084140/25.1BELSB.CS1.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir a revista para apreciar a questão de saber se a margem do preço remanescente após a cobertura dos encargos laborais obrigatórios impunha ao júri a abertura do subprocedimento de esclarecimentos previsto no artigo 71.º, n.º 3, do CCP, quando a resposta depende da concreta estrutura de custos da prestação e da matéria de facto fixada pelas instâncias em que esses factos, a existirem, estão omissos, e quando o acórdão recorrido está em linha com a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Administrativo sobre o ónus probatório qualificado do concorrente, que pressupõe a prévia identificação da proposta como de preço anormalmente baixo.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo A..., S.A. , Autora nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (Juízo de Contratos Públicos) acção administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra a UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE ALMADA-SEIXAL, E.P.E. , indicando como contra-interessadas, entre outras, B..., LDA. , e impugnando o acto de adjudicação proferido no concurso público para a «Aquisição de Prestação de Serviços de Vigilância Humana às Instalações do Hospital Garcia de Orta e Unidades de Cuidados de Saúde Primários do Concelho do Seixal», no qual pediu: A declaração de nulidade ou anulação da decisão do Conselho de Administração da ULSAS E.P.E., de 7 de outubro de 2025, proferida no âmbito do Concurso Público com publicidade Internacional n.º 81025325 - “Aquisição de Prestação de Serviços de Vigilância Humana às Instalações do Hospital Garcia de Orta e Unidades de Cuidados de Saúde Primários do Concelho do Seixal”, que determinou a adjudicação do objeto do procedimento à Contrainteressada B... Lda, por padecer do vício de violação de lei; A Anulação do Contrato Público que, entretanto, venha a ser celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada B... e, bem assim, dos efeitos de tal contrato; A condenação da Entidade Demandada a determinar a Exclusão proposta da Contrainteressada B...; A condenação da Entidade Demandada a determinar a adjudicação da proposta apresentada pela Autora A..., com todas as legais consequências» Por sentença de 23 de Março de 2026, a acção foi julgada improcedente. Entendeu-se, em síntese, que a Autora, ao sustentar que o preço da proposta adjudicada era insuficiente para cobrir os custos da execução do contrato para além dos encargos laborais, se limitara a uma especulação sobre os encargos da Contra-interessada, pois: «[…] para que tal alegação pudesse ir além de uma mera especulação seria exigível que a Autora tivesse logrado provar a efetiva existência dos custos a que alude, designadamente qual o custo da apólice de seguro a que se refere, quais os custos de medicina do trabalho, ou quais os custos de fardas, entre outros» A Autora interpôs recurso de apelação para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 15 de Julho de 2026, lhe negou provimento e confirmou a sentença recorrida. Partindo dos valores apresentados pela própria Recorrente - encargos laborais mínimos de € 100.878,22 mensais e um remanescente de € 2.491,23 mensais (cerca de 2,41% do preço mensal) para os demais encargos - e qualificando a identificação de propostas de preço anormalmente baixo, na falta de critérios fixados nas peças do procedimento, como actividade predominantemente valorativa, sujeita a controlo judicial negativo, o Tribunal Central Administrativo concluiu: «Com efeito, a autora, aqui recorrente, não densificou esses encargos nem os custos correspondentes, a respeito dos quais o probatório, não impugnado, é absolutamente omisso, sendo que era sobre si que recaía o ónus de alegação e prova dos factos jurídicos que sustentam a pretensão impugnatória - no caso os respeitantes à insuficiência e anomalia do preço proposto pela contrainteressada. Ante tal omissão, não pode concluir-se que a proposta adjudicatária, cujo valor suporta, de forma incontroversa, os custos obrigatórios em matéria laboral, apresenta um preço anormalmente baixo, por não ser suficiente para assegurar os demais encargos inerentes à execução do contrato» Novamente inconformada, a Autora interpôs o presente recurso de revista, sustentando, em síntese, que a revista deve ser admitida: pela relevância jurídica e social fundamental da questão de saber se, quando os encargos laborais mínimos absorvem 97,59% do preço mensal e a execução do contrato exige outros custos para os quais se suspeita que o remanescente não é suficiente, deve ser desencadeado o pedido de esclarecimentos previsto no artigo 71.º, n.º 3, do Código dos Contratos Públicos (CCP), e sobre quem recai, em cada fase, o ónus de demonstração - questão que diz repetir-se em todos os contratos de serviços intensivos em mão-de-obra e convocar a articulação do artigo 71.º e do artigo 1.º-A, n.º 2, do CCP com os artigos 18.º , n.º 2, e 69.º da Directiva 2014/24/UE e com o artigo 342.º do Código Civil ; e pela necessidade de melhor aplicação do direito, porque o acórdão recorrido, ao exigir-lhe a quantificação dos custos internos da Contra-interessada antes da abertura daquele subprocedimento, confundiria o plano indiciário com o plano demonstrativo e afastaria materialmente a orientação do acórdão deste Supremo Tribunal de 12.02.2026 (proc. n.º 02178/25.1BEPRT ), que cita, sobre o ónus probatório qualificado do concorrente, invocando ainda o reenvio prejudicial ordenado no acórdão de 07.05.2026 (proc. n.º 0893/25.9BEPRT.SA1 ) e o acórdão do Tribunal de Justiça de 15.09.2022 (C-669/20, Veridos). A Entidade Demandada e a Contra-interessada B..., LDA. contra-alegaram, pugnando pela não admissão da revista e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Cumpre apreciar e decidir Nos termos do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se de um recurso excepcional, uma «válvula de segurança do sistema», cuja admissão depende da verificação de um daqueles dois requisitos alternativos e que não pode ser banalizado como um terceiro grau de jurisdição ordinário, destinado a reapreciar o acerto de cada decisão proferida em segunda instância. Acresce que, em revista, o Supremo Tribunal Administrativo aplica definitivamente o regime jurídico aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, não podendo reapreciar o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos (artigo 150.º, n.ºs 3 e 4, do CPTA). No caso, a Recorrente cumpriu o ónus de alegação dos pressupostos de admissão, que invoca expressamente nas conclusões A) a N) das alegações - as quais, nos termos dos artigos 635.º , n.º 4, e 639.º , n.º 1, do Código de Processo Civil , aplicáveis ex vi dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, delimitam o objecto do recurso. Porém, os pressupostos de admissão do recurso não se encontram preenchidos pelas razões que passamos a explicitar: a questão enunciada na conclusão B) não se apresenta, verdadeiramente, como uma questão de direito de alcance geral, pois a sua própria formulação está modelada pelos dados do caso concreto (a percentagem de 97,59% do preço absorvida pelos encargos laborais e o remanescente de 2,41%), e a resposta que a Recorrente pretende obter - a de que aquela margem constitui, por si só, indício bastante para impor ao júri o pedido de esclarecimentos - depende da concreta estrutura de custos da prestação, que varia de procedimento para procedimento. Ora, o acórdão recorrido não afirmou, em termos gerais, que o concorrente impugnante tenha de provar a estrutura interna de custos da proposta adjudicada antes de o júri desencadear o subprocedimento do artigo 71.º, n.º 3, do CCP; concluiu, sim, que, não tendo a Autora densificado nem estimado os demais encargos da execução e sendo o probatório, não impugnado, omisso quanto à sua expressão no valor do contrato, não era possível afirmar o erro do juízo do júri de que o preço não se revelava insuficiente. Trata-se de um juízo casuístico, assente na matéria de facto fixada pelas instâncias, que não cabe nesta sede reapreciar; também não se verifica a alegada divergência com a jurisprudência deste Supremo Tribunal. O acórdão de 12.02.2026 (proc. n.