01556/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O estabelecimento do numerus clausus no acesso ao ensino superior não viola os direitos de aprender, de acesso ao ensino superior e de igualdade de oportunidades nesse acesso, estabelecidos nos artigos 43.º, 74.º e 76.º da CRP, na medida em que estes direitos não são direitos absolutos, incontroláveis e ilimitados, tendo de ser compatibilizados, por um lado, com o manifesto interesse público em que seja ministrado ensino de qualidade, ínsito no direito de aprender também reconhecido naquele artigo 43.º, e devendo, por outro, ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país, também considerada no artigo 76.º, n.º 1, da CRP, sendo certo que esse princípio não põe em causa, só por si, o direito de igualdade de oportunidades de acesso, na medida em que, a haver restrições, deverão atingir os menos preparados para atingir os níveis supra referenciados.

II. O artigo 30.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (EESPC), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22/1, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 37/94, de 11/11, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23/3, ao permitir a redução do número de vagas estabelecido em anos anteriores não é inconstitucional nem viola o disposto no artigo 12.º, n.º 4 da Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovado pela lei n.º 46/86, de 14/10, alterada pela Lei n.º 115/97, de 19/9.

III. Não viola os princípios da imparcialidade e da proporcionalidade, um acto que, perante uma autorização de funcionamento de um curso de psicologia, com uma entrada de 100 alunos para o primeiro ano e um total, no 5.º ano de funcionamento, de 500, tinha já, no 3.º ano do seu funcionamento, 1 392 alunos, apenas dispondo de duas salas de aula e um laboratório, que foram considerados insuficientes para a ministração de ensino de qualidade, fixou em 50 o número de vagas para o 4.º ano de funcionamento, aplicou ao estabelecimento de ensino uma advertência para que cumprisse o número de vagas estabelecido e determinou a suspensão da autorização de funcionamento do curso, a partir do ano seguinte (5.º ano de funcionamento), para novos alunos, até que a recorrente passasse a cumprir os requisitos legais que determinaram a autorização de funcionamento e o reconhecimento do grau.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., pessoa colectiva n.º ..., com sede na Rua ..., ... a ..., Lisboa, interpôs recurso contencioso dos seguintes actos do Ministro da Ciência e do Ensino Superior:

a) - de 29/7/2 003, pelo qual:

i) - foi fixado o número de vagas correspondente a 50% do limite estabelecido na Portaria de criação do curso de Psicologia ministrado pela recorrente na Universidade ... do Porto, ou seja de 50 vagas, para o concurso institucional de acesso para a matrícula e inscrição a partir do ano lectivo de 2 003- 2 004, no referido curso e universidade;

ii) - foi aplicada à ora recorrente a medida preventiva prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, consistente numa advertência formal para que a recorrente cumpra o número de vagas referido supra em i);

iii) - foi determinada a suspensão da autorização de funcionamento do referido curso de Licenciatura em psicologia para o ano lectivo de 2 004/2 005, caso a recorrente não cumpra o referido em i), por aplicação da medida preventiva prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 76.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, até que a recorrente cumpra os requisitos legais que determinaram a autorização de funcionamento e o reconhecimento do grau

b) - de 30/7/2 003, pelo qual foi fixado em 50 o número de vagas para o concurso institucional de acesso para matrícula e inscrição no ano lectivo de 2 003/2 004, no Curso de Licenciatura em Psicologia, ministrado pela Universidade ..., pertença da recorrente (Portaria n.º 824/2 003, de 13 de Agosto).

Assacou-lhes vícios geradores da sua nulidade e vícios de violação de lei e de forma, geradores da sua anulabilidade.

A autoridade recorrida respondeu, defendendo a legalidade dos actos impugnados e a consequente improcedência do recurso.

1. 2. A recorrente produziu alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O artigo 30.° do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo é inconstitucional, com a interpretação consagrada nos actos recorridos, bem como ilegal por violação do disposto no artigo 12.°, n.° 4, da Lei de Bases do Sistema Educativo, sendo os actos recorridos nulos por ofensa do conteúdo essencial dos direitos fundamentais contido nos artigos 43.°, 74.° e 76.° da Constituição da República Portuguesa, nos termos do disposto na alínea d) do n.° 2 do artigo 133.° do Código de Procedimento Administrativo.

2.ª - Os actos recorridos são anuláveis, nos termos do artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo, por violação da norma consagrada do n.° 4 do artigo 12.º da Lei de Bases do Sistema Educativo, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 115/97, de 19 de Setembro, nomeadamente no que toca à observação de características objectivas quanto à qualidade de ensino como requisito da determinação do quantum das restrições quantitativas de carácter global no acesso ao ensino superior.

3.ª - Os actos recorridos são anuláveis, nos termos do artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo, por violação do princípio da imparcialidade consagrado no artigo 5.º do código de Procedimento Administrativo, por a Administração, na sua prolação, não ter atendido aos interesses e factos relevantes para a decisão e, concomitantemente, ter feito relevar para a decisão factos irrelevantes, nos termos da lei, para a mesma.

4.ª - Os actos recorridos são anuláveis, nos termos do artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 5.º do Código de Procedimento Administrativo, por a Administração, na sua prolação, ter tido por referência a pretensa necessidade de tutela de interesses que não estão consagrados na lei como dignos daquela, adoptando actos que se demonstram desnecessários e inadequados à tutela dos interesses públicos subjacentes nesta relação jurídica administrativa multilateral.

