0737/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O artigo 5º do DL nº 42/97, de 7/02 veio permitir que funcionários do grupo de pessoal técnico da DGCI pudessem, por promoção, ser nomeados, em regime de supranumerário, para as categorias de perito tributário de 2ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2ª classe, desde que possuíssem determinados requisitos habilitacionais (licenciatura em certas áreas) e profissionais (tempo de exercício efectivo e classificação de serviço não inferior a BOM).

II- Com o DL nº 557/99, de 17/12, foram extintas as ditas categorias, e substituídas pelas correspondentes incluídas nas carreiras de "gestão tributária" (entre as quais a de técnico de administração tributária) e de "inspecção tributária".

III- Por outro lado, a partir deste diploma, o recrutamento para as carreiras do GAT passou a fazer-se de entre indivíduos aprovados em estágio relativamente às categorias de ingresso (art. 27º) e mediante concurso interno para as categorias de acesso (art. 28º), desaparecendo o instituto do supranumerário.

IV- O art. 60º do referido DL nº 557/99 representa uma regra de transição de forma a salvaguardar os direitos adquiridos em situações consolidadas à sombra do DL 42/97.

V- Assim, só pode "transitar" para inspector tributário quem, no momento da entrada em vigor do DL nº 557/99, já tiver sido nomeado como perito de fiscalização tributária de 2ª classe na situação de supranumerário ao abrigo do art. 5º do DL 42/97.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., com os demais sinais dos autos, técnica de Administração Tributária-Adjunta da Direcção Geral dos Impostos, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA que lhe negou provimento ao recurso contencioso interposto do acto tácito de indeferimento imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais em recurso hierárquico movido sobre indeferimento do Subdirector Geral da DGI a um pedido de nomeação para a categoria de inspector tributário nível I supranumerário.

Apresentou as alegações respectivas, que concluiu do seguinte modo:

«a) A recorrente possui a categoria de Técnica de Administração Tributária-Adjunta do quadro da Direcção-Geral dos Impostos, e presta serviço no 1º Serviço de Finanças de Leiria.

b) Requereu ao Sr. Director-Geral dos Impostos, ao abrigo do disposto no artº 5º do D.L. 42/97, de 7/2, conjugado com o artº 52º do D.L. 557/99, de 17/12, a sua nomeação na categoria de Inspector Tributário, nível 1, supranumerário (anteriormente Perito Tributário de 2ª classe) -e uma vez que preenchia todos os requisitos previstos para tanto, nas disposições legais em causa, requerimento este que lhe foi indeferido pelo despacho de 07/12/00 do Sr. Subdirector-Geral que lhe foi notificado em 04/01/01, por falta de base legal.

c) Não podendo conformar-se com tal decisão até porque, em caso em tudo idêntico foi deferido o pedido, dela interpôs, em tempo, recurso hierárquico necessário para a Autoridade Recorrida e do silêncio desta, gerador de indeferimento tácito, o competente recurso contencioso.

d) É que, questionados os serviços acerca dos fundamentos para aquele indeferimento, foi a recorrente informada, que o seu pedido não podia ser atendido em razão de o art° 5º do D.L. 42/97, de 7/2 ter sido revogado pelo D.L. 557/99, de 17/12, fundamento este com que não se conformou, porquanto, o D.L. 557/99, que aprovou o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI e que entrou em vigor no dia 01/01/2000, não contém norma revogatória, nem podemos considerar que estamos em presença de uma revogação tácita ou de sistema do supracitado art. 5º do DL 42/97 de 7/2, ao contrário do afirmado pela Autoridade Recorrida.

e) Com efeito, não resulta, no entender da recorrente, salvo melhor opinião, incompatibilidade entre os artigos da nova lei que dispõem sobre o ingresso nas categorias do grau 4 (art. 29, n° 5 e 7 do D.L. 557/99, de 17/12) e os preceitos da lei anterior, designadamente os art°s 5 e 6 do D.L. 42/97, de 7/2, antes pelo contrário, o que se verifica é que -neste novo diploma se privilegia o ingresso de indivíduos com curso superior (como é o caso do ora recorrente que possui bacharelato em gestão de empresas) sem se esquecer os funcionários que já integram as carreiras do GAT, tal como as regras constantes dos art°s 5 e 6 do D.L. 42/97 favoreceram o acesso a estas mesmas categorias de funcionários com curso superior, em áreas de formação melhor adequadas ao desempenho das funções.

f) Aliás, por despacho do Sr. Subdirector-Geral, com competência delegada do Sr. Director-Geral, despacho este proferido já depois da entrada em vigor do D.L. 557/99, de 17/12, foi nomeado, na situação de supranumerário, ao abrigo do art. 5 do D.L. 42/97, de 7/2, colega em idênticas circunstâncias da ora recorrente, sendo, no caso, irrelevante o facto do pedido ter sido formulado, conforme sustenta a Autoridade Recorrida, em data anterior à data de entrada em vigor do referido diploma legal, enfermando, assim, o indeferimento recorrido de vício de violação de lei, por violação do disposto no art° 5 do D.L. 42/97, de 07/02.

g) É certo que o douto Acórdão "a quo" afirma que o desaparecimento decorrente da disciplina nova consagrada no DL n° 557/99 relativamente à reclassificação de categorias de pessoal técnico de administração Fiscal e, bem assim das categorias que o mesmo integrava, designadamente perito tributário de 2ª classe e perito de fiscalização tributária de 2ª classe, determina a revogação tácita do art. 5° do DL n° 42/97, uma vez os regimes previstos nos diplomas são incompatíveis.

h) Porém, no entender da recorrente, não resulta, salvo melhor opinião, incompatibilidade entre os artigos da nova lei que dispõem sobre o ingresso nas categorias do grau 4 (art. 29, n° 5 e 7 do D.L. 557/99, de 17/12) e os preceitos constantes dos art°s 5 e 6 do D.L. 42/97, de 7/2.

i) Antes pelo contrário, o que se verifica é que neste novo diploma se privilegia o ingresso de indivíduos com curso superior (como é o caso da ora recorrente) sem se esquecer os funcionários que já integram as carreiras do GAT, tal como as regras constantes dos artºs 5 e 6 do D.L. 42/97 já favoreciam o acesso a estas mesmas categorias de funcionários com curso superior, em áreas de formação melhor adequadas ao desempenho das funções.

j) Entende pois a recorrente que o douto Acórdão recorrido ao negar provimento ao recurso fez errónea interpretação da lei aplicável com violação do art. 5 do D.L. 42/97, de 07/02 o qual não se pode ter por revogado como, de resto, resulta do disposto no art. 60° do DL 557/99 de 17/12 que ao prescrever que os Peritos Tributários de 2ª classe e os Peritos de Fiscalização Tributária de 2ª classe supranumerários, nos termos previstos no art. 5º do DL nº 42/97, de 7/02, transitam, na mesma situação, respectivamente, para as categorias de Técnico de administração Tributária e Inspector Tributário, sendo posicionados no nível 1, aplicando-se-lhes, com as devidas adaptações, o disposto no art. 6° do diploma acima indicado, inculca, precisamente, a manutenção do regime de supranumerário e não a sua revogação tácita, ao contrário do que sustenta o Acórdão recorrido.»

Alegou, igualmente, a entidade recorrida, concluindo:

«1) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 557/99, de 17 de Dezembro, deixaram de existir as categorias de perito tributário de 2ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2ª classe.

2) Inexiste qualquer elemento indicativo de que o legislador, para o efeito em causa, tenha querido a equivalência entre aquelas categorias que deixaram de existir e as categorias novas, estas de técnico de administração tributária e inspector tributário, ambas com posicionamento no nível 1.

