Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I- Relatório
MUNICÍPIO ..., demandado nos autos à margem referenciados, interpôs recurso de apelação da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 9/10/2025, que julgou procedente a acção administrativa que [SCom01...], LDA lhe moveu pedindo anulação da decisão de 19.11.2024, de adjudicação da proposta da contra-interessada Recorrida [SCom02...], S.A., no procedimento de consulta prévia número 2024CBS0059SMPC, para fornecimento de bens – tractor agrícola – e a sua condenação a adjudicar a proposta da Autora.
O dispositivo da sentença recorrida tem o seguinte teor:
(…)”.
«VI. DECISÃO
Nestes termos e com os fundamentos expostos, este tribunal decide:
1. julgar totalmente procedente a presente acção de contencioso pré-
contratual e, nessa medida,
2. anular o acto de adjudicação da proposta da contra-interessada
adjudicatária;
3. anular o contrato celebrado entre a entidade demandada e a contra-
interessada adjudicatária;
4. condenar a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora e a celebrar com ela o contrato de fornecimento do tractor a que alude o procedimento de consulta prévia, identificado pelo número 2024CBS0059SMPC;
5. condenar a entidade demandada e a contra-interessada em custas.
As alegações do recurso do Município terminam com as seguintes conclusões:
«CONCLUSÕES:
A.
Foi decidido em primeira instância o seguinte:
Anular o acto de adjudicação da proposta da contra-interessada adjudicatária;
2. Anular o contrato celebrado entre a entidade demandada e a contra-
interessada adjudicatária;
3. Condenar a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora e a celebrar com ela o contrato de fornecimento do tractor a que alude o procedimento de consulta prévia, identificado pelo número 2024CBS0059SMPC;
4. Condenar a entidade demandada e a contra-interessada em custas. B.
O acto de adjudicação impugnado pela Autora e agora anulado pelo Tribunal respeita ao procedimento de Consulta Prévia n.° 2024CBS0059SMPC, pelo qual o Réu pretendeu adquirir um tractor. C.
De acordo com a cláusula 31.- do Caderno de Encargos (especificações técnicas), previu-se a aquisição de um tractor agrícola novo Cabinado, da Marca New Holland ou equivalente e do tipo T475 S CAB Stage V, ou equivalente. D.
Nesta cláusula, o Município descreveu os equipamentos que aquele tractor, naquele modelo e marca, possui, ressalvando sempre que podem ser especificações equivalentes: Inversor Hidráulico, TDF servo assistida; Banco com suspensão pneumática, Banco de passageiro homologado no documento DUA; Ar condicionado e Gancho automático de origem homologado. E.
Ora, no entendimento da sentença recorrida, a expressão "ou equivalente" referente à marca e ao modelo do tractor não se estende aos equipamentos referidos na cláusula 31.-. F.
Tal entendimento não tem qualquer sustentabilidade, porquanto, o que interessa ao
Município, quando vai ao mercado adquirir um equipamento desta natureza, não é a marca, nem os equipamentos em si, mas a utilidade e as potencialidades que os mesmos oferecem. G.
A perspectiva da entidade adjudicante é sempre uma perspectiva prática quanto às operações que determinado equipamento consegue realizar. H.
A partir do disposto nesta cláusula 31.°, só pode concluir-se que não são aqueles pormenores técnicos que interessam, em exclusivo, à entidade adjudicante, mas do que delas pode tirar em termos de capacidades de trabalho e funcionalidade prática.
I.
Outrossim, o Inversor Hidráulico, o TDF Servo Assistida, etc. são equipamentos associados ao tipo T475 S CAB Stage V, da Marca New Holland, pelo que a referência "ou equivalente" referida quanto à marca e ao tipo também se aplica aos equipamentos, uma vez que estão intimamente associados e interligados.
J.
É verdade que a Autora apresentou uma proposta exactamente igual às especificações técnicas da cláusula 31.- do Caderno de Encargos. L.
E que a CI [SCom02...] apresentou uma proposta na qual constam equipamentos que podem considerar-se equivalentes aos que vem descritos no Caderno de Encargos.
M
Porém, em ambas as propostas os tractores possuem recursos, como o sistema hidráulico e tomada de força (TDP) que auxiliam no trabalho com implementos. N.
Tendo sido também esta a conclusão do Senhor Perito: O.
