06511/13 - Tribunal Central Administrativo Sul

X RELATÓRIO X ACÓRDÃO O MUNICÍPIO DO MONTIJO, com os demais sinais dos autos que dou aqui por reproduzidos, deduziu a presente providência cautelar de suspensão de eficácia de normas, ao abrigo do disposto no artº.130, do C.P.T.A., tendo por objecto a norma contida no artº.2, nº.1, da Portaria 106/2012 , de 18/4, na mesma surgindo como requerido o Ministério das Finanças, e alegando, em síntese, o seguinte (cfr.fls.2 e seg. dos autos): 1-O requerido, o Ministério das Finanças, por via do artº.2, nº.1, da Portaria 106/2012 , de 18/4, veio fixar em 5% do I.M.I. a cobrar em 2012 a percentagem em que o Estado irá participar nas receitas do referido imposto como forma de fazer face às despesas com o serviço de avaliação geral dos prédios urbanos; 2-Que o único critério subjacente à opção tomada pelo legislador com vista à fixação da percentagem de receitas do I.M.I. que deve caber ao Estado por virtude do desempenho desta tarefa de avaliação geral dos prédios urbanos repousa ou descansa, exclusivamente, nos encargos efectivamente suportados por este último por força da assunção de uma incumbência que, ao menos em linha de princípio, estaria reservada aos municípios; 3-Tal significa que, ao ter-se desviado substancialmente do critério ínsito no diploma legal que estabeleceu os termos que haveriam de presidir à participação do Estado nas receitas do I.M.I. por força da realização da avaliação geral dos prédios urbanos, a Portaria 106/2012 acabou por desrespeitar os parâmetros jurídicos que tinha de considerar, o que implica a sua manifesta ilegalidade e, igualmente, a sua ostensiva inconstitucionalidade; 4-Que se encontram reunidos os pressupostos de decretamento da presente providência cautelar de natureza conservatória, tanto ao abrigo da al.a), como da al.b), do artº.120, nº.1, do C.P.T.A.; 5-Que o não decretamento da presente providência vai forçosamente implicar que haja lugar à produção de uma situação de facto consumado ou, no mínimo, de prejuízos de ordem patrimonial dificilmente reparáveis; 6-Na verdade, a retenção das receitas em causa, no valor aproximado de € 275.000,00 (5.500.000,00 x 5%), implica, desde logo, a impossibilidade de fazer face aos compromissos financeiros assumidos pelo município com o pagamento do serviço da dívida de médio e longo prazo, o pagamento dos juros de Locação Financeira, o pagamento dos encargos com a Caixa Geral de Aposentações e a Segurança Social, bem como as transferências para as freguesias em resultado da delegação de competências, o que contribuirá para agravar o cenário de crise económico-financeira do requerente e poderá mesmo conduzir a uma situação de absoluta ruptura; 7- Com efeito, as receitas em causa, que deixam de ser percepcionadas, representam para o Município requerente 21% da sua receita corrente e 15% da sua receita total, o que, na actual conjuntura e face à programação da respectiva actividade, põe irremediavelmente em causa a realização de políticas sectoriais de extrema importância para o bem-estar das populações locais porque impedem o desenvolvimento das actividades regulares no domínio da cultura e desporto, bem como o apoio a Associações nos seus programas de acção, o apoio a Instituições sem Fins Lucrativos e Famílias, apoio à Terceira Idade carenciada, etc.; 8- Que a norma constante do artº.2, nº.1, da Portaria 106/2012 , de 18/4, caso não seja objeto de imediata suspensão da sua eficácia, pode vir a gerar uma situação de facto consumado ou, pelo menos, a produção de prejuízos de difícil reparação, desde logo e designadamente, em matéria de poder vir a tornar-se impossível garantir a percepção por inteiro dos vencimentos dos trabalhadores da autarquia, o que, a acontecer, atingirá não só a qualidade de vida de muitas famílias que dependem também por inteiro desse vencimento, mas a própria dignidade da pessoa humana, quando tal significar a impossibilidade de satisfação das suas necessidades básicas fundamentais; 9-Que aos interesses legítimos do requerente, dos seus trabalhadores, das unidades produtivas que do mesmo dependem e dos cidadãos locais em geral, não se contrapõem, consoante seria devido, interesses públicos merecedores de igual tutela, cuja prossecução incumba ao requerido através da cobrança da referida percentagem de I.M.I.; 10-Donde resulta estar