047802 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos dos dispositivos legais constantes das Leis 83/98, de 14/12, e 48/99, de 16/9, a Comissão Instaladora de um novo Município assegura, a partir do momento da sua posse, a gestão corrente daquele exercendo as competências que cabem à Câmara Municipal cabendo ao Presidente daquela Comissão as competências de Presidente da Câmara.

II- O acto de licenciamento de uma obra nova e a emissão do respectivo alvará são actos distintos, sujeitos a regras próprias e portadores de efeitos jurídicos individualizados, pelo que a prolação daquele acto não conduz directa e necessariamente à emissão do respectivo alvará.

III- Deste modo, e ainda que uma Câmara Municipal seja a competente para proceder ao licenciamento poderá já não o ser para emitir o correspondente alvará se entre esses dois momentos for criado um novo Município e a sua Comissão Instaladora tiver iniciado funções.

IV- O disposto no n.º 2 do art. 134.º do CPA consente que uma Câmara Municipal declare nulo um acto administrativo praticado por uma outra Câmara Municipal desde que o mesmo esteja inquinado de invalidade determinante dessa sanção e se a sua prolação interferir na esfera de competência da Câmara que profere a declaração de nulidade.

A. .. interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, contra o Presidente da Comissão Instaladora do Município da Trofa (CIMT), recurso de anulação dos despachos daquele, de 29/9/99 - que, no processo de licenciamento n.º 1055/98, declarou nulo o acto de emissão pela Câmara Municipal de Santo Tirso (CMST) do alvará de licença de construção - de 30/9/99 - que ditou o embargo das obras de demolição de um edifício e de construção de uma divisória entre propriedades - e de 15/10/99 - que ditou o embargo das obras de construção destinadas a acolher um posto de abastecimento de combustíveis que o Recorrente intentava explorar - alegando que tais actos padeciam de vício de violação de lei - por erro nos pressupostos de facto e de direito, violação dos princípios da igualdade, imparcialidade e justiça - de vício de incompetência e de vício de usurpação de poderes.

Respondendo, a Autoridade Recorrida negou a existência de tais vícios e pugnou pela manutenção do acto impugnado.

Por sentença daquele Tribunal (fls. 347 a 355) foi negado provimento ao recurso.

Inconformado com o assim decidido o Recorrente agravou para este Tribunal, concluindo da seguinte forma:

a) O presente recurso é o meio adequado para impugnar os actos recorridos, assiste legitimidade ao recorrente e o recurso foi deduzido em tempo.

b) Os actos recorridos enfermam de vícios e invalidades, pelo que são não só anuláveis, mas mesmo nulos, como tal devendo ser declarados.

c) O recorrente, pretendendo montar um posto de abastecimento de combustíveis, comprou um prédio para o efeito e, a partir de 1997, desencadeou, desenvolveu e concluiu todos os procedimentos necessários e a obtenção de todas as licenças adequadas.

d) No que concerne ao licenciamento de demolição e construção do posto, inequivocamente, na altura, era a Câmara Municipal de Santo Tirso a entidade competente para realizar o necessário licenciamento.

e) No exercício de um direito que lhe assiste, corolário ou integrante do próprio direito de propriedade - o direito de construir -, o requerente requereu, ainda em 1998, à Câmara Municipal de Santo Tirso o licenciamento das edificações do posto de abastecimento e áreas conexas, requerimento que deu lugar ao processo de obras n.º 1055/98 daquele Câmara.

f) Ainda em 1998, por despacho de 14.12.98 foi aprovada ou deferida ao recorrente a licença (autorização) para construir.

g) O Município da Trofa só foi constituído em Dezembro de 1998 e a respectiva Comissão Instaladora só entrou em funções, embora com carácter “transitório e precário”, em Janeiro de 1999.

h) Aquele processo de licenciamento nunca saiu da Câmara Municipal de Santo Tirso, onde ainda se mantém.

i) O alvará emitido pela Câmara Municipal de Santo Tirso é válido e legal.

j) A aprovação do projecto constitui direitos, define situações jurídicas e é assim o acto definitivo e executório.

k) Ao contrário do que parece, aparentemente. ser a lógica da Sentença Recorrida, o que está aqui em causa, essencialmente e antes de mais, é a apreciação dos actos recorridos da CIMT e não de quaisquer outros.

l) A entidade recorrida sofre de absoluta ilegitimidade ou incompetência para revogar ou declarar nulo um acto de outra entidade administrativa - Câmara Municipal de Santo Tirso.

m) Os actos desta entidade só poderiam ser revogados pela entidade que os praticou ou pela entidade tutelar ou declarados nulos pelos tribunais.