º 02178/25.1BEPRT ), invocado pela Recorrente, e, mais recentemente, o acórdão de 09.09.2026 (proc. n.º 01377/25.0BEPRT.CN1.SA1 ) pronunciaram-se sobre o ónus que impende sobre o concorrente depois de a sua proposta ter sido identificada como de preço anormalmente baixo e de lhe terem sido pedidas justificações. Lê-se no ponto III do sumário do primeiro: Incumbe ao concorrente, nos termos do art. 71.º, n.º 2, do CCP, um ónus probatório qualificado, que apenas se satisfaz mediante a apresentação de elementos técnicos, económicos e documentais, concretos e verificáveis, que demonstrem a exequibilidade do preço global apresentado na proposta, não bastando invocações genéricas relativas a economias de escala, sinergias organizacionais, experiência acumulada ou fatores de eficiência» E no ponto II do sumário do segundo: Da al. f) do n.º 4 do art. 71º, do CCP, resulta que o concorrente cuja proposta apresenta um preço suspeito tem o ónus de provar que esse preço é suficiente para o cumprimento das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral e para cobrir todos os custos inerentes à execução do contrato, isto é, não lhe basta alegar as razões que justificam a suficiência do preço - nos termos das als. a) a e) e g) do n.º 4 do citado art. 71º -, tendo também de provar que as justificações que invoca se verificam efectivamente, sob pena de a sua proposta ser excluída» Aquele ónus qualificado pressupõe, pois, que a proposta tenha sido previamente identificada como suspeita, e o acórdão recorrido situa-se num momento logicamente anterior - o de saber se o júri estava obrigado a qualificar esta proposta como suspeita -, que resolveu no quadro do controlo dos aspectos vinculados de uma decisão que, no mesmo acórdão de 12.02.2026 (ponto IV do sumário), se reconduziu à discricionariedade técnica da entidade adjudicante. Não há, por isso, contradição entre a solução do acórdão recorrido e aquela jurisprudência, que, aliás, o acórdão recorrido cita e acolhe. Ora, como esta formação já teve oportunidade de afirmar em outros casos, quando a questão recursiva corresponde a matéria recentemente analisada e decidida por este Supremo Tribunal em sentido que foi acolhido na decisão recorrida, não se justifica a admissão da revista. No acórdão de 25.06.2026 (proc. n.º 0258/25.2BEMDL.CN1.SA1 ), também relativo à determinação do preço anormalmente baixo, afirmou-se o seguinte: «Ora, a questão recursiva que vem suscitada no âmbito do presente recurso - determinação do preço anormalmente baixo - foi recentemente analisada e discutida novamente na Secção do Contencioso Administrativo no acórdão de 12.02.2026 (proc. 02178/25.1BEPRT ), no qual se reiterou o entendimento de que […]. Tendo o Tribunal a quo neste caso anuído com a decisão de primeira instância no sentido de que os desvio detectados no preço da proposta apresentada pela agora Recorrente impõem a exigência de uma justificação em sede de pedido de esclarecimentos, afigura-se que a decisão está em linha com a jurisprudência deste STA antes mencionada, que, por ser tão recente, não justifica que seja admitida nova revista para que este STA volte a pronunciar-se sobre o mesmo tema. Com estes fundamentos cumpre concluir que, por falta de novidade e por se tratar de uma decisão corrida que está em linha com a jurisprudência mais recente deste STA, não se podem considerar verificados os pressupostos de admissão desta via de recurso excepcional» A Recorrente sustenta que no presente caso se verifica a situação inversa, por o acórdão recorrido ter citado aquela jurisprudência, mas afastado a sua consequência (conclusão J)). Não é assim. Note-se, desde logo, que o acórdão desta formação da mesma data proferido no proc. n.º 02441/25.1BEPRT.CN1.SA1 , que a Recorrente também invoca, respeita a matéria diversa - um processo cautelar relativo à desocupação de uma habitação municipal - e nada decidiu sobre o regime do preço anormalmente baixo. Quanto ao primeiro, naquele caso, o pedido de esclarecimentos impunha-se perante desvios objectivos detectados no preço - designadamente face à média e ao menor dos preços das restantes propostas -, em linha com o ponto II do sumário do acórdão de 12.02.2026 (proc. n.