0777/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O prazo de três meses previsto no artº 175º, nº 1 do CPTA não tem natureza procedimental, não se lhe aplicando o disposto no artº 72º do CPA.

II- Tal prazo, em caso de inércia da Administração, forma com o prazo de seis meses, previsto no nº 2 do artº 176º para o interessado instaurar a execução judicial, uma unidade temporal que aquele terá de respeitar, sob pena de caducidade do seu direito de acção.

III- E, por isso, deve ser contado nos mesmos termos que o referido prazo de caducidade, ou seja, nos termos do artº 144º do CPC, nos termos aplicáveis do disposto no artº 58º, nº 3 do CPTA.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DA FIGUEIRA DA FOZ veio interpor recurso de revista excepcional, ao abrigo do artº150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido nos presentes autos de execução de julgado, que revogou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que julgara procedente a excepção de caducidade do direito de propor a presente execução e considerando a execução tempestiva, ordenou a baixa dos autos ao tribunal a quo para que aí prossigam a sua tramitação normal.

Terminou as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

I- A contagem dos prazos procedimentais fixados em meses contam-se nos termos do artº 279º, c) do Código Civil.

II- O prazo de três meses fixado no artº175º, nº1 do CPTA para que a Administração dê execução espontânea à sentença anulatória de acto não se converte em dias úteis.

III- Assim, o prazo para intentar a execução de um acórdão anulatório que transitou em julgado 14/10/2001 terminou em 02.09.2009, por força da aplicação do disposto no nº4 do artº5º da Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, dos artº 175º, nº1 e 176º, nº1 do CPTA e do artº279º-c) do Cód. Civil.

IV- O acórdão recorrido ao considerar tempestiva a execução por o prazo de 3 meses se contar nos termos do artº72º, nº1 do CPA (donde resulta a necessária convertibilidade dos meses em dias úteis) violou os citados preceitos do CPTA e do Cód. Civil.

Contra-alegou a recorrida sustentando, em síntese, que o prazo é procedimental e que, por isso, se aplica a norma especial do artº72º, nº1 do CPA, que prevalece sobre a norma geral do artº 279º, c) do C.Civil, pelo que se deve manter o acórdão recorrido.

A revista foi admitida por acórdão deste STA proferido a fls. 197 e segs

Cumprido o artº146º, nº1 do CPTA, o MP não emitiu qualquer pronúncia.

Após os vistos legais, cabe agora decidir.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido levou ao respectivo probatório os seguintes factos:

A- Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, em 08.07.1994, foi concedido provimento ao recurso e, consequentemente, declarado nulo o acto administrativo que aplicou à exequente a sanção disciplinar de aposentação compulsiva.

B- Esta sentença foi confirmada por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 04.10.2001.

C- As partes foram notificadas deste acórdão por ofícios expedidos em 10.10.2001.

D- Em 13.12.1997 ocorreu o óbito do mandatário da exequente, Dr.

E- A presente execução foi requerida em 11.10.2004.

III- O DIREITO

1. A questão de direito a decidir, na presente revista excepcional é a de saber se na contagem do prazo de três meses concedido à Administração para cumprimento do dever de execução a que se reporta o artº175º, nº1 do CPTA (e também o artº162º, nº1 do mesmo Código), se deverá observar o disposto no artº279º do Código Civil, ou o disposto no artº72º, nº2 do CPTA.

O acórdão recorrido considerou que « …o prazo de três meses a que aludem os artº162º, nº1 e 175º, nº1 do CPTA não são prazos seguidos, isto é, não se contam seguidos mas sim nos termos do disposto no artº72º, º1 do CPTA, por se tratarem de prazos procedimentais.

E como prazos procedimentais que são, suspendem-se nos sábados, domingos e feriados.

Ora, tendo a presente execução sido intentada em 11.10.2004 e iniciando-se a contagem daquele prazo de 3 meses em 01.01.2004, seguida da contagem do prazo de 6 meses – este já se contando de forma seguida sem suspensão aos sábados, domingos e feriados – facilmente se pode concluir que a execução deu entrada em juízo dentro do prazo legalmente estipulado para o efeito.

Existe, assim, uma efectiva violação do disposto no artº176º, nº2 do CPTA, uma vez que o prazo de 6 meses a que aí se faz referência ainda não se havia completado …»

O recorrente discorda desta decisão, por considerar que ao prazo de três meses previsto no artº 175º, nº1 do CPTA, se aplica o artº279º, c) do CC, pelo que o mesmo se deve contar de forma contínua, incluindo os sábados, domingos e feriados e não em dias úteis, nos termos do artº72º, nº1 b) do CPA.

Alega, em síntese, que se o legislador tivesse querido afastar a aplicação do princípio geral consagrado no artº279º, c) do CC, tê-lo-ia feito de forma expressa, consagrando a regra da convertibilidade em dias dos prazos fixados em meses e não o fez. E também não se pode admitir que não tendo fixado essa regra, o legislador quando estipula um prazo em meses está a esquecer o referido princípio.

Cita a favor desta tese, os acórdãos do STA proferidos nos processos nº 46544 e 961/07, bem como AA Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco Amorim, no Código de Procedimento Administrativo comentado, 2ª edição, p.370.

Alega, finalmente, que a jurisprudência que o acórdão recorrido consagra traduz-se em dizer que o prazo de 3 meses do artº175º, nº1 é, afinal, de aproximadamente 5 meses, porque a conversão de cada mês em 30 dias úteis a isso conduz.

Vejamos:

2. O artº175º, nº1 do CPTA, sob a epígrafe « Prazos para a execução e causas legítimas de inexecução» dispõe o seguinte:

1. Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses.

2. A existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artº163º, mas não exige, neste caso, que as circunstâncias invocadas sejam supervenientes.

3. Sem prejuízo do disposto no artº177º, quando a execução da sentença consista no pagamento de uma quantia pecuniária, não é invocável a existência de causa legítima de inexecução e o pagamento deve ser realizado no prazo de 30 dias.»

Ora, não indicando o referido preceito legal, expressamente, o modo de contagem dos prazos nele previstos para a execução espontânea do julgado anulatório e estabelecendo a lei civil e a lei processual (civil e administrativa), diferentes regras para a contagem de prazos (cf. Artº279º do CC, artº 144º do CPC e artº72º do CPA, respectivamente), importa, antes de mais, verificar qual será, no presente caso, o regime aplicável, para o que releva a natureza do prazo aqui em causa, se tem natureza substantiva ou adjectiva e, neste caso último caso, se tem natureza procedimental, pois dessa natureza dependerá, em princípio, a aplicação de um, ou outro, dos referidos preceitos legais.

Ora, tem natureza adjectiva o prazo a que está sujeito qualquer acto a praticar dentro de um processo ou que se destina a produzir efeitos num processo, que não fora dele. A função do prazo judicial consiste em regular a distância entre os actos do processo e, por isso, supõe, necessariamente, a existência de um determinado processo judicial, onde esse prazo se insere ou onde visa produzir efeitos processuais. Cf, Prof. A. Reis, Comentários ao CPC, 2ºvol., p.57 e Eliseu Figueira, O Contencioso Administrativo, p. 187

E o mesmo se diga, do prazo procedimental, embora aqui referido a um processo ou procedimento administrativo. Cf. neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e outros, CPA comentado, 2ªed., 1997, nota I, p. 365

É, pois, essa a finalidade do prazo processual, regular temporalmente os actos a praticar no seio de um determinado processo; quando o prazo não se destina a marcar o período de tempo durante o qual há-de praticar-se, num determinado processo, determinado acto, ou cumprir-se determinada formalidade, não tem natureza adjectiva.

Deve reconhecer-se, porém, que após a reforma do processo civil de 1995/96, a distinção entre prazos de direito substantivo e prazos processuais (judiciais), para efeitos da sua contagem, perdeu muita da sua tradicional relevância, uma vez que uns e outros se passaram a contar de forma contínua, com a diferença de os prazos de direito substantivo nunca se suspenderem durante as férias judiciais, contrariamente ao que acontece com os prazos processuais (judiciais), que só não se suspendem nas férias judiciais se a sua duração for igual ou superior a seis meses, ou se se tratar de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes (cf. artº144º do CPC e artº 279 do CC).

Acresce que a própria lei processual veio determinar, em alguns casos, que certos prazos de propositura de acções, sejam contados nos termos do CPC (cf. por exemplo, o artº 144º, nº4 do CPC e o artº 58º, nº3 do CPTA). O que, a nosso ver, não altera a natureza substantiva do prazo, mas apenas o modo da sua contagem Neste sentido, a propósito do artº58º, nº3 do CPTA, vide Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, CPTA, nota 4

Já os prazos procedimentais se contam nos termos do artº72º do CPA, que manda suspender o prazo aos sábados, domingos e feriados, excepto se for igual ou superior a seis meses ( nº1 b) e nº2).

3. Estabelecida, sumariamente, a distinção entre os diversos prazos e os respectivos regimes jurídicos, importa agora apurar qual a natureza do prazo previsto no artº175º, nº1 do CPTA.

A questão não é de todo líquida e a comprová-lo está o facto de que a contagem do referido prazo não tem sido efectuada de forma uniforme pela jurisprudência deste STA, pois nuns casos tem-se contado de forma contínua, como refere o recorrente, noutros nos termos do artº72º, nº2 do CPA Por exemplo, no acórdão do Pleno do STA de 25.01.06, rec. 24.690-A e no acórdão da Secção de 02.02.06, rec. 48017-A refere-se apenas que o prazo tem natureza administrativa e por isso se conta nos termos do artº72º do CPA. Já os acórdãos do STA de 31.05.2005, rec. 46544 e de 12.03.08, rec. 961/07, citados pelo recorrente, não se pronunciaram sobre a natureza do prazo em causa, mas contaram-no de forma contínua e não nos termos do artº72º do CPA. Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, CPTA, 2ª ed., p. 990, manifestam-se pela sua natureza procedimental, em mera concordância com o já referido acórdão do STA de 25.01.06, sem nada mais acrescentar. .

A resolução desta questão passa, a nosso ver, pela interpretação da disposição legal que estabelece o dito prazo, procurando saber, no contexto legal em que se insere, qual a sua razão de ser e finalidade.

Resulta do referido artº175º, nº1 do CPTA e das restantes disposições legais com ele relacionadas, que o prazo de três meses ali previsto foi estipulado para cumprir duas finalidades:

Por um lado, permitir à Administração o cumprimento voluntário do julgado anulatório ou, sendo caso, a notificação do interessado da existência de causa legítima de inexecução, antes da abertura da via judicial (cf. nº 3 do artº163º, com referência ao seu nº2 ex vi artº 175º, nº2, ambos do CPTA).

Por outro lado, impor ao interessado um condicionamento ao seu direito de acção, uma vez que o prazo para instaurar a execução judicial, só se inicia após esgotado aquele prazo de execução espontânea.

Com efeito, nos termos do artº176º, nº1 do CPTA, “Quando a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo estabelecido no nº1 do artigo anterior, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.» e nos termos do nº2 do mesmo preceito, «A petição que é autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação, deve ser apresentada no prazo de seis meses contados do termo do prazo do nº1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito.»

Ora, o facto do prazo em causa ser dirigido à Administração não permite, só por isso, qualificá-lo como um prazo administrativo ou de natureza procedimental, pois, como vimos, só têm essa natureza os prazos que se destinem à prática de um acto ou cumprimento de uma formalidade no seio de um procedimento administrativo, que no caso não existe e pode não vir sequer a existir.

Na verdade, hoje, contrariamente ao que acontecia na vigência da legislação anterior (cf. artº5º, nº1 do 6º, nº1 do DL 256-A/77, de 17.06 e artº96º, 1 e 2b) da LPTA), o CPTA, o interessado pode vir a juízo, requerer a execução, sem necessidade de instaurar um procedimento administrativo executivo prévio. Aliás, como já foi reconhecido pelo Pleno da Secção, a fase pré-judicial do processo de execução de julgado anulatório é hoje, face ao CPTA, uma realidade bem diferente da anteriormente existente face aos supra citados diplomas legais, daí que cada um dos regimes de execução de julgado, incluindo a sua fase pré-judicial, deva ser aplicado em bloco. Cf. acórdão do Pleno de 31.01.08, rec. 39896A.

Por outro lado, o prazo de três meses de execução espontânea previsto no nº1 do artº175º do CPTA está hoje intimamente ligado ao prazo de seis meses para instaurar a execução judicial previsto no artº176º, nº2 do mesmo diploma legal, uma vez que este se inicia, como vimos, automaticamente, a partir do seu termo, sem necessidade de quaisquer formalidades e, nessa medida, acresce ao prazo para o exercício desse direito de acção, formando com ele uma unidade temporal, que o interessado terá de observar, sob pena de caducidade do seu direito de acção.

Assim e face ao exposto, entendemos que o prazo previsto no artº175º do CPTA não tem natureza procedimental e dado a sua relação com o prazo previsto no artº176º, nº2 do mesmo diploma para instaurar a execução, deve ser contado nos mesmos termos que este.

4. O que levanta outra questão e que é a de saber como se conta o prazo para instaurar a execução, previsto no artº176º, nº2 do CPTA.

Com efeito e como já referimos, o facto de se tratar de um prazo de caducidade e, por isso, de direito substantivo, não significa, necessariamente, que a sua contagem se faça nos termos do artº279º do CC.

Essa é a regra, mas podem existir excepções, desde logo a prevista no artº58º, nº3 do CPTA, que dispõe que «A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil», sendo que os prazos previstos no nº2 do referido preceito são «os prazos de impugnação de actos anuláveis» e, portanto, também prazos de caducidade do direito de acção.

É certo que o artº176º, nº2 do CPTA não contém qualquer disposição semelhante à prevista no citado artº58º, nº3 do mesmo diploma, mas a questão é pertinente, tanto mais que a execução de julgado anulatório constitui um apenso do processo de impugnação de actos anuláveis, como decorre do já citado nº2 do artº 176º do CPTA, pelo que faz todo o sentido que o prazo para instaurar a execução, se conte também nos mesmos termos que o prazo para instaurar a acção, de que a execução constitui apenso.

E, em abstracto, não é indiferente contar o referido prazo, nos termos do artº144º do CPC ou nos termos do artº279º do CC, já que embora em ambos os preceitos os prazos se contem de forma contínua, no primeiro o prazo suspende-se durante as férias judiciais, quando inferior a seis meses e no segundo não.

Com efeito, nos termos do artº144º, nº1 do CPC, o prazo « …é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes.»

Já o artº279º, alínea b) do CC dispõe que «O prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponde, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data; mas, se no último mês não existir dia correspondente, o prazo finda no último dia desse mês.».

Assim, porque, a nosso ver, não se justifica um tratamento diferenciado quanto à contagem do prazo de propositura da acção de impugnação do acto anulável e a contagem do prazo para instaurar a respectiva execução, entendemos que este também se conta nos termos do artº144º do CPC ex vi artº nº3 do artº58º do CPTA e, pelas razões já atrás referidas, nos mesmos termos se contará o prazo do nº1 do artº175º do referido diploma legal, aqui em causa.

5. Aplicando agora o regime jurídico de contagem do prazo aqui em causa, supra definido, aos factos em que o tribunal a quo fundamentou a decisão sub judicio, ou seja, considerando, como considerou o acórdão recorrido que as partes foram notificadas do acórdão exequendo, por ofício expedido em 10.10.2001, como se fez contar da alínea C) do probatório e que aquele acórdão transitou em julgado ainda antes da entrada em vigor do CPTA, verificamos que à data em que foi instaurada a presente execução, em 11.10.2004, o prazo para o efeito já se encontrava esgotado.

Com efeito, tendo a presente execução sido instaurada em 11.10.2004 e, portanto, já na vigência do CPTA, à mesma aplicam-se as disposições respeitantes à execução de sentenças previstas neste diploma legal, por força do artº5º, nº4 da Lei nº 15/2002, de 22.02 que o aprovou, regime jurídico que deve ser aplicado em bloco, como é entendimento jurisprudencial firmado neste STA Cf. o ac. Pleno da 1ª secção de 10.05.2006, rec. 38240-A, cuja jurisprudência veio, posteriormente, a ser reiterada pelo Pleno da Secção, no ac. de 30.01.2008, rec. 39896-A. .

Assim sendo e atento o disposto no artº144º, nº1 do CPC, o prazo de 9 meses (3+6) previsto nos artº 175º, nº1 e 176, nº2 do CPTA, ter-se-ia iniciado em 01.01.2004 e corrido continuamente, designadamente sem suspensão nas férias judiciais, tendo-se esgotado em 01.10.04 e, portanto, antes da instauração da presente execução.

Portanto, o acórdão recorrido tendo concluído, face aos referidos factos, que a execução era tempestiva, não pode manter-se.

6. Só que a ora recorrida defendeu, no recurso que interpôs para o TCANorte, que o acórdão exequendo transitou em julgado apenas após a entrada em vigor do CPTA, porque, conforme alegou, só teve conhecimento do mesmo em Julho de 2004, por isso, fundamentou aquele recurso em erro no julgamento da matéria de facto levada à alínea C) do probatório fixado na 1ª Instância, tendo pedido a alteração dessa matéria e o aditamento de outros pontos ao probatório (cf. ponto IV e conclusões 9ª e 10ª das suas alegações de recurso para o tribunal a quo, juntas a fls.106 e segs.).

Ora essa questão o tribunal a quo não apreciou, por entender que «face ao que se deixa dito, perde interesse tudo o mais que vinha alegado no recurso».

Mas não se podendo, manter, pelas razões supra referidas, a decisão do tribunal a quo, volta a ter interesse a referida questão do erro no julgamento da matéria de facto.

E porque o tribunal de revista tem os seus poderes limitados às questões de direito, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (artº 150º, nº4 do CPTA) Cf. acs. do Pleno de 18.10.07, rec. 1101/04 e, entre outros, os acs. STA de 19.04.07, rec. 310/07 e de 11.09.08, rec. 727/08, o que não vem invocado, devem os autos baixar ao tribunal a quo para que conheça da questão que considerou prejudicada.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso de revista, revogar a decisão recorrida e determinar que os autos baixem ao tribunal a quo para que conheça da questão prejudicada pela decisão ora revogada.

Custas pelo recorrido.

Lisboa, 25 de Março de 2009 - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) - António Bento São Pedro - Maria Angelina Domingues (Vencida, nos termos da declaração de voto que junto).

Declaração de voto

Votei vencida. Confirmaria o acórdão recorrido, pois, tal como aí se decidiu, também considero que o prazo de três meses fixado no artº. 175º, nº 1 do C.P.T.A. para que a Administração dê execução à sentença anulatória é um prazo de natureza administrativa ou procedimental, e que, como tal, deve ser contado nos termos regulados no Código de Procedimento Administrativo.

Efectivamente:

Retirar a natureza de prazo administrativo ou procedimental ao prazo em questão com o argumento de que «só têm essa natureza os prazos que se destinam à prática de um acto ou cumprimento de uma formalidade no seio de um procedimento administrativo, que no caso não existe e pode não vir sequer a existir», conforme refere o presente acórdão, não me parece correcto.

O recebimento da sentença a executar pela Administração, representa, desde logo, o início de um “procedimento”, que pode ser mais ou menos simples, requerer a prática de vários actos instrutórios ou a prática de operações materiais ou não, e pode ou não conduzir a uma decisão por parte da Administração, como, aliás, sucede com qualquer procedimento administrativo, da iniciativa dos particulares.

Assim ocorre, designadamente, nos casos em que o particular dirige uma pretensão à Administração e em que o decurso do prazo legal fixado para a mesma se pronunciar - sem que tenha existido qualquer outro acto ou instrução - marca o início do prazo para o particular poder recorrer ao Tribunal (cfr., designadamente, o artº. 109º do C.P.A.), ninguém duvidando que tal prazo se conta nos termos do C.P.A

E também me parece incorrecta a perspectiva do acórdão, segundo a qual, uma das finalidades do artº. 175º é “impor ao interessado um condicionamento ao seu direito de acção”.

Antes, aquele prazo visa o adimplemento de uma obrigação pela Administração, que o administrado tem todo o interesse seja cumprida, sem necessitar de exercer o direito de acção. E, como em qualquer tipo de obrigação, o direito de recorrer aos Tribunais para obter o cumprimento coercivo só surge a partir do momento em que o obrigado entra em incumprimento; e é nesse momento que se inicia a contagem do prazo de caducidade do direito.

Na perspectiva do acórdão, da qual discordo, o prazo de caducidade do particular para o exercício do direito à execução judicial inicia-se antes sequer de se saber se o direito surgirá ou não, por não ter ocorrido ainda a situação de incumprimento do julgado anulatório.

A meu ver, nada há no prazo fixado para a Administração cumprir voluntariamente o julgado, que o distinga dos outros prazos fixados na lei para o cumprimento de obrigações administrativas, e de cujo possível incumprimento a lei retira efeitos, marcando, com o decurso desse prazo administrativo, o início de um prazo de caducidade para o particular recorrer aos Tribunais (v. nomeadamente art.ºs 109º e 175º do C.P.A.).

Lisboa, 25 de Março de 2009.

Maria Angelina Domingues.