n) Uma Câmara Municipal não pode revogar um acto (actos) de outra Câmara Municipal, nem pode declará-lo nulo.

o) Este entendimento é o entendimento, de resto pacífico da Doutrina e da Jurisprudência.

p) Os actos recorridos são também nulos por sofrerem do vício de usurpação de poderes, nos termos expostos.

q) Por seu lado, os actos conexos, maxime o alvará emitido pelo CMST, são válidos e eficazes, nos termos expostos.

r) Inequivocamente, assistia, ao recorrente o direito de construir, que impunha a emissão de competente alvará, emissão essa que poderia mesmo ser obtida através de intimação judicial.

s) O alvará emitido pela Câmara Municipal de Santo Tirso é válido e legal.

t) A aprovação do projecto constitui direitos. define situações jurídicas e é assim o acto definitivo e executório.

o) A emissão de alvarás é acto de mera execução, praticado como consequência necessária daquele - como de resto reconhecido na Sentença recorrida.

v) Ou então constitui acto meramente instrumental integrativo da eficácia do acto de aprovação do licenciamento.

w) Ainda que se que, à data da emissão do alvará, deveria ele ser emitido pela Comissão instaladora do Município da Trofa, visto que o processo se mantinha na Câmara Municipal de Santo Tirso, no que respeita ao recorrente é legitima e legal a sua emissão por esta entidade.

x) De todo o mundo, nunca a sua emissão pela Câmara Municipal de Santo Tirso poderia inquinar o alvará de “nulidade”.

y) O alvará emitido a favor do recorrente pela Câmara Municipal de Santo Tirso é, pois, consequência legal adequada do direito anterior do recorrente a construir e/ou seu mero acto instrumental, sendo válido perante a lei.

z) Daí que, desde logo e antes de mais, os actos recorridos estejam inquinados do vício de erro nos pressupostos de facto e de direito.

aa) Os Princípios da Igualdade, Justiça, Imparcialidade e Boa - Fé hão- de aferir-se por um estrito critério com substância material, ou seja, segundo um critério objectivo e concreto sob pena de esvaziamento de todo o seu conteúdo e significado, nos termos expostos.

bb) A Comissão Instaladora do Município da Trota aceitou, não “declarando nulos nem embargado” outros actos, incluindo emissão de alvarás pela Câmara Municipal de Santo Tirso, no mesmo período e em situação semelhante.

cc) Verifica-se, pois, em relação ao recorrente situação verdadeiramente discriminatória, parcial e violadora dos princípios da Justiça, Imparcialidade, Igualdade e Boa - Fé.

dd) O que, no caso, constitui também vício gerador para os actos recorridos de verdadeira nulidade absoluta.

ee) Os segundo e terceiro actos recorridos sofrem dos mesmos vícios que o primeiro acto recorrido, sendo absolutamente inválidos e nulos, pois que surgem em conexão e verdadeira dependência do primeiro acto, na sua sequência e com a função complementar de impedir o recorrente de exercer os seus direitos.

ff) São pois todos os actos recorridos inválidos, nulos face à lei.

gg) Aliás a douta Sentença recorrida enferma mesmo de verdadeira nulidade quer por falta de fundamentação, quer por contradição entre a fundamentação e a solução que propala quer por omissão de pronúncia.

hh) As normas em que se baseou a Sentença recorrida, em especial o artigo 134.º n.º 2 do CPA, são mesmo inconstitucionais, nos termos expostos.

ii) Violou assim o acto recorrido, nomeadamente, os artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 6.ºA, 7.º, 10.º, 30.º, 32.º, 42.º, 132.º, 133.º, 134.º e 142.º (em especial o, seu n.º 2) do CPA, o artigo 3.º do ETAF, os artigos 5.º, 12.º e 13.º da Lei 48/99, os artigos 52.º e 53.º do DL n.º 100/84, artigos 2.º e 62.º do DL 445/91, a Lei 83/99, de 14.12, o artigo 668.º do CPC, bem como os artigos 1.º, 2.º, 3.º, 12.º, 13.º, 62.º, 11.º, 182.º, 202.º, 235.º, 266.º n.º 2 e 268.º n.º 4 da Constituição da República Portuguesa.

A Autoridade Recorrida contra - alegou, tendo concluído:

1. Ao contrário do que sustenta o recorrente os actos recorrendos são válidos.

2. Se no início do procedimento de licenciamento era a Câmara Municipal de Santo Tirso a entidade com atribuições para apreciar o procedimento de licenciamento.

3. Com a entrada em funções da Comissão Instaladora do Município da Trofa, a 22 de Janeiro de 1999, as atribuições foram transferidas para a autoridade requerida.