º 02178/25.1BEPRT ), que admite que os indícios de anomalia se fundem no desvio significativo face ao preço base, na média das propostas admitidas e na análise comparada dos preços unitários. No caso dos autos, diversamente, as instâncias concluíram que nada no probatório permitia identificar um indício dessa natureza, uma vez que a margem de 2,41% não foi confrontada com qualquer densificação ou estimativa dos demais encargos da execução. A diferença entre as duas soluções reside nos factos, e não no critério jurídico aplicado; um terceiro argumento apresentado para a admissão da revista é o de que a questão estaria próxima da que foi submetida ao Tribunal de Justiça da União Europeia pelo acórdão deste Supremo Tribunal de 07.05.2026 (proc. n.º 0893/25.9BEPRT.SA1 ). Ora, como a própria Recorrente reconhece, aquele reenvio tem por objecto a interpretação do artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP, à luz do artigo 18.º, n.º 2, da Directiva 2014/24/UE, quanto ao incumprimento provável de vinculações legais em matéria laboral, ao passo que nos presentes autos é incontroverso que o preço proposto cobre os encargos laborais obrigatórios. A resposta do Tribunal de Justiça não condiciona, assim, a decisão desta causa; a relevância social também não se está demonstrada: a circunstância de o sector da segurança privada ser regulado e intensivo em mão-de-obra, e de serem frequentes contratos com estrutura de custos semelhante, não confere, por si só, importância fundamental a uma questão cuja resolução depende, em cada caso, da prova da expressão dos custos laborais e não laborais no preço; por último, também não se verifica a necessidade de admissão da revista para uma melhor aplicação do direito. Como se afirmou no acórdão desta formação de 10.04.2025 (proc. n.º 01603/24.3BELSB ), em que também se discutia o ónus da prova do preço anormalmente baixo: «[…] num sistema onde a redução a dois graus de jurisdição é a regra, para a admissão da revista “não basta a plausibilidade do erro de julgamento”, exigindo-se “que essa necessidade seja clara por se surpreender na decisão a rever erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais de tal modo que seja evidente a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição” (cf. Ac. desta formação de 9/9/2015 - Proc. n.º 0848/15)» Ora, o acórdão recorrido não padece de erros dessa natureza: a decisão é plausível e coerente com o regime dos artigos 70.º, n.º 2, alínea e), e 71.º, n.ºs 2 e 3, do CCP e com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, quanto à disciplina do preço anormalmente baixo. A verificação dos pressupostos para o accionamento obrigatório deste instituto público pelo júri - que é, no essencial, a questão jurídica a que se reporta este litígio nesta sede recursiva e em relação à qual se impõe escrutinar a existência do alegado erro manifesto ou grosseiro - não está demonstrada pela matéria de facto assente, não podendo ignorar-se que impendia sobre a Recorrente o ónus de ter promovido essa prova. É esse o elemento determinante da decisão de não admissão do presente recurso. Em suma, a questão colocada pela Recorrente, nos termos em que se coloca nos autos, não demonstra ter a relevância jurídica ou social de importância fundamental que justifique a intervenção deste Supremo Tribunal, e o acórdão recorrido não contraria a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre o ónus probatório do concorrente cuja proposta se pretende qualificar como de preço anormalmente baixo, nem padece de erro manifesto que torne claramente necessária a admissão da revista para uma melhor aplicação do direito. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pela Recorrente que se fixam em 3 UC. Lisboa, 15 de Outubro de 2026. - Suzana Tavares da Silva (relatora) - Ana Celeste Carvalho - Pedro Marchão Marques.