Embora um inversor hidráulico não seja igual a um inversor electro-hidráulico, ambos os sistemas podem realizar o mesmo trabalho para o qual foram projectados.
Da mesma forma que o TDF servo assistido não é igual a um TDF electrohidráulico, mas a resposta é a mesma: podem fazer os mesmos trabalhos. P.
De tal forma que, para analisar a equivalência das propostas de forma criteriosa, em respeito pelo princípio da igualdade e da concorrência, o Réu consultou a empresa responsável pela manutenção deste tipo de máquinas do Município e dessa consulta concluíram que ambas as propostas eram válidas e conformes ao Caderno de Encargos.
Destarte, o acto de adjudicação não está ferido de qualquer invalidade.
Da anulação do contrato: Q.
A sentença recorrida decidiu da seguinte forma:
v) Concluindo-se, por um lado, pela anulação da ordem jurídica do acto de
adjudicação, nos termos referidos; vi) verificando-se, por outro lado, que os respectivos vícios são «causa adequada e suficiente da invalidade do contrato», desde logo porque implicam «uma modificação subjectiva do contrato celebrado»; e vii) não subsistindo, por outro lado ainda, quaisquer fundamentos susceptíveis de determinar o afastamento do efeito anulatório do contrato, não sendo a anulação da referida celebração desproporcionada ou contrária à boa-fé, resta-nos concluir que a anulação do acto de adjudicação implica, ainda, ao abrigo dos citados normativos, a anulação do contrato objecto do procedimento em análise.
viii) Em consequência, anula-se o acto de adjudicação da proposta da concorrente adjudicatária, bem como os actos consequentes, incluindo o respectivo contrato já celebrado, por força da invalidade do acto procedi mental em que assentou a sua formação, nos termos do artigo 283.°, n.°s 2, do CCP.
Concluindo: "Procede in totum, em suma, a pretensão da autora, pelo que importa anular o acto impugnado e o contrato celebrado e condenar a entidade demandada a adjudicar a proposta da autora e com ela celebrar contrato. Isso mesmo se determinará a final, no segmento dispositivo da presente decisão".
Pois bem: R.
O art.° 283.° do CCP dispõe que "2 - Os contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os actos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração, devendo demonstrar-se que o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjectiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial.
4- O efeito anulatório previsto no n.°s 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedi mental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé. U.
Ora, as partes celebraram o presente contrato em 20/12/24.
O contrato de compra e venda é de execução instantânea, pelo que já se executou totalmente e os seus efeitos estão consolidados. (Parte III do CE) X.
Da execução do contrato não resultaram quaisquer defeitos e o tractor adquirido cumpre com todas as funcionalidades que o Município pretendia. Z.
De tal forma que, ao longo deste ano, o referido equipamento, afecto aos Serviços de Protecção Civil, regista actualmente 418,9 horas de trabalho (a sua utilização é contabilizada em horas, e não em quilómetros) e é utilizado frequentemente em acções de gestão de combustível, trabalhos de beneficiação florestal e apoio a ocorrências, nomeadamente incêndios florestais, encontrando-se equipado para o efeito com pás niveladoras traseira e frontal, bem como com capacidade para acoplar diversas alfaias florestais, designadamente capinadeira, limpa-bermas, cisterna e reboque.
AA.
Volvido este ano, o tractor tem hoje um valor muito inferior ao valor pelo qual foi adquirido e jamais a Contra-interessada aceitará retomá-lo.
BB.
A anulação do contrato pressupunha que o Município estava obrigado a vendê-lo por um preço de cerca de metade do valor da aquisição: 25.000,00€. CC.
Por outro lado, a cumprir-se a sentença recorrida, teria ainda de despender mais de 54.000,00€ pela celebração do contrato com a Autora e sem que tal represente sequer um acréscimo nas potencialidades do equipamento.
DD.
Sendo que este "segundo tractor" invariavelmente, dentro de um ano, perderá cerca de metade do seu valor.
EE.
Ora, uma aquisição inicial de menos de 50.000,00€ representaria um grave prejuízo para o erário público; sem que o Município ficasse melhor serviço com a execução de um novo contrato e a anulação do anterior! Tal constitui um grave dispêndio de dinheiros públicos, sem qualquer vantagem!
FF.
Ora, entende a jurisprudência que: "À apreciação do afastamento do efeito anulatório [...] deve presidir uma ampla discricionariedade jurisdicional, cabendo ao julgador efectuar uma ponderação de todos os interesses em presença, devendo o mesmo ter em conta uma realística relevância da gravidade do vício e considerar não apenas o ocorrido na fase de formação do contrato, mas, de igual forma, o ocorrido já após a adjudicação do contrato” (Acórdão do STA de 20/06/17, Processo n.°s 0267/17).
GG.
Sem prescindir, não só o vício imputado pela sentença recorrida ao acto de formação do contrato é de menor gravidade, como, da execução do contrato, se veio a comprovar que o equipamento em causa cumpre integralmente com as funções que lhe eram exigidas.
HH.
Face ao exposto, a anulação do contrato já executado, determinada pelo Tribunal a quo, revela-se manifestamente desproporcional e sem fundamentação, de facto e de Direito, e a solução do afastamento do efeito anulatório é a que melhor se coaduna com as exigências da necessidade ou exigibilidade e da proporcionalidade em sentido restrito.
Termos em que, e nos mais de Direito, deve julgar-se por procedente o presente recurso e revogar-se a decisão recorrida,
Assim se fazendo JUSTIÇA,
Requer-se, nos termos do art.° 425.° do CPC (aplicável ex vi o art.° 1.° do CPTA), a junção dos seguintes documentos: fotografias actuais do tractor.»
A Autora respondeu à alegação, do Recorrente Município sustentando a total improcedência do recurso concluindo nos seguintes termos.
CONCLUSÕES:
A- Nenhum reparo merece a sentença lavrada pelo tribunal recorrido, à qual se adere sem qualquer reserva, razão pela qual terão de improceder todas as conclusões, doutas, da recorrente.
B- A matéria de facto dada por assente encontra-se devidamente fundamentada e resulta de uma correcta apreciação da prova produzida na audiência de julgamento, conjugada com as regras da experiência.
C- Em face de tal matéria assente, o tribunal tinha de concluir como concluiu pela procedência da acção e nessa medida:
- anular o acto de adjudicação da proposta da contra-interessada adjudicatária;
- anular o contrato celebrado entre a entidade demandada e a contra-interessada adjudicatária;
- condenar a recorrente a adjudicar a proposta da recorrida e a celebrar com ela o contrato de fornecimento do tractor a que alude o procedimento de consulta prévia, identificado pelo número 2024CBS0059SMPC.
Nestes termos e nos melhores de direito deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente por acerto da sentença recorrida e, por via disso, ser confirmada a sentença recorrida, como é de DIREITO E JUSTIÇA!
O Digno Magistrado do Ministério Público neste Tribunal foi notificado apara os efeitos do artigo do artigo 146º CPTA.
Dispensados os vistos, nos termos do artigo 657º nº 4 do CPC, cumpre apreciar e decidir.
II- Âmbito do recurso e questões a decidir Do Objecto do recurso, a apreciar
Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações.
Assim:
As questões colocadas a este Tribunal são as seguintes:
1ª Questão
A sentença recorrida erra no julgamento em matéria de direito, violando o convite do procedimento e o caderno de encargos, ao considerar que a proposta da Contra Interessada Recorrida [SCom02...], S.A. não cumpria o programa do procedimento, por apresentar, quanto ao equipamento do tractor a fornecer, um inversor electro-hidráulico em vez de um inversor hidráulico; e um sistema de comandos (TDF Tomada de força. ) electro hidráulico em vez de um TDF servoassistido, já que os primeiros são equipamento que permite executar as mesmas funções, portanto, equivalentes nos termos e para os efeitos da cláusula 31 do caderno de encargos (especificações técnicas)?
2ª Questão
Em todo o caso, mesmo que o acto de adjudicação tenha padecido dos vícios apontados pela sentença recorrida, a mesma sempre errou no julgamento de direito, violando o artigo 283º nº 4 do CCP, ao não afastar o efeito anulatório do contrato entretanto celebrado, conforme o previsto naquela norma?
III- Apreciação do Recurso
Uma vez que o recurso apenas incide sobre matéria de direito e não se mostra necessário, para a decisão do recurso, alterar a decisão em matéria de facto, remetemo-nos para o teor da mesma e, passamos, sem mais, à discussão das questões suscitadas (cf.
artigo 663º nº 6 do CPC).
1ª Questão
A sentença recorrida erra no julgamento em matéria de direito, violando o convite do procedimento e o caderno de encargos, ao considerar que a proposta da Contra Interessada Recorrida [SCom02...], não cumpria o programa do procedimento, por apresentar, quanto ao equipamento do tractor a fornecer, um inversor electro-hidráulico em vez de um inversor hidráulico; e um sistema de comandos (TDF) electro hidráulico em vez de um TDF servoassistido, já que os primeiros são equipamento que permite executar as mesmas funções, portanto, “equivalentes” nos termos e para os efeitos da cláusula 31 do caderno de encargos (especificações técnicas)?
Recordemos o teor da referida cláusula:
PARTE III - CLÁUSULAS TÉCNICAS
Secção I - ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS
Cláusula 31.3 - Especificações técnicas dos bens a fornecer
1. O contrato a celebrar na sequência do presente procedimento tem como objecto principal a aquisição de tractor agrícola novo de acordo com as seguintes especificações:
• Tractor Agrícola novo Cabinado Marca: do tipo New Holland ou equivalente Modelo; do tipo T4.75 S CAB Stage V, ou equivalente, Equipado com:
- Inversor Hidráulico
- TDF Servo Assistida
- Banco com suspensão Pneumática
- Banco de passageiro homologado no documento DUA
- Ar condicionado
- Gancho Automático de origem homologado”
Conforme acertada e bem fundamentadamente vem interpretada na sentença recorrida, a cláusula 31 do caderno de encargos prevê a possibilidade da apresentação de um veículo equivalente ao da marca e do modelo do tractor nela indigitado – aliás, em cumprimento do disposto no nº 9 do artigo 49º do CCP: não às características do equipamento e das peças integrantes do veículo discriminados nessa cláusula.
Desde logo, é isso o que decorre da letra da cláusula, sendo certo que in claris no fit interpretatio.
Mas além disso, e sobretudo:
A obrigatoriedade da referência da expressão “ou equivalente” apenas têm sentido ante a referência a uma marca e modelo, origem de fabrico, etc. – pois, surge como um modo de obstar a que, mediante a exigência de uma marca, um modelo ou uma patente, etc., se possa privilegiar normativamente um ou mais fornecedores fabricantes ou importadores. Já as especificações técnicas descritas directa e positivamente, sem a mediação da referência a marcas, patente, origem de fabrico, etc., essas não são, sequer, susceptíveis de um juízo de equivalência, mas sim e apenas de identidade do equipamento proposto, com o nelas previsto.
De todo o modo:
O recorrente dá de barato que o adjectivo “equivalente”, na concepção do legislador do nº 9º do artigo 49º do CCP, se refere às – ou tem como critério as – funções que determinado equipamento permite executar. Porém, nem o texto da norma permite eleger tal sentido com exclusão de outros, nem o mesmo é compatível com a teleologia da exigência da sua menção, que consiste em não introduzir maior limitação à liberdade do contraente público do que o estritamente necessário para evitar o favorecimento de marcas, proveniências do fabrico etc. Assim, equivalente, para o legislador, não é um aparelho que permita executar as mesmas funções do tecnicamente especificado, ainda que por mecanismos, ou energia diversos, mas um que, não sendo da marca nem do modelo registados, nem do fabricante mencionado na especificação técnica, essencialmente o replica.
Ora, como resulta da decisão em matéria de facto e bem se explicita na sentença recorrida, o inversor e o sistema TDF do tractor proposto pela CI, embora permitissem executar as mesas funções, eram dissemelhantes, no modus operandi, relativamente às correspondentes especificações técnicas constantes da clausula 31º do CE. Assim, mesmo que o adjectivo equivalente se referisse também, peça a peça, uma por uma, aos equipamentos integrantes do veículo, e não apenas aos marca e modelo deste, nem por isso a resposta à acima enunciada 1ª questão poderia ser positiva.
Pelo exposto, é negativa a resposta à mesma.
2ª Questão
Em todo o caso, mesmo que o acto de adjudicação tenha padecido dos vícios apontados pela sentença recorrida, a mesma sempre errou no julgamento de direito, violando o artigo 283º nº 4 do CCP, ao não afastar o efeito anulatório do contrato entretanto celebrado, conforme o previsto naquela norma?
Tragamos aqui o teor da norma invocada, no contexto indispensável para a percepção do seu dispositivo (o nº 2):
Artigo 283.º
Invalidade consequente de actos procedimentais inválidos
1- (…)
2- Os contratos são anuláveis se tiverem sido anulados ou se forem anuláveis os actos procedimentais em que tenha assentado a sua celebração, devendo demonstrar-se que o vício é causa adequada e suficiente da invalidade do contrato, designadamente por implicar uma modificação subjectiva do contrato celebrado ou uma alteração do seu conteúdo essencial.