preenchido o requisito da proporcionalidade na concessão da providência estipulado no artº.120, nº.2, do C.P.T.A.; 11-Que ao determinar o resultado assinalado, o preceito promove a apropriação ilegítima de receitas que, nos termos constitucionais e legais pertencem aos municípios - a sua inconstitucionalidade revela-se portanto indiscutível; 12-O preceito é, por outro lado, ilegal, porquanto se abriga numa lei que autorizava o Estado a reter as verbas necessárias a cobrir as despesas que suporta com o processo de avaliação geral, para, deturpando o conteúdo e o sentido da autorização legal, fixar um valor completamente dissociado dos encargos efectivamente suportados, demitindo-se da exigência mínima e elementar de demonstração dos custos efectivos que o Estado vai ter de suportar; 13-Termina, pedindo que seja decretada a suspensão da eficácia da norma contida no artº.2, nº.1, da Portaria 106/2012 , de 18/4. X A entidade requerida, o Ministério das Finanças, deduziu oposição, sustentando, resumidamente, que a presente providência cautelar deve ser rejeitada, em virtude de não se encontrarem preenchidos os requisitos exigidos pelos artºs.112, nº.1, e 120, nº.1, als.a) e b), do C.P.T.A. (cfr.fls.58 e seg. dos autos). Outrossim, nos termos e para os efeitos do artº.128, nº.1, do C.P.T.A., juntou resolução fundamentada, datada de 24 de Maio de 2012, cujo teor (cfr.fls.69 a 74) aqui se dá por integralmente reproduzido. X X X X FUNDAMENTAÇÃO X DE FACTO X O T.A.F. de Almada, através de decisão já transitada em julgado, declarou-se incompetente para conhecer da presente providência, mais declarando competente este T.C.A. Sul (cfr.sentença exarada a fls.85 a 87 dos presentes autos). O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal emitiu douto parecer no sentido de se indeferir a presente providência, dado que não se mostram reunidos os requisitos para o efeito previstos no artº.147, nº.6, do C.P.P.T. (cfr.fls.133 dos autos). Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo (cfr.artº.707, nº.4, do C.P.Civil; artº.36, nº.2, do C.P.T.A.), vêm os autos à conferência para decisão. Com relevo para a decisão da presente providência, o Tribunal considera indiciariamente provada a seguinte matéria de facto com suporte, além do mais, documental: 1-O Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (C.I.M.I.) entrou em vigor no dia 1/12/2003, nos termos do artº.32, do dec.lei 287/2003, de 12/11, diploma que o aprovou; 2-Nos termos do artº.15, nº.4, do dec.lei 287/2003, de 12/11, será promovida uma avaliação geral dos prédios urbanos no prazo máximo de dez anos após a entrada em vigor do C.I.M.I.; 3-O artº.15-M, do dec.lei 287/2003, de 12/11, aditado pela Lei 60-A/2011 , de 30/11, consagra a afectação de uma verba com vista a fazer face às despesas resultantes da avaliação geral de prédios urbanos como medida conclusiva da reforma da tributação do património iniciada em 2003, a qual deve ser estabelecida por portaria do Ministro das Finanças; 4-Em 19/4/2012, iniciou vigência a portaria 106/2012 , de 18/4, diploma que afecta às despesas relacionadas com a avaliação geral dos prédios urbanos uma verba de 5% da receita tributária do imposto municipal sobre imóveis relativo ao ano de 2011 e a arrecadar em 2012 (cfr.artº.2, nº.1, da portaria 106/2012 , de 18/4); 5-Para o Município do Montijo o não recebimento de 5% da receita tributária de I.M.I. relativa ao ano de 2011 ascende a cerca de € 275.000,00 (cfr.artº.64 da p.i.); 6- Iniciou-se em Dezembro de 2011 o processo de avaliação geral da propriedade urbana, incidente sobre cerca de 5 milhões e 200 mil prédios urbanos situados em território português e com um custo previsível de 66,5 milhões de euros (cfr.artº.12 da oposição); 7-O Ministro de Estado e das Finanças produziu, nos termos e para os efeitos do artº. 128, nº.1, do C.P.T.A., resolução fundamentada, em que, como consequências da paragem do processo de avaliação identificado no nº.6 supra, aponta: a)Não se procederia ao reforço da autonomia financeira do poder local, por via do aumento das suas receitas próprias em sede de tributação do património; b)Não se cumpriria uma das medidas explicitamente consagrada no âmbito do programa, o que constituiria uma violação dos compromissos internacionais assumidos pelos Estado Português no âmbito do Memorando de Entendimento sobre