0476/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul, identificado nos autos, vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Subsecção que julgou totalmente improcedente uma acção administrativa especial que, em nome próprio e em representação de vários dos seus associados, todos eles também identificados nos autos, propôs contra o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (MADRP), o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) e a Presidência do Conselho de Ministros (PCM). Pedia, em suma, que as entidades demandadas, no prazo de seis meses, suprissem a omissão da regulamentação prevista nos nºs 2 e 3 do art. 17º do Decr.-Lei nº 404-A/98 de 18 de Dezembro no tocante aos funcionários do primeiro dos mencionados ministérios, abrangidos pelos Decrs.-Regs. nºs 24/89 de 11 de Agosto, 43/91 de 20 de Agosto e 38/92 de 31 de Dezembro, com efeitos reportados à data do citado Decr.-Lei, e procedessem ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes bem como dos juros moratórios devidos. Na alegação de recurso formula as seguintes conclusões: “1ª - O acórdão recorrido não fixou toda a matéria de facto necessária à boa e justa decisão da causa, como supra demonstrado (o que, por economia processual, aqui se dá por reproduzido, no que sofre de nulidade, tal como se decidiu no Acórdão deste Alto Tribunal de 20/2/2008, processo nº 0903/07. 2ª - Mas mesmo que assim se não entenda, tal insuficiência corresponde, pelo menos, a erro de julgamento. 3ª - Erro de julgamento por errónea de interpretação e aplicação do Direito que se verifica também nas demais matérias objecto do aresto recorrido, concretamente: Quando nele se concluiu que em matéria de determinação da aplicabilidade ou do nº 2 ou do nº 3 do art. 17º do DL 404-A/98 a Administração gozava de pura discricionariedade, podendo livremente optar pela aplicação de um dos dois dispositivos, com base numa alegada “prerrogativa de avaliação e definição das carreiras que seriam enquadráveis nas citadas disposições legais, conferindo, assim, à administração, uma larga margem de apreciação, que envolve a faculdade de escolha dessas carreiras, dentro do universo existente”. Quando nele implicitamente se ignora ou se recusa conferir relevância aos factos de o 1º Demandado ter desencadeado a iniciativa regulamentar em falta; de ter emitido um projecto de Decreto Regulamentar; de, em tal projecto, ter considerado aplicável aos trabalhadores do seu âmbito inseridos em carreiras/categorias com designações específicas o nº 2 do referido dispositivo legal; Quando nele se ignora ou se recusa conferir relevância ao facto de o mesmo projecto ter sido objecto de negociação/participação de associações sindicais, designadamente da Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública em que o Autor se integra; Quando nele se ignora ou recusa conferir relevância ao facto de tal projecto ter sido submetido a parecer e assinatura do Senhor Ministro das Finanças; Quando nele se ignora ou recusa conferir relevância ao facto de tal projecto se mostrar há muito ultimado faltando apenas a autorização da dotação orçamental dos serviços deste Ministério; Quando nele se conclui que a omissão de regulamentação dos citados dispositivos legais não viola quaisquer princípios constitucionais; Quando nele se ignora ou se recusa conferir relevância ao facto de, designadamente, a Federação dos Sindicatos da Função Pública ter interpelado insistentemente, desde 1999, os membros do Governo competentes para a emissão da regulamentação em falta; Quando nele se julgou inexistir na esfera jurídica dos trabalhadores interessados qualquer direito ou sequer expectativa jurídica digna de tutela à aplicação da revalorização indiciária e de carreiras operada pelo DL 404-A/98 ; Quando nele se considera que a obrigação regulamentar incumprida não estava sujeita a qualquer prazo. Porquanto, contrariamente ao entendido no acórdão recorrido: 4ª - A actividade de qualificação das carreiras como sendo de regime geral ou de regime especial encontra-se vinculada ao disposto nos artigos 7º e 8º do DL 248/85 , não dispondo a Administração nesta matéria de qualquer margem de discricionariedade. 5ª - Às carreiras/categorias em causa aplica-se o nº 2 do artº 17º do DL 404-A/98 , tal como o 1º Demandado concluiu em sede de “Nota Justificativa” e do respectivo projecto de Decreto Regulamentar. 6ª - Desenvolvida que foi aquela actividade vinculada e verificados que também foram os pressupostos de aplicação do normativo antes aludido aos trabalhadores que no âmbito do 1º Demandado detinham carreiras/categorias com designações específicas, a Administração encontrava-se obrigada a aplicar aos mesmos a revalorização prevista no DL 404-A/98 , sem margem de discricionariedade. 7ª - À luz do princípio da protecção da confiança, corolário do princípio do Estado de Direito, não podia a Administração manter “ad eternum” tal procedimento regulamentar sem a necessária conclusão através da publicação do diploma em falta. 8ª - A omissão da efectiva emissão do diploma regulamentar em causa viola, além do mais, os princípios constitucionais da boa fé, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça, que constituem parâmetros e limites de toda a actividade administrativa. 9ª - Visto que os trabalhadores interessados encontram-se colocados em desvantagem e desigualdade materiais relativamente a todos os demais trabalhadores da Administração Pública das carreiras de regime geral, quer de designações comuns quer de designações específicas, mostrando-se lesados por essa permanente omissão sem que se encontre fundamento material para tal discriminação, produzindo neles um sacrifício manifestamente desproporcionado e injusto. 10ª - Por outro lado, tendo ocorrido, desde 1999, reiteradas interpelações dos membros do Governo competentes por parte, designadamente, da Federação Nacional dos Sindicatos da Administração Pública, ocorre incumprimento da obrigação em causa desde aquela data, sendo fora de toda a razoabilidade conceber-se a inexistência de um prazo face aos aludidos princípios constitucionais que tutelam os relevantíssimos direitos dos trabalhadores interessados. 11ª - Assim não se tendo entendido no douto acórdão recorrido, o mesmo incorreu em erro de julgamento de todas as matérias atrás elencadas, ofendendo por essa via o direito dos trabalhadores interessados, maxime o seu direito constitucional de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva. 12ª - Aliás, o bloco normativo e os dispositivos legais invocados no aresto recorrido, na dimensão interpretativa que sustentou a sua tese, mostram-se materialmente inconstitucionais por ofensa aos aludidos princípios e às normas constantes dos artigos 2º, 13º, 20º/1, 266º e 268º, nº 4 da CRP”. Contra-alegando, conclui o MFAP da seguinte forma: Os indícios de preparação pelo MADRP de um projecto de decreto regulamentar que assegura a revalorização salarial das carreiras e categorias dos trabalhadores representados pelo ora Recorrente, não constituem prova relevante para infirmar a prova factual assente na sentença recorrida, já que como trabalhos preparatórios que são não revelam, por si só, qualquer tipo de vinculação do Governo à edição de medida regulamentar no sentido propugnado pelo recorrente; Reflectem, antes de mais, uma iniciativa isolada do MADRP que não teve outro seguimento, como seria exigível para que pudesse ser valorada, mormente no que tange à obtenção do parecer favorável do Ministro das Finanças ( artigo 27º do DL nº 79/2005 , de 15/04 – Lei orgânica do XVII Governo constitucional) e artigo 19º nºs 1 e 2 do Regimento do Conselho de Ministros, aprovado pela RCM nº 64/2006, de 18/05, à realização pelo Governo do procedimento de negociação colectiva com as organizações sindicais representativas nos termos dos artigos 6º , alínea e), a 9º e 14º nº 2 todos da Lei nº 23/98 , de 26/05; Nenhuma das disposições constantes dos nºs 2 e 3 do artigo 17º do DL 404-A/98 vincula o Governo a proceder por via regulamentar à revalorização das carreiras e categorias específicas do MADRP, nos exactos termos e condições que o legislador preconiza directamente no nº 1 do mesmo preceito para as carreiras e categorias do regime geral que constam do anexo àquele diploma; Habilitando o artigo 17º, nºs 2 e 3 à emissão de diploma regulamentar autónomo, o legislador deixa na disponibilidade da Administração uma ampla margem de ponderação para aferir da verificação do requisito de aproximação ou correspondência indiciária ou da oportunidade de promover ou não as adaptações remuneratórias previstas, como também a determinação do momento, do conteúdo e alcance de eventual revalorização/adaptação salarial; Não estão, pois, preenchidos os pressupostos para poder ser reconhecida uma situação de ilegalidade resultante da emissão do diploma regulamentar que concretize a revalorização salarial relativamente aos trabalhadores das carreiras do MADRP com designações específicas; A ausência de previsão regulamentar que abarque as carreiras do MADRP não envolve qualquer desigualdade de tratamento face aos funcionários inseridos noutras carreiras com designações específicas, de regime especial ou corpos especiais que ao abrigo do mencionado artigo 17º nºs 2 e 3, foram objecto de revalorização indiciária, em virtude de não existir a identidade de percurso