3- (Revogado.)
4- O efeito anulatório previsto no n.º 2 pode ser afastado por decisão judicial ou arbitral, quando, ponderados os interesses públicos e privados em presença e a gravidade da ofensa geradora do vício do acto procedi mental em causa, a anulação do contrato se revele desproporcionada ou contrária à boa-fé.
A anulação do contrato é, portanto, a regra. Para o afastamento, excepcional, dessa consequência é necessário – embora não suficiente – que haja uma desproporção entre as consequências da anulação e a gravidade da ofensa ao Direito geradora do vício; ou que a anulação do contrato se mostre contrária à boa fé.
Ora:
Vimos por que bem andou o Mº Juiz a quo em julgar que o inversor e a TDF do veículo objecto da proposta da CI não eram abrangidos no objecto normativo da menção de
“ou equivalente” na cláusula 31º do caderno de encargos. E que mesmo que o fossem, não podiam ser julgados equivalentes aos preconizados nessa cláusula.
Tanto bastava para serem devidas a anulação da decisão de adjudicação, a determinação da exclusão da proposta da CI e a adjudicação da proposta da Autora.
Convém, contudo, ter presente que o fundamento de tais decisões não residiu apenas no sentido em que se resolveram aquelas questões, mas também em outras desconformidades de outros termos/condições da proposta, com o exigido no CE., designadamente, a falta de homologação sincrónica de um dos bancos e a falta, no fabrico de origem, de outro equipamento exigido, que haveria de ser acrescentado nas oficinas da CI, uma vez adjudicada a proposta (Vide matéria levada ao probatório nos pontos 1.6), 1.8), 1.10) e 1.13): tudo factos incompatíveis com uma proposta actual, sem variantes e não condicionada a factos futuros e incertos, como era a prevista no convite e no caderno de encargos.
Enfim, tomados em consideração todos os motivos da anulação do despacho impugnado, a admissão da proposta da CI, pelo Júri, aparenta relevar, no mínimo, de um excesso de boa vontade ou de um afã de economizar que degenerou em clara ofensa do princípio da concorrência e do caderno de encargos enquanto norma vinculativa de todos os sujeitos do procedimento, não apenas dos proponentes.
Queremos com isto frisar que a causa da anulação da adjudicação da proposta à CI não se mostra, in casu, de somenos importância: foram múltiplos e algo graves, os motivos da ilicitude do acto anulado, pelo que não vemos que haja desproporção entre aqueles e as consequências legais da anulação do contrato.
Tão pouco vemos que as mesmas consequências atentem contra a boa fé, uma vez que os argumentos da Autora em prol da anulação da adjudicação foram esgrimidos por aquela logo no procedimento pré contratual, a tempo, portanto, de o Recorrente emendar o erro.
Tanto basta para estar prejudicada a outra condição, cumulativa, para o afastamento do efeito anulatório, a saber, uma ponderação dos interesses públicos e privados em presença, favorável em tal sentido.
Aliás, os factos que a Recorrente agora aduz para essa (prejudicada) ponderação, não foram alegados nem, consequentemente, seleccionados como provados, pelo que irrelevam nesta sede de apelação, sem prejuízo do poderem ser invocados em sede de execução do julgado (cf. artigos 157º e sgs do CPTA).
É negativa, portanto, a resposta a esta segunda questão.
Conclusão do recurso
Uma resposta positiva à primeira questão não valeria ao Recorrente uma alteração do dispositivo da sentença recorrida, atenta a concorrência de prossupostos suficientes para a exclusão da proposta da CI, cujo reconhecimento pela sentença recorrida aquele não pôs em crise.
Decisiva para a decisão do recurso era, assim, apenas a segunda questão. Atenta a resposta achada a esta e o mais que se disse em sua discussão, o recurso haverá de improceder, prosseguindo, a sentença recorrida, intacta na Ordem Jurídica.
IV- Custas
As custas do recurso ficam a cargo do Recorrente, tudo conforme decorre do artigo 527º do CPC.
V- Dispositivo
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Porto, 23/01/2026
Tiago Afonso Lopes de Miranda
Maria Clara Alves Ambrósio
Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas
