45462/24.6BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Resulta da alínea b) do n.º 2 do artigo 143º do CPTA que o efeito do recurso de decisão proferida em processo cautelar é meramente devolutivo;

II- O encerramento de um estabelecimento de ensino superior privado pode ter como causa a avaliação institucional gravemente negativa, mas não decorre direta e necessariamente da decisão de não acreditação institucional;

III- Os critérios de decisão das providências cautelares, previstos no artigo 120.º do CPTA, são de verificação cumulativa, pelo que o não preenchimento de um deles determina a não adoção da providência requerida.

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:

1. Relatório

C… – Centro de Línguas, Lda. (doravante A., Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação cautelar contra a A3ES - Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (doravante A3ES, Requerida ou Recorrida), peticionando a suspensão da eficácia de ato administrativo consubstanciado na deliberação do Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, de 4.9.2024, de não acreditação da instituição de ensino da Requerente.

Em 24 de abril de 2025, o referido Tribunal julgou totalmente improcedente a ação cautelar.

Inconformada, a Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“1. A sentença recorrida fez incorrectas interpretação e aplicação das normas dos artºs 12º, 121º do CPA, e n.ºs 1 e 5 do artigo 267.º da Constituição, ao não reconhecer a obrigatoriedade o procedimento administrativo decorrer em língua portuguesa, pois esta limitação e imposição representa um verdeiro sacrifício, deste direito, de carácter intolerável, o qual constitui um vício invalidante do acto suspendendo.

2. Enquanto a CAE, entendeu que deveria ser efectuada a acreditação institucional da IES, embora com condições, já o Conselho de Administração da A3ES decidiu em sentido contrário ao Relatório Final da CAE.

3. A ponderação dos argumentos da Recorrente relativamente ao projecto de decisão por parte do Conselho de Administração da A3ES era imprescindível e fundamental, uma vez que este projecto de decisão ocorreu ao arrepio do relatório final da CAE. incumprindo o artigo 100º do CPA , e art. 16.º e 17º nº 1 do Regulamento 392/2013, o que a sentença recorrida deveria ter reconhecido e decidido.

4. A sentença recorrida decidiu incorrectamente que o acto suspendendo se encontra fundamentado, ao entender que o acto suspendendo integrou a fundamentação do relatório de avaliação da CAE, apenas procedendo a uma qualificação diversa da realidade fáctica apurada por aquela Comissão de Avaliação Externa., assim violando o artº 153º do CPA e artº 268º nº 3 CRP.

5. A deliberação suspendenda não explicita porque razão a fundamentação do relatório final da CA, ao invés de servir de suporte a uma decisão de acreditação (com condições), serve de imposição de uma decisão de não acreditação tout court.

6. O CA da A3ES, ao aproveitar a fundamentação do relatório final, para praticar uma decisão discordante da parte de proposta da o relatório final da CAE, deveria explicitar porque motivo utiliza a mesma fundamentação fáctica enunciada no relatório final para decidir uma decisão de não acreditação ao invés de decidir uma acreditação condicionada, como havia sido proposto, o que a sentença recorrida ilicitamente não acolheu ao julgar improcedente este argumento.

7. Esta falta de fundamentação quanto á pretensa diversidade de qualificação verifica-se quanto aos argumentos da Recorrente expendidos na audiência prévia.

8. A sentença recorrida fez incorrectas interpretação e aplicação das normas dos artºs 12º, 121º do CPA, e n.ºs 1 e 5 do artigo 267.º da Constituição, ao não reconhecer a obrigatoriedade o procedimento administrativo decorrer em língua portuguesa .

9. A sentença recorrida não reconheceu o vício do acto suspendendo por violação do princípio tu quoque por via da patente contradição entre a Decisão de não acreditação do ISAL e o facto da IES apresentar ciclos de estudo acreditados, o que se traduz na violação do princípio tu quoque.

10. Os factos e parâmetros que servem de guião para a acreditação de um ciclo de estudos são precisamente os mesmos que servem para a acreditação institucional de uma IES.

11. Se todos os ciclos de estudos se encontram acreditados, então significa isto que a instituição não pode deixar de ser acreditada institucionalmente poi é o que decorre do artigo 4.º, n.º 1 do RJAES,

12. O facto de o ISAL avaliado apresentar ciclos de estudo conferentes de grau académico acreditados impede que aquela seja alvo de uma avaliação negativa em sede de avaliação institucional, porque os parâmetros do guião e os pressupostos são precisamente os mesmos.

13. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao desconsiderar a existência de erro nos pressupostos de facto violando o princípio da legalidade – artº artigos 2º e 266º, nº 2, da CRP e no artigo 3º do CPA e fazendo incorrecta interpretação do artº 4º da Lei nº 38/2007, de 16 de Agosto, pois os parâmetros da avaliação ínsitos no seu artº 4º, destinam-se à avaliação a efectuar pela entidade técnica que é a Comissão de Avaliação Externa e não ao Conselho de Administração da A3ES, como decorre do artº 11º nº 1 do Regulamento n.º 392/2013 de 1 de Outubro de 2013 da A3ES, que determina que a avaliação é realizada por comissões de avaliação externa compostas por peritos independentes, com qualificação adequada às áreas científicas dos ciclos de estudos a avaliar.

14. A sentença recorrida fez incorrectas interpretação e aplicação dos nº 1 e 2 do artº 18º do Regulamento nº 392/2013 violando o princípio da autovinculação, (decorrência do princípio da legalidade ) ao entender que o acto suspendendo tinha previsão legal para discordar da CAE.

15. Ss sobreditas normas apenas permitem que o Conselho de Administração da A3ES profira decisão de concordância, total ou parcial, com as propostas contidas no relatório de avaliação da CAE mas já não o permita que seja de discordância total, mas já não permitem que o Conselho de Administração da A3ES possa decidir em discordância total com as propostas contidas no relatório de avaliação.

16. Nos artºs 216º a 234º do requerimento inicial a Recorrente alegou os diversos erros de facto que facilmente podem ser constatados pela leitura e comparação do acto suspendendo, o que não foi ilegalmente atendido pela sentença recorrida.

17. Os tribunais administrativos podem sindicar o não uso que a entidade demandada fez dos poderes que lhe estão conferidos pelo artº 22º do Regulamento nº 764/2023 , relativos à inconveniência da decisão administrativa, o que a sentença recorrida, ilegalmente recusou considerar, elo que a sentença recorrida incorreu em erro de direito.

18. O tribunal a quo deveria ter apreciado o não uso que a entidade demandada fez da invocada inconveniência na prática do acto suspendendo.

19. É incorrecta a decisão da sentença recorrida que refere não se verificar o periculum in mora, uma vez que apesar de a decisão de encerramento do ISAL vir a ser praticada por membro do Governo e não pelo Conselho de Administração da entidade recorrida, tal decisão decorre e é consequente da decisão de não acreditação institucional, que é da exclusiva competência deste Conselho de Administração da A3ES.

20. A futura decisão do encerramento do ISAL tem como pressuposto e é ato consequente da deliberação de não acreditação institucional do CA da entidade demandada, pois que in casu, o único fundamento para o futuro encerramento é a decisão de não acreditação.

21. O ato de encerramento não será um acto autónomo da DGES ou do Governo, mas sim um futuro ato consequente da não acreditação a praticar no âmbito de um procedimento de avaliação institucional.

22. A sentença recorrida fez incorrectas interpretação e aplicação , violando-as , dos artºs 2º, 3º, 12º, 91.º, n.º 2 , 100º, 121º nº 1 e 5, 153º, do CPA e artºs 2.º, n.º 1, al. a) e b), 11.º, n.º 1 , 16º, 17º, 18.º, 33.º e 34.º , 35º e 38º do Regulamento 392/2013, dos artigos 10º, al, a), 11.º, n.º 2, al. b) dos Estatutos da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de Novembro, artigos 112.º e seguintes e 120.º do CPTA, artigo 4.º, n.º 1 do RJAES, artigo 14.º, n.º 1 da Lei n.º 38/2007, de 16 de Agosto , artigos 267.º nº 1 e 5, 268º nº 3 da Constituição

Nestes termos e nos melhores de Direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso e ser anulada a sentença recorrida, prosseguindo o procedimento cautelar seus ulteriores termos.”

A Recorrida, A3ES, apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

“I. A douta sentença recorrida, ao decidir pela improcedência da providência cautelar requerida, com fundamento na não verificação do requisito do fumus boni iuris, não enferma em qualquer erro de julgamento.

II. A Recorrida não só notificou, por duas vezes, a Recorrente para exercer o seu direito de audiência prévia, como teve em consideração, aquando da prática da Decisão de não acreditação do ISAL, todos os argumentos apresentados nessa sede, pelo que bem andou o Tribunal a quo ao decidir pela não verificação do mencionado vício formal.

III. Por outro lado, o ato administrativo suspendendo está devidamente fundamentado, encontrando-se os requisitos da acreditação cuja falta foi determinante para a não acreditação do ISAL enunciados de forma expressa, clara, suficiente e congruente diretamente na Decisão, bem como, por homologação, entre os Pontos 1. e 8. do Relatório Final produzido pela CAE.

IV. Com efeito, na fundamentação da Decisão, referem-se expressamente os motivos substanciais e os concretos requisitos legais que não se encontram cumpridos, exprimindo de forma clara o iter cognoscitivo e valorativo que levou à adoção da Decisão de não acreditação do ISAL, quanto aos factos e à respetiva sustentação jurídica e, ainda, os motivos que levaram o CA da A3ES a divergir da recomendação final da CAE, pelo que bem andou o Tribunal a quo ao decidir pela não verificação do vício de falta de fundamentação.

V. Já no que diz respeito ao suposto erro de julgamento da sentença recorrida pela circunstância de o ato administrativo suspendendo incorrer em erro sobre os pressupostos de facto, para além da Recorrente não ter impugnado a matéria de facto dada como provada pelo Tribunal a quo, tendo a mesma transitado em julgado, a realidade é que grande parte das alegações da Recorrente em nada se relacionam com o alegado vício e a outra parte não se encontra suficientemente densificada para que se considere cumprido o ónus de alegação imposto pelo artigo 639.°, 1, do CPC, pelo que deve o Tribunal ad quem decidir pelo não conhecimento parcial do objeto do recurso.

VI. Em todo o caso, o ato administrativo suspendendo não incorreu em qualquer erro sobre os pressupostos de facto, tal como decidido pelo Tribunal a quo e como oportunamente evidenciado pela Recorrida nos artigos 243.° a 429.° da oposição apresentada em primeira instância, os quais, por questões de economia processual, se dão nestes autos como integralmente reproduzidos.

VII. Conforme demonstrado na oposição apresentada em primeira instância, não houve qualquer violação de nenhum limite da margem de livre decisão que a Recorrida dispõe, tendo a A3ES, após análise e ponderação de todos os elementos disponibilizados pela IES avaliada, corretamente entendido que aquela não preenchia os requisitos necessários para ser acreditada.

VIII. Além disso, as simples impugnações de juízos valorativos ou de apreciação da A3ES, por via da simples invocação de factos que de modo nenhum demonstram a existência de erros manifestos de apreciação, não podem em caso algum proceder e, nesse sentido, conduzir à anulação da sentença recorrida.

IX. Por sua vez, a Decisão de não acreditação do ISAL não é contraditória com o facto de a IES apresentar ciclos de estudo acreditados, não tendo sido violado o princípio tu quoque.

X. Para além de a avaliação institucional não se confundir com o procedimento de acreditação de ciclo de estudos - sendo que, seguindo o entendimento da Recorrente, a primeira perderia a sua razão de ser -, o facto do ISAL apresentar ciclos de estudo acreditados não impede que seja alvo de uma avaliação negativa em sede de avaliação institucional, pois, no caso em apreço, está em causa a análise da estratégia global da IES, do seu compromisso para com a sociedade, do seu projeto pedagógico-científico, do incentivo aos estudantes a desempenharem um papel ativo no processo de aprendizagem e do cumprimento dos requisitos mínimos que conduzem ao reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudos.

XI. Na mesma senda, o ato administrativo suspendendo também não é incompatível com a avaliação efetuada pela ENQA à A3ES, não existindo qualquer impedimento legal que proíba a A3ES de decidir pela não acreditação do ISAL (sempre que conclua que a IES sob avaliação não cumpre os requisitos legais mínimos de qualidade de ensino) pelo facto de a ENQA incentivar a Agência a continuar a acompanhar as IES para o desenvolvimento da sua qualidade interna.

XII. Finalmente, o ato administrativo suspendendo não violou o artigo 4.° do RJAES, nem tão pouco o artigo 18.° do Regulamento, pois as mencionadas normas não impedem que o CA da A3ES, na qualidade de órgão decisor e tendo em consideração o relatório de avaliação (não vinculativo) elaborado pela CAE, divirja da recomendação final e decida pela não acreditação da IES avaliada quando conclua que os requisitos de acreditação institucional não se encontram cumpridos.

XIII. Quanto ao suposto erro de julgamento da sentença recorrida por não apreciar a suposta inconveniência do ato administrativo suspendendo, bem andou o Tribunal a quo ao decidir que os tribunais administrativos não se podem substituir à Administração Pública na formulação de valorações que, por já não apresentarem carácter jurídico, antes envolvendo a realização de juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua atuação, se circunscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.

XIV. Por seu turno no que diz respeito ao requisito do periculum in mora, a douta sentença recorrida, ao decidir pela improcedência da providência cautelar requerida, também com fundamento na sua não verificação, não enferma em qualquer erro de julgamento, pois, não obstante a decisão de não acreditação do ISAL constituir fundamento para a instauração do procedimento de encerramento compulsivo, aquela apenas significa que a IES avaliada não cumpre os requisitos legais mínimos exigidos no quadro do sistema de garantia de qualidade do ensino superior, mas não tem como efeito jurídico, direto ou indireto, e muito menos automático, o seu encerramento, o qual apenas pode ser decretado por outro órgão, pertencente a outra pessoa coletiva, através de outro procedimento e na base de pressupostos de facto e de direito próprios.

XV. Mesmo que se considerassem fundados alguns dos receios e prejuízos referidos pela Recorrente no seu requerimento inicial, não há entre o ato administrativo suspendendo e os prejuízos alegados a relação de causalidade e de imediação exigível para que se considerasse verificado o periculum in mora, uma vez que todos os prejuízos invocados derivam de uma eventual decisão de encerramento compulsivo do ISAL, que não decorre nem poderia decorrer do ato administrativo suspendendo.

XVI. No cenário hipotético em que a Recorrente viesse a ser destinatária de uma decisão de encerramento do ISAL, sempre os seus direitos poderiam ser eficazmente tutelados através da impugnação dos atos que assim o determinassem e do requerimento da adoção de providências cautelares adequadas contra esses atos.

XVII. Assim, não se descortinando que do não decretamento da providência requerida resulte qualquer potencial dano ou prejuízo irreparável ou de difícil reparação para a Recorrente, falece, desde logo, o requisito do periculum in mora, o que, uma vez mais, basta para que aquela providência devesse ser recusada pelo Tribunal a quo, pelo que não merece qualquer reparo a douta sentença recorrida, que assim deve ser integramente mantida, improcedendo, também totalmente, o presente recurso.

XVIII. Sem prejuízo do que antecede, não tendo a douta sentença recorrida dado como provados quaisquer dos prejuízos alegados pela Recorrente, e não tendo esta recorrido da mesma sentença quanto à matéria de facto, esta transitou em julgado quanto a essa parte, pelo que o decretamento da providência requerida continuaria sempre a ser inviável por falta de periculum in mora.

Nestes termos, e nos demais de direito, que V. Exas., doutamente, suprirão, deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, confirmando-se a decisão recorrida.”

O recurso foi admitido com subida imediata nos próprios autos e efeito devolutivo.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

Com dispensa dos vistos, atento o carácter urgente dos presentes autos, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos Srs. Juízes Desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), cabe a este Tribunal apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar não preenchidos os pressupostos de decretamento da providência cautelar, correspondentes ao periculum in mora e ao fumus boni iuris.

Como questão prévia, haverá que apreciar o efeito a atribuir ao recurso.

3. Fundamentação de facto

3.1. Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos:

“1) A Requerente é a entidade instituidora e responsável pela exploração de uma instituição de ensino superior privada – a Instituto Superior de Línguas (ISAL) – cfr. fls. 1 do processo administrativo apenso.

2) No dia 30.06.2023, a Requerente submeteu, junto da A3ES, o Guião de autoavaliação, através do qual deu início ao procedimento de renovação da acreditação institucional do ISAL, ao qual foi atribuído o n.º AINST/22/2200031 – facto não controvertido.

3) A Requerente apresentou, no âmbito do Processo n.º AINST/22/2200031, o Relatório de Avaliação Institucional – cfr. fls. 17 e seguintes do processo administrativo apenso.

4) A Entidade Requerida nomeou a Comissão de Avaliação Externa para apreciação do pedido de renovação da acreditação da Requerente, no âmbito do processo n.º AINST/22/2200031, ao qual a Requerente aceitou – cfr. fls. 190 do processo administrativo apenso.

5) A 03.11.2023, foi realizada a visita ao ISAL, no âmbito do pedido de renovação da acreditação – cfr. fls. 194 do processo administrativo apenso.

6) No dia 03.01.2024, a CAE requereu um conjunto de informações adicionais ao Guião de autoavaliação apresentado pelo ISAL, tendo, entre outros elementos, solicitado o envio de um plano estratégico completo – cfr. fls. 211 a 328 do processo administrativo apenso.

7) Em 08.02.2024, a Comissão de Avaliação Externa designada elaborou o Relatório de avaliação CAE|Avaliação institucional, no âmbito do Processo n.º AINST/22/2200031 – cfr. fls. 329 e seguintes do processo administrativo apenso.

8) No relatório identificado no facto provado anterior, a Comissão de Avaliação Externa designada recomendou a acreditação da Requerente sob determinadas condições, designadamente, atendendo aos seguintes motivos/termos:

“(…)

O ISAL é uma Instituição do Ensino Superior com importantes contributos para a Região Autónoma da Madeira, que procurou sempre alinhar a sua oferta com as necessidades da região. Funciona desde os anos 80. Foi a primeira instituição a oferecer formação no domínio do turismo na Madeira. A última avaliação institucional detetou algumas limitações no seu funcionamento, o que justificou a acreditação com condições. A CAE verificou que as condições estabelecidas na anterior avaliação institucional (2016) foram apenas parcialmente cumpridas e que são baixas as taxas de sucesso dos novos programas de estudo e dos programas de estudo em funcionamento.

Relativamente à visão e plano estratégico, a instituição pretende ser uma entidade de referência no ensino superior da região, fazendo a ponte entre a academia e o mundo empresarial e desenvolver-se no domínio da inovação e empreendedorismo (tema de desenvolvimento), bem como na internacionalização e na investigação. O recém criado Núcleo de Empreendedorismo é um passo nesse sentido. No entanto, a CAE considera que não existe uma narrativa coerente da visão e da estratégia da instituição ao longo do relatório e dos restantes documentos disponibilizados. Por um lado, existe uma grande ambição de excelência e de crescimento, mas, por outro, o plano estratégico é muito vago e não está articulado com a história da instituição (por exemplo, os novos cursos em projeto não levam em conta a estratégia definida ou o historial de insucessos na submissão de cursos). No campo da investigação, o plano estratégico é de uma ambição desadequada da dimensão do corpo docente, e não assenta em modelos de avaliação por pares.

A estrutura de governança limita a autonomia dos órgãos e parece pouco eficaz. Foram percebidas deficiências no sistema de notificação de comportamentos inadequados e assédios que a instituição deverá corrigir.

A instituição tem vindo a implementar procedimentos no domínio da qualidade, contudo, deve ser aprofundado nas dimensões do ensino, da investigação, das relações com a sociedade e da Internacionalização, envolvendo toda a comunidade académica, em especial os docentes, pessoal não docente e estudantes. A cultura da qualidade é baixa na instituição e o Conselho para a Avaliação e Qualidade deve imprimir maior dinâmica na implementação do sistema interno de garantia de qualidade.

A oferta educativa do ISAL tem tido procura e centra-se nos cursos pós-laborais de turismo e gestão. A CAE observou algumas lacunas nas metodologias de ensino, que se mostram pouco claras, e na participação dos estudantes na avaliação da qualidade do ensino que é limitada. As parcerias institucionais são reduzidas o que também impacta negativamente na qualidade da educação oferecida. O objetivo de oferecer uma formação ligada ao saber-fazer não parece estar a ser bem conseguida. Os graduados não reconhecem que a formação os prepara para a inserção profissional e o número de graduados sem emprego tem vindo a crescer de forma consistente,

A CAE considera ainda que a estratégia no domínio da investigação está dissociada dos recursos e da capacidade comprovada para a concretizar. A instituição não tem unidades de investigação avaliadas pela FCT. Os seus docentes não participam significativamente em unidades de investigação avaliadas pela FCT e, no geral há uma reduzida atividade de investigação e de transferência de conhecimento comprovada pelo muito reduzido número de trabalhos indexados em que o ISAL aparece na afiliação dos autores. Em termos formais, a Instituição manifesta preocupações com a integridade da investigação. As ações de promoção do empreendedorismo são limitadas e têm um impacto desconhecido

Do ponto de vista da internacionalização, a CAE considerou que o ISAL dispõe de estratégias, estruturas e instrumentos de internacionalização e cooperação pouco desenvolvidos e incoerentes, a CAE não viu uma verdadeira estratégia institucional para a internacionalização. 0 ISAL oferece alguns programas de intercâmbio, tanto para os estudantes como para o pessoal docente, mas muito poucos participam na internacionalização. Durante a visita ao local, ficou claro que muitos dos instrumentos de internacionalização mencionados são vazios, ou mesmo inexistentes.

A ambição do ISAL para diversificar a atração de estudantes exige novas ofertas educativas de licenciatura e de pós-graduação, o que exige aumentar o número de docentes e investigadores de carreira. A aposta no corpo docente 6 essencial para atenuar as debilidades em matéria de investigação, de internacionalização e de interação com a comunidade. Na reunião com stakeholders e diplomados, a CAE confirmou existir disponibilidade para novas dinâmicas de desenvolvimento local.

O ISAL tem vindo a oferecer formatos de curta duração, que podem ganhar nova dinâmica ao abrigo da aprendizagem ao longo da vida, face ás metas traçadas pela União Europeia e os desafios da sociedade digital e ecológica.

O corpo docente é suficiente, mas apresenta algumas debilidades em termos de qualificação, carreira e, principalmente, na Integração em unidades de investigação. O pessoal não docente existe em número suficiente com algumas deficiências em determinadas áreas de apoio, caso de apoio à mobilidade académica e de investigação.

As instalações e equipamentos são aceitáveis, atendendo às áreas científicas da oferta educativa. A instituição precisa de investir em modernização administrativa e não possui uma estratégia no domínio da sustentabilidade ambiental”.

- cfr. fls. 329 a 376 do processo administrativo apenso.

9) No dia 14.03.2024, a Requerente apresentou a sua pronúncia quanto ao teor vertido no “Relatório de avaliação CAE|Avaliação institucional” – cfr. fls. 386 e seguintes do processo administrativo apenso.

10) Neste contexto, a Requerente apresentou um documento com um total de 17 (dezassete) páginas, no qual expôs o seu entendimento sobre todas as condições propostas pela CAE no Relatório Preliminar – cfr. fls. 386 e seguintes do processo administrativo apenso.

11) Em 05.04.2024, a Comissão de Avaliação Externa procedeu à elaboração de novo “Relatório de avaliação CAE|Avaliação institucional”, no âmbito do Processo n.º AINST/22/2200031, do qual consta a seguinte fundamentação:

“(…)

Visão e Missão mal explicitadas, e que não se basearam na evidência de ações desenvolvidas ou de resultados obtidos, nem no tema de desenvolvimento da instituição. O plano estratégico é extremamente ambicioso, mas também extremamente vago e não está articulado nem com o tema de desenvolvimento nem com o historial de acreditação da instituição. Não tem qualquer estratégia de implementação ou objectivos associados. Há uma ausência de articulação do Plano Estratégico com os desafios nacionais e/ou internacionais; O processo de informação interno e externo funciona adequadamente, e existe uma consciência do alinhamento da atividade da instituição com os desafios da agenda 2030. A instituição apresenta regulamentos e ações no sentido da promoção da integridade académica e da inclusão social. Não existe justificação suficiente para a criação de novos ciclos de estudos. Há diversos aspetos da integridade académica e promoção da igualdade que são descritos de forma muito vaga. O modelo de governança não garante a independência dos órgãos e é ineficaz. O envolvimento com os stakeholders não é claro no relatório.

(…)

A política institucional de qualidade está expressa nos Estatutos, os quais preveem a existência de um Conselho para a Avaliação e a Qualidade. As funções estão definidas em regulamentos e existem procedimentos sistematizados, sendo a informação usada para a melhoria contínua do ensino e aprendizagem. Contudo, documentos de referência, como o plano estratégico de investigação e o projeto educativo e cultural não expressam o empenho da instituição com a qualidade. O relatório de autoavaliação refere que existe articulação entre o sistema de garantia da qualidade e os órgãos de governação e gestão, bem como interligação com as atividades e gestão estratégica do ISAL, com vista a contribuir para a monitorização e melhoria do desempenho da instituição. Refere ainda que existe uma participação ativa de todas as partes interessadas no SGIQ, incluindo estudantes, docentes, serviços de apoio, administração, antigos alunos, empregadores, contudo, a comissão de avaliação externa não verificou evidências durante as reuniões da visita institucional. Contudo, a cultura de qualidade da instituição é baixa e constata-se debilidades ao nível da integração da política da qualidade e dos seus instrumentos na implementação do projeto educativo.

(…)

A política de qualidade no ISAL mostra algumas debilidades, não está bem definida e as estruturas apresentam dificuldades de funcionamento. A cultura de qualidade da instituição é baixa e constata-se debilidades ao nível da integração da política da qualidade e dos seus instrumentos na implementação do projeto educativo. Não existem medidas de melhoria bem definidas, nomeadamente ao nível da carência de docentes.

(…)

A oferta educativa do ISAL está estrategicamente alinhada com os cursos de turismo e gestão, áreas que claramente apresentam uma necessidade de formação de profissionais. A experiência da instituição, aliada aos horários pós-laborais, constitui uma das suas principais vantagens. Entretanto, observam-se algumas lacunas nas metodologias de ensino, que se mostram pouco claras, e a participação dos estudantes na avaliação da qualidade do ensino é limitada. A ausência de parcerias institucionais também impacta negativamente a qualidade da educação oferecida. A oferta de formação contínua ainda é considerada limitada. Embora exista uma evidente preocupação com o bem-estar e sucesso dos estudantes, percebe-se que há margem para um maior desenvolvimento nessas áreas.

(…)

A estratégia no domínio da investigação que é apresentada pela Instituição está dissociada dos recursos e capacidade comprovada para a concretizar. A instituição não tem unidades de investigação avaliadas pela FCT e não há indicação de uma participação significativa dos seus docentes em tempo integral em unidades de investigação avaliadas pela FCT. A participação de estudantes em atividades de investigação é reduzida, o que reflete a reduzida atividade de investigação que decorre na instituição. Em termos formais, a Instituição manifesta preocupações com a integridade da investigação. As ações na área da transferência de conhecimento são praticamente inexistentes, o que reflete o grau de I&D que decorre na instituição. As ações de promoção do empreendedorismo são limitadas à adesão de uma rede regional de empreendedorismo e na criação de um núcleo de empreendedorismo, cujo impacto é desconhecido.

(…)

Em geral, a Equipa de Avaliação Externa (EAT) considerou que o ISAL tem estratégias, estruturas e instrumentos de internacionalização e cooperação pouco desenvolvidos. A CAE não viu uma verdadeira estratégia institucional para a internacionalização. O ISAL oferece alguns programas de intercâmbio, tanto para os estudantes como para o pessoal docente, mas muito poucos participam na internacionalização. Durante a visita ao local, ficou claro que muitos dos instrumentos de internacionalização mencionados estão vazios, não existem de facto. A CAE testemunhou, também durante a visita ao local com vários intervenientes, que o ISAL tem cooperações também com empresas, associações, organizações, tais como hotéis, empresas de contabilidade e organismos oficiais da Região Autónoma da Madeira. No entanto, o ISAL não desenvolveu estruturas com o objetivo de promover a cooperação com a comunidade.

(…)

A instituição apresenta numerosas fragilidades que ficaram bem identificadas neste relatório. As condições de acreditação têm por objetivo ajudar a instituição a superar as suas limitações nos domínios do sistema interno de garantia de qualidade, do rigor na política de contratação de docentes e na promoção de uma estratégia de investigação científica.

(…)

10. Análise da Pronúncia (se aplicável)

A CAE congratula-se por o ISAL ter uma atitude tão construtiva relativamente às condições definidas para a acreditação da instituição, e fia à espera dos relatórios para poder avaliar a implementação das medidas indicadas. Na sequência da pronúncia, a CAE alterou o ponto 4 das condições de acreditação a 1 ano”.

- cfr. fls. 420 e seguintes do processo administrativo apenso.

12) A 23.07.2024, foi enviado à Requerente, via correio eletrónico, o projecto de decisão do Conselho de Administração da A3ES, de não acreditação institucional do ISAL, no âmbito do Processo n.º AINST/22/2200057 – cfr. fls. 470 do processo administrativo apenso.

13) O Conselho de Administração da A3ES notificou a Requerente desse sentido provável de decisão e para, querendo, exercer de novo o seu direito de audiência prévia – cfr. fls. 470 do processo administrativo apenso.

14) No dia 06.08.2024, a Requerente apresentou a sua pronúncia, em sede de audiência prévia, tendo submetido na plataforma da A3ES um ficheiro contendo dois documentos com um total de 18 (dezoito) páginas e no qual sustenta, em suma, o seguinte:

“(…) Uma coisa é aceitar que, relativamente ao preenchimento de alguns dos requisitos formais do RJAES se verificam algumas das debilidades referidas, outra coisa, bem distinta, é considerar que a qualidade substantiva da formação dispensada aos estudantes não satisfaz os requisitos legais, como parece querer retirar-se da comunicação da intenção de decisão de não acreditação do Conselho de Administração da A3ES, quando se afirma, designadamente, que este Instituto não cumpre o disposto nas alíneas a) e b) do n°. 1 do artigo 4.° da RJAES ou que, em suma, se considera que a instituição não cumpre os requisitos do n.º 1 do artigo 7.° e das alíneas b), c), d), g) e h) do n.º 1 do artigo 8.° da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro. 15) Ora, uma tal conclusão parece-nos de todo precipitada, dado que não corresponde minimamente à realidade do que se passa com a qualidade do ensino dispensado pelo ISAL aos seus alunos. Daí que se venha solicitar ao Conselho de Administração a que V. Ex.° preside que seja revista a intenção de decisão que nos foi comunicada e que, de acordo com a recomendação da CAE. o ISAL seja acreditado condicionalmente, por um período de 3 anos, ao longo dos quais se propõe dar cumprimentos integral às condições estabelecidas para a referida acreditação institucional”

- cfr. fls. 477 e seguintes do processo administrativo apenso.

15) No dia 04.09.2024, o Conselho de Administração da A3ES proferiu decisão final de não acreditação do ISAL e na qual, além da homologação dos fundamentos do Relatório Final da CAE, foram também invocados os seguintes fundamentos:

“As Instituições de Ensino Superior (IES) têm a obrigação de garantir a qualidade do seu desempenho, nos termos da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, na sua redação atual (RJAES), abrangendo as diversas atividades previstas nos respetivos Planos Estratégicos, adotando os parâmetros legais prescritos na legislação nacional e utilizando como referencial as boas práticas internacionais, designadamente as resultantes dos padrões da European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA).

A qualidade de cada IES deverá ser progressivamente consolidada através da clarificação e consensualização da sua estratégia, da adoção de sistemas internos de gestão de qualidade, da afirmação da sua oferta formativa com uma elevada taxa de sucesso, da colocação dos estudantes no centro dos seus processos de ensino e investigação, garantindo a respetiva participação, do desenvolvimento da investigação científica e da cooperação com o meio envolvente, da internacionalização nas suas diversas vertentes. Só deste modo se confirmará a confiança e responsabilidade exigida pela sociedade através do reconhecimento de interesse público.

Após análise do relatório final elaborado pela Comissão de Avaliação Externa (CAE), da pronúncia apresentada pela IES avaliada e ainda do parecer emitido após o envio da intenção de não acreditação, o Conselho de Administração (CA) da A3ES decide não acreditar o Instituto Superior de Administração e Línguas (ISAL), em discordância com o parecer da Comissão de Avaliação Externa.

A Instituição teve uma avaliação de desempenho insuficiente em quatro dos sete parâmetros da avaliação institucional, incumprindo ainda num número elevado de exigências legais, pelo que não pode ser objeto de acreditação.

Em primeiro lugar, o historial de acreditação de ciclos de estudos foi considerado insuficiente ao longo do 2º ciclo de avaliação (2017-2022), tendo sido acreditado apenas um Novo Ciclo de Estudos (NCE), de entre os quatro que foram submetidos, nesse período, para avaliação (taxa de sucesso de NCE de 25%). Assim, não está garantido o cumprimento do disposto no artigo 4.º, n.º 1, al. c) do RJAES. Quanto aos Ciclos de Estudos em Funcionamento (ACEF), durante o período em avaliação foram avaliados três ciclos de estudos, dos quais dois não obtiveram a renovação da sua acreditação, enquanto um terceiro foi acreditado com condições (taxa de sucesso dos ACEF de 33%). Consequentemente, não foi cumprido o disposto no artigo 4.º, n.º 1, als. a) e b) do RJAES.

Em segundo lugar, pelo menos nos três anos anteriores à presente avaliação institucional, a IES avaliada não dispôs de Plano Estratégico. O Plano Estratégico (20232030) foi aprovado nas vésperas da visita da CAE e a Visão e a Missão estão mal explicitadas e não têm correspondência com o desenvolvimento da Instituição. Os motivos invocados no Parecer apresentado pelo ISAL, em sede de audiência dos interessados justificativo da ausência do Plano Estratégico, não exoneram a IES do cumprimento das suas obrigações legais. Assim, não está cumprido o disposto no artigo 4.º, n.º 1, al. g) do RJAES.

Em terceiro lugar, o sistema de garantia de qualidade é incipiente, como o ISAL acaba por reconhecer no parecer apresentado em sede de audiência dos interessados. A política de qualidade do ISAL mostra significativas debilidades, não só ao nível da integração das diversas atividades no sistema de qualidade, como também na definição dos seus instrumentos. Por conseguinte, não estão cumpridos os parâmetros indicados no artigo 4.º, n.º 1, al. c) do RJAES, assim como os indicados no art. 7.º, n.ºs 1 e 3 e art. 25.º, ambos do Regulamento n.º 392/2013, de 16 de outubro, da A3ES.

Em quarto lugar, no âmbito do Ensino, observam-se grandes lacunas nas respetivas metodologias. A participação dos estudantes na avaliação da qualidade do ensino é limitada, estando em causa o cumprimento do disposto no artigo 4.º, n.º 1, als. b) e c) do RJAES e do art. 8.º, n.º 1, al. b) da Lei nº 62/2007, de 10 de setembro. Ainda no âmbito do ensino, a ausência de parcerias institucionais também impacta negativamente a qualidade da educação oferecida, não sendo apresentadas evidências robustas do cumprimento dos requisitos listados no artigo 4.º, n.º 2, al. j) do RJAES e no art. 8.º, n.º 1, als. g), h) da Lei nº 62/2007, de 10 de setembro. A Instituição não tem parcerias institucionais que se traduzam em ofertas conjuntas de ciclos de estudos ou presença de professores visitantes. Não é claro como é que as parcerias, listadas no parecer apresentado em sede de audiência dos interessados, se articulam com a oferta formativa e contribuem para a qualidade da mesma.

Em quinto lugar, a estratégia no domínio da Investigação que é apresentada pela Instituição está dissociada dos recursos e da capacidade comprovada para a concretizar. Não há indicação de uma participação significativa dos seus docentes em tempo integral em unidades de investigação avaliadas pela FCT, sedeadas ou não na Instituição. As ações na área da transferência de conhecimento são praticamente inexistentes, o que reflete um sofrível grau de desenvolvimento da I&D da parte da instituição, não estando cumprido o requisito previsto no artigo 4.º, n.º 1, al. d) do RJAES nem o disposto no art. 7.º, n.º 1 e do art. 8.º, n.º 1, als. c), d), i) da Lei nº 62/2007, de 10 de setembro.

Em sexto lugar, ao nível da estratégia de Internacionalização, a CAE não detetou uma verdadeira estratégia institucional para a internacionalização. Durante a visita da CAE, ficou claro que muitos dos instrumentos de internacionalização mencionados estão inoperantes, pelo que, de facto, são inexistentes. A instituição estabelece alguma cooperação com empresas, associações, organizações da Região Autónoma da Madeira, mas não desenvolveu estruturas com o objetivo de promover a cooperação com a comunidade. Assim, não está cumprido o disposto no artigo 4.º, n.º 1, als. e), f) e g) do RJAES nem no art. 8.º, n.º 1, al. g) da Lei nº 62/2007, de 10 de setembro.

Neste âmbito, e suportado nos diversos documentos produzidos da responsabilidade da Comissão de Avaliação Externa e da Instituição e nos critérios e parâmetros de qualidade do sistema de Ensino Superior, o Conselho de Administração decide não acreditar o Instituto Superior de Administração e Línguas”.

- cfr. fls. 636 e seguintes do processo administrativo apenso.

16) A 06.09.2024, foi comunicada à Requerente a decisão de não acreditação, prolatada pelo Conselho de Administração da A3ES – cfr. fls. 490 do processo administrativo apenso.

17) A 23.09.2024, a Requerente apresentou recurso da decisão de não acreditação do ISAL para o Conselho de Revisão – cfr. fls. 511 e seguintes do processo administrativo apenso.

18) A 16.10.2024, o Conselho de Revisão da A3ES deliberou negar provimento ao recurso apresentado pela Requerente – cfr. fls. 636 e seguintes do processo administrativo apenso.”

3.2. Consignou-se na sentença a respeito dos factos não provados,

“Nada mais foi provado com interesse para a decisão da causa e inexistem quaisquer outros factos não provados com tal relevo, atenta a causa de pedir.”

3.3. E em sede de motivação de facto consta da sentença,

“A matéria de facto dada como assente nos presentes autos (expurgada da matéria de direito e daquela que se mostrava conclusiva) foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida, segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito. A formação da nossa convicção, para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados, resulta das posições assumidas pelas partes nos seus articulados, conjugados com os documentos juntos aos autos e do processo administrativo.”

4. Fundamentação de direito

4.1. Da atribuição de efeito suspensivo ao recurso

Em sede de requerimento de interposição de recurso pugnou o Recorrente pela atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

Como emerge do artigo 143.º, n.º 2 al. b) do CPTA os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo.

Prevendo-se nos n.ºs 3 a 5 deste artigo 143.º que,

“3- Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.

4- Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.

5- A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adoção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”

Como resulta destes dispositivos o pressuposto da aplicação das medidas previstas no n.º 4 é que estejamos perante situação em que é o Tribunal que, ao abrigo do disposto no n.º 3, atribui, a requerimento do interessado, efeito meramente devolutivo ao recurso, por reconhecer que a suspensão dos efeitos da sentença é passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos.

Assim, o n.º 4 do artigo 143.º do CPTA não é aplicável às situações em que o efeito meramente devolutivo do recurso é fixado nos termos da lei.

Nem tão pouco se encontra prevista a possibilidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, antes fixando a lei que os recursos interpostos de decisões respeitantes a processos cautelares têm efeito meramente devolutivo [artigo 143.º, n.º 2, alínea b), do CPTA].

Pelo que se indefere o requerido, mantendo-se o efeito meramente devolutivo.

4.2. Do erro de julgamento de direito

A Recorrente imputa à sentença erro de julgamento quanto à decisão tomada relativamente ao não preenchimento dos pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.

No que concerne à probabilidade de procedência da ação principal (fumus boni iuris) advoga que o Tribunal a quo errou quanto à apreciação que faz da improcedência dos vícios, que imputou ao ato suspendendo, de violação do direito de audiência prévia, violação do dever de fundamentação, erro sobre os pressupostos de facto e inconveniência da decisão.

Para tanto aduz verificar-se o vício de violação do direito de audiência prévia porquanto a sentença recorrida não atentou que não foram ponderados os argumentos da Recorrente relativamente ao projeto de decisão de não acreditação, proferido ao arrepio da proposta de acreditação com condições contida no relatório final da Comissão de Avaliação Externa (CAE), incumprindo o disposto no artigo 100º do CPA e artigos 16.º e 17.º do Regulamento 392/2013, o que tornou a audiência prévia um mero formalismo.

Considera que a sentença recorrida ao não reconhecer o vicio de falta de fundamentação viola o disposto nos artigos 91.º, n.º 2 e 153.º do CPA, 268.º da CRP, e 11.º, n.º 2 al. b) dos Estatutos da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de novembro. Por um lado, aduz que a deliberação suspendenda, apesar de aproveitar a fundamentação do relatório final, não explicita a razão, ao invés de suportar uma decisão de acreditação como resultava daquele relatório, conduz a uma decisão de não acreditação, sem expender nenhuma argumentação que sustente a alteração da interpretação dos factos e a alteração do sentido da decisão, incorrendo assim em falta de fundamentação. Por outro, sustenta que, perante os argumentos expendidos em sede de audiência prévia, a entidade demandada nada disse, em sede de fundamentação, para justificar a diversa qualificação que faz relativamente ao relatório da CAE.

Acrescenta, ainda, que a sentença viola o disposto nos artigos 12.º e 121.º e 267.º, n.º 1 e 5, ao não reconhecer a obrigatoriedade do procedimento administrativo decorrer em língua portuguesa.

Quanto ao erro nos pressupostos de facto aduz, primeiramente, que a decisão de não acreditação, quando a Instituição de Ensino Superior (IES) apresenta ciclos de estudos acreditados, corresponde à violação do princípio tu quoque, porquanto, na medida em que os factos e parâmetros para acreditação de um ciclo de estudos são idênticos aos exigidos para a acreditação institucional, o facto de a IES apresentar todos os ciclos de estudos acreditados impede a sua avaliação negativa, pelo que também a IES não pode deixar de ser acreditada, conforme o artigo 4.º, n.º 1 do RJAES.

Mais advoga ser incompatível com a decisão de não acreditação, que invoca os padrões da European Association for Quality Assurance in Higher Education, quando na última avaliação da A3ES esta foi incentivada a acompanhar as instituições de ensino superior para assegurar os mecanismos de implementação da mesma. E que a evocação do artigo 4.º da Lei 38/2007 é ilegal porque os parâmetros aí previstos destinam-se à avaliação da CAE e não ao Conselho de Administração da A3ES.

Advoga que a sentença recorrida fez incorreta interpretação e aplicação dos n.ºs 1 e 2 do artigo 18.º do Regulamento n.º 392/2018, violando o princípio da autovinculação, porquanto tais normas apenas permitem ao Conselho de Administração proferir decisão de concordância, parcial ou total, com as propostas contidas no relatório de avaliação da CAE, mas não permitem decisão de discordância total. Aduz, ainda, que, opostamente ao que resulta da decisão, alegou diversos erros manifestos quanto aos fundamentos da recusa de acreditação.

Entende, ainda, que o Tribunal a quo poderia sindicar o não uso pela Entidade Requerida dos poderes conferidos pelo artigo 22.º do Regulamento 764/2023, devendo apreciar o não uso da inconveniência na prática do ato suspendendo.

Sobre o erro de julgamento imputado à apreciação do não preenchimento do requisito do periculum in mora, advoga que o ato de encerramento do ISAL é consequente da decisão de não acreditação, da competência da Entidade Requerida, pois que uma das causas que pode determinar o encerramento compulsivo de uma IES é uma avaliação institucional negativa (artigo 153.º do RJIES). De tal forma que, sendo praticado um ato administrativo de não acreditação da IES no âmbito de um procedimento de avaliação institucional, a DGES é obrigada a desencadear o procedimento de encerramento compulsivo da mesma. Assim, o ato de não acreditação implica o ato de encerramento da IES, não sendo relevante a entidade requerida não ser a entidade competente para a decisão de encerramento.

Donde, conclui, que a decisão de não acreditação comporta graves prejuízos para a Recorrente, desde a perde de 24% da sua receita, o despedimento de docentes, funcionários e cessação de colaboração com docentes, o que comporta o pagamento de indemnizações e créditos, danos reputacionais, à perda de diversos projetos em curso, quer a nível nacional, quer a nível internacional.

Apreciemos.

No artigo 120.º do CPTA estão enunciados os critérios de que a lei faz depender a possibilidade de concessão de providências cautelares, nos seguintes termos,

1- Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

2- Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Deste normativo resulta que são pressupostos, de preenchimento cumulativo, para a adoção de medida cautelar (i) a verificação de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora), (ii) a probabilidade de que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente (fumus boni iuris) e (iii) caso se verifiquem estes dois requisitos, o tribunal terá ainda de proceder ao juízo relativo à ponderação dos interesses públicos e privados em presença, que poderá determinar a recusa da providência quando, num juízo de proporcionalidade, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Iniciando-se pelo requisito do periculum in mora, correspondente ao primeiramente previsto no n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, entende-se que este se encontra preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando, na pendência de qualquer ação principal, a situação de facto se altere de modo a que a decisão que nela venha a ser proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia (Ac. do TCA Norte de 5.4.2024, proferido no processo 00419/23.9BEPRT).

A providência também deve ser concedida quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.

Refira-se que para aferir da verificação do requisito do periculum in mora, o juiz “deve fazer um juízo de prognose colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há ou não razão para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do Requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar ‘compreensível ou justificada’ a cautela que é solicitada. Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva actualmente o periculum in mora de infrutuosidade, que exigirá, em regra, uma providência conservatória, de modo a manter a situação existente, como o periculum in mora de retardamento, que postulará a adopção de uma providência antecipatória, que antecipe parcial ou mesmo totalmente, ainda que sempre em termos provisórios, a solução pretendida ou regule interinamente a situação” [Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 14ª edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 293].

Determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, “apoiado em factos que permitam afirmar, com objectividade e distanciamento, a seriedade e actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo”, não bastando “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” (Abrantes Geraldes, “Temas da Reforma do Processo Civil”, Volume III, Almedina, 2ª edição, pág. 87).

O periculum in mora “pressupõe, assim, um juízo qualificado ou um temor racional, isto é, deve assentar em factos concretos e consistentes que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e a atualidade da ameaça, bem como a necessidade de serem adotadas medidas urgentes, que permitam evitar o prejuízo. O mesmo é dizer que só a presença de um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito, pode justificar o acolhimento do pedido apresentado pela via da urgência. Exige-se, no fundo, um juízo de probabilidade “forte e convincente”, a ser valorado pelo julgador segundo um critério objetivo”, de tal forma que uma providência cautelar “será injustificada se o periculum in mora nela invocado se fundar num juízo hipotético, genérico, abstrato, futuro ou incerto, ou num receio subjetivo, sustentado em meras conjeturas” (Marco Carvalho Gonçalves, Providências Cautelares, 2015, Almedina, pp. 206-213).

Feito este enquadramento impõe-se considerar que, para sustentar o preenchimento do requisito do periculum in mora, a Requerente invocou, em suma, que a não acreditação da IES conduz ao cancelamento da anterior acreditação (artigo 38.º do Regulamento) e determina, ao abrigo do disposto no artigo 153.º e ss. da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que estabelece o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), o encerramento compulsivo do ISAL por decisão do ministro da tutela.

Advoga que, a ser proferida decisão de encerramento do ISAL, decorrente da não acreditação, ficando impedida de ministrar os ciclos de estudos acreditados, sofrerá prejuízos irreparáveis, consistentes numa perda de receitas anual superior a 500.000,00€, na perda dos investimentos realizados, a necessidade de despedimento coletivo cujo valor ascenderá a mais de 700.000,00 correspondente ao pagamento de indemnizações, conduzindo à sua própria insolvência, determinando graves danos na sua imagem. Sustenta que sendo proferida a decisão de encerramento se torna inútil a sentença a ser proferida na ação principal, verificando-se uma situação de facto consumado, porque o encerramento inutiliza a acreditação dos ciclos de estudos, impedindo a ministração de ensino a 130 alunos, não sendo possível remover os danos irreparáveis que se produzirão.

A tal respeito entendeu-se na sentença recorrida que,

“[R] ecorde-se que constitui objecto dos presentes autos a requerida suspensão de eficácia do acto administrativo consubstanciado na decisão, proferida pelo Conselho de Administração da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior de não acreditação do ISAL. As alegações da Requerente a respeito da verificação do periculum in mora ancoram-se, essencialmente, na convicção de que a não acreditação institucional coloca em causa a continuidade da actividade de ensino daquele IES, pressupondo, como consequência lógica e necessária, o encerramento da actividade, gerando-se, por conseguinte, uma situação de facto consumado, com graves e irreparáveis danos, nos níveis por si identificados.

Ora, a decisão de não acreditação — o acto suspendendo nos presentes autos —, não gera, por si, e sem mais, o encerramento da IES. Se, por um lado, e compulsada a matéria de facto fixada, da mesma não resulta que a decisão suspendenda, proferida no âmbito do Processo n.° AINST/22/220031, tenha determinado o encerramento compulsivo do ISAL — tal não resulta expressamente, nem implicitamente, do acto suspendendo — por outro lado, carece tal decisão de procedimento próprio da competência do Ministro da tutela, a quem compete, no exercício de livre margem de apreciação concedida pelo legislador para o efeito, aferir dos requisitos previstos no artigo 153.°, n.° 1 do RJIES, para efeitos de um eventual encerramento da IES.

Assim, embora no acto suspendendo se determine que a IES não reúne as condições de qualidade necessárias ao nível do ensino superior, a decisão de não acreditação de uma IES não tem como efeito jurídico directo, nem automático, o seu encerramento. É certo que o acto suspendendo — ou seja, a decisão de não acreditação — constitui fundamento para a instauração do procedimento de encerramento compulsivo previsto no RJIES, porém, nesta fase, temos tão somente o receio de que tal venha a suceder, pelo que não poderia o Tribunal aqui sindicar uma realidade inexistente para efeitos da verificação dos pressupostos de que depende o decretamento de uma providência cautelar que tem como acto suspendendo a decisão de não acreditação do ISAL. A decisão de não acreditação não é, per si, condição suficiente da decisão de encerramento que antes carece de decisão em tal sentido, no âmbito do procedimento de encerramento compulsivo ou, na sua falta, de uma decisão de tal sentido, o que não é o caso do acto suspendendo.

Assim, e como alega a Entidade Requerida, falha a relação de causalidade e de imediação exigível entre o acto suspendendo e os prejuízos alegados pela Requerente para que se considerasse verificado o periculum in mora.”

O assim decidido é de manter, encontrando-se, ademais, em consonância com a jurisprudência deste Tribunal, veiculada no recente Acórdão de 25.9.2025, proferido no processo 31378/24.0BELSB.

Com efeito, cumpre evidenciar que a alegação do Requerente, quer em sede de requerimento inicial, quer neste recurso, quanto ao preenchimento do requisito do periculum in mora assenta, essencialmente, nas consequências que advêm do encerramento da Instituição de Ensino Superior (IES) de que é entidade instituidora e responsável. Encerramento esse que alega ser um resultado direto ou consequência do ato suspendendo de não acreditação daquela IES.

Resulta do n.º 2 do artigo 147.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro, que estabelece o Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior (RJIES) que “[a]s instituições de ensino superior e as suas unidades orgânicas, bem como as respectivas actividades pedagógicas e científicas, estão sujeitas ao sistema nacional de acreditação e de avaliação, nos termos da lei, devendo cumprir as obrigações legais e colaborar com as instâncias competentes”.

Prevendo-se no artigo 6.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, que aprova o Regime Jurídico da Avaliação do Ensino Superior (RJAES) que,

1- A acreditação visa a garantia de cumprimento dos requisitos mínimos que conduzem ao reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudo.

2- A acreditação dos estabelecimentos de ensino superior e dos seus ciclos de estudos no quadro do sistema de garantia da qualidade do ensino superior é realizada com base na avaliação da qualidade.

E sendo a avaliação da qualidade obrigatória (artigo 8.º, n.º 1), “tem por objeto a qualidade do desempenho dos estabelecimentos de ensino superior, medindo o grau de cumprimento da sua missão através de parâmetros de desempenho relacionados com a respetiva atuação e com os resultados dela decorrentes” (artigo 3.º, n.º 1).

Por sua vez, no Decreto-Lei n.º 74/2006, de 24 de março, que aprova o regime jurídico dos graus e diplomas do ensino superior (RJGDES), regula-se, nos artigos 52.º e ss., a acreditação dos ciclos de estudos, traduzida na verificação do preenchimento dos requisitos legais exigidos para a sua criação e funcionamento (artigo 52.º, n.º 1).

A acreditação, seja das IES, seja dos seus ciclos de estudos, é da competência da Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (artigos 3.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de novembro, e 53.º, n.º 1 do RJGDES).

Assim, no Regulamento n.º 392/2013, de 16 de outubro, que aprova o regime dos procedimentos de avaliação e de acreditação das instituições de ensino superior e dos seus ciclos de estudos, dispõe-se que os procedimentos de avaliação têm por objeto a aferição da qualidade do desempenho dos estabelecimentos de ensino superior e das respetivas unidades orgânicas e qualidade dos ciclos de estudos [artigo 2.º, n.º 1 als. a) e b)].

Estabelece-se aí que a avaliação da qualidade do desempenho dos estabelecimentos de ensino superior (e da qualidade dos ciclos de estudos) realiza-se necessariamente a cada 6 anos, podendo ainda ter lugar a todo o tempo mediante pedido fundamentado da instituição de ensino superior interessada ou por iniciativa do Conselho de Administração (artigo 4.º, n.ºs 1 e 2). Prevendo-se que a avaliação da qualidade do desempenho de um estabelecimento de ensino superior ou de uma sua unidade orgânica implica a avaliação de todos os ciclos de estudos nele existentes (artigo 24.º, n.º 1).

