. Na sequência dos ensinamentos colhidos deste Autor (in: ob. cit., págs. 583 e segs.), bem como de Freitas do Amaral (in: ob. cit., págs. 342 e segs.), a apreciação da validade de um determinado ato afere-se por referência ao sujeito que o pratica [conformidade com as normas referentes às suas atribuições e com as suas competências legais (quer quanto aos poderes em razão da matéria e do lugar, quer se em concreto está legitimado para os exercer)], ao objeto mediato [este tem de ser possível física e juridicamente, determinado ou identificável, bem como terá de ser idóneo em termos de adequação do objeto ao conteúdo e deve estar legitimado para suportar os efeitos do ato], ao procedimento, à forma, ao fim, ao conteúdo e decisão (visando o ato a produção de efeitos jurídicos numa situação concreta aqueles efeitos têm de ser determinados ou compreensíveis, possíveis e lícitos) e à vontade.

VIII. Ora os vícios suscetíveis de afetarem o ato administrativo não geram todos os mesmos desvalores, isto é, não conduzem todos às mesmas consequências.

IX. Para além controvérsia quanto à caraterização do desvalor da “inexistência”, mormente, quanto à sua existência e interesses como desvalor, quanto ao seu reconhecimento e consagração legal no nosso ordenamento (cfr., entre outros, Marcelo Rebelo de Sousa em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, págs. 231 e segs.; Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 413 e segs.), temos que a doutrina e a jurisprudência têm feito a distinção de dois tipos fundamentais de invalidade: a nulidade e a anulabilidade.

X. A regulamentação legal relativa à matéria das formas de invalidade constava anteriormente dos arts. 363.º e 364.º do Código Administrativo, sendo que, posteriormente e face ao regime legal supra reproduzido, passou a constar dos arts. 88.º e 89.º da LAL/84 e tem hoje regime geral vertido nos arts. 133.º a 136.º do CPA.

XI. Apreciemos, pois, de “per si” cada uma daquelas formas de invalidade.

XII. A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tendo como elementos caraterizadores o facto do ato ser “ab initio” totalmente ineficaz não produzindo qualquer efeito (cfr. n.º 1 do art. 134.º do CPA), ser insanável quer pelo decurso do tempo, quer por ratificação, reforma ou conversão (cfr. n.º 2 do art. 134.º e n.º 1 do art. 137.º ambos do CPA), ser suscetível de impugnação a todo o tempo e perante qualquer tribunal, bem como ser conhecida a todo o tempo por qualquer órgão administrativo, sendo que o reconhecimento da nulidade tem natureza meramente declarativa (cfr. art. 134.º, n.º 2 do CPA), bem como confere aos particulares o direito de desobediência e de resistência passiva perante execução de ato nulo.

XIII. Já a anulabilidade reveste um desvalor menos gravoso, possuindo como traços essenciais o facto de o ato anulável ser juridicamente eficaz e produzir todos os seus efeitos até ao momento em que ocorra a sua anulação ou suspensão (cfr. n.º 2 do art. 127.º do CPA “a contrario”), de ser suscetível de sanação pelo decurso do tempo, por ratificação, reforma ou conversão (cfr. arts. 136.º, n.º 1, 137.º, n.º 2 e 141.º todos do CPA), de ser obrigatório para os particulares enquanto não for anulado, de carecer de impugnação num prazo certo e determinado ou fixado por lei (cfr. arts. 136.º, n.º 2 do CPA, e 58.º do CPTA), de o pedido de anulação de determinado ato administrativo ter de ser deduzido apenas perante um tribunal administrativo (cfr. art. 136.º, n.º 2 do CPA), sendo que a sentença que procede ao reconhecimento da anulabilidade do ato possui natureza constitutiva.

XIV. No nosso ordenamento jurídico-administrativo a forma de invalidade da nulidade reveste de natureza excecional porquanto o regime regra é o da anulabilidade (cfr. art. 135.º do CPA) (cfr., por todos, Freitas do Amaral in: ob. cit., págs. 408/409).