5.ª - Os actos recorridos são anuláveis, nos termos do artigo 135.° do Código do Procedimento Administrativo, por violação do dever de fundamentação dos actos administrativos, consagrado nos artigos 124.° e 125.° do Código de Procedimento Administrativo, já que a Autoridade Recorrida não identifica a matéria de facto que relevou para a adopção das decisões consubstanciadas naqueles actos, não identifica os critérios, bem como a sua aplicação ao caso concreto, adoptados para racionalizar a sua actividade discricionária de determinação do numerus clausus nem, tão pouco, identifica o fim prosseguido com os actos impugnados.

A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - Antes de mais, deverá dizer-se que a Recorrente não pode, como o fez relativamente aos invocados vícios de ilegalidade e inconstitucionalidade dos actos administrativos recorridos, bem como em relação ao vício de falta de fundamentação assacado aos mesmo actos, corrigir e ampliar, nas suas alegações, a arguição dos vícios invocados na petição inicial, já que isso equivalerá à invocação de (novos) fundamentos de recurso não insertos na petição inicial, o que lhe é vedado em sede de alegações.

2.ª - De igual modo, não pode a Recorrente invocar novos vícios - neste caso, a violação dos princípios da imparcialidade e da proporcionalidade -, perfeitamente autonomizados, aliás, quando os não invocou na sua petição de recurso, já que o conhecimento dos factos que integram esses vícios adveio à Recorrente antes da interposição do recurso - Vd, neste sentido, entre outros, Ac. STA (T. Pleno) de 23.02.88, in A.D. 323, pág. 1421 e ss.

3.ª - Nos termos da Constituição e da Lei, atenta a natureza intrinsecamente pública do ensino em geral, é tarefa do Estado fiscalizar o ensino privado (artigos 43° e 75° da Constituição e alínea c) do artigo 8°, 34° e 50°, alíneas f) e g) do número 1 do artigo 51° e alíneas c) e d) do número 1 do artigo 57° e 59° do EESPC, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94, de 22.01, alterado pela Lei n.° 37/94, de 11.11 e pelo Decreto- Lei n.° 94/99, de 23.03).

4.ª - Acresce que, em consonância com aquele imperativo constitucional, o legislador determinou que “Cabe ao Estado, no domínio do ensino superior particular ou cooperativo, garantir o elevado nível pedagógico, científico e cultural do ensino” (cfr. alínea c) do artigo 8° do EESPC).

5.ª - Assim, de acordo com o regime legal em vigor, as instituições de ensino privadas só podem admitir o número de alunos que tenham capacidade para ensinar. O controlo administrativo da adequação do corpo docente e das instalações dos estabelecimentos de ensino ao número de alunos que os frequentam, mais que um direito, é uma obrigação da Administração.

6.ª - Desde que foi autorizado o funcionamento do Curso de Psicologia na Universidade ... do Porto, apenas no primeiro ano a Recorrente observou o número de vagas fixado no concurso institucional de acesso, que excedeu em todos os restantes.

7.ª - Em Dezembro de 2002 o curso era frequentado por 1392 alunos e estavam-lhe atribuídas 2 salas de aula, um laboratório de Psicologia e um gabinete de apoio.

8.ª - Na interpretação acolhida nos actos recorridos do artigo 30.º do EESPC, a infracção às suas disposições deve ser atendida na fixação das vagas de ingresso, não como forma de sancionar o incumprimento da Lei, mas apenas na medida em que o número de alunos admitido em anos anteriores condiciona o número de alunos a admitir nesse ano, isto é,

9.ª - Se, como sucede com o Curso de Psicologia ministrado pela Recorrente no Porto, o estabelecimento exceder habitualmente o número de vagas fixado, sendo por isso frequentado por número de alunos superior às suas possibilidades, em termos de instalações e de pessoal docente, importa reduzir as vagas, única forma de atenuar esta deficiência e salvaguardar o direito dos alunos consagrado no artigo 74° da Constituição. Por outro lado,

10.ª - Foi com fundamento nas características objectivas da qualidade de ensino que foi estabelecido o número de vagas de ingresso no Curso.

11.ª - Rejeita-se, por inverídica, a imputação do estabelecimento arbitrário de “numerus clausus”. Tratou-se, antes, de definir o número máximo de alunos que, atendendo ao respectivo corpo docente e às respectivas instalações, cada estabelecimento de ensino pode formar.

12.ª - Pois admitir que determinado corpo docente pode ensinar qualquer número de alunos em instalações de capacidade necessariamente limitada, seria, além de absurdo, a forma mais fácil de consagrar a rápida deterioração da qualidade de ensino.

13.ª - No caso em apreço, a definição do número máximo de alunos decorreu do exame das efectivas condições disponibilizadas pela Recorrente para o funcionamento do curso de Psicologia ou, melhor dito, da falta delas, falta que a Recorrente não contestou pelo processo próprio, solicitando a alteração dos limites fixados, e quando, posteriormente, o fez não demonstrou dispor de instalações adequadas ao funcionamento do curso sequer com o número de alunos já admitido, quanto mais com o número de alunos pretendido.

14.ª - Na prolação dos actos administrativos recorridos, a Autoridade Recorrida ponderou todos os interesses juridicamente protegidos envolvidos no caso concreto, mantendo-se equidistante em relação aos interesses particulares e abstendo-se de os considerar em função de valores estranhos à sua função, uma vez que,

15.ª - A decisão foi proferida, tal como resulta da respectiva fundamentação, em virtude de se mostrar seriamente comprometida a adequação, ao número de alunos que frequentam o Curso, das instalações e do equipamento disponibilizado pela Recorrente para o seu funcionamento, tal como aferido no acto administrativo que autorizou o seu funcionamento e nas acções inspectivas posteriores e, bem assim, por a Recorrente não ter demonstrado que o respectivo corpo docente preenche os requisitos estabelecidos nos artigos 14° e 28° do EESPC.

16.ª - Daí que se não possa afirmar, com verdade, que o comprometimento da adequação das instalações e do equipamento não foi aferido em concreto, mas apenas tomado por consequência directa do aumento de admissões. O número de admissões foi fixado em função das instalações e equipamentos afectos ao curso, pelo que o seu excesso demonstra sobejamente a inadequação destas.

17.ª - Esta decisão é adequada, necessária e proporcional ao benefício do interesse público da qualidade do ensino e,

18.ª - Como resulta dos vícios assacados pela Recorrente, as decisões constantes dos actos administrativos sob recurso foram devidamente fundamentadas. Pelo exposto,

19.ª - Os actos recorridos não padecem de nenhum dos vícios que lhe são imputados pela Recorrente.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 129, no qual, acompanhando a posição expressa pela autoridade recorrida, defendeu que os actos recorridos não enfermam dos vícios imputados.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Em face dos elementos constantes dos autos e do processo burocrático, consideram-se provados, com interesse para a decisão do recurso, os seguintes factos:

1. A recorrente é sucessora da ... - ..., .... entidade instituidora da Universidade ... no Porto, reconhecida oficialmente, ao abrigo do disposto no Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, pela Portaria n.º 1 32/91, de 31 de Outubro;

2. Esta Universidade foi autorizada a ministrar a licenciatura do Curso de Psicologia pela Portaria n.º 6/2 000, de 6 de Janeiro, a partir do ano lectivo de 1 999/2 000, nas instalações que estejam autorizadas nos termos da lei;

3. O número máximo de alunos a admitir em cada ano foi fixado em 100, não podendo a frequência global ser superior a 500 alunos (artigo 5.º da referida Portaria), tendo sido admitidos, nesse primeiro ano, 87 alunos;

4. No ano lectivo de 2 000/2 001, o número de vagas foi fixado em 100 (anexo à portaria n.º 466-L/2 000, de 22 de Julho), tendo sido admitidos 381;

5. No ano lectivo de 2 001/2 002, esse número foi fixado em 60 (anexo à Portaria 756/2 001, de 19 de Julho), tendo sido admitidos 525;

6. No ano lectivo de 2 002/2 003, esse número foi fixado em 50 (anexo à Portaria 917-A/2 002, de 31 de Julho), tendo sido admitidos 440;

7. No ano lectivo de 2 003/2 004, esse número foi fixado em 50 (anexo à Portaria n.º 824/2 003, de 13 de Agosto), na sequência do despacho impugnado de 29/7/2 003;

8. Por despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior de 12/3/2 000, foi determinada, à Inspecção-Geral de Educação (IGE), uma acção de controlo à Universidade ... (Porto), no domínio do acesso ao Ensino Superior Particular e Cooperativo;

9. Esta acção inspectiva, apresentou as seguintes conclusões:

“(...)

6. O acesso e ingresso no curso do psicologia configura infracção, relativamente ao que determina:

6.1. a Portaria n°. 756/2001, do 19 de Julho, no referente ao cumprimento dos limites do vagas fixados para matricula e inscrição no ano lectivo do 200 1/2002, dado que fixando esta Portaria o limite quantitativo do 60 vagas para este curso, a Universidade ... procedeu à matrícula e inscrição de 454 alunos no 1° ano, que ingressaram através do regime geral;

6.2. O ponto 1 do artigo 3° e no ponto 2 do artigo 15° da Portaria n°. 612/93, do 29 do Junho, alterada pela Portaria n°. 317-A/96, de 29 de Julho, assim como o ponto 2 do artigo 5° do Decreto-Lei n°. 393-B/99, do 2 do Outubro, em virtude do terem sido excedidas as limitações quantitativas fixadas para o conjunto dos Concursos Especiais e dos Regimes de Reingresso, Mudança de Curso e Transferência, face ao número do vagas fixadas na Portaria n°. 756/2001, de 19 do Julho, perfazendo uma relação percentual do 145%;

6.3. O ponto 2 do artigo 31° do Decreto-Lei n°. 16/94, do 22 de Janeiro, dado que o número de transferências (15) corresponde a 25% do número de vagas fixadas pela Portaria n°. 756/01, de 19 de Julho.”