Refira-se que o procedimento de avaliação da qualidade de desempenho das IES, tal como dos respetivos ciclos de estudos, culmina numa decisão de acreditação (favorável), que pode ser condicionada à adoção, pela instituição de ensino superior interessada, das medidas de garantia de qualidade que lhe sejam determinadas, dentro de prazo razoável, ou não acreditação (desfavorável), cf. artigo 34.º, n.º 1 a 3 do Regulamento.

Do procedimento de avaliação da qualidade de desempenho das IES, visando a sua acreditação institucional, distingue-se o procedimento que visa o encerramento compulsivo das IES, a que também se reporta o RJIES (Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro).

Com efeito, estando as IES sujeitas a tutela, exercida pelo departamento governamental com responsabilidade pelo sector do ensino superior, e tendo em vista, fundamentalmente, o cumprimento da lei e a defesa do interesse público (artigo 150.º, n.º 1), atribuem-se ao Governo poderes de tutela que passam pela intervenção em situações de crise (artigo 153.º), à adoção de medidas preventivas em caso de incumprimento do disposto no RJIES por parte das instituições ou quando ocorram perturbações graves no funcionamento dos estabelecimentos de ensino (artigo 154.º), ao próprio encerramento compulsivo de instituições de ensino superior.

Nos termos do artigo 153.º do RJIES constituem causas de encerramento compulsivo de IES, o não preenchimento dos requisitos necessários ao seu funcionamento [n.º 1 al. a)], no caso dos estabelecimentos de ensino superior privados, a não verificação de algum dos pressupostos do seu reconhecimento de interesse público [n.º 1 al. b)], a avaliação institucional gravemente negativa [n.º 1 al. c)] e o funcionamento em condições de grave degradação institucional ou pedagógica [n.º 1 al. d)].

Deste normativo resulta, ainda, que o procedimento de encerramento compulsivo é instaurado pelos serviços competentes do ministério da tutela, pela Direção Geral de Ensino Superior (DGES) e a competência para a decisão de encerramento compulsivo pertence ao Ministro da tutela, isto é, ao atual Ministro da Educação, Ciência e Inovação, através de despacho fundamentado, publicado na 2.ª série do Diário da República, o qual fixa as condições e prazos em que o mesmo deve ter lugar, bem como as providências necessárias para a salvaguarda dos interesses dos estudantes (artigo 153.º, n.º 2).

Do enquadramento legal exposto resulta, pois, que a decisão de não acreditação de uma IES, correspondendo esta, essencialmente, a uma avaliação negativa da qualidade do desempenho do estabelecimento de ensino superior, pode desencadear, por parte da DGES, um procedimento de encerramento compulsivo da mesma.

Mas a decisão de encerramento compulsivo não se basta, nem decorre direta e necessariamente da decisão de não acreditação. Com efeito, é que não só não se encontra entre os pressupostos de encerramento a decisão de não acreditação, mas sim, mesmo no caso de avaliação institucional, que esta seja gravemente negativa, atribuindo-se ao órgão competente para a decisão (Ministro da Tutela) margem de livre apreciação por parte do órgão competente para o determinar, como a decisão de encerramento também se encontra sujeita a um procedimento administrativo próprio (e distinto do procedimento de acreditação institucional), que, sob pena de nulidade, depende de audição dos responsáveis pelo estabelecimento de ensino, e cuja competência para a decisão não recai sobre a Requerida, mas sim sobre o Ministro da Tutela (artigo 153.º, n.º 1 e 3).

E daqui se extrai, desde logo, o erro em que incorre a Recorrente, ao assentar a concretização da situação de facto consumada e os prejuízos de difícil reparação que alega nos efeitos que resultam, não do ato suspendendo de não acreditação da IES, mas sim duma eventual (e hipotética) decisão de encerramento.

Isto é, o periculum in mora não se ancora nos efeitos que são produzidos pelo ato suspendendo, que corresponde ao de não acreditação, relativamente ao qual o Recorrente se exime in totum sequer de referenciar. Na realidade, assume, como consequência direta e necessária do ato suspendendo, o encerramento do estabelecimento de ensino superior, a partir do qual prognostica os prejuízos e a situação fáctica – impossibilidade de desenvolver a sua atividade (ministrar os ciclos de estudos), perda de receitas, despedimento de docentes, discentes, funcionários, perda de projetos, danos à sua imagem – que considera consubstanciar o fundado receio de não ser suspenso o ato de não acreditação.

Só que, como vimos, o encerramento do ISAL não é um efeito, direto e imediato, da decisão de não acreditação suspendenda, mas tão só da decisão de encerramento que vier, sendo disso caso, a ser praticada pelo Ministro da tutela, e relativamente à qual a Recorrente poderá reagir judicialmente e, naturalmente, deduzir pretensão cautelar destinada a suspender a sua eficácia.

Revendo-nos na decisão contida no Acórdão de 25.9.2025, proferido no processo 31378/24.0BELSB,

“[O] encerramento da instituição podendo ter como causa, entre outras, a decisão de não acreditação institucional [se for gravemente negativa – v. alínea c) do nº 1 do artigo 153º do Regime Jurídico das instituições do ensino superior, aprovado pela referida Lei nº 62/2007], pressupõe que seja despoletado um procedimento administrativo específico para o efeito por entidade diversa da Recorrida, a DGES, que, após audição necessária do estabelecimento de ensino e da respectiva entidade instituidora, culmina com uma decisão ministerial, devidamente fundamentada que fixa os termos em que o mesmo deve ter lugar. O mesmo é dizer que o encerramento do estabelecimento de ensino privado superior não resulta de forma automática, imediata ou necessária do acto de não acreditação institucional.

Se vier a ser decidido o encerramento do ISMT os Recorrentes poderão reagir contra o mesmo instaurando nova acção administrativa impugnatória complementada por providência cautelar de suspensão de eficácia, esclarecendo que impugnaram previamente o acto de não acreditação, que o motivou.

Assim, não está em causa que o encerramento não seja subsequente, designadamente, à decisão de não acreditação, mas apenas que em sede cautelar o requerente tem de alegar e fazer prova de que se encontram preenchidos os requisitos previstos no artigo 120º do CPTA para que a providência requerida possa ser decretada, pelo que, quanto ao periculum in mora, impunha-se aos Requerentes que tivessem alegado factos que evidenciassem prejuízos de difícil reparação ou a constituição de uma situação de facto consumado para os interesses que visam assegurar na acção principal, decorrentes da execução imediata do acto de não acreditação do ISMT.

O que não fizeram, referindo apenas prejuízos que poderão vir a resultar do seu posterior e ainda eventual encerramento.”

Reiteramos, toda a alegação do Recorrente em que concretiza o periculum in mora respeita a efeitos que não derivam do ato cuja suspensão de eficácia requer, mas sim direta e imediatamente de um ato que nem sequer resulta que tenha sido praticado, não sendo sequer seguro e certo que o venha a ser.

De tal forma que, realizado o juízo de prognose subjacente à aferição do preenchimento do pressuposto, se tem que concluir que não se verifica o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.

Considerando que as condições de procedência das providências cautelares definidas no art.º 120.º, n.º 1 e n.º 2 do CPTA são de verificação cumulativa, resulta que basta a não verificação de qualquer delas para que a providência seja julgada improcedente, a significar que se mostra prejudicada a apreciação do erro de julgamento apontado à decisão no que respeita ao não preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris (cf. art. 608.º, n.º 2 do CPC).

4.3. Da condenação em custas

Vencido, é o Recorrente condenado nas custas do presente recurso (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;

b. Condenar o Recorrente em custas.

Mara de Magalhães Silveira

Ricardo Ferreira Leite

Marcelo da Silva Mendonça