Condicionalidades de Política Económica assinado em 17/5/2011; c)Os objectivos quantitativos de consolidação orçamental e as metas de redução do défice inscritas no citado Memorando de Entendimento para o ano de 2013 seriam seriamente postas em causa, uma vez que a receita adicional de, pelo menos, 250 milhões de euros que advirá da avaliação geral será totalmente utilizada para efeitos de consolidação orçamental - medida 1.30 do Memorando de Entendimento, na versão resultante do terceiro exame regular (cfr.resolução fundamentada junta a fls.69 e seg. dos presentes autos). X ENQUADRAMENTO JURÍDICO X Segundo percebemos, a requerente deduz providência cautelar de suspensão de eficácia de norma imediatamente operativa e circunscrita ao caso concreto (cfr.artºs.130, nº.1, e 73, nº.2, do C.P.T.A.). Como expressamente resulta do artº.268, nº.4, da C. R. Portuguesa, a tutela jurisdicional efectiva perante a Administração Pública inclui a eventual adopção de medidas cautelares adequadas a cada caso, as quais visam dar uma regulação provisória aos interesses envolvidos no litígio. Para efeitos de desaplicação ao caso concreto de norma imediatamente operativa, o artº.73, nº.2, do C.P.T.A., confere legitimidade a quem possa ser directamente abrangido pelo campo de aplicação da norma, ou seja, ao lesado (cfr.ac.T.C.A.Sul-1ª.Secção, 12/1/2012, proc.8224/11; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao C.P.T.A., Almedina, 3ª.edição, 2010, pág.492 e seg.). A solução de circunscrever os efeitos da suspensão da eficácia da norma directamente lesiva justifica-se, do ponto de vista do princípio da proporcionalidade, na medida em que se limita ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, sem afectar a vigência da mesma norma e, portanto, a sua aplicabilidade aos demais destinatários. Por outro lado, a suspensão da eficácia circunscrita ao caso concreto poderá ser mais facilmente concedida, pois permite dispensar a ponderação de relevantes interesses de segurança e estabilidade jurídicas e da prossecução do interesse público, com os quais necessariamente contenderia se o pedido se dirigisse a uma suspensão com força obrigatória geral. Em qualquer caso, a suspensão de eficácia com efeitos limitados ao caso concreto terá sempre de ser analisada à luz dos critérios previstos no artº.120, nºs.1 e 2, do C.P.T.A. (cfr.Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob.cit., pág.867). A providência cautelar de suspensão da eficácia de norma reveste natureza conservatória, na medida em que dá resposta a um interesse dirigido à conservação de situações jurídicas já existentes, procurando que o equilíbrio de interesses que existia no momento em que entrou em vigor a norma se mantenha, a título provisório, até que, no processo principal, seja decidida a questão da validade da mesma. Com efeito, a suspensão da eficácia, ao paralisar os efeitos do acto, paralisa a inovação que ele visava introduzir na ordem jurídica, fazendo com que, durante a pendência do processo principal, tudo se mantenha como estava antes de o acto ter sido praticado. Porque assim é, a suspensão da eficácia de normas serve para proteger os interesses daqueles que, no processo principal, pretendam obter sentenças que, anulando normas ilegais ou declarando a respectiva nulidade ou inexistência, façam com que tudo permaneça como era antes de essas normas terem entrado em vigor (cfr.Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob.cit., pág.753 e seg.). A concessão da examinada providência cautelar depende da verificação cumulativa de três requisitos, os quais se encontram consagrados no artº.120, nºs.1, al.b) e 2, do C. P. T. A., a saber: 1-“Periculum in mora” - fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, esta já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja devido a inutilidade da decisão, ou porque se produziram danos dificilmente reparáveis; 2-“Fumus non malus iuris” - segundo o qual não é necessário um juízo positivo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, antes bastando (formulação negativa) que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito; 3-Requisito negativo - a atribuição da providência não pode causar danos desproporcionados, vector através do qual se dá expressão ao princípio da proporcionalidade em sentido estrito ou da proibição do excesso e que