3) O desaparecimento das categorias de perito tributário de 2ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2ª classe implicou a cessação da vigência do artigo 5º do Decreto-Lei 42/97, de 7 de Fevereiro.

4) O desaparecimento das aludidas categorias acarretou, necessariamente, a cessação dos pressupostos de aplicação do artigo 5º do Decreto-Lei nº 42/97, preceito este cuja caducidade ocorreu.

5) O invocado artigo 60º do Decreto-Lei nº 557/99, de 17 de Dezembro, salvaguarda ou mantém, a situação de supranumerário preexistente à data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 557/99 e não permite, como pretende o recorrente, criar novas situações de supranumerário.

6) A faculdade prevista no artigo 5º do Decreto-Lei nº 42/97, de 7 de Fevereiro, não pode ser utilizada para as novas categorias de técnico de administração tributária, nível 1, e de inspector tributário, nível 1, por inexistir norma legal que o consinta.

7) O douto Acórdão recorrido, ao decidir, como decidiu, fez uma correcta interpretação e aplicação dos preceitos legais, na circunstância, atendíveis, merecendo, em consequência, ser confirmado.»

Neste tribunal, o digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«a) Por requerimento entrado em 31/7/2000 e dirigido ao Director Geral dos Impostos, a recorrente, alegando ser titular do bacharelato em gestão de empresas e funcionária da DGCI com a categoria de técnica de administração tributária solicitou a nomeação como Inspectora Tributária de nível I (antiga perita tributária de 2ª classe), na situação de supranumerária ao abrigo do artigo 5º do DL n° 42/97 de 7/2);

b) Sobre esse requerimento foi emitida a seguinte informação: "Os requerentes a seguir discriminados, requerem as suas nomeações, através de requerimentos apresentados no corrente ano, para a categoria supracitada, nos termos do art° 5 do Decreto-Lei n° 42/97 de 7 de Fevereiro. Porém, com a entrada em vigor em 01/01/2000, do Decreto-Lei n° 55/99 de 17/12, o qual vem revogar o Decreto-Lei n° 42/97 de 07/02, entende-se que as nomeações nas categorias de P. T. 2ª classe e P.F.T. 2ª classe, na situação de supranumerário, ao abrigo do art. 5º do Decreto-Lei nº 42/97 de 07/02, deixaram de existir, uma vez que aquela disposição legal foi revogada pelo DL. nº 557/99 de 17/12, o qual não prevê nomeações como supranumerários";

c) Em 6/11/00, o Subdirector ... emitiu o seguinte parecer: "Os funcionários a que se refere a informação infra, solicitaram, um a passagem a Inspector Tributário, nível I, e outro a Técnico de Adm. Trib. Nível I, na qualidade de supranumerários. A figura de supranumerário estava prevista no âmbito das ex--carreiras do pessoal técnico de administração fiscal e do pessoal técnico de fiscalização tributária, extintas após a entrada em vigor do Dec-Lei n° 557/99, de 17/.11. Tal figura não está prevista no mencionado diploma. Este texto se limita a definir a situação dos supranumerários nomeados antes da sua entrada em vigor. Os interessados terminaram os cursos e fizeram os pedidos após 1/1/2000. Assim, por falta de base legal, os pedidos não podem ser deferidos. À consideração do Sr. Director";

d) Em 7/12/00, o Subdirector-Geral, ..., exarou nessa informação e parecer, o seguinte despacho: "Indefiro". -

e) Esse despacho foi comunicado à recorrente em 4/1/2000, através do ofício n° 005413 de 18/12/2000;

f) Por requerimento de 7/2/2002, a recorrente interpôs recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais solicitando a revogação daquele despacho, dado reunir os requisitos previstos no artigo 5º do DL 42/97, de 7/2, o qual se mantém em vigor;

g) A entidade recorrida não tomou qualquer decisão sobre esse requerimento.»

III- O Direito

Ao acto impugnado haviam sido imputados três vícios invalidantes: um de forma por falta de fundamentação, outro de violação do dever de decisão, constante do art. 9º do CPA, e um último, de violação de lei, por ofensa ao disposto no art. 5º do DL nº 42/97, de 7/02.

Inconformada com a improcedência de todos eles, a recorrente reduz, no entanto, a censura jurisdicional ao trecho decisório que do último conheceu: para si, não há incompatibilidade entre a disciplina do art. 5º do DL nº 42/97, de 7/02 e dos arts. 52º e 60º do DL nº 557/99, de 17/12.

Em traços gerais, a sua posição continua a ser a seguinte: sendo Técnica de Administração Tributária-Adjunta, com mais de cinco anos de serviço efectivo na carreira, possuindo o grau de bacharelato em gestão de empresas e tendo obtido a classificação de Muito Bom, deveria ter sido promovida a Inspectora Tributária de nível I (antiga perita tributária de 2ª classe), nos termos do art. 5º do DL nº 42/97, como requerera.

Diferentemente, a autoridade recorrida e, do mesmo modo, o acórdão posto em crise, afirmam que no momento em que a sua pretensão foi deduzida já aquela disposição legal deixara de vigorar, face à publicação do DL nº 557/99.

É simples, em nossa opinião, a questão suscitada.

Com efeito, a promoção a que se refere o normativo invocado, inseria-se num contexto específico de ajustamentos no domínio dos recursos humanos (lê-se no preâmbulo). Tratava-se de permitir a nomeação para categorias então existentes (perito tributário de 2ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2ª classe), em situação de supranumerário, em função da reunião cumulativa de certos requisitos habilitacionais (posse de curso superior em certas áreas) e profissionais (tempo de exercício efectivo na carreira e classificação de serviço).

Sucede, porém, que ao tempo em que a interessada formulou o pedido de promoção já não existiam aquelas categorias. Em 31 de Julho de 2000 estava já em vigor o DL nº 557/99, de 17/12. Com ele, as correspondentes carreiras passaram a ser, grosso modo, de gestão tributária (em que se incluía a categoria de técnico de administração tributária) e de inspecção tributária (com diversas categorias e graus).

Isto significa que, num quadro jurídico em que novas carreiras e categorias passaram a constituir o universo do pessoal da DGCI, agora com novo estatuto, perdeu todo o sentido o apelo a disposições legais anteriores em que quase tudo era diferente: inserção sistemática, enquadramentos de qualificação profissional, gestão de recursos, mobilidade e progressão, etc.

Pode mesmo dizer-se que, pelo menos nesse aspecto, o regime anterior caducou e não seria racional, nem obedeceria a nenhum critério de lógica, a promoção de um funcionário a uma categoria que deixou de existir.

É bom não esquecer que a norma só mantém a sua força dispositiva enquanto estatui para as situações de facto que prevê. A previsão (pré-visão: representação de situações pré-vistas, pré-consideradas) da norma é o seu fundamento existencial. Assim como não pode disciplinar ou regular situações futuras não pré-consideradas, não pré-vistas, da mesma maneira não pode a norma subsistir num tempo em que a hipótese da previsão desapareceu. E sem subsunção à hipótese, não pode haver estatuição, como se sabe.

Em situações como a dos autos, a norma só vingaria se norma posterior lhe viesse a conferir eficácia represtinatória, mesmo transitoriamente, e tal não aconteceu.

Ora, o que a recorrente visava era, num momento em que está em curso um novo ambiente jurídico com regime próprio, servir-se de uma normação gizada para situações de facto ultrapassadas. E, por isso, aquilo a que a sua súplica levaria, caso fosse atendida, era transformar um diploma inoperante (DL 42/97) numa espécie de diploma de “reserva” sempre accionável para situações novas (portanto, não pensadas, não pré-vistas) e de utilização futura em caso de necessidade e a gosto do interessado.

E o que acaba de dizer-se serve tanto em relação à extinção das categorias de perito tributário e de fiscalização, como em relação à própria situação funcional de supranumerário a que a recorrente pretendia aceder, por força do citado art. 5º, nº2, do DL nº 42/97.

A situação de supranumerário, que vinha do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20/05 (art. 76º, nºs 2 e 3), durou até ao DL nº 187/90, de 7/06 (aquele art. 76º foi revogado pelo 14º do novo diploma, excepto para os supranumerários nomeados até à data da sua entrada em vigor) e nem o DL nº 408/93, de 14/12 (que aprovou a nova Lei Orgânica da DGCI), a restaurou.

Só o DL nº 42/97 temporariamente a repôs para os licenciados, vindo, porém, mais tarde a ser abandonada com a publicação do DL nº 557/99, de 17/12.

Este último diploma, com efeito, prevê que o recrutamento para as carreiras do GAT (Grupo de Administração Tributária) se faz de entre indivíduos aprovados em estágio relativamente às categorias de ingresso (art. 27º) e mediante concurso interno para as categorias de acesso (art. 28º).

Por conseguinte, outro é, actualmente, o regime de acesso, incompatível com a situação de supranumerário que a recorrente pretendia alcançar.

Verdade é que o art. 60º do DL nº 557/99 estabelece que «Os peritos tributários de 2ª classe e os peritos de fiscalização tributária de 2ª classe supranumerários, nos termos previstos no art. 5º do Decreto-lei nº 42/97, de 7 de Fevereiro, transitam, na mesma situação, respectivamente, para as categorias de técnico de administração tributária e de inspector tributário, sendo posicionados no nível I, aplicando-se-lhes, com as devidas adaptações, o disposto no art. 6º do diploma acima indicado».

Como é bom de ver, trata-se de uma disposição transitória (ver epígrafe da secção II, do capítulo IX, com início do art. 52º) que arranca de um pressuposto: o de haver à data da entrada em vigor desse articulado legal peritos tributários de 2ª classe e de peritos de fiscalização tributária na situação de supranumerários. Isto é, à semelhança com o que, tempos idos, havia sido estipulado para os “supranumerários” existentes à data do início de vigência do DL nº 187/90, cuja situação manteve, o que pretende é garantir a salvaguarda dos direitos adquiridos até esse momento.

Aqui, na verdade, a hipótese é em tudo idêntica àquela. O art. 60º mencionado não visa permitir a utilização no presente da regra da promoção prevista do art. 5º do DL nº 42/97 - cujo alcance temporal é o de situações verificadas no passado - a fim de posteriormente, contemplar os interessados com uma transição para as carreiras agora estabelecidas.

Não. O que o inciso legal afirma é uma regra de transição destinada a abranger situações consolidadas ao abrigo daquele art. 5º, com o declarado objectivo de respeito pelos direitos adquiridos por quem dele na oportunidade beneficiou. Ou seja, ele não cria nem tolera a criação de situações novas de supranumerário, mas, ao invés, limita-se a sancionar as criadas à sombra de diploma anterior. Aliás, a transição é isso mesmo: a mudança de um estado (preexistente) para outro (pós-existente). O mesmo é dizer: só transita a Inspector Tributário, como o pretendia a recorrente, quem já fosse perito de fiscalização tributária. É isso que está patente nos artigos 52º e 60º do DL nº 557/99.

Em última análise, o acolhimento da solução proposta pela recorrente equivaleria a reconhecer-lhe a acumulação de dois benefícios: um, em jeito de retroactividade, derivado do DL nº 42/97; outro, decorrente de uma regra de transição incluída no DL nº 557/99.

E isso, manifestamente, não é, possível. Razão pela qual improcedem as conclusões do recurso.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Taxa de Justiça: € 300.

Procuradoria: € 150.

Lisboa, 24 de Novembro de 2004. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.