024/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Actos de gestão pública são aqueles que a Administração Pública pratica no exercício de um poder público, integrando eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, e, consequentemente, por normas de direito público que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade, por isso, estando numa posição de superioridade face aos administrados.

II- A conservação de um prédio urbano propriedade de um município, arrendado a um particular para fins habitacionais, é um acto de gestão privada.

III- Tendo uma telha caído do referido imóvel, por falta de conservação do mesmo, em cima de um veículo e provocado vários danos, o conhecimento do pedido de indemnização por tais prejuízos não pertence à jurisdição administrativa por se tratar de uma questão de direito provado (artº 4° nº 1 al. f) do ETAF).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., casado, comerciante têxtil, residente no ..., ..., ..., ..., ..., Braga, intentou contra a Câmara Municipal de Braga (doravante: CMB), acção baseada em responsabilidade civil extracontratual, pedindo a condenação desta à reparação do seu veículo e ao pagamento da quantia de 600 000$00, acrescida de juros legais a partir da citação.

Por despacho do M.mo Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto foi tal tribunal julgado incompetente em razão da matéria e a ré absolvida da instância.

Não se conformando com esta decisão, da mesma interpôs o recorrente o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula as seguintes conclusões:

“I. O dever de conservação que recai sobre a Câmara Municipal relativamente a imóveis destinados a promover o direito constitucional à habitação, designadamente, os destinados a arrendamento social, insere-se dentro do âmbito da gestão pública;

II. O dever constitucional de promover o direito de habitação não se esgota na mera edificação dos imóveis, abrangendo, também, a sua conservação;

III. Sendo os actos destinados a conservar o parque imobiliário social de gestão pública, é da competência dos tribunais administrativos o conhecimento das acções destinadas a efectivar responsabilidade civil decorrente da sua omissão;

IV. O douto despacho sob censura violou a regra do artº 51° nº 1 al. h) do ETAF".

Não apresentou contra-alegações a recorrida.

Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:

"A nosso ver o recurso jurisdicional merece provimento.

O contrato de arrendamento a que se reportam os autos, celebrado, em 15/2/99, entre o Município de Braga e o autor, é um contrato de arrendamento social, sujeito ao regime de renda apoiada, nos termos do DL. n° 166/93, de 7/5.

Tal contrato inseriu-se numa medida de política social de habitação que incumbe constitucionalmente às autarquias desenvolver, em colaboração com o Estado - cfr. artº 65° n° 2 al. b) e nº 4 da CRP.

O Município de Braga, ao intervir nesse contrato, representado pelo Presidente da Câmara, agiu, assim, na prossecução das suas próprias atribuições, em matéria de habitação social, portanto como Administração no exercício de uma função pública e no uso de poderes públicos.

Mas, tal como acentua o recorrente, a incumbência de promover o direito à habitação não se esgotará na edificação de fogos e no respectivo arrendamento social; terá que abranger, logicamente, a conservação dos mesmos fogos. Por outro lado, a Lei nº 169/99, de 18/9 - que regula actualmente o quadro de competências dos órgãos dos municípios e das freguesias - estabelece no artº 64° nº 2 al. f), além do mais, que compete à câmara municipal, no âmbito do planeamento e do desenvolvimento, criar, construir e gerir instalações e equipamentos integrados no património municipal.

Neste caso, a obrigação de gestão implicava que a Câmara actuasse em termos de manter o fogo em perfeitas condições de conservação.

Em razão do que fica exposto, afigura-se-nos que a omissão em que se fundou a acção de responsabilidade civil extracontratual se insere na actividade de gestão pública da Administração.

Nessa medida, compete aos tribunais administrativos, e, em particular, ao tribunal administrativo do círculo conhecer da acção, de harmonia com o disposto no artº 212° nº 3 da CRP, e nos arts. 3° e 51º nº 1, al. a) do ETAF.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida e ordenando-se a baixa dos autos ao TAC, a fim de aí prosseguir termos, se não suscitar qualquer outra questão que a tal obste".

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

O recorrente funda a responsabilidade da recorrida na falta de conservação do telhado do edifício de que é proprietária e que lhe arrendou e de onde caíram as telhas que atingiram veículo de matrícula ..., sua propriedade, provocando-lhe vários danos.

O M.mo Juiz "a quo", entendendo não se estar na presença de um acto de gestão pública, julgou o TAC do Porto materialmente incompetente para conhecer da matéria e absolveu a recorrida da instância.

É contra esta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional.

A responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas pela prática ilícita e culposa de actos de gestão pública rege-se pelo disposto no DL. n° 48051, de 21/11/1967 e nos arts. 96° e 97º do DL. n° 169/99, de 18/9 as autarquias locais.