4. Assim, o único órgão com competência para a aprovação da licença de construção ou para a emissão do alvará era a autoridade recorrida, ao contrário do que inexplicavelmente sustenta o recorrente na alínea d) das suas alegações, referindo-se aí a um licenciamento de demolição.

5. Como tal, a licença que titula as obras do recorrente (cuja data de aprovação nunca foi mencionada pelo recorrente) ou é nula por falta de atribuições, no caso de ter sido expressamente aprovada.

6. Ou é inexistente, por força do artigo 13.º da Lei n.º 48/99, não se iniciou a contagem para a formação do acto tácito de deferimento.

7. Um alvará que titula uma licença nula ou inexistente só pode ser, também ele, nulo.

8. É inequívoca a competência da autoridade recorrida para declarar a nulidade de um acto administrativo para cuja prática era a única entidade competente.

9. De resto, tal atribuição é conferida expressamente pelo artigo 134.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo, que atribui a todos os órgãos administrativos a competência para declarar a nulidade de qualquer acto administrativo.

10. Mesmo que esta norma fosse alvo de uma interpretação restritiva, ela nunca poderia chegar ao ponto de não atribuir ao único órgão com competência para a prática do acto legitimidade para declarar a sua nulidade.

11. Será que se o Presidente da Câmara de Albufeira licenciar uma obra no Município de Viseu só o primeiro poderá declarar a sua nulidade, como parece indicar o recorrente na alínea m) das suas conclusões, o que só é compreensível devido à confusão em que incorre ao distinguir a revogação (que se reporta à anulabilidade) da declaração de nulidade (que se reporta a nulidades?).

12. É assim inequívoca a competência da autoridade recorrida para a prática do acto recorrendo.

13. Aliás, e mesmo que fosse adoptada a interpretação do recorrente, sempre é certo que à autoridade recorrida restava a possibilidade de desaplicar esse acto.

14. Os actos recorridos também não são nulos por sofrerem do vício de usurpação de poderes.

15. É aliás contraditória a posição do recorrente, pois ao admitir que estes actos podem ser praticados por órgãos administrativos está automaticamente a negar a existência de qualquer vício de usurpação de poderes.

16. As anteriores conclusões foram todas confirmadas pela douta sentença recorrenda.

17. Vendo-se na incómoda figura de lutar contra norma legal expressa, mais nada ocorreu ao recorrente do sustentar a inconstitucionalidade da interpretação dada à norma pela douta sentença recorrenda.

18. No entanto, também estas alegações do réu são desprovidas de qualquer fundamento.

19. A possibilidade de um órgão administrativo declarar a nulidade de um acto administrativo não ofende qualquer norma ou princípio constitucional, pois esses actos são configurados como actos administrativos e passíveis de recurso para os tribunais.

20. Entendimento claramente expresso na sentença recorrenda ao admitir a interposição deste recurso.

21. Não existe também qualquer violação da lei por erro de facto ou de direito. É que, e ao contrário do que afirma o recorrente e como foi já demonstrado e confirmado pela sentença recorrenda, o recorrente nunca foi titular de uma licença de construção válida.

22. Pois esta, a existir (o que não foi nunca sequer demonstrado pelo recorrente) é nula por falta de atribuições.

23. Não existe assim qualquer erro quanto aos pressupostos de facto ou de direito, pois não só a licença (eventualmente) existente é nula por manifesta falta de atribuições como a entidade recorrida tinha plena competência para declarar a sua nulidade.

24. Não foi violado qualquer dos princípios abundantemente invocados pela recorrente.

25. É que, e ao contrário do que afirma o recorrente, nenhuma das outras situações por si invocadas é semelhante a esta.

26. Com efeito, em todos os outros casos houve negociações entre os particulares em causa e a autoridade recorrida e nenhum daqueles violou consecutivamente ordens de embargo.

27. Mas, e mesmo que assim não fosse, o princípio da legalidade, princípio estruturante e densificador do princípio do Estado de Direito, prevaleceria sobre o Princípio da Igualdade.

28. É que, e ao contrário do que expressamente afirma o recorrente, não é pelo facto de uma autoridade praticar um acto ilegal e depois inverter a sua atitude que todos os seus posteriores actos, legais, seriam violadores do Princípio da Igualdade.

29. Todo o espírito que envolve as alegações do recorrente encontra-se bem expresso na alínea gg) das mesmas, quando imputa à douta sentença recorrida os vícios de ausência de fundamentação, de contradição entre a fundamentação e a “solução que propala”, e de omissão de pronúncia.

30. Com efeito, na sua inglória tarefa de procurar imputar vícios à sentença recorrenda, o recorrente imputa três vícios totalmente contraditórios.

31. É que se há ausência de fundamentação, não pode haver contradição entre a fundamentação e a solução, pois não existe sequer fundamentação.

32. Mas, simultaneamente, também não é concebível a cumulação dos vícios de contradição entre a fundamentação e “a solução propalada” e o vício de omissão de pronúncia, pois este pressupõe a inexistência de uma solução.

33. Termos que se deve manter e confirmar a douta Sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto e, portanto, considerar improcedente o recurso interposto.

O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, no seu parecer de fls. 445, pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

1. Em 25/11/97, e na sequência de pedido de informação prévia formulado pelo recorrente à CMST, sobre a possibilidade de instalação de um posto de abastecimento de combustível, foi proferida a informação técnica que consta de folha 6 do PA, dada por reproduzida - processo n.º 2177/97.

2. Em 5 de Dezembro de 1997, e na sequência dessa informação técnica, foi proferido o seguinte despacho: “Deferido, nos termos da informação” - ver folha 6 do PA.

3. Deste despacho foi o recorrente notificado - ver folha 5 do PA.

4. Em 4 de Novembro de 1997, o recorrente iniciou o pertinente processo definitivo de licenciamento junto da CMST - processo de licenciamento n.º 1055/98.

5. Em 30/3/98, o recorrente e sua esposa compraram a B... e esposa, e a C... e marido, o prédio urbano destinado a habitação sito no lugar de ... ou ..., freguesia de São Martinho de Bougado, concelho de Santo Tirso, descrito na respectiva Conservatória do registo Predial sob o número 1985 e inscrito na Matriz sob o artigo 2092, com o valor patrimonial de 2.970.000$00- ver folhas 58 a 61 dos autos, dadas por reproduzidas.

6. Entretanto, o recorrente e sua esposa constituíram uma sociedade comercial por quotas designada “...”, com sede na rua ..., freguesia de São Martinho de Bougado, e tendo como objecto o comércio de combustíveis e afins - ver folhas 65 e 66 dos autos.

7. Conteúdo dos documentos juntos a folhas 67 a 75, dado por reproduzido.

8. Em 14/12/98, foi publicada a Lei n.º 83/98 que cria o Município da Trofa.

9. Nesse mesmo dia 14/12/98, o vereador do pelouro da CMST, ao abrigo de competência subdelegada por despacho do respectivo presidente, de 05/06/98, deferiu o projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente no processo de licenciamento n.º 1055/98.

10. Por ofício datado de 17 de Dezembro de 1998, foi este deferimento notificado ao recorrente conforme consta de folha 76 dos autos, dada por reproduzida.

11. Em 22 de Janeiro de 1999, tomou posse a CIMT - ver PA.

12. Em 13 de Abril de 1999, o MST celebrou com CIMT o protocolo que consta de folhas 338 a 344 dos autos, cujo conteúdo damos por reproduzido.

13. Datado de 16 de Junho de 1999, foi publicado o edital assinado pelo Presidente da CIMT, segundo o qual a partir do dia 1 do mês de Julho seguinte a CIMT assumiria a total responsabilidade pelo licenciamento, nomeadamente, de obras particulares - tudo conforme consta de folha 1 do PA, dada por reproduzida

14. Em 7 de Julho de 1999, a sociedade “...” celebrou com a “...” o contrato de compra exclusiva cuja cópia se encontra a folhas 80 a 92 dos autos, dada por reproduzida;

15. Em 6/8/99, encontrando-se ainda o processo de licenciamento n.º 1055/98, a CMST emitiu em favor do recorrente o alvará de licença de construção n.º 597 -P, segundo o qual lhe é licenciada uma construção aprovada por despacho de 14/12/98, a qual incide sobre prédio referido em 5 supra - tudo conforme consta de folhas 77 a 79 dos autos e 7 do PA, dadas por reproduzidas.

16. Em 30 de Agosto de 1999, foi comunicada ao recorrente pelo Presidente da CIMT a intenção de declarar nulo este alvará emitido pela CMST, sendo-lhe dada oportunidade de sobre tal se pronunciar em sede de audiência prévia - ver folhas 32 a 34 do PA, dadas por reproduzidas.

17. Em 10 de Setembro de 1999, o recorrente pronunciou-se sobre o assunto, nos termos constantes de folhas 64 a 74 do PA, dadas por reproduzidas.

18. Em 29 de Setembro de 1999, e estando o processo de licenciamento n.º 1055/98 ainda na CMST, o Presidente da CIMT declarou nulo e sem nenhum efeito o acto de emissão pela CMST, a 6 de Agosto de 1999, do alvará de licença de construção, tudo conforme consta de folhas 96 a 99 dos autos e 75 a 77 do PA, dadas por reproduzidas - 1.º acto recorrido.

19. Em 30 de Setembro de 1999, foi o recorrente notificado deste despacho - ver folhas 78 a 81 do PA

20. Em 30 de Setembro de 1999, e na sequência de informação do serviço e informação, datadas de 28/09/99 e 30/09/99, respectivamente, o Presidente da CIMT (substituto) ordenou o embargo total das obras de demolição de um edifício e construção de uma divisória entre propriedades, que estavam a ser executadas “sem alvará de licença de construção” pelo recorrente - ver folhas 100 dos autos e 91/92 do PA, dadas por reproduzidas - 2.º acto recorrido.

21. No dia 30 de Setembro de 1999, foi lavrado o auto de embargo que consta de folhas 100 e 101 dos autos e 94 do PA, dadas por reproduzidas.

22. Em 2 de Outubro de 1999 foi o recorrente notificado do despacho referido em 19 supra.

23. Em 14 de Outubro de 1999, sobre o assunto “Abertura de caboucos e execução e execução de sapatas para pilares num posto de combustíveis”, foi proferida a informação técnica que consta de folha 132 do PA, dada por reproduzida.

24. Em 15 de Outubro de 1999, e na sequência dessa informação técnica, o Presidente da CIMT despachou “Embargue-se” - tudo conforme consta de folha 132 do PA - 3.º acto recorrido (erradamente designado pelo recorrente como sendo de 14/10/99).

25. Em 15 de Outubro de 1999, foi lavrado o auto de embargo que consta de folhas 102 e 103 dos autos e 135 do PA, dadas por reproduzidas.

26. Em 16 de Outubro de 1999 foi o recorrente notificado do despacho referido a 23 supra.

27. Em 22 de Outubro de 1999, o recorrente através do seu mandatário, requereu ao Presidente da CIMT certidão dos actos referidos em 17, 19 e 23 supra, conforme consta de folhas 104 a 116 dos autos e 139 a 154 do PA.

28. Em 12 de Novembro de 1999, tal certidão foi-lhe emitida e entregue nos termos constantes de folhas 121 a 133 dos autos.

29. Após Janeiro de 1999, foram emitidas pela CMST pelo menos 8 licenças para construção de armazéns, na freguesia de São Mamede do Coronado, a requerimento da firma “...”, bem como várias licenças de utilização para armazéns na zona de Lantemil, concelho da Trofa, em relação às quais nenhum problema foi criado até ao momento, pelo Presidente da CIMT.

30. Em 13/4/99 o Município de Santo Tirso e a CIMT considerando que “de imediato o Município da Trofa não dispõe de meios técnicos, humanos e materiais necessários à assunção integral das suas competências legais” e que, por isso, “a Comissão Instaladora só poderá assegurar a gestão corrente da autarquia se, para o efeito, puder contar, transitoriamente, com o contributo de pessoal, instalações e serviços afectos ao Município de Santo Tirso” celebram o Protocolo de Acordo que se encontra junto a fls. 338 a 344, que ora dá por reproduzido.

31. Nos termos da cláusula 4.ª desse Protocolo “O Município de Santo Tirso assegurará a recepção, atendimento e tramitação de todos os processos que impliquem actos de licenciamento e emissão de alvarás respeitantes às freguesias da área de jurisdição do Município da Trofa.” (n.º 1) e que “após a entrada dos pedidos/requerimentos devidamente instruídos, caberá ao Município de Santo Tirso dar deles conhecimento, por protocolo mensal, à Comissão Instaladora, analisá-los tecnicamente e emitir proposta de decisão, a qual será tomada pela referida Comissão.” (n.º 2).

32. Este recurso deu entrada em Tribunal a 26 de Novembro de 1999.

II. O DIREITO.

O relato que antecede revela-nos que o Recorrente (ora Agravante) iniciou, em 1997, junto da CMST os procedimentos necessários ao licenciamento de uma obra de construção destinada à instalação de um Posto de Abastecimento de Combustíveis os quais vieram a culminar na concessão, por aquela Câmara Municipal, da respectiva licença, na emissão do correspondente alvará e no início das obras.

Todavia, e posteriormente ao início desses procedimentos foi criado o Município da Trofa o qual já tinha a sua Comissão Instaladora a funcionar quando a referida Câmara de Santo Tirso emitiu o alvará respeitante ao licenciamento daquela obra.

O Presidente daquela Comissão entendeu, por isso, ser ele o competente para autorizar. emissão do dito alvará, e já não a CMST, o que o levou a proferir despachos declarando nulo o despacho da CMST que emitiu o referido alvará e embargando as obras entretanto iniciadas.