10. Por despacho do Secretário de Estado do Ensino Superior de 12/3/2 002, foi determinada à IGE a abertura de um processo, com vista à revogação do funcionamento do Curso de Psicologia na Universidade ... (Porto);

11. Em nova acção inspectiva, cujo relatório foi apresentado em 17/7/2 002, a IGE considerou que:

- “a Universidade ... não respeitou os limites de vagas fixados nas Portarias n°. 466-A/2000, de 22 de Julho e n.° 756/2001, de 19 de Julho, nem os limites quantitativos estabelecidos no Decreto-Lei n°. 393-B/99, de 2 de Outubro, no que se refere ao acesso/ingresso no Curso de Licenciatura em Psicologia, nos anos lectivos de 2000/01 e 2001/02;

- o número de alunos admitidos, no ano lectivo de 2000/2001, pelos diferentes regimes totalizava 388, o que excedia em 208 alunos o limite máximo previsto para o Regime Geral (100) e em 60 alunos o estabelecido para o conjunto dos regimes de RMCT e CE (20), fixados nos supracitados normativos;

- o número de alunos admitidos, no ano lectivo 2001/02, pelos diferentes regimes totalizava 541, o que excedia em 394 alunos o limite máximo previsto para o Regime Geral (60) e em 75 alunos o estabelecido para o conjunto dos regimes de RMCT e CE (12), fixados nos supracitados normativos”;

- e que, nessa data, ainda que estivessem, apenas, em funcionamento os três primeiros anos, dos cinco previstos no plano de estudos do curso, o número total de alunos que o frequentava era de 1010, excedendo o limite máximo estipulado na Portaria n.° 6/2000, de 6 de Janeiro, que era de 500 alunos;

12. Em 6/06/2002, a Recorrente requereu a revogação do número 5 (e do número 3) da mencionada Portaria 6/2000, de 06/01 e, subsidiariamente, que a frequência total daquele seu curso de Psicologia pudesse abranger até 2000 alunos e que o número de candidatos a admitir a matrícula no primeiro ano do curso pudesse alcançar os 450, o que foi indeferido por despacho de 06/06/2002, comunicado a Recorrente por oficio de 11/06 seguinte;

13. Em nova inspecção, realizada no início de 2003, a Inspecção-Geral de Educação apurou que o número de vagas legalmente estabelecido para o Curso de Psicologia foi excedido, em 344 alunos, configurando infracção ao limite fixado na Portaria n.º 917-A/2002, de 31 de Julho e que o número de alunos que frequentavam o Curso de Psicologia, no ano lectivo de 2002/2003, era de 1400 alunos (Relatório de 13.02.2003);

14. Em 8.08.2002, a Recorrente requereu novamente a revogação do citado número 5 da Portaria 6/2000, de 6.01, solicitando que fossem fixadas em 400 as vagas para admissão de candidatos ao curso de Psicologia e em pelo menos 2000 alunos a frequência global máxima;

15. No seu requerimento, a Recorrente afirmava dispor de recursos materiais e humanos para ensinar mais 400 alunos do curso de Psicologia e que destes previstos 400, inscreveram-se ate essa data 330 e aguardava a inscrição de mais 70;

16. Em relatório elaborado por uma equipa técnica que vistoriou as instalações da recorrente em 11.12.2002, foi apurado estarem atribuídas ao curso de Psicologia 2 salas de aula, um laboratório de Psicologia e um gabinete de apoio quando, nessa data, este curso tinha 1392 alunos;

17. A recorrente foi ouvida ao abrigo do disposto no artigo 100.º do CPA, tendo apresentado a peça constante do processo burocrático, não numerado, que se dá por reproduzida, da qual se destaca: “(...) Ao concluir que excederamos as vagas que nos haviam sido atribuídas, a Equipa Inspectiva cumpriu o seu dever (...)" e que defendia o seu direito a decidir se detém "(...) os recursos institucionais - humanos, pedagógicos e científicos - que lhes (alunos) assegurem ensino de qualidade;

18. Seguiu-se-lhe o despacho recorrido, de 29/7/2 003, que é do seguinte teor:

“Considerando que o n.° 5.° da Portaria n.º 6/2000, de 6 de Janeiro, que autorizou o funcionamento do curso de licenciatura em Psicologia na Universidade ... do Porto, determina o número máximo de alunos a admitir anualmente e a frequência global daquele curso;

Considerando que, nos termos do n.° 2 do artigo 30.° do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 16/94, de 22 do Janeiro, alterado, por ratificação, pela Lei n.º 37/94, de 11 de Novembro, e pelo Decreto-Lei n.º 94/99, de 23 de Março), a fixação de vagas de ingresso em cada estabelecimento de ensino e curso do ensino superior particular e cooperativo é realizada, anualmente, pelo Ministro da Ciência e do Ensino Superior, tomando em consideração, designadamente:

a) A proposta dos Órgãos do estabelecimento de ensino;

b) Os relatórios de inspecção e avaliação ao estabelecimento de ensino;

c) A prática das infracções às disposições do Estatuto.

Considerando que, nos termos do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 296-A/98, de 25 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 99/99, de 30 do Marco, e pelo Decreto-Lei n.º 26/2003, de 7 de Fevereiro, as vagas para o ingresso nos cursos dos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo são fixadas anualmente, por Portaria do Ministro da Ciência e do Ensino Superior, sob proposta fundamentada do órgão legal e estatutariamente competente de cada instituição;

Considerando o incumprimento reincidente, na violação dos valores fixados como número de vagas para o concurso institucional, por parte da Universidade ... do Porto, relativamente ao curso de licenciatura em Psicologia;

Considerando que já foram dirigidas à A..., entidade instituidora da Universidade ... no Porto, advertências formais no sentido de reposição da legalidade;

Considerando que, no ano lectivo de 2002-2003, continuou a verificar-se o incumprimento dos pressupostos de facto e de direito subjacentes à autorização de funcionamento do curso de licenciatura em Psicologia da Universidade ... do Porto;

Considerando que, ao exceder o número máximo de alunos fixados na portaria de autorização do funcionamento do curso, fica comprometida a adequação das instalações e do equipamento ao fim previsto, conforme determina a alínea b) do artigo 52.° e a alínea c) do artigo 59.° do Estatuto;

Considerando, no entanto, que, se, por um lado, importa garantir um ensino de qualidade, importa igualmente, e sem prescindir quanto à legalidade e constitucionalidade das medidas impostas em termos de fixação do número de vagas dos cursos nos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo, não infligir severos prejuízos aos alunos que já se encontram a frequentar o curso, visando a respectiva conclusão em regulares condições de funcionamento.

I- Ao abrigo do disposto nas alíneas g), h) e i), do artigo 9.°, e na alínea c), do n.° 2 do artigo 30.° do citado Estatuto, determino:

1. Fixar um número de vagas correspondente a 50% do limite estabelecido na Portaria de criação do curso, ou seja 50 vagas, para o concurso institucional de acesso para matrícula e inscrição no curso de licenciatura em Psicologia, a partir do ano lectivo de 2003-2004;

2. Aplicar à Entidade Instituidora – A... - da Universidade ... do Porto a medida preventiva prevista na alínea a) do n.° 1 do art. 76° do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, traduzida numa advertência formal para que a Universidade ... do Porto cumpra o número de vagas ora fixado para admissão de alunos ao curso de Psicologia, em funcionamento naquela universidade, para o ano lectivo de 2003/2004;

3. Caso a Universidade ... do Porto não cumpra o disposto no número 1.1 do presente despacho, para o próximo ano lectivo, será suspensa a autorização do funcionamento do referido curso de Psicologia, para o ano lectivo seguinte, aplicando-se-lhe a medida prevista na alínea b) do n.° I do referido art. 76° do mesmo Estatuto, até que se verifique o total cumprimento dos requisitos legais que determinaram a autorização de funcionamento do curso e o reconhecimento do grau.

II- Determino à Direcção-Geral do Ensino Superior que, em articulação com a Inspecção-Geral da Ciência e do Ensino Superior, acompanhe a situação do referido curso em funcionamento na Universidade ... do Porto, para verificar:

1. O total cumprimento das determinações expressas no presente despacho, sob pena de vir a ser formulada proposta fundamentada de aplicação do previsto no n.° 2 do artigo 66.° do mesmo Estatuto, salvaguardando a situação dos alunos que actualmente frequentam o sobredito curso;

2. O cumprimento do disposto nos artigos 14.º e 28.° do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, e no n.° 3 da Portaria n.º 6/2000, de 6 de Janeiro, bem como a adequação das instalações e dos equipamentos, de modo a permitir determinar a cessação da medida preventiva aplicada pelo presente despacho.

Lisboa, em 21 de Julho de 2003.

O Ministro da Ciência e do Ensino Superior,

Pedro Lynce de Faria”

2. 2. O DIREITO:

Antes do mais, convém assinalar que a primeira parte (i) do despacho impugnado de 29/7/2 003 mais não é que o culminar do processo administrativo relativo ao curso de Psicologia da Universidade ... do Porto, que deu origem à fixação do número de vagas anuais publicadas pela Portaria n.º 824/2 003, de acordo com os preceitos legais nela mencionados, pelo que, nesta parte, não há qualquer autonomia entre eles, sendo, consequentemente, os vícios de um os vícios do outro.

Nas suas alegações finais, a recorrente assaca ao despacho de 29/7/2 003 os seguintes vícios: i) - nulidade dos actos recorridos, por ofensa do conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 43.º, 74.º e 76.º da CRP (conclusão 1.ª); ii) - violação de lei, decorrente da violação do n.º 4 do artigo 12.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (conclusão 2.ª); iii) - violação do princípio da imparcialidade (conclusão 3.ª); iv) - violação do princípio da proporcionalidade (conclusão 4.ª); v) - vício de forma, decorrente de falta de fundamentação (conclusão 5.ª).

A entidade recorrida defende que não pode este STA conhecer dos vícios decorrentes da violação dos preceitos constitucionais invocados, dos princípios da imparcialidade e da proporcionalidade e ainda do vício de forma decorrente de falta de fundamentação (conclusões 1.ª, 3.ª, 4.ª e 5.ª das alegações da recorrente), em virtude desses vícios não terem sido arguidos na petição de recurso, quando a recorrente estava já, nessa altura, na posse de todos os elementos que lhe permitiam arguí-los.

A jurisprudência deste STA é, de facto, uniforme, no sentido de que apenas podem ser conhecidos os vícios que tenham sido arguidos na petição de recurso, a menos que os recorrentes não detivessem, à altura, todos os elementos necessários à sua arguição, ou que esses vícios sejam de conhecimento oficioso (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 25/5/02, recurso n.º 582/02, e de 26/3/03, recurso n.º 422/02, bem como os imensos acórdão neles citados).

Impõe-se, assim, para efeitos do conhecimento dos vícios incluídos nas referidas conclusões das alegações da recorrente, efectuar as seguintes operações: verificar se esses vícios foram ou não arguidos na petição de recurso; em caso negativo, apurar se eram determinantes de nulidades ou de meras anulabilidade do acto; e, nesta última hipótese, averiguar se a recorrente já dispunha, ou não, à data da interposição do recurso, de elementos para os arguir.

Seguindo esta metodologia, constatamos que a recorrente arguiu, de facto, na petição de recurso, sem margem para dúvidas, o vício que substancia na conclusão 1.ª das suas alegações (cfr. artigos 11.º a 21.º dessa peça processual). O mesmo acontecendo relativamente ao vício de forma de falta de fundamentação - conclusão 5.ª (cfr. artigos 22.º a 24.º).

E, embora de forma não tão clara, consideramos que também os vícios de violação dos princípios da imparcialidade e da proporcionalidade foram invocados.

Na verdade, invocar vícios "significa descrever a factualidade pertinente, a argumentação jurídica adequada e identificar inequivocamente o preceito ou o princípio violado” - cfr. o Ac. deste Supremo Tribunal de 8.6.95, proc.º nº 37.067, citado no referido recurso 422/02.

E, analisando os artigos 21.º e 26.º a 28.º da petição de recurso, vemos referências a "arbitrariedade" nas decisões impugnadas e a "desadequação" das mesmas, como geradoras de vícios determinantes da anulabilidade dos actos impugnados, pelo que se nos afigura lícito inferir de tais alegações a existência dos vícios que vieram a ser desenvolvidos nas alegações de recurso como caracterizadoras da violação dos referidos princípios, pelo que se nos afigura não se estar perante vícios novos, mas antes perante uma diversa ou mais ampla qualificação jurídica desses factos, permitida pelo artigo 664.º do CPC.

Improcede, assim, a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, pelo que há que conhecer de todos os vícios que foram elencados.

Iremos começar pelo conhecimento do vício de forma, decorrente da alegada falta de fundamentação, com vista a precisarmos o conteúdo do acto impugnado e, dessa forma, ficarmos melhor habilitados a conhecer dos vícios substanciais que lhe são imputados.

2. 2. 1. Como resulta da transcrição integral do acto impugnado, feita na matéria de facto dada como provada, este acto decidiu as seguintes medidas: i) -reduziu o número de alunos a admitir no ano lectivo de 2 003/2 004 em 50%, fixando-o em 50 alunos; ii) - aplicou uma advertência formal à recorrente, para que esta cumpra o número de vagas que lhe for atribuído; iii) - aplicou-lhe a medida preventiva de suspensão do curso, a partir do ano de 2 004/2 005, até que se verifique o total cumprimento dos requisitos legais que determinaram a autorização de funcionamento do curso e o reconhecimento do grau.

Fê-lo com base nos diversos considerandos que claramente enunciou e que se resumem na violação reincidente dos valores fixados como número de vagas a preencher para o curso em causa, o que comprometeu a adequação das instalações e do equipamento previsto, de acordo com o determinado na alínea b) do artigo 52.º e na alínea c) do artigo 59.º do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 16/94, de 22.01, alterado pela Lei n.° 37/94, de 11.11 e pelo Decreto- Lei n.° 94/94, de 23.03.

Essas violações estão objectivamente referenciadas em relatórios de inspecções e informações de equipas técnicas que vistoriaram a Universidade e que constam do processo burocrático, dos quais foi dado conhecimento à recorrente, que sobre elas se pronunciou, nomeadamente em sede de audiência prévia, tendo aceite essa violação, ao mesmo tempo que defendia a possibilidade de ser ela a estabelecer o número de vagas, posto que não influísse na qualidade do ensino, que defendia manter em bom nível, mesmo com o número excedentário apontado pela IGE.

Afigura-se-nos, assim, que não é de considerar que o acto não esteja fundamentado.

Na verdade, a fundamentação dos actos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.

E, por outro, obrigar a Administração a uma particular reflexão sobre a consistência das razões em que vai apoiar a sua decisão, o que permitirá que, eventualmente, altere o seu discurso lógico, optando por argumentos mais sólidos conducentes a uma solução diferente daquela que, numa primeira análise, se antolhava como a mais correcta (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão do Pleno da 1.ª Secção deste STA de 11/11/04, recurso n.º 1 953/02).

É, conforme uniforme jurisprudência deste STA, um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cogniscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando esses actos devidamente fundamentados quando um destinatário normal, ou seja, dotado de mediana capacidade de apreensão e regularmente atento, se aperceba das razões de ser da decisão (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 12/12/02, recurso n.º 47 699, de 1/6/04, recurso n.º 288/04, e de 11/11/04, recurso n.º 1 953/02 - Pleno).

O que releva para efeitos de fundamentação é, pois, a compreensão dessas razões, e não a veracidade das mesmas ou a sua conformidade legal.

Essa fundamentação tem de ser expressa, mas tanto pode constar do acto como de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto (artigo 125.º, n.º 2, do CPA), tendo, neste último caso (fundamentação por remissão ou " per relationem"), a remissão de ser inequívoca.

Ora, transpondo esses princípios para o caso sub judice e destacando que, como já referimos, são elementos a considerar, na fundamentação dos actos administrativos, o tipo legal de acto e a praxe, temos que, como se verifica dos elementos constantes dos autos e do processo burocrático e está patente na matéria de facto dada como provada, as violações do número de alunos admitidos foram cronologicamente referenciadas, com precisão, delas tendo sido dado, sempre, conhecimento à recorrente, que, ao mesmo tempo era advertida para as consequências dessas violações, o mesmo tendo acontecido com a insuficiência das salas de aula e do equipamento, que se resumia a 2 salas de aula, um laboratório de Psicologia e um gabinete de apoio quando, nessa data, este curso tinha 1392 alunos.

Ter-se-á, assim, de considerar, face à forma como todo o processo foi conduzido, que os relatórios das inspecções e das vistorias efectuadas foram os suportes do acto impugnado, que deles se apropriou e que dele passaram a fazer parte integrante.

Esses relatórios e vistorias enunciavam, com clareza e pormenor, as situações de facto ocorridas, que levavam, congruentemente, à solução alcançada, como resulta claramente da matéria de facto dada como provada, e que nos dispensamos de repetir, essencialmente porque a recorrente manifestou conhecê-las em absoluto, referindo-se a elas expressamente, concordando com umas - excesso de alunos - e discordando de outras - insuficiência das salas e equipamentos - o que é eloquente manifestação do conhecimento das razões por que foi decidido dessa maneira e não de outra, conhecimento esse que, permitindo uma opção consciente entre a sua aceitação ou a sua impugnação, satisfaz o direito à fundamentação.

Improcede, assim, sem necessidade de mais considerações, a conclusão 5.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 2. Alega a recorrente que os actos contenciosamente impugnados, ao restringirem o número de vagas para o ano lectivo de 2 003/2 004 e ao suspenderem o funcionamento do Curso de Psicologia, a partir do ano de 2 004/2 005, violaram o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 43.º, 74.º e 76.º da CRP, pelo que são nulos.

No fundo, o que defende é a violação da Constituição pelo estabelecimento do numerus clausus.

Mas, também nesta parte não lhe assiste razão.

Na verdade, os direitos de aprender, de acesso ao ensino superior e de igualdade de oportunidades nesse acesso, não são direitos absolutos, incontroláveis e ilimitados, tendo de ser compatibilizados com o manifesto interesse público em que seja ministrado ensino de qualidade, ínsito no direito de aprender também reconhecido naquele artigo 43.º (cfr. acórdão deste STA de 12/11/2 003, recurso n.º 41 291 - Pleno, a respeito do direito de aprender), por um lado. E, por outro, devem ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país (artigo 76.º, n.º 1, da CRP, que aponta precisamente para a possibilidade de estabelecimento desse numerus clausus, disposição à luz da qual não pode deixar de ser visto o no n.º 4 do artigo 12.º da Lei de Bases do Ensino Educativo), sendo certo que esse princípio não põe em causa, só por si, o direito de igualdade de oportunidades de acesso, na medida em que, a haver restrições, deverão atingir os menos preparados para atingir os níveis supra referenciados.

De assinalar, ainda, que o acto impugnado não se baseou apenas no facto da violação do numerus clausus, ou melhor, apenas nessa violação em si, que a recorrente considerou ser uma questão meramente formal, mas nos efeitos dessa violação conjugada com a insuficiência das salas e de equipamentos sentidos no curso em causa, o que até terá motivado queixas de alunos sobre as condições em que as aulas eram ministradas.

Ora, se o curso foi autorizado para 500 alunos com as instalações e equipamentos em que eram ministradas aulas a 1392 alunos, não é difícil imaginar que as condições actuais não eram as exigíveis, sendo de admitir que, à data da autorização, eram de considerar adequadas, quer pela disponibilidade oferecida pela recorrente, quer pela sua aceitação pelo recorrido, após a apreciação feita pela comissão de especialistas de reconhecido mérito estabelecida no n.º 3 do artigo 52.º do EESPC.

O artigo 30.º do EESPC não viola, assim, os referenciados princípios constitucionais, que também não foram violados pela concreta aplicação desse preceito, feita pelo acto impugnado.

Improcede, assim, a conclusão 1.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 3. Alega a recorrente que o acto impugnado viola o disposto no n.º 4 do artigo 12.º da Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovado pela Lei n.º 46/86, de 14/10, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 15/97, de 19/9, violação que funda, em síntese, no facto do acto impugnado ter aplicado uma sanção à recorrente e esta sanção não integrar os fundamentos estabelecidos nesse preceito para a redução do numerus clausus.

Esta redução, segundo a recorrente, pode ancorar-se em realidades físicas, sejam elas as relativas ao desenvolvimento sustentável do país ou à capacidade técnica, física e logística de determinada instituição do ensino superior, de molde a possibilitar que determinado número de cidadãos prossiga os seus estudos a um nível superior, nunca podendo ser determinado com base em critérios que careçam de concretização por parte do aplicador da norma.

Estatui este preceito que: "O Estado deve progressivamente assegurar a eliminação de restrições quantitativas de carácter global no acesso ao ensino superior (numerus clausus) e criar as condições para que os curso existentes e a criar correspondam globalmente às necessidades em quadros qualificados, às aspirações individuais e à elevação do nível educativo, cultural e científico do País e para que seja garantida a qualidade do ensino ministrado."

Da leitura deste preceito ressalta, desde logo, que a redução progressiva do numerus clausus deve ser condicionada às necessidades em quadros qualificados, às aspirações individuais e à elevação do nível educativo, cultural e científico do País (exigência estabelecida no referido artigo 76.º da CRP) e a que seja garantida a qualidade do ensino ministrado.

E, atentando no conteúdo do acto impugnado, verifica-se que o mesmo se não afastou do estatuído nesse preceito legal.

Na verdade, e conforme se referiu em 2.2.1., esse acto fundou-se na violação sistemática do numerus clausus, o que levou a um excesso de alunos e à insuficiência das salas e equipamentos, o que conduziu o recorrido a pôr em causa a qualidade do ensino ministrado, que, conforme foi salientado, é uma exigência constitucional (artigo 43.º da CRP) e legal (artigo 8.º, alínea c) do EESPC).

Não se está, com efeito, perante uma sanção, mas sim perante uma medida administrativa destinada a garantir essa qualidade do ensino, que, para além de encontrar apoio nos referenciados preceitos constitucionais e legais, não contraria, antes pelo contrário, o estabelecido no referido n.º 4 do artigo 12.º da Lei de Bases do Sistema Educativo.

Improcede, assim, também a conclusão 3.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 4. Alega a recorrente que a medida em causa, que insiste ser sancionatória, viola os princípios da imparcialidade e da proporcionalidade, que devem nortear toda a actividade administrativa.

O princípio da imparcialidade, por não ter ponderado todos os elementos em presença, designadamente a capacidade de resposta da recorrida em termos de infra-estruturas e de logística e de ter sido introduzido no procedimento um pretendo interesse público de punição através da diminuição do número de vagas; e o da proporcionalidade, em virtude da medida adoptada se não apresentar adequada a assegurar o interesse público da boa qualidade do ensino, necessária à obtenção dessa qualidade e desproporcionada, tendo em conta os benefícios retirados dos actos e os interesses públicos e privados sacrificados.

Começaremos a nossa análise, salientando, uma vez mais, que as medidas adoptadas pelo acto impugnado não são medidas sancionatórias, mas antes medidas administrativas, que a situação concreta do curso, conjugadas com os interesses públicos da qualidade do ensino ministrado impunham.

Na verdade, não se pode esquecer que o curso de Psicologia foi autorizado para 500 alunos, aqueles para que foi considerado que a recorrente estava preparada para ensinar, em termos de boa qualidade, quer decorrente do seu quadro docente, quer das suas estruturas em termos de salas de aula e outros equipamentos. E que, tendo a recorrente requerido, por várias vezes, o aumento desse número, tal aumento foi indeferido (cfr. ponto 12 da matéria de facto), sem que a recorrente tivesse reagido contra esse indeferimento, pelo que se firmou na ordem jurídica.

Por outro lado, é absolutamente desconforme o número de alunos autorizados (500, a partir do 5.º ano de funcionamento, e os 1 394 existentes já no 3.º ano desse funcionamento), o que não pode deixar de levar a admitir como aceitável que, perante essa desconformidade, a qualidade do ensino não fosse posta em causa.

De assinalar que, contrariamente ao que defende a recorrente, a entidade recorrida não tinha que dizer para quantos alunos estava a recorrente preparada para ensinar, pois que isso já o tinha dito, de forma inequívoca, no acto de autorização de funcionamento do curso, tendo em conta a apreciação feita pela comissão de especialistas de reconhecido mérito estabelecida no n.º 3 do artigo 52.º do EESPC, em face do estabelecido nos artigos 51.º, n.º 1, alíneas f) e g), 57.º, n.º 1, alíneas c) e d), e 59.º, n.º 3 do mesmo Estatuto.

Por outro lado, a fixação de vagas é feita anualmente pelo Ministro da Ciência e do Ensino Superior, tomando em consideração, designadamente (artigo 30.º, n.º 2 do EESCP):

a) A proposta dos Órgãos do estabelecimento de ensino;

b) Os relatórios de inspecção e avaliação ao estabelecimento de ensino;

c) A prática das infracções às disposições do Estatuto.

O que significa que é fundamental, nessa fixação, a verificação da qualidade do ensino, feita através das inspecções, para a qual concorre não só o corpo docente, mas também o espaço e os equipamentos disponíveis para o efeito. Sendo ainda de considerar as infracções às disposições do Estatuto, que, no caso das reportadas ao número de alunos, podem, manifestamente, influir na qualidade do ensino.

Em caso de incumprimento do estatuído no Estatuto, a entidade tutelar pode adoptar várias medidas, desde a caducidade do reconhecimento público do estabelecimento de ensino (artigo 55.º), a revogação da autorização do funcionamento dos cursos (artigo 66.º), ou uma advertência formal e a suspensão da autorização do funcionamento (artigo 72.º).

Ora, no caso sub judice, perante uma situação de tão flagrante incumprimento do número de vagas estabelecido e de tão manifesta desadequação dos espaços e equipamentos de ensino, as medidas adoptadas pelo recorrido não se apresentam nada desproporcionadas em relação aos interesses em causa. Foram, efectivamente, as medidas mais brandas que o Estatuto prevê e não olvidaram mesmo a situação dos alunos já admitidos ilegalmente, nelas se vendo uma ponderação profunda e aturada da situação, com sucessivas inspecções e vistorias, que justificou perfeitamente a adopção dessas medidas.

Não se mostram, assim, violados os princípios da imparcialidade e da proporcionalidade, pelo que improcedem as conclusões 3.º e 4.ª das alegações da recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria e em metade.

Lisboa, 8 de Março de 2005.- António Madureira – (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.