XV. Refere a este propósito J.C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., págs. 586/587) que num “… sistema de administração executiva, como o português, a generalidade da doutrina está de acordo em que a anulabilidade constitui a «invalidade-regra», em função das ideias de estabilidade (das relações jurídicas criadas pelos atos ou à sombra deles) e de autoridade (mas não já de «presunção de legalidade»), do ato administrativo - para uns porque a nulidade só existe nos casos expressamente previstos na lei; para outros, porque o regime da nulidade só se aplica em casos de vícios particularmente graves …” (cfr., também, o mesmo Autor em “Nulidade e anulabilidade do ato” in: CJA n.º 43, JAN/FEV 2004, págs. 41 a 48, em especial, págs. 46/47, bem como Freitas do Amaral in: ob. cit., pág. 409).

XVI. Daí que os casos de nulidade no nosso ordenamento são aqueles que vêm estabelecidos no art. 133.º do CPA, normativo este que encerra em si, para além duma remessa para o que se mostre fulminado em lei especial com o desvalor da nulidade, um enunciado genérico que contém a lista das nulidades.

XVII. E reportando-se ao regime decorrente do citado art. 133.º refere Marcelo Rebelo de Sousa (em “Inexistência jurídica” in: “DJAP”, vol. V, pág. 242) que “… o Código aponta para as seguintes inovações, no domínio que nos importa: 1.º Suprime a figura da nulidade por natureza, ao englobá-la na cláusula geral do n.º 1 do art. 133.º; … 2.º Define de tal modo a nulidade que praticamente cobre todas as situações que a doutrina e a jurisprudência consideravam de inexistência jurídica do ato administrativo. ... Tomando esta segunda inovação, vemos que a nulidade passa a corresponder à falta de qualquer dos elementos essenciais do ato. Definindo Diogo Freitas do Amaral - principal autor material ou informal do Código - elementos de molde a abarcar o que outros setores da doutrina (em que nos integramos) qualificam de pressupostos, e parecendo ser esse o sentido vazado no Código, na previsão do art. 133.º n.º 1 caberiam a falta de sujeito (órgão administrativo), de competência em termos de função do Estado e de competência absoluta, e de suscetibilidade de atuação imputável a órgão da Administração (isto é, por titulares devidamente investidos e preenchendo os requisitos de tal imputação). … Por outras palavras, acarretariam nulidade todos os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, bem como os de inidentificabilidade material mínimas (enumerados no n.º 2) …”.

XVIII. Da leitura do dispositivo em referência resulta, assim, para além duma enumeração exemplificativa das situações geradores de nulidade (cfr. o seu n.º 2 quando se emprega a expressão “designadamente”), uma enumeração genérica de duas situações geradoras igualmente do desvalor da nulidade (cfr. o seu n.º 1), ou seja, por um lado, temos aquelas situações em que por lei especial é fulminado um ato com tal forma de invalidade e, por outro, temos as situações em que um ato é nulo por lhe faltarem os “elementos essenciais”.

XIX. Atente-se, por outro lado, que dúvidas não existem quanto à previsão legal da al. d) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de que a mesma é extensível à violação de direitos, liberdades e garantias do Título II da Parte I da CRP, bem como aos direitos de caráter análogo àqueles insertos no próprio texto constitucional, ou em norma de direito internacional ou comunitário ou ainda em lei ordinária (cfr. J.C. Vieira de Andrade in: "Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976", págs. 87 e segs.; J.M. Cardoso da Costa em "A hierarquia das normas constitucionais a sua função na proteção dos direitos fundamentais" in: BMJ n.º 396, pág. 93; M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: "Código do Procedimento Administrativo", 2.ª edição atualizada, revista e aumentada, pág. 646).

XX. Utilizando a expressão de J.M. Cardoso da Costa temos que o legislador terá pretendido tutelar com o disposto no art. 133.º, n.º 2, al. d) do CPA o "núcleo duro" da CRP (cfr. citado autor in: loc. e pág. citados supra).

XXI. Defendem J.M. Santos Botelho, A. Pires Esteves e J. Cândido de Pinho em sede de interpretação da expressão "conteúdo essencial de um direito fundamental" utilizada no normativo a que vimos fazendo alusão que ali se consagra uma formulação absoluta e restrita dos direitos fundamentais, sendo "… absoluta na medida em que sanção da nulidade afetará todos os atos administrativos..." e "... restrita já que não será qualquer lesão que será apta a gerar tal nulidade, mas, apenas, a que afete o conteúdo essencial…" (in: "Código do Procedimento Administrativo", 5.ª edição, pág. 799, nota 36).

XXII. Refira-se, ainda, que na previsão em análise estão ainda abrangidos os atos administrativos não só os que violam pelo seu conteúdo ou motivação esse direito fundamental mas também aqueles em cujo procedimento se postergam direitos dessa mesma natureza dos interessados.

XXIII. Caso a violação do direito fundamental não atinja o seu "conteúdo essencial" ou o seu "núcleo duro", então a sanção adequada será a anulabilidade.

XXIV. Cientes destes considerandos de enquadramento e revertendo ao caso em presença temos que o A., aqui ora recorrente, deduziu a presente ação administrativa especial invocando, nomeadamente, a “nulidade” das deliberações da edilidade referidas em I) e estribando a sua pretensão em sede de articulado inicial apenas na alegação de ilegalidades consistentes na violação do art. 24.º, n.º 2 do CPA (votação na deliberação datada de 02.06.2010 não haver sido secreta), na ilegalidade da ratificação retroativa operada pela deliberação de 11.06.2010 (alegada violação dos arts. 133.º, 134.º, 137.º e 145.º do CPA), na violação do art. 39.º, n.ºs 1 e 3 do ED/2008 (omissão de notificação da data de início do processo disciplinar), na ilegalidade da nota de culpa por não haverem sido consideradas certas passagens das declarações de testemunhas, na ilegalidade por não ter estado acompanhado de advogado na sua audição/inquirição, no erro sobre os pressupostos de facto [mormente, inexistência de prova da sua responsabilidade e dos valores de que alegadamente se apropriou com violação do princípio do «in dubio pro reo»] e, ainda, no facto da pena disciplinar que lhe foi imposta violar também os princípios da imparcialidade, da proporcionalidade e da igualdade (cfr., nomeadamente, arts. 266.º CRP e 06.º CPA).

XXV. Assistir-lhe-á razão? Temos para nós que não assiste razão ao recorrente na argumentação expendida nesta instância.

XXVI. Na verdade, ao invés do que o mesmo considera e sustenta nas suas alegações não se nos afigura que a dedução da presente ação se mostre efetuada de forma tempestiva porquanto pese embora o pedido/pretensão formulado pelo A. a alegação/qualificação por este efetuada em sede de ilegalidades imputadas aos atos administrativos impugnados soçobra visto as mesmas não conduzirem à nulidade mas quanto muito à mera anulabilidade.

XXVII. A qualificação e a consequência em termos de desvalor das ilegalidades que na decisão judicial é feita mostram-se corretas, não enfermando do erro de julgamento que lhe foi assacado.

XXVIII. Desde logo, as decisões administrativas impugnadas não se configuram como nulas por natureza já que não lhes falta qualquer elemento essencial nos termos supra definidos pelo que resta apurar se existe normativo legal a cominar as ilegalidades com aquele desvalor.

XXIX. E neste âmbito temos que também não se descortina existir qualquer normativo que defina que expressamente comine as ilegalidades em questão com o desvalor da nulidade (cfr. art. 133.º, n.º 1 e 2 do CPA), gerando, por conseguinte, a mera anulabilidade.

XXX. Com efeito, presente o que se mostra disposto no art. 37.º do ED/2008 não se vislumbra que qualquer das nulidades invocadas integre a previsão do seu n.º 1 termos em que ficamos reconduzidos à regra geral do desvalor da mera anulabilidade.

XXXI. Aliás e como se sustentou no acórdão do STA de 16.06.2003 (Proc. n.º 0327/02 in: «www.dgsi.pt/jsta»), cuja doutrina mantém ainda plena atualidade, em “… matéria disciplinar os vícios do procedimento instrutório usualmente designados de nulidade insuprível podem ser invocados em relação ao ato final mesmo que deles tivesse anterior conhecimento o agente visado, mas não são nulidades do tipo mencionado nos artigo 133.º do CPA e determinam apenas a anulabilidade do ato. (…) Existem porém dois casos em que o vício procedimental é suscetível de invalidar irremediável e radicalmente o ato disciplinar punitivo. O primeiro é da inobservância absoluta de forma legal como por exemplo a omissão absoluta de processo administrativo organizado e a segunda é a falta absoluta de possibilidades de defesa seja por ininteligibilidade da acusação seja por se coartarem diligências de defesa de manifesta relevância de modo a causar profunda lesão do direito procedimental de defesa, vícios que ainda se reconduzem ao disposto nas al. c) e f) do artigo 133.º do CPA. (…) Quando se não verifica nenhum dos casos indicados no número antecedente, nem se mostra que estejam em causa direitos fundamentais substanciais como os invocados (ao bom nome, à palavra e crítica) não procedem contra a deliberação impugnada vícios determinantes de nulidade …”.

XXXII. Por outro lado, a violação do art. 24.º, n.º 2 do CPA gera também tão-só a mera anulabilidade por violação de formalidade essencial (cfr., nomeadamente, M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco Amorim in: ob. cit., pág. 177, nota X), termos em que tal fundamento de ilegalidade de igual modo não permite sustentar a dedução tempestiva da ação administrativa em presença, na certeza de que a infração aos arts. 137.º e 145.º do CPA se mostra também cominada com o mesmo desvalor para além de que insubsistente a tese/pretensão impugnatória neles sustentada pelo recorrente.

XXXIII. O mesmo importa concluir quanto aos demais fundamentos de ilegalidade invocados, mormente, pretensa infração aos princípios aludidos, sustentada em grande parte de forma genérica e vaga, já que não são cominados por lei expressa e especial, de harmonia com os considerandos supra tecidos, com o desvalor da nulidade mas apenas com a mera anulabilidade na certeza de que não está em causa qualquer violação do núcleo do conteúdo essencial de um qualquer direito fundamental, mormente do art. 17.º da CRP.

XXXIV. Como se sustentou, aliás, também no acórdão do STA de 19.04.2007 (Proc. n.º 0809/06 in: «www.dgsi.pt/jsta») “… conquanto o princípio da igualdade se reveja num direito fundamental (art. 13.º da CRP), a verdade é que a jurisprudência sempre tem afirmado que a sua violação não se resolve através da nulidade, por representarem limites internos de atuação administrativa, desse modo caraterizando violação de lei que somente ocasiona anulabilidade e não nulidade, a não ser nos casos em que esteja ferido o núcleo do conteúdo essencial de um direito fundamental (Acs. STA de 13.04.99, Proc. n.º 041639; de 04.05.2000, Proc. n.º 045905; 31.10.2000, Proc. n.º 046315; 08.03.2001, Proc. n.º 046459). E a justificação que se vem dando é que só ofende esse conteúdo essencial o ato que atinja o cerne do direito vertido nas categorias do n.º 2, do art. 13.º da CRP, em que se colocam descriminações ilegítimas baseadas no sexo, língua, religião, convicções políticas, religiosas, etc., ou em outras categorias subjetivas traduzidas por «direitos especiais de igualdade», como os que estão contemplados no art. 36.º, n.º 4, da CRP (v.g., cit. acórdão de 8/03/2001) …” (cfr., neste sentido, ainda os acórdãos deste TCA de 25.03.2011 - Proc. n.º 00606/08.0BEPRT e de 15.07.2011 - Proc. n.º 01397/10.0BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtcn»).

XXXV. Nessa medida, não se mostra como desacertado o juízo feito quanto à intempestividade da impugnação que, assim, se confirma inteiramente porquanto quando apenas em 10.03.2011 foi instaurada a ação administrativa “sub judice” visando impugnar aqueles atos o A. havia deixado caducar o seu direito de ação fundado nas ilegalidades em que sustenta a sua pretensão invalidatória [arts. 58.º, 59.º, 60.º do CPTA, 143.º e 144.º CPC, 12.º LOTJ, 133.º “a contrario” e 135.º do CPA].

XXXVI. De referir, ainda, que não se vislumbra que o entendimento firmado na decisão judicial recorrida envolva a violação do disposto no art. 58.º, n.º 4 do CPTA.

XXXVII. Desde logo não se mostra alegado e muito menos demonstrado qualquer quadro factual do qual se infira que estejamos efetivamente perante qualquer das exceções previstas no n.º 4 do referido art. 58.º [“a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma; c) Se ter verificado uma situação de justo impedimento…”], na certeza de que do mesmo não deriva que o prazo de impugnação nessas situações seja de 01 (um) ano, pois, o que do mesmo decorre é que quando “… ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente …” por verificação de qualquer uma das situações excecionais acabadas de aludir (sublinhados nossos). Ou seja, a impugnação de ato administrativo por ilegalidade geradora de mera anulabilidade só será ainda admissível para além do prazo de 03 meses se ocorrendo uma das exceções do preceito não tenha ainda decorrido o prazo de 01 (um) ano [cfr. acórdão do TCAN de 08.03.2012 - Proc. n.º 838/10.0BEAVR - inédito].

XXXVIII. Por último, também se nos afigura insubsistente a argumentação desenvolvida em torno da verificação das ilegalidades e da necessidade de produção de prova porquanto nem a decisão judicial recorrida procedeu à análise dos fundamentos materiais de ilegalidade assacados ao ato administrativo impugnado e, como tal, não poderia ter incorrido nesse erro, nem em decorrência dos efeitos que derivam da procedência da exceção de caducidade do direito de ação cumpre ao Tribunal entrar na apreciação de referidos fundamentos materiais de ilegalidade e da necessidade de produção de prova sobre realidade factual que integre tais fundamentos, sendo certo que a realidade factual que releva para o conhecimento da matéria de exceção não se mostra carecer de qualquer instrução probatória por controvertida.

Improcede, pois, na totalidade o presente recurso jurisdicional.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar total provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo A. e, em consequência, pelos fundamentos antecedentes manter a decisão judicial recorrida.

Custas nesta instância a cargo do A., aqui recorrente, sendo que não revelando os autos especial complexidade na fixação da taxa de justiça se atenderá ao valor decorrente da secção B) da tabela I anexa ao Regulamento Custas Processuais (doravante RCP) [cfr. arts. 446.º, 447.º, 447.º-A, 447.º-D, do CPC, 04.º “a contrario”, 06.º, 12.º, n.º 2, 25.º e 26.º todos do RCP - tendo em consideração a redação decorrente da Lei n.º 7/012 e o disposto no seu art. 08.º quanto às alterações introduzidas ao mesmo RCP - e 189.º do CPTA], tudo sem prejuízo do apoio judiciário de que o mesmo beneficia. [cfr. fls. 212/217 dos autos].

Valor para efeitos tributários: 30.000,01€ [cfr. art. 12.º, n.º 2 do RCP].

Notifique-se. D.N

Restituam-se, oportunamente, os suportes informáticos que hajam sido gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA).

Porto, 08 de fevereiro de 2013

Ass.. Carlos Carvalho

Ass.: Ana Paula Portela

Ass.: Maria do Céu Neves