Inconformado com tais actos o Recorrente impugnou-os contenciosamente para o que alegou a sua invalidade, a qual decorria do facto do processo de licenciamento se ter iniciado e completado antes da real e efectiva transferência de competências da CMST para a CIMT e, portanto, em momento em que aquela Câmara Municipal tinha, ainda, inteira competência para praticar os actos de licenciamento e de emissão do alvará, visto este ser um acto de mera execução daquele. Daí concluiu que a declaração de nulidade da emissão daquele alvará estava ferida de vício de violação de lei, por assentar em errados pressupostos, ter sido praticado com usurpação de poderes e violar os princípios da justiça, da imparcialidade, da igualdade e da boa fé, já que, em situações semelhantes, a CIMT tinha actuado de forma diferente.

O Sr. Juiz a quo assim não entendeu, o que o levou a negar provimento ao recurso.

Para decidir deste modo considerou que na data em que a CMST emitiu o controverso alvará já não tinha competência para o fazer, pois que, nessa data, essa competência pertencia ao presidente da CIMT, e que, sendo assim, tal acto era nulo e que o despacho que declarou essa nulidade não podia ser objecto de censura já que fora proferido “com correcta ponderação dos pressupostos de facto e no uso de legítima competência”.

Por outro lado, acrescentou, não se verificava o vício de usurpação de poder porquanto não ocorria um conflito positivo de competência entre o Tribunal Administrativo e uma pessoa colectiva de direito público nem, tão pouco, a violação dos alegados princípios constitucionais na medida em que a Autoridade Recorrida agiu no âmbito do exercício de um poder vinculado.

É, pois, contra esta decisão que o recurso jurisdicional se dirige defendo que a mesma fez errado julgamento já que:

- à data em que o licenciamento do Posto foi feita, era a CMST a competente para proferir tal acto administrativo e, por isso, o mesmo é válido e legal,

- a emissão de um alvará é um acto de mera execução ou um acto meramente instrumental integrativo da eficácia do licenciamento e, portanto, sendo este válido a emissão do respectivo alvará também o será,

- uma Câmara Municipal não pode declarar nulo um acto administrativo de outra Câmara Municipal, pois que se o fizer essa declaração enferma de nulidade.

- A Autoridade Recorrida, em situações semelhantes e no mesmo período, aceitou licenciamentos feitos pela CMST, pelo que se verifica a violação dos princípios da igualdade, da justiça, da boa fé e da imparcialidade.

Vejamos se assim é.

1. O Município da Trofa foi criado pela Lei 83/98, de 14/12, a qual, com vista à instalação dos respectivos órgãos, criou também uma Comissão Instaladora a iniciar funções no 15.º dia posterior ao da sua publicação, cabendo a esta, entre outras, a competência para “assegurar a gestão corrente da autarquia.” - vd. seus art.ºs 1.º, 3.º, n.º 1, e 4.º, n. º 4.

Pouco tempo depois, em 16/6/99, foi publicada a Lei 48/99, com a finalidade de estabelecer “as normas aplicáveis ao regime de instalação de novos municípios” (art. 1.º), tendo nela sido prescrito que estes ficavam sujeitos “ao regime de instalação previsto no presente diploma desde a publicação da lei de criação e até início de funções dos órgãos eleitos.”

Ora, de acordo com esse regime, competia à Comissão Instaladora do novo município “exercer as competências que por lei cabem à Câmara Municipal” (n.º 1/a) do art. 4.º), que o Presidente daquela Comissão detinha “também as competências do Presidente da Câmara Municipal” (art. 5.º, n.º 2) e que “até à entrada em funcionamento dos serviços do novo município, cabe à Câmara Municipal do município ou dos municípios de origem prestar o apoio técnico indispensável à apreciação das pretensões dos particulares devendo fazê-lo de molde que a comissão instaladora delibere sobre essas pretensões nos prazos legais.” (art. 13.º, n.º 1).

Lei essa que, apesar de entrar em "vigor no dia seguinte ao da sua publicação" (art. 21.º), passou a produzir “efeitos a partir de 15/9/98” (art. 20.º).

Nos termos das identificadas leis a CIMT tomou posse em 22/1/99 passando imediatamente a assegurar a gestão corrente na nova autarquia.

Contudo, e atendendo às insuficiências, em meios técnicos, humanos e materiais, do novo município, que o impediam de a assegurar devidamente aquela gestão, a CMST e a CIMT assinaram, em 13/4/99, um protocolo destinado a vencer essas dificuldades, nos termos do qual a Câmara de Santo Tirso asseguraria a recepção e a tramitação de todos os processos que implicassem o licenciamento e a emissão de alvarás, analisá-los-ia tecnicamente e emitiria proposta de decisão final.

Todavia, nos termos do mesmo, de resto observando o que se consignou na al. a), do n.º 1, do art. 4.º da Lei 48/99, seria aquela Comissão Instaladora quem tomaria a decisão final. - vd. pontos 30 e 31 do probatório.

O que significa que seria a CIMT a deter a competência para proferir a decisão relativa àqueles pedidos de licenciamento e, consequentemente, a praticar os actos posteriores que dele dependessem, muito embora fosse a Câmara Municipal de Santo Tirso quem recebia e tramitava todos os processos a eles relativos.

Chegados aqui cabe perguntar: tendo em atenção o descrito regime legal será que a Autoridade Recorrida agiu bem quando considerou ser ela a competente para emitir o alvará ora em causa e, em consequência, declarou nulo a sua emissão pela CMST e ordenou o embargo das obras que, a coberto dele, o Agravante iniciou ?

2. E na procura da resposta a essa interrogação a primeira constatação que se deve fazer é a de que, tendo a CIMT tomado posse em 22/1/99 seria esta quem, por força da transcrita legislação, deteria a exclusiva competência para, a partir de tal data, conceder licenças de construção referentes à área do seu município, ainda que o processamento dos respectivos processos fosse feito na CMST, por esta ter os meios materiais, técnicos e humanos de que aquela Comissão Instaladora carecia.

Como era ao Presidente desta Comissão, enquanto detentor das competências atribuídas por lei ao Presidente da Câmara Municipal - entre elas se contando a de emitir os alvarás correspondentes aos licenciamentos de construção (art. 87.º do DL 100/84, de 29/3 e 21.º, n.º 2 do DL 445/91, de 20/11) - quem cumpria a emissão do alvará ora em causa.

Alega o Agravante que a emissão deste alvará pela CMST é válida e legal por a mesma mais não ser do que um acto de mera execução do acto de licenciamento e que tendo este sido validamente deferido pela CMST era a esta, como corolário lógico, que cumpria proceder à sua emissão.

Sem razão, porém,

Com efeito, diz-nos a lei - art. 21.º, n.º 1 do DL 445/91, de 20/11, - que a emissão do alvará constitui “condição de eficácia” do acto de licenciamento, o que significa que este, por si só e independentemente da emissão do correspondente alvará, é insuficiente para permitir o início da construção permitida pelo licenciamento.

O acto de licenciamento e a emissão do respectivo alvará são, pois, actos distintos, sujeitos a regras próprias e portadores de efeitos jurídicos individualizados pelo que, se assim é, aquele acto não conduz directa e necessariamente à emissão do alvará. - vd. Acórdão de 5/5/98, rec. n.º 43.497.

E a prova disso é, por ex., o facto de a autoria dos dois actos estar sediada em entidades diferentes - no caso do licenciamento na Câmara Municipal (art. 51.º, n.º 2, al. c, do DL 100/84) - e no caso do alvará no Presidente desta (art. 87.º daquele DL e art.º 21, n.º 2 do DL 445/91).

Por outro lado, e para além de outras razões, emissão do alvará poderá ser recusada muito embora tenha havido licenciamento da construção. É o que acontecerá, por ex., no caso de as taxas devidas se encontrarem por pagar (art. 21 do citado DL 445/91).

Nesta conformidade, e tratando-se de actos distintos, ter-se-á de concluir que a CMST, ainda que pudesse ser a competente para licenciar a obra do Agravante (do que não cabe curar pois este acto de licenciamento não está aqui em causa), podia não o ser para ordenar a emissão do correspondente alvará.

E, de facto, não o era, porquanto na data em que essa emissão foi ordenada já a competência para a prática desse acto se tinha fixado no Presidente da CIMT.

Na verdade, tendo este iniciado funções em 22/1/99 e detendo as competências do Presidente da Câmara era a ele que cumpria ordenar essa emissão.

O que significa que a CMST, ao ordenar, em 29/9/99, a emissão do mencionado alvará praticou um acto para que não tinha competência, ainda que o processo administrativo nela se encontrasse.

O que gera a nulidade do acto praticado - al. b), do n.º 2, do art. 133.º do CPA.

Deste modo, ao contrário do que conclui o Agravante, a circunstância de a emissão do alvará ser o corolário lógico do acto de licenciamento e sua condição de eficácia não implica que a Câmara competente para a prática do licenciamento seja também competente para a emissão do alvará.

3. Alega o Agravante que, mesmo que assim fosse, isto é, que a emissão daquele alvará fosse nula, certo é que uma Câmara Municipal não pode revogar nem declarar nulos actos praticado por outra Câmara Municipal, por carecer de poderes, legitimidade e competência para tanto, e que, sendo assim, o acto ora impugnado, que declarou nula essa emissão, não pode subsistir na ordem jurídica.