se encontra consagrado no nº.2, do artº.120, do C. P. T. A., a exemplo do que se passa no domínio da atribuição de providências no processo civil e resulta do artº.387, do C. P. Civil (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob.cit., pág.804 e seg.) . No entanto, no contencioso tributário, a possibilidade de dedução de providências cautelares tem consagração específica na lei, mais exactamente no artº.147, nº.6, do C.P.P.Tributário. Os termos em que estas providências são admitidas revelam-se manifestamente exíguos, pois abrangem apenas os casos em que se esteja perante situação de fundado receio de uma lesão irreparável para o requerente, o qual tem o ónus de invocar e provar tal condição, sendo que o prejuízo irreparável se deve reportar ao próprio requerente da adopção das medidas. No direito tributário estão em causa, normalmente, meros interesses patrimoniais, pelo que os prejuízos deste tipo que se podem considerar como irreparáveis serão aqueles que não sejam susceptíveis de quantificação pecuniária minimamente precisa. Serão de considerar factos geradores de prejuízos irreparáveis, por exemplo, a paralisação da actividade comercial de uma empresa, desde que se comprove que tenha como consequência a perda de clientela, o dispêndio de quantias cujo pagamento seja susceptível de afectar significativamente a estrutura económico-financeira de uma empresa, fazendo perigar a sua subsistência enquanto ente empresarial, os sofridos por quem não tem outros meios de assegurar a sua subsistência e os que provoquem uma diminuição apreciável do nível e da qualidade de vida do requerente ou a satisfação das suas necessidades primárias (cfr.ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 11/1/2011, proc.4401/10; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 15/1/2013, proc.5941/12; Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, 6ª. edição, II Volume, Áreas Editora, 2011, pág.592 e seg.). No caso concreto, a factualidade alegada pelo recorrente não preenche os requisitos previstos na lei, mais exactamente no aludido artº.147, nº.6, do C. P. P. Tributário, no que se refere à tutela cautelar no contencioso tributário. Assim é, porquanto, os possíveis prejuízos alegados pelo requerente de modo algum se podem ter por irreparáveis, porquanto estão em causa realidades que, manifestamente, se prestam a uma mensuração rigorosa, exacta, cerca de € 275.000,00 (cfr.nº.5 do probatório) . E mesmo admitindo que a indisponibilidade desta verba pode ter repercussões ao nível da realização de políticas sectoriais locais como alega o requerente no articulado inicial, sempre estamos confrontados, nas palavras do próprio requerente, com a eventual produção de “prejuízos de difícil reparação”, pelo que, apesar de as verbas, alegadamente, envolvidas poderem apresentar uma expressão numérica significativa, as lesões que o requerente possa vir a sofrer, como causa adequada e necessária de lhe ser deduzida uma verba ilegal/inconstitucional e que venha a ser anulada judicialmente, podem sempre, enquanto concernentes a interesses de nítido cunho patrimonial, ser avaliadas ou quantificadas pela via pecuniária, assim não revestindo o carácter de prejuízos irreparáveis. Nestes termos, deve concluir-se que o recorrente não produziu prova indiciária do pressuposto típico de qualquer providência cautelar requerida no âmbito do contencioso tributário, previsto no examinado artº.147, nº.6, do C.P.P.Tributário. Em suma, a providência cautelar em apreço, mesmo excluindo qualquer tipo de pronunciamento sobre as razões coligidas pelo requerente, no sentido de que a norma visada, a suspender, deve ser considerada ilegal e, também, inconstitucional, não reúne as condições, os mínimos requisitos, estabelecidos na lei tributária, para ser concedida, ao que se provirá na parte dispositiva deste acórdão. X DISPOSITIVO X X X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul, em JULGAR IMPROCEDENTE A PRESENTE PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DA EFICÁCIA DA NORMA CONSTANTE DO artº.2, nº.1, da Portaria 106/2012 , de 18/4. Condena-se o requerente em custas (cfr.artº.7, nº.3, e Tabela II-A, do Regulamento das Custas Processuais). Registe. Notifique. X Lisboa, 7 de Maio de 2013 (Joaquim Condesso - Relator) ( Eugénio Sequeira - 1º. Adjunto) ( Benjamim Barbosa - 2º. Adjunto)