indiciário antecedente na generalidade dos casos, ou relevar do reconhecimento de diferentes realidades; Por outro lado, a aparência criada pela simples realização de consultas entre o MADRP e os representantes dos trabalhadores no âmbito da elaboração de um anteprojecto de diploma regulamentar, sem que tivesse sido seguida de outras iniciativas de aprovação do mesmo projecto pelo Ministério das Finanças e da sua subsequente negociação com as organizações representativas dos trabalhadores, não basta para suscitar a confiança - e logo uma expectativa legítima jurídica- mente criada - da parte interessada na assunção de uma opção legiferante pelo Governo (ou colégio de ministros) quanto à revalorização salarial das carreiras e categorias específicas do MADRP nos termos do artigo 17º , nº 2 do DL nº 404-A/98 ; Tendo presente a factualidade fixada e por tudo quanto acima se deduziu, conclui o aqui Recorrido que nenhuma censura merece a douta decisão judicial impugnada.” Também a PCM contra-alegou, concluindo: O acórdão recorrido não enferma de qualquer erro de julgamento ao ter decidido que não se verificam os pressupostos de aplicação do artigo 77º do CPTA uma vez que não existe uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Recorrente, não tendo, consequentemente, sido fixado um prazo para esse efeito; Com efeito, o nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404/A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto; Por seu turno, o nº 3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido; Bem andou, assim, o Tribunal a quo ao julgar [que] não existe vinculação legal que permita impor ao Governo a regulamentação dos nºs 2 e 3 do artigo 17º do DL nº 404-A/92 no que respeita aos trabalhadores do MADRP; No mesmo sentido já se pronunciou aliás o Pleno da Secção do STA, em acórdão 18.10.07 (p.310/06), que confirmou o entendimento do Tribunal a quo, expresso em acórdão de 30.01.07, encontrando-se, assim, estabilizada a jurisprudência no tocante à interpretação e aplicação das referidas normas; O acórdão recorrido não padece igualmente de qualquer vício por não ter considerado relevantes os factos descritos no artigo 7º das alegações de recurso produzidas pelo recorrente; Com efeito, para que a pretensão do Recorrente pudesse merecer provimento, era absolutamente necessário que se verificassem os pressupostos de aplicação do artigo 77º do CPTA, sendo irrelevante que a Administração tivesse iniciado o processo de levantamento e avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações específicas, e que o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas tivesse elaborado um projecto de decreto regulamentar; Na verdade, e precisamente porque está em causa a emissão de um decreto regulamentar, não basta um juízo de valor do ministério directamente envolvido, sendo imprescindível uma ponderação global, por parte do Governo, de todas as situações potencialmente abrangidas; Ora o Governo acabou por concluir pela necessidade de proceder ao levantamento de todas as situações atípicas (carreiras e categorias) com o objectivo de proceder à racionalização do sistema global de carreiras; Tal levantamento culminou com a publicação da Lei nº 12-A/2008 , que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas; A referida lei revogou expressamente o DL 404-A/98 pelo que, além do mais, nunca seria possível proceder agora à respectiva regulamentação, uma vez que se deixou de verificar o segundo requisito previsto no artigo 77º do CPTA; Bem andou assim o Douto Tribunal a quo ao ter entendido que não houve qualquer violação dos nºs 2 e 3 do DD 404-A/98, nem dos princípios constitucionais da igualdade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material, uma vez que não existe obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Recorrente; Não existindo qualquer obrigação legal nesse sentido, carecem de sentido os argumentos expendidos no artigo 9º das alegações de recurso de que a mesma se encontra vencida através de interpelação extrajudicial e que os demandados se encontram em mora, não nos parecendo, aliás, aplicáveis ao caso em apreço as normas jurídicas invocadas pelo Recorrente ( artigos 777º e 805º do CC ) uma vez que não estão em causa direitos de crédito; Inexistindo tal obrigação, também não pode ser assacada aos demandados qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito, pelo que o Ilustre Tribunal a quo decidiu correctamente pela improcedência dos demais pedidos formulados na petição.” Por seu turno, o MADRP apresentou, na sua contra-alegação, as seguintes conclusões: “1ª - O Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas identificou as carreiras e categorias específicas existentes no âmbito dos seus organismos e elaborou, em consequência e com o acordo dos representantes sindicais, o projecto de diploma que lhes aplicaria o Novo Sistema Retributivo previsto no Decreto-Lei nº 404-A/98 de 18 de Dezembro. 2ª - Tal não ocorreu, no entanto, de uma obrigação legal, mas de uma mera faculdade que releva, ao contrário do que pretende o A., da discricionariedade da Administração, embora, conforme se afirma no douto acórdão recorrido, dentro dos limites da lei, mais apertados no caso do nº 2 e mais latos no caso do nº 3 do citado preceito legal. 3ª - A aprovação e publicação do diploma que visava aplicar o nº 2 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98 às carreiras e categorias com designações específicas do quadro do MADRP, não dependia apenas da iniciativa deste Ministério, pois que a sua concretização dependia obrigatoriamente da demonstração da respectiva cobertura orçamental perante o Ministério das Finanças. 4ª - O Acórdão sob recurso não incorreu na invocada falta de julgamento dos factos a que aludem as conclusões 1ª a 3ª, ao afirmar estar assente nos autos que o Governo não procedeu a qualquer regulamentação ao abrigo dos nºs 2 e 3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98 relativamente aos trabalhadores do MADRP inseridos em carreiras/categorias com designações específicas. 5ª - Aquela afirmação encontra-se inteiramente suportada nos autos porquanto a existência de um mero projecto de diploma regulamentar não consubstancia a atribuição de quaisquer direitos ou expectativas dignas de tutela jurídica aos trabalhadores que dele que dele pudessem vir a ser seus destinatários. 6ª - O Acórdão sob recurso não é censurável por afirmar que a lei não estabelece qualquer prazo para a eventual prolação de um decreto regulamentar nos termos do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98 . 7ª - Nem tal situação pode configurar o que o A. entende como “culpa in contrahendo” , porquanto a regulamentação legalmente prevista para as situações a que se reportam os nºs 2 e 3 do artigo 17º do Decreto-Lei nº 404-A/98 não relevam de qualquer tipo de contrato - ainda que as organizações sindicais devessem e tenham sido ouvidas sobre a matéria - mas da competência exclusiva da Administração. 8ª - O Acórdão sob recurso não incorre em qualquer dos erros de julgamento que o A. lhe assaca, designadamente no que se refere ao respeito pelos princípios constitucionais cujas violações, pese embora respaldadas por abundantes citações doutrinais e jurisprudenciais, não concretiza. 9ª - O princípio da igualdade não se encontra beliscado pelo douto Acórdão sob recurso, pois que, conforme bem refere, é o próprio legislador que estabelece tratamentos diferenciados consoante as situações em que os trabalhadores se encontrem.” O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: Os representados pelo Autor, identificados no art. 3º da petição inicial, eram, à data da instauração da presente acção, trabalhadores do MADRP integrados em carreiras/categorias previstas nos mapas anexos aos Decrs.Regs. nºs 24/89, de 11.08, 43/91, de 20.08 e 38/92, de 21.12 (cf. docs. fls. 72 a 132); Não foi, até à data, emitido pelo Governo, qualquer decreto regulamentar ao abrigo do nº 2 ou do nº 3 do art. 17º do Decr.-Lei 404-A/98, de 18.12., que procedesse à aplicação da revalorização prevista no referido diploma legal, às carreiras e categorias com designações específicas ou do regime especial previstas nos citados Decrs. Regs. nºs 24/89, 43/91 e 38/92. Comecemos por analisar o fundamento da arguição de nulidade do acórdão impugnado por, no entender do recorrente, ele não ter fixado “toda a matéria necessária à boa e justa decisão da causa”. Aduz a este propósito, em resumo, serem manifestamente insuficientes, para o pretendido efeito, os únicos factos que o aresto deu como assentes, atrás transcritos nas alíneas a) e b). Impor-se-ia, nestas circunstâncias, segundo alega, considerar ainda outros factos atinentes a diligências várias empreendidas pelas associações sindicais e pelo próprio MADRP no âmbito do procedimento administrativo conducente à emissão do texto regulamentar, designadamente: A elaboração, pelo MADRAP, de um projecto de decreto regulamentar visando aplicar o nº 2 do art.17º do citado Decr.-Lei às carreiras e categorias em questão, o qual foi objecto de diversas negociações e reformulações, tendo sido remetido, em versão final, ao então Ministério da Reforma do Estado e da Modernização Administrativa (MREMA) e, seguidamente, ao Ministério das Finanças, para análise e apreciação; A repetida solicitação, por parte do MADRP, de cabimento orçamental dos encargos financeiros resultantes da emissão do decreto regulamentar; O reconhecimento, por parte do MADRP, de que é legítima a pretensão dos interessados em ver o seu posicionamento indiciário actualizado à semelhança do que sucedeu, para a generalidade do funcionalismo público em 1998 com a reestruturação das carreiras operada, designadamente, pelo Decr.-Lei nº 404-A/98; As várias diligências levadas a cabo pela Frente Comum dos Sindicatos da Administração Pública e pela Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública, junto dos departamentos governamentais competentes, no sentido da concretização da mencionada intervenção regulamentar. Pois bem. Recordemos que o recorrente invocou como fundamento impugnatório da omissão regulamentar, além do mais, a violação dos princípios constitucionais da boa fé, da igualdade, da proporcionalidade e da justiça consagrados, nomeadamente, nos arts. 13º e 266º da Lei Fundamental. E, chamando a atenção do Tribunal para aquela matéria de facto, visou, entre outros objectivos, fazer “a demonstração de que o 1º Demandado criou nas associações sindicais […] a convicção de que se encontrava agir no cumprimento da obrigação legal de regulamentar a matéria em causa e que tal procedimento encontraria o seu corolário lógico, ou seja, seria levado a seu termo com a publicação do diploma respectivo, o que releva nos planos da protecção da confiança suscitada na contra-parte e da boa-fé”. Além do que, com esse procedimento, o MADRP criava, objectivamente, uma auto-vinculação do Governo no sentido de editar o referido decreto regulamentar. Pretendia ainda o recorrente que o acórdão recorrido, com uma base fáctica mais sólida, desse outra resposta (diferente) às restantes questões de constitucionalidade que havia colocado. Importa reconhecer que assiste razão ao recorrente. A este respeito, o aresto impugnado, nada acrescentando à matéria de facto que enunciara naquelas alíneas a) e b), limitou-se a dizer que “não se vislumbra como a referida omissão de regulamentação viole os citados princípios constitucionais, nem o Autor o demonstra, sendo certo que foi o próprio legislador que, no art. 17º do citado DL 404-A/98 , deu, como vimos, um tratamento diferenciado às carreiras de regime geral, relativamente às carreiras/categorias com designações específicas e do regime especial, atento, naturalmente, as especificidades destas últimas”. Desta forma, ignorando os pontos de facto enumerados em 1), 2), 3) e 4), o acórdão omitiu pronunciar-se sobre a sua eventual relevância na perspectiva da violação do princípio da boa fé (protecção da confiança) tutelado pelo art. 266º nº 2 da CRP, bem como dos restantes pontos de direito invocados pelo autor. Relevância essa cuja extensão não cabe aqui avaliar, pois o Pleno só conhece de questões de direito (art. 12º nº 3 do ETAF) suscitadas dentro do círculo dos factos assentes pelas instâncias, mas que, seguramente, se perfila como fundamento de uma possível solução de direito diversa daquela que foi adoptada pelo acórdão recorrido, e que, por isso, não pode ser eliminada do campo de opções com que se defronta este tribunal de revista. Resulta assim procedente a conclusão 1ª da alegação do recorrente, pelo que se acorda em revogar o acórdão impugnado, devendo os autos, nos termos do disposto no art. 729º nº 3 do CPC , aplicável ex vi do art. 1º do CPTA, serem remetidos ao tribunal a quo para efeito de ampliação da matéria de facto nos termos indicados (cfr., neste sentido, a recente linha jurisprudencial formada sobre casos análogos: acórdãos do Tr. Pleno de 18.02.2010, de 25.03.2010 e de 22.04.2010 proferidos, respectivamente, nos procs. nºs 810/07, 913/08 e 460/08). Fica prejudicado o conhecimento das restantes conclusões da alegação de recurso. Custas pelos recorridos Lisboa, 20 de Maio de 2010. – Fernando Manuel Azevedo Moreira (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bernardino Peixoto Madureira – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – José António de Freitas Carvalho – Jorge Artur Madeira dos Santos ( Vencido. A confiança juridicamente protegida é aquela que levou alguém a fazer ou obter algo que depois fica comprometido pela conduta alheia. Ora, nada disso sucede relativamente aos factos abrangidos pela ampliação, que não passam de iniciativas preparatórias não vinculantes e, por isso, juridicamente inócuas. Concluiria, pois, pela inexistência de nulidade reconhecida pela posição vencedora ) – Fernanda Martins Xavier e Nunes ( Vencida, por continuar a entender que os factos levados ao probatório do acórdão recorrido são suficientes para o conhecimento da questão de mérito, por isso, manteria o acórdão.)