Todavia, não é assim.

Nos termos do n.º 2 do art. 134.º do CPA “a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal.

Tem sido discutida a questão de saber se, com base nesta disposição, qualquer instância administrativa, nomeadamente uma Câmara Municipal, poderá declarar a nulidade de um qualquer acto, mormente se este não for da sua autoria.

“Teoricamente poderia dizer-se que sim: o vício é grave e evidente, o acto é impotente para todos os efeitos, nenhum Tribunal ou a Administração lhe está vinculado e, portanto, se forem postos em confronto com ele, que declarem a sua nulidade.” - M. Esteves Oliveira, P. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, CPA Anotado, 2.ª ed. pg. 653.

Deste modo, e de acordo com esta interpretação, nada impedirá que uma Câmara Municipal declare nulos actos administrativos praticados por outra Câmara desde que os mesmos sejam efectivamente nulos e interfiram na esfera de competências daquela.

Todavia, aqueles Autores, no local citado, consideram que essa interpretação é algo radical e, por isso, propõem uma leitura de acordo com a qual “o significado da parte final do preceito do n.º 2 do art. 134.º do código é o de que a nulidade do acto administrativo pode ser reconhecida, a todo o tempo, em qualquer procedimento administrativo ou processo jurisdicional (em que se suscite oficiosamente ou a requerimento de interessado) nos moldes e com os efeitos que sejam próprios da respectiva instância e meios procedimentais ou jurisdicionais usados.”

Nesta conformidade, e em qualquer das leituras que se possa fazer do transcrito preceito, no caso sub judicio a Autoridade Recorrida podia declarar nulo (ou desaplicar, se se quiser adoptar a terminologia proposta por aqueles Autores) o acto de emissão do alvará ora em causa, apesar do mesmo ter sido praticado por uma outra Câmara, pois que tal declaração era consentida pela disciplina do citado dispositivo.

Essa declaração de nulidade não era, pois, ao contrário do que se alega, da exclusiva competência de um Tribunal ou da Câmara Municipal que o praticou e, porque, assim, a mesma não só não está inquinada de vício de usurpação de poderes como também não sofre de erro nos pressupostos de facto e de direito.

4. Alega, ainda, o Recorrente que a Autoridade Recorrida, com o seu comportamento, violou os princípios da justiça, imparcialidade, igualdade e boa fé constitucionalmente consagrados e que essa violação é determinante da anulação dos actos impugnados.

Tais princípios obrigam a Administração a harmonizar o interesse público que lhe cabe prosseguir com os direitos e os interesses legítimos dos particulares, obrigando-a a comportamentos que dêem tratamento igual a situações de facto iguais e tratamento diverso a situações de facto diferentes e a agir com isenção e numa atitude de equidistância perante todos os particulares que com ela entrem em relação, não privilegiando ninguém nem discriminando ninguém. - vd. arts. 13.º e 266.º e segs. da CRP e prof. Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, II vol., pp. 42 e segs. e 200 e segs.

Tais princípios, como é sabido, só podem relevar no exercício de poderes não vinculados ou seja no âmbito da actividade discricionária da Administração - Cfr. neste sentido os Acs. do STA de 02.DEZ.87, 19.ABR.88, 22.JAN.91, 14.FEV.91 e 17.MAI.94, in rec.ºs n.ºs 24.192, 19.686, 27.663, 28.171 e 33.641, respectivamente.

Ora, por um lado, o Recorrente não provou quaisquer factos que pudessem ser integradores da violação de tais princípios, sendo certo, por outro lado, que os actos aqui em causa foram praticados no exercício de poderes vinculados e, por isso, não se vê como a alegada violação pudesse ocorrer.

Tanto basta para se concluir pela improcedência desta alegação.

O acto da Autoridade Recorrida que declarou nula a emissão do controvertido alvará não está, assim, inquinado de nenhum dos vícios que lhe vêm imputados e, por isso, bem andou a douta sentença recorrida em, nesta parte, negar provimento ao recurso.

Tão pouco os restantes actos impugnados que, de resto, do consequência lógica daquele primeiro acto.

Na verdade, e como acertadamente refere o Sr. Juiz a quo, a declaração de nulidade constitui o pecado original que, na opinião do Recorrente, acaba por contaminar os outros dois que se lhe seguem, aos quais, de resto, não imputa vícios próprios e autónomos.

Deste modo, e como se decidiu naquela sentença, não sendo o primeiro daqueles actos inválido os outros também o não serão.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 10 de Julho de 2002

Costa Reis – Relator – António Samagaio – Pamplona de Oliveira