Nas conclusões das suas alegações o recorrente defende, em síntese, que se está perante um caso de responsabilidade civil extracontratual do Município de Braga pela prática ilícita e culposa de acto de gestão pública, e por isso, foi violado o artº 51° n° 1 al. h) do ETAF, pois, para conhecer de tal matéria são competentes os tribunais administrativos (maxime, conclusão IV).

Há, assim, que qualificar o acto imputado à CMB, e em que o recorrente funda o seu pedido, como de gestão pública ou como de gestão privada.

O facto que o recorrente imputa à CMB é a omissão da conservação de um seu imóvel destinado a arrendamento social.

Na verdade, alega o recorrente que a falta da aludida conservação permitiu a queda de algumas telhas de tal imóvel em cima do seu veículo, provocando-lhe danos.

Há, pois, que averiguar se a conduta omissiva na conservação daquele imóvel se pode qualificar como um acto de gestão privada, como decidiu o tribunal a quo, ou se estaremos, antes, perante um acto de gestão pública, solução alegada pelo recorrente na petição inicial e, posteriormente, defendida nas suas alegações do presente recurso jurisdicional.

Passamos, assim, a apurar o conceito de acto de gestão pública e de acto de gestão privada.

Para Vaz Serra, actos de gestão pública são os praticados no exercício de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva, isto é, os regidos pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade (RLJ, 110º, pág. 315).

Segundo Sérvulo Correia, a gestão pública caracteriza-se pela outorga de prerrogativas especiais à Administração e também pela sujeição a restrições especiais (Noções de Direito Administrativo, vol. 1°, pág. 60/61).

Marcelo Caetano entende como gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público (prof. Marcelo Caetano, Manual, 10ª ed., 2° vol., pág. 1 222).

São actos de gestão pública, para Freitas do Amaral, os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coacção, e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas (Curso de Direito Administrativo, 2002, 1° vol., 2. ed., pág. 139).

Jurisprudencialmente tem-se entendido serem actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observados (Ac. do Tribunal de Conflitos de 5/11/1981, BMJ 311º, pág.195).

No mesmo sentido se pronunciou este tribunal ao decidir que "os actos de gestão pública são os decorrentes do exercício de um poder público, integrando-se na realização de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público" (Ac. do STA de 27/11/1997- rec. n° 34 366).

Freitas do Amaral define os actos de gestão privada como os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida de poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, 1° vol., 2ª ed., pág. 139).

Para Antunes Varela, actos de gestão privada são os actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular despido do seu poder público (Das Obrigações, 5ª ed., 1º, pág. 606).

Já para M. Stassinopoulos, actos de gestão privada do Estado são os que estão submetidos ao regime de direito privado. A gestão privada do Estado é, pois, formada por: a) actos de serviço privado pela sua natureza, como, por exemplo, os actos de administração do domínio privado do Estado; b) actos que os serviços públicos realizam, colocando-se voluntariamente em condições de direito privado, como, por exemplo, o arrendamento de um imóvel para instalar um serviço público (Traité des Actes Administratifs, pág. 27).

Gestão privada - é a actividade da Administração que decorre sob a égide do Direito Privado (Prof. Marcelo Caetano, Manual, 10ª - ed., 2° vol., pág. 1222).

Actos de gestão privada são os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado (Ac. do Tribunal de Conflitos de 5/11/1981, BMJ 311º, 195).

Depois de percorrermos estas posições doutrinais e jurisprudenciais, podemos definir como actos de gestão pública aqueles que a Administração Pública pratica no exercício de um poder público, integrando eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, e, consequentemente, por normas de direito público que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade, por isso, estando numa posição de superioridade face aos administrados.

No caso concreto, não está em causa o arrendamento social do locado onde o recorrente reside pela recorrida.

O recorrente assenta a responsabilidade da CMB na omissão da conservação de tal prédio e que era propriedade desta.

Ora, a conservação de um prédio propriedade de uma pessoa colectiva pública, por parte desta, insere-se no âmbito da sua gestão privada, independentemente do fim a que se destina tal prédio.

Na verdade, ao proceder a obras de conservação a recorrida procederia, não imbuída de qualquer poder público que a pusesse numa posição de supremacia perante os administrados, mas numa posição de paridade com os particulares com que se relacionaria nesse âmbito, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado.

Estamos, pois, tal como foi decidido na 1ª instância, perante um acto de gestão privada, pelo que o conhecimento da responsabilidade civil advinda da prática do mesmo, está excluída da jurisdição administrativa (artº 4° nº 1 al. f) do ETAF).

Improcedendo, de acordo com o exposto, as conclusões das alegações do recorrente, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente-autor, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Lisboa, 3 de Junho de 2003

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier