ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Nuno ……………….., com os sinais dos autos, intentou no TAC de Lisboa, ao abrigo do disposto nos artigos 104º e seguintes do CPTA, um pedido de Intimação para a Prestação de Informações, Consulta de Processos ou Passagem de Certidões contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros, no sentido de lhe serem fornecidas fotocópias ou certidão de vários documentos referentes a processos disciplinares em curso ou findos no MNE e ainda a consulta de vários documentos igualmente constantes de processos disciplinares em curso ou findos no MNE.
Por sentença datada de 29-1-2010, foi o pedido formulado pelo requerente julgado totalmente improcedente [cfr. fls. 160/175 dos autos].
Inconformado, veio o requerente recorrer para este TCA Sul, concluindo a sua alegação nos seguintes termos:
“1. A sentença é nula por violação do disposto na alínea a) do número 1 do artigo 668º do Código do Processo Civil.
2. Ao julgar procedente a justificação da entidade recorrida, sem que esta tenha feito prova da existência dos fundamentos que invocou, a sentença em recurso viola o nº 1 do artigo 342º do Código Civil, bem como os artigos 513º e 516º do Código do Processo Civil.
3. A decisão em recurso, viola expressamente os artigos 5º e nºs 1, 2 e 7 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, bem como o artigo 33º do Estatuto Disciplinar, ao ter julgado improcedente os pedidos formulados em relação ao processo identificado como: "irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido".
4. Entende o recorrente que a decisão em recurso, viola expressamente os artigos 5º e os nºs 1, 2 e 7 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, as regras previstas sobre o ónus da prova no nº 1 do artigo 342º do Código Civil, bem como no artigo 516º do Código do Processo Civil, ao indeferir o pedido referente ao processo identificado como: "Irregularidades na emissão dos vistos [2008] – punido".
5. A sentença em recurso está em oposição com os artigos 5º e nºs 1, 2 e 7 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, quando julga improcedente o pedido formulado pelo recorrente em relação ao processo identificado como: "desempenho inadequado das funções [2008] – punido".
6. A sentença em recurso está em oposição com os artigos 5º e nºs 1, 2 e 7 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, o artigo 33º do Estatuto Disciplinar, bem como os artigos 62º e 65º do Código [do Procedimento] Administrativo, quando julga improcedente o pedido referente ao processo identificado como: "irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso".
7. A sentença em recurso está em oposição com os artigos 5º e nºs 1, 2 e 7 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, o artigo 33º do Estatuto Disciplinar, bem como os artigos 62º e 65º do Código [do Procedimento] Administrativo, quando julga improcedente o pedido referente ao processo identificado como: "manuseamento de material classificado do MNE [2009] – em curso".
8. A sentença em recurso viola o disposto no nº 5 do artigo 11º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, ao não ter "adaptado" os documentos solicitados para consulta, quando na verdade tal, não representava um esforço desproporcionado.
9. A sentença em recurso está em oposição com os artigos 37º e 38º da Constituição da República Portuguesa, bem como com os artigos 22º da Lei nº 2/99, de 13 de Janeiro, e o nº 2 do artigo 8º da Lei nº 1/99, de 13 de Janeiro.
10. Por último e para efeitos do disposto nos artigos 70º e 72º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, que estabelece a Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, o recorrente pretende, desde já suscitar a seguinte questão: É inconstitucional, a interpretação feita dos nºs 1 e 2 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, no sentido em que entende por justificada a recusa da administração, com o fundamento de que "pretendendo o recorrente a mera consulta daquelas peças do processo administrativo, mas estando o processo administrativo apensado a uma acção que corre termos no tribunal não pode a entidade requerida ser intimada a satisfazer o pedido, devendo antes o requerente solicitar no processo identificado a sua consulta, por violação dos artigos 37º, 38º, bem como o nº 2 do artigo 268º, todos da Constituição da República Portuguesa” [cfr. fls. 215/245 dos autos].
Na contra-alegação apresentada, o MNE concluiu nos seguintes termos:
“A) A sentença objecto do presente recurso não é nula, pois o Tribunal especificou na sentença e ponto por ponto os factos que considerou provados, de acordo com as regras legais de prova, concretamente:
i. As informações que o ora recorrente solicitou contêm necessariamente juízos de desvalor e opinativos, pois o ora recorrente requereu a consulta de processos disciplinares;
ii. Com excepção dos pedidos indicados nas alíneas d) e e) do ponto 2 das conclusões do ora recorrente, todos os restantes processos disciplinares ou foram impugnados nos Tribunas Administrativos ou/e deram lugar à abertura de processo de inquérito criminal. Para o efeito, a entidade ora recorrida indicou quais os processos em que isso aconteceu, quais os números desses processos, a unidade /secção onde correm e o tipo de processo em causa;
iii. O ora recorrente não põe sequer em causa a existência dos processos judiciais. Ora, todos os processos judiciais estão, por mero efeito da lei, em segredo de justiça, quer por via do Código de Processo Civil, quer por via do Código de Processo Penal; iv. Os actos administrativos beneficiam da presunção da legalidade, consequentemente e ao contrário do que o ora recorrente alega, cabia ao ora recorrente provar os factos constitutivos do dever de a ora recorrida disponibilizar a informação, o que não fez, pelo que o Tribunal não podia intimar a entidade ora recorrida a prestar as informações.
B) Os documentos cuja cópia foi integrada nos processos de inquérito criminais abertos, ficaram, por mero efeito da lei e por imposição constitucional [artigo 20º, nº 3], sujeitos às regras de disponibilização previstos no artigo 86º do Código de Processo Penal ou do artigo 167º do Código de Processo Civil;
C) Consequentemente, o pedido de informação, não poderá ser suportado nos preceitos do CPA ou da Lei do Acesso e da Reutilização dos Documentos Administrativos [LARDA], pois tais diplomas não prevalecem sobre regimes jurídicos especiais;
D) A própria LARDA estabelece no artigo 6º, como não podia deixar de ser, um conjunto de restrições de acesso aos documentos, de entre as quais relevam as previstas no caso «sub iudice», ou seja, as matérias sob segredo de justiça e as que ponham em risco ou causem dano à segurança interna ou externa do Estado, designadamente as matérias classificadas;
E) Consequentemente, todos os documentos que foram chamados ao processo de inquérito crime ou processo judicial administrativo deixaram de poder ser entendidos como incluídos num processo administrativo, para efeitos do disposto no artigo 61º do CPA ou da LARDA, ficando a Entidade Pública Demandada proibida de disponibilizar informação ou cópias dos documentos que foram chamados àquele processo, sob pena de incorrer em crime de violação de segredo de justiça;
F) Também o artigo 104º, nº 1 do CPTA quando alude a informação procedimental, está a reportar-se a uma informação procedimental administrativa e não a uma informação de elementos constantes em procedimentos de natureza criminal, que são, aliás, da competência de ordem jurisdicional diferente da dos Tribunais Administrativos [Acórdão do STA nº 584/08, de 1 de Outubro, 2ª Subsecção do CA, disponível in www.dgsi.pt]. No mesmo sentido, aliás, se pronunciou a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, no seu Parecer nº 140/2007 [de 6 de Junho de 2007];
G) Entendimento diverso, ou seja, a manutenção do alegado dever de a Administração prestar informações e reproduzir documentação que, posteriormente, foi junta ao processo criminal, por eventualmente a Administração ter guardado cópia dos mesmos documentos gorava, sem mais, as finalidades da norma processual penal que impõe o segredo de justiça, pois permitir-se-ia "fazer sair pela janela o que o legislador proíbe que saia pela porta".
H) A ora recorrida prestou a informação que podia prestar, ou seja, informou o ora recorrente quais os processos disciplinadores cujos factos e documentação neles constantes foram integrados em processo judicial, o nº dos processos, o local onde os mesmos estão a correr e os desenvolvimentos que conhece ou desconhece, permitindo, assim, ao ora recorrente dirigir-se, querendo, aos processos judiciais para o que houvesse por conveniente.
l) Sobre a alegada inconstitucionalidade:
i. Sempre foram reconhecidos restrições e limites ao exercício da liberdade de expressão e de informação, aliás, como o artigo 18º da CRP prevê e admite, e entre tais restrições encontra-se, precisamente, a do segredo de justiça [que se encontra constitucionalmente prevista no artigo 20º, nº 3];
ii. O direito à informação obedece a um triplo limite: o valor socialmente relevante da notícia; a moderação da forma de a veicular; e a verdade, medida esta pela objectividade, pela seriedade das fontes, pela isenção e pela imparcialidade do autor;
iii. Ora, encontrando-se tal restrição ao exercício das liberdades por força da submissão ao segredo de justiça admitida constitucionalmente, fica desde já prejudicado o argumento do recorrente de alegada inconstitucionalidade da interpretação feita nos nºs 1 e 2 do artigo 6º da LARDA;
iv. Com efeito, as normas da LARDA limitam-se a atender à previsão do princípio disposto no artigo 20º, nº 3 da CRP, princípio genericamente aplicado a todos os processos judiciais e não exclusivo do processo penal, e que constitui uma restrição ao exercício das liberdades de expressão e informação. Havendo colisão de valores constitucionais, cabe ao legislador concretizar o âmbito e os limites do segredo de justiça, que protege também o direito ao bom-nome dos autores/réus [artigo 26º da CRP], através da lei.
v. Existindo uma restrição implícita e constitucionalmente prevista ao exercício das liberdades de expressão e informação, parece evidente que prevalece o direito ao bom-nome dos autores/réus, quando confrontado com o direito à informação [artigo 18º, nº 2 da CRP]” – cfr. fls. 277/294 dos autos.
A Senhora Juíza “a quo” sustentou a decisão [cfr. fls. 297/301 dos autos].
Neste TCA Sul, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual defende que o recurso merece provimento [cfr. fls. 309/311 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
A sentença recorrida deu como assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
i. O requerente é jornalista, titular da carteira profissional nº …………;
ii. No exercício da sua actividade profissional, em 9-6-2009 enviou ao Ministério dos Negócios Estrangeiros por e-mail, o seguinte requerimento:
“A revista ……….., através do jornalista Nuno ………., vem por este meio pedir a V. Exª uma resposta às seguintes questões:
- O Ministério dos Negócios Estrangeiros suspendeu mais algum diplomata, além do ministro plenipotenciário de 1ª classe António ………………………….., por suspeitas de emissão ilegal de vistos ou auxílio à imigração ilegal, no último ano?
- O MNE está a investigar mais algum diplomata pelos mesmos motivos que levaram à suspensão do ex-embaixador de Portugal em Dacar?
- Em que representação diplomática estavam colocados?
- Foi-lhes instaurado o respectivo processo disciplinar?
- Em que fase está o respectivo processo?
- Quantos processos disciplinares foram instaurados a diplomatas em cada um dos últimos cinco anos?
- Quais os motivos e respectivos números de processo?
Por motivos de fecho de edição, preciso de obter resposta a estas questões até às 16h da próxima segunda-feira”.
iii. Em 17-6-2009 foi enviada pelo MNE a seguinte resposta:
“RESPOSTAS À REVISTA ……….
- O Ministério dos Negócios Estrangeiros suspendeu mais algum diplomata, além do ministro plenipotenciário de 1ª classe António …………….., por suspeitas de emissão ilegal de vistos ou auxílio à imigração ilegal, no último ano?
- O MNE está a investigar mais algum diplomata pelos mesmos motivos que levaram à suspensão do ex-embaixador de Portugal em Dacar?
- Em que representação diplomática estavam colocados?
- Foi-lhes instaurado o respectivo processo disciplinar?
- Em que fase está o respectivo processo?
O Ministério dos Negócios Estrangeiros investigou a conduta de mais um diplomata colocado em Dakar, a quem foi também Instaurado um processo disciplinar que terminou com punição.
- Quantos processos disciplinares foram instaurados a diplomatas em cada um dos últimos cinco anos?
Nos últimos cinco anos foram estes os processos disciplinares instaurados pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros:
Irregularidades na situação contabilística do Posto [2005] – arquivado
Irregularidades na situação contabilística do Posto [2005] – punido
Incidente envolvendo agressão [2005] – arquivado
Contradições verificadas nas datas de comunicações de férias e presença no posto [2006] – arquivado
Greve dos trabalhadores contratados [2006] – punido
Faltas Injustificadas e indisponibilidade para o desempenho de funções [2007] – arquivado
Desempenho inadequado das funções [2007] – arquivado
Irregularidades contabilísticas [2007] – punido
Desempenho inadequado das funções [2008] – punido
Desempenho inadequado das funções [2008] – arquivado
Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido
Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido
Irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso
Manuseamento de matéria classificada do MNE [2009] – em curso”.
iv. Em 19-6-2009 o requerente enviou, por e-mail, ao MNE o seguinte requerimento:
“Ao abrigo do artigo 8º da Lei nº 1/99, de 13 de Janeiro, com remissão para os artigos 61º e 63º do Código de Procedimento Administrativo, a revista SÁBADO, através do jornalista Nuno Tiago Pinto, vem por este meio solicitar a V. Exª a consulta dos seguintes processos disciplinares instaurados pela Inspecção-Geral Consular e Diplomática e que, conforme informação prestada por esse Ministério a 17-6-2009, já se encontram terminados:
- Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido
- Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido
Solicito ainda que relativamente aos itens para os quais não seja possível disponibilizar a informação solicitada, se proceda à fundamentação da recusa nos termos do artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo”.
v. Tendo-lhe em resposta sido comunicado que:
“Após consulta aos serviços do Ministério, cabe-me informá-lo de que não poderá ter acesso aos Processos Disciplinares que solicita, dado conterem, naturalmente, dados de natureza pessoal. Pelo que deverá ser respeitada a reserva de intimidade da vida privada.
Dos processos já concluídos, as penas aplicadas foram-lhe já transmitidas e estão, aliás, publicadas”.
vi. O requerente apresentou uma queixa, na Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, relativa ao indeferimento de acesso àqueles processos.
vii. A CADA aprovou na sua sessão de 9-9-2009, sobre a queixa do requerente, o Parecer nº 395/2009 – junto a fls. 42 a 45 dos autos [processo em suporte de papel] cujo teor integral se dá aqui por reproduzido – concluindo que “deve a entidade requerida facultar o acesso aos procedimentos disciplinares identificados, com expurgo de eventual informação nominativa”.
viii. Em 29-10-2009 pelo Gabinete do Ministro dos Negócios Estrangeiros foi dirigida ao requerente a seguinte comunicação sobre o “Assunto: Parecer nº 254/2009 emitido pela Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos”:
“Na sequência do Parecer supramencionado, que se pronunciou sobre a queixa apresentada por V. Exª, com vista à consulta de dois processos disciplinares que correram termos na Inspecção-Geral Diplomática e Consular do Ministério dos Negócios Estrangeiros, cumpre transmitir o seguinte:
A LARDA [Lei do Acesso e da Reutilização dos Documentos Administrativos] estabelece o princípio geral de [livre] acesso aos documentos administrativos. Todavia, o princípio geral de [livre] acesso aos documentos administrativos pode sofrer restrições, designadamente em matérias de segredo de justiça, as quais são reguladas por legislação própria [artigo 6º, nº 2 da LARDA].
A Comissão – apesar de ter elencado as restrições legais de acesso aos documentos – por não estar na posse de todos os elementos essenciais para poder conhecer, em concreto, do pedido, deu parecer favorável ao acesso, embora com eventual expurgo da informação nominativa que os documentos contenham.
Efectivamente, em um dos processos disciplinares constata-se que, pelos mesmos factos e com base em documentos constantes no processo disciplinar, está ou esteve a correr um processo de inquérito na 7ª Secção do DIAP do Distrito Judicial de Lisboa, com o número 38/08.0ZCLSB-07.00, cujos desenvolvimentos se desconhecem.
Assim, em relação ao processo disciplinar em apreço, verifica-se a limitação de acesso aos documentos prevista nos artigos 20º, nº 3 e 268º, nº 2 da CRP, no artigo 6º, nº 2 da LARDA, estando a Administração proibida de facultar tais documentos de acordo com o artigo 86º do CPP. Neste sentido, aliás, também se pronunciou a CADA no Parecer nº 140/2007 [disponível em www.cada.pt].
Tal impedimento legal que impende sobre a Administração não obsta a que o interessado no acesso àqueles dados solicite à Autoridade Judiciária autorização para a passagem de certidão, nos termos e com os limites estabelecidos no artigo 86º do CPP. Em consequência, caso o interessado o entenda pode solicitar autorização de consulta/passagem de certidão de acordo com a norma do CPP atrás indicada.
No que se refere ao outro processo, verifica-se que foi impugnada judicialmente a pena disciplinar aplicada, estando o processo nº 1194/2009.5BELSB a correr termos na 5ª Unidade Orgânica do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
Ora, nos termos do artigo 8º, nº 3 do CPTA, a entidade requerida tem o dever de juntar aos autos o processo administrativo instrutor objecto do litígio, «in casu», o processo disciplinar, o qual passa a constar do processo judicial. Obrigação que a Entidade Requerida cumpriu, juntando aos autos cópia daquele processo.
Assim sendo, caso o interessado entenda fazê-lo e revele interesse atendível, pode solicitar ao Tribunal as informações que pretende”.
ix. Em 29-10-2009 [data da recepção] o requerente dirigiu ao MNE o requerimento junto sob o nº 8 com o requerimento inicial – a fls. 46 a 50 do processo em suporte de papel – cujo teor integral se dá aqui por reproduzido e do qual consta:
“9. [...] por lhe ter sido recusada a consulta de dois dos processos acima referidos, o requerente pretende agora, nos termos das alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 11º da Lei nº 46/2007, aceder aos seguintes documentos, que para tal podem ser extraídos dos referidos processos, mediante cópia simples ou certidão:
a) A queixa que deu origem ao processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido";
b) A acusação proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido";
c) A decisão proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido";
d) A queixa que deu origem ao processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido";
e) A acusação proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido";
f) A decisão proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido";
10. O requerente pretende ainda consultar os seguintes documentos:
g) A queixa que deu origem ao processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – punido";
h) A acusação proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – punido";
i) A decisão proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – punido";
j) A queixa que deu origem ao processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – arquivado";
k) A decisão proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – arquivado";
I) A queixa que deu origem ao processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso";
m) A acusação, caso a mesma tenha sido proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso";
n) A decisão, caso a mesma tenha sido proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso";
o) A queixa que deu origem ao processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Manuseamento de matéria classificada do MNE [2009] – em curso";
p) A acusação, caso a mesma tenha sido proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Manuseamento de matéria classificada do MNE [2009] – em curso";
q) A decisão, caso a mesma tenha sido proferida no processo identificado por V. Exª com a seguinte referência: "Manuseamento de matéria classificada do MNE [2009] – em curso";
11. Dispõe o nº 5 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, que, para que um terceiro tenha acesso a documentos nominativos deverá demonstrar ser titular de um interesse directo e legítimo.
12. Ora, a verdade é que, como jornalista o requerente tem o direito de acesso às fontes de informação sendo que, nos termos do nº 2 do artigo 8º do Estatuto dos Jornalistas, o seu interesse, por ser jornalista "é sempre considerado legítimo".
13. Mesmo que assim não fosse, a verdade é que, todos os processos acima identificados foram instaurados contra funcionários do Ministério dos Negócios Estrangeiros, por factos por estes praticados no exercício das suas funções, muitos deles no estrangeiro, e como tal enquanto representavam o Estado Português.
14. As irregularidades cometidas por pessoas enquanto representantes do Estado Português no estrangeiro, e no exercício e desempenho daquelas funções, bem como as sanções concretas aplicadas, são factos de elevado interesse público a que o requerente pretende ter acesso, enquanto jornalista, e no exercício seu direito à informação constitucionalmente consagrado.
15. No entanto, caso o Ministério dos Negócios Estrangeiros entenda que a revelação da informação ora solicitada pode pôr em causa a reserva da vida privada de algum dos seus funcionários, deverá nos termos do nº 7 do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24 de Agosto, expurgar a informação que entenda ser reservada.
16. Nomeadamente, e para evitar que os visados dos procedimentos acima solicitados sejam identificados ou identificáveis, desde já se sugere que sejam expurgadas as referências relativas ao "nome do funcionário".
17. Por último, e para facilitar a localização de cada um dos processos, anexo ao presente pedido, cópia do e-mail trocado com a Adjunta do Ministro de Estado dos Negócios Estrangeiros, e aguardarei pelo prazo de 10 dias para ser informado da data, local em que a requerida documentação me será entregue”.
x. A autoridade requerida não respondeu ao pedido formulado no requerimento que antecede.
xi. Em 3-11-2009 o requerente requereu na acção administrativa especial que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, sob o nº ……../09.5BELSB, a consulta do processo.
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Como se viu supra, o pedido dirigido pelo recorrido ao Ministério dos Negócios Estrangeiros tinha como objecto a obtenção de fotocópias ou certidão de vários documentos referentes a processos disciplinares em curso ou findos no MNE e ainda a consulta de vários documentos igualmente constantes de processos disciplinares em curso ou findos no MNE.
Na conclusão 1ª da sua alegação o recorrente vem invocar a nulidade da sentença, nos termos do artigo 668º, nº 1, alínea b) do CPCivil, por entender que a mesma não especificou os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, uma vez que não consta dos factos provados, nem foi feita qualquer prova no sentido de considerar provado que “os documentos solicitados eram «nominativos», que não era possível expurgar esses elementos nominativos, que os processos se encontrassem em segredo de justiça e que em qualquer um dos documentos solicitados pelo recorrente, constassem conteúdos, ou transcrições de documentos que tenham sido considerados «classificados»”, ficando assim por fundamentar quais os elementos de facto em que o tribunal “a quo” se baseou para decidir existirem as situações e circunstâncias que a entidade recorrida invocou para não ter prestado a informação solicitada.
Face ao teor da informação pretendida, e face à matéria de facto dada como assente pela decisão recorrida, é evidente que esta não padece da nulidade que o recorrente lhe assaca.
Com efeito, o recorrente solicitou informação e certidões constantes de processos disciplinares, em curso ou findos, os quais correm ou correram necessariamente contra funcionário(s) determinado(s) pelo que é óbvia a conclusão que os mesmos contêm, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada, ou seja, são documentos nominativos para efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 3º da Lei nº 46/2007.
Relativamente ao expurgo dos elementos nominativos constantes desses documentos, a sentença recorrida considerou que estando em curso processo de inquérito criminal relativamente a alguns dos factos apurados e, quanto a outros processos, em que as decisões punitivas foram objecto de impugnação juntos dos tribunais administrativos, o acesso aos mesmos teria que ser solicitado junto da entidade que superintende o inquérito – o Ministério Público – ou junto dos processos judiciais entretanto instaurados, citando para o efeito as normas jurídicas aplicáveis do CPPenal e do CPCivil. Daí que também neste particular a sentença recorrida tenha especificado os fundamentos de facto e de direito pelos quais desatendeu a pretensão do requerente.
Finalmente, no tocante ao facto de parte da solicitação poder conter informação classificada, isso mesmo resulta do teor da resposta que a entidade recorrida remeteu ao recorrente, na qual consta que o objecto do processo dizia respeito ao “manuseamento de matéria classificada do MNE”, pelo que a conclusão extraída encontra suporte factual e jurídico na matéria de facto dada como assente.
Do exposto, conclui-se que a sentença recorrida não padece da invocada nulidade, improcedendo deste modo a 1ª conclusão da alegação do recorrente.
* * * * * *
Isto dito, vejamos agora o mérito do recurso.
A sentença sob censura indeferiu esse pedido de intimação com os seguintes fundamentos:
“Alega a entidade requerida, no que respeita aos pedidos formulados em a) a f) do requerimento que lhe foi dirigido pelo requerente, que os mesmos foram objecto de resposta em 20-10-2009. Que os mesmos reproduzem os que lhe foram solicitados em 19-6-2009 e foram objecto de apreciação pela CADA e de resposta pela entidade requerida na sequência do Parecer emitido por aquela Comissão.
Vejamos:
- Em 19-6-2009, o requerente havia solicitado ao MNE a consulta dos processos disciplinares instaurados pela Inspecção-Geral Consular e Diplomática que o Ministério identificou na resposta que havia dado ao requerente como "Irregularidades Financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido" e "Irregularidades na emissão dos vistos [2008] – punido".
- Em 29-10-2009 requereu, "por lhe ter sido recusada a consulta", nos termos do artigo 11º, nº 1, alíneas b) e c) da Lei nº 47/2007, cópia simples ou certidão das queixas, acusações e decisões constantes daqueles dois processos.
Relativamente ao primeiro pedido, de consulta, a CADA julgou procedente a queixa do requerente e emitiu parecer no sentido de a entidade requerida "facultar o acesso aos procedimentos disciplinares identificados, com expurgo de eventual informação nominativa".
Tendo em resposta o MNE informado o requerente e a CADA de que, relativamente a um dos processos indicados, "pelos mesmos factos e com base em documentos constantes no processo disciplinar, está ou esteve a correr um processo de inquérito na 7ª Secção do DIAP do Distrito Judicial de Lisboa, com o número ……../08.0ZCLSB-07-00, cujos desenvolvimentos se desconhecem", pelo que considera que está legalmente impedida de facultar tais documentos, que devem ser solicitados à autoridade judiciária.
E que relativamente ao outro dos processos indicados, a pena disciplinar foi impugnada no processo nº 1194/2009.5BELSB, da 5ª UO do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ao qual remeteu o processo administrativo instrutor. Pelo que o requerente deve solicitar ao Tribunal Administrativo as informações que pretende.
Posição que manteve na resposta ao pedido de intimação, informando ainda que foi notificada de que o requerente solicitou ao Tribunal a consulta do processo. Desconhecendo se foi concedida ou não a autorização de consulta.
Alega ainda que, por não estar preenchido o princípio da proporcionalidade e tratarem-se de documentos com informação nominativa que não é possível expurgar [por conterem juízos de valor ou opinativos], não pode a entidade requerida disponibilizá-los para o fim indicado, de realização de uma reportagem. Conclui que, no que respeita a esses pedidos, não está legalmente autorizada a prestar mais informações do que as que prestou então.
Relativamente a estes dois pedidos, procede a oposição da entidade requerida.
De facto, a CADA emitiu parecer no sentido de ser facultada a consulta dos processos disciplinares ao requerente – com fundamento em síntese nos preceitos aplicáveis da LADA e do Estatuto do Jornalista, e referindo que o juízo de censura disciplinar não é, em si, de natureza reservada. Antes um juízo de natureza funcional, referente ao exercício de funções por parte do trabalhador, que não se mostra susceptível de afectar a reserva da intimidade da sua vida privada. Referindo também que, ainda que contenham informação nominativa devem ser facultados, mas com expurgo dessa informação.
Sucede que o MNE informou entretanto [e refira-se que não havia apresentado resposta à queixa quando notificado para o efeito] da existência de um processo de inquérito criminal no DIAP de Lisboa pelos mesmos factos e com base em documentos constantes no processo disciplinar.
Pelo que a sua recusa em passar ao requerente cópia ou certidão das peças processuais do processo disciplinar em causa é neste caso e por esse motivo, legítima, face ao disposto no artigo 86º do Código de Processo Penal.
Informando o requerente do número do processo de inquérito e do Departamento onde o mesmo esteve/está a correr, bem como dos fundamentos da sua recusa, cumpriu a entidade requerida com o seu dever de informar.
Relativamente ao outro processo disciplinar, também a entidade requerida informou o requerente do número do processo e Tribunal onde corre termos a acção de impugnação da decisão final do processo disciplinar. Bem como dos fundamentos da recusa em passar a cópia/certidão requerida.
Resultando da matéria de facto que o requerente requereu já no processo que corre termos sob o nº 1194/2009.5BELSB no TAF de Sintra a sua consulta, não deve a entidade requerida ser intimada a satisfazer o pedido do requerente.
Em relação aos pedidos de consulta da queixa, acusação e decisão do processo identificado como "Desempenho inadequado das funções [2008] punido", informa a entidade requerida que a decisão final do processo disciplinar foi impugnada judicialmente, no processo nº ………/09.4BELSB da 4ª UO deste Tribunal, tendo os documentos sido "juntos aos autos com a cópia do processo instrutor objecto do litígio, in casu, o processo disciplinar [artigo 8º, nº 3 do CPTA], o qual passou a constar do processo judicial, com os deveres de sigilo daí inerentes".
A publicidade do processo nos Tribunais Administrativos está regulada no artigo 167º do Código de Processo Civil [ex vi do artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos].
Pretendendo o requerente a mera consulta daquelas peças do processo administrativo, mas estando esse processo administrativo apensado a uma acção que corre termos neste Tribunal, não pode a entidade requerida ser intimada a satisfazer o pedido, devendo antes o requerente solicitar no processo identificado a sua consulta.
O mesmo se aplicando ao pedido de consulta da queixa, acusação e decisão do processo identificado como "Irregularidades na emissão de vistos [2008] em curso". O qual, informa a entidade requerida nos autos, foi já decidido e a decisão tomada objecto de uma providência cautelar instaurada neste Tribunal [3ª UO, processo nº 1958/09.0BELSB, ao qual foi remetido o processo administrativo].
Quanto ao pedido de consulta da queixa e decisão do processo disciplinar identificado como "Desempenho inadequado das funções [2008] arquivado":
Alega a entidade requerida que os documentos solicitados integram um processo disciplinar e contém informação nominativa, designadamente juízos de (des)valor ou opinativos sobre alegadas condutas ilícitas de pessoa identificada, que se inscrevem na esfera da intimidade da vida privada. Ainda, que não é possível expurgar tal informação nominativa e que não está preenchido o princípio da proporcionalidade. E, que o Requerente não obteve autorização do visado para que as informações lhe fossem facultadas.
Documentos nominativos são quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais, isto é, informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contemplem apreciações, juízos de valor ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada.
O decidido pela CADA no parecer que emitiu sobre o pedido de consulta formulado pelo requerente, de que o juízo de censura disciplinar não é, em si, de natureza reservada; antes de um juízo de natureza funcional, referente ao exercício de funções por parte do trabalhador, que não se mostra susceptível de afectar a reserva da intimidade da vida privada do trabalhador [ou trabalhadores] em causa, não era respeitante a este processo disciplinar, antes ao identificado como "irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] punido".
Este processo disciplinar – em que não foi deduzida acusação e está já arquivado – vem identificado como "Desempenho inadequado das funções [2008] arquivado", o que permite legitimamente concluir que não se trata de matéria da mesma natureza da daquele processo disciplinar sobre cuja consulta se pronunciou a CADA. Bem como que, à partida, é susceptível de contemplar apreciações e juízos de censura disciplinar, mas também apreciações e juízos de valor abrangidos pela reserva da intimidade da vida privada, que não são possíveis de expurgar dos documentos de forma a permitir a sua consulta por parte do requerente.
Situação que a entidade requerida vem afirmar nos autos que se verifica em relação aos documentos deste processo que o Requerente pretende consultar.
Ora o requerente, que não tem autorização escrita da pessoa ou pessoas a quem tais dados dizem respeito, tem seguramente enquanto Jornalista em exercício de funções um interesse legítimo no acesso aos documentos. Mas tal não basta, de acordo com o artigo 6º, nº 5 da Lei nº 46/2007, de 24/8 [aplicável ex vi do artigo 65º, nº 2 do Código de Procedimento Administrativo], não sendo o seu interesse directo, pessoal e suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.
Considera-se, pois, legítima a recusa da entidade requerida em facultar a consulta desses documentos ao requerente, e em consequência improcedente nessa parte o pedido da sua intimação.
Por último, relativamente ao pedido de consulta da queixa, acusação e sendo caso disso da decisão no processo identificado como "manuseamento de matéria classificada do MNE [2009] em curso":
O processo está ainda em curso segundo informa a entidade requerida, e respeita a manuseamento de matéria classificada do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Por outro lado, informa também a entidade requerida na sua resposta, pelos mesmos factos constantes do processo disciplinar foi feita uma participação ao Ministério Público, cujos desenvolvimentos desconhece.
É legítima neste caso a recusa da entidade requerida em permitir a consulta do processo pelo requerente.
Trata-se de informação procedimental e o interesse do requerente, nos termos do artigo 8º, nº 2 do Estatuto do Jornalista, é legítimo. Pelo que é aplicável o disposto no artigo 62º do CPA.
Tendo já sido deduzida acusação [o requerente pede a consulta da mesma e a entidade requerida não impugna a sua existência], o processo disciplinar deixou de ter natureza secreta [artigo 33º do Estatuto Disciplinar].
O artigo 62º do Código de Procedimento Administrativo exclui no entanto do direito de consulta os documentos classificados e permite apenas a consulta de documentos nominativos relativos a terceiros desde que excluídos os dados pessoais que não sejam públicos nos termos legais.
Ora, ainda que fosse possível neste caso excluir estes últimos dados sem desvirtuar os documentos, a queixa e a acusação do processo disciplinar contêm por certo referências a factos contidos em documentos classificados. É o que afirma a entidade requerida e o que pode com legitimidade extrair-se da identificação do processo disciplinar.
Pelo que, por esse motivo, é legítima a recusa da entidade requerida em facultar ao requerente a consulta daquelas peças do processo”.
O direito que o requerente – e aqui recorrente – visou exercer com a propositura no TAC de Lisboa do presente meio processual é, basicamente, o direito à informação, consagrado nos nºs 1 e 2 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa e artigos 6º, nº 1, alínea b) e 8º, nºs 1, alínea a) e 2 da Lei nº 1/99, de 13/1, que aprovou o Estatuto do Jornalista.
Em cada um desses artigos são consagradas vertentes distintas desse direito. Assim, no nº 1, consagra-se, como direito e garantia dos administrados, serem informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas [vertente procedimental do direito à informação].
Por sua vez, garante o nº 2 do mesmo artigo o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas [vertente não procedimental do direito à informação].
E, no caso das citadas normas do Estatuto do Jornalista, o nº 1, alínea b) determina que constitui direito fundamental dos jornalistas a liberdade de acesso às fontes de informação, enquanto os nºs 1, alínea a) e 2 do artigo 8º do mencionado Estatuto estabelecem que “o direito de acesso às fontes de informação é assegurado aos jornalistas […] pelos órgãos da Administração Pública enumerados no nº 2 do artigo 2º do CPA”, e que “o interesse dos jornalistas no acesso às fontes de informação é sempre considerado legítimo para efeitos do exercício do direito regulado nos artigos 61º a 63º do CPA”.
Face ao teor dos pedidos de informação formulados ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, é evidente que a informação a que o recorrente pretendia ter acesso é, perspectivada na óptica do seu interesse, tipicamente uma informação não procedimental.
O artigo 65º do Código do Procedimento Administrativo consagra o chamado princípio da administração aberta [previsto já no artigo 268º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa], facultando a qualquer pessoa o acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. Idêntica restrição se contém no nº 3 do artigo 8º do Estatuto do Jornalista, quando prevê que “o direito de acesso às fontes de informação não abrange os processos em segredo de justiça, os documentos classificados ou protegidos ao abrigo de legislação específica, os dados pessoais que não sejam públicos dos documentos nominativos relativos a terceiros, os documentos que revelem segredo comercial, industrial ou relativo à propriedade literária, artística ou científica, bem como os documentos que sirvam de suporte a actos preparatórios de decisões legislativas ou de instrumentos de natureza contratual”.
Actualmente, o regime legal desse direito tem assento na Lei nº 46/2007, de 24/8, que revogou a Lei nº 65/93, de 26/8, com a redacção introduzida pelas Lei nºs 8/95, de 29/3, e 94/99, de 16/7, e transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva nº 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro, relativa à reutilização de informações do sector público.
Nos termos do disposto no artigo 5º da supracitada lei, “todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.
Face ao teor da norma em causa, não restam dúvidas que a lei não faz depender o exercício do apontado direito da invocação de qualquer interesse, bastando apenas a solicitação por escrito, através de requerimento do qual constem os elementos essenciais à identificação dos elementos pretendidos, bem como o nome, morada e assinatura do requerente [cfr. artigo 13º da Lei nº 46/2007, de 24/8].
As únicas restrições ao direito de acesso constam – para além das já referidas e constantes do nº 3 do artigo 8º do Estatuto do Jornalista – do artigo 6º da citada Lei nº 46/2007, e prendem-se com o conteúdo ou natureza de alguns documentos, nomeadamente os que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado – que ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através da classificação nos termos de legislação específica –, os referentes a matérias em segredo de justiça – que é regulado por legislação própria –, os documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos – que pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração –, o acesso aos inquéritos e sindicâncias – que só tem lugar após o decurso do prazo para eventual procedimento disciplinar –, e o acesso a documentos nominativos – que só tem lugar se o requerente estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.
Ora, quanto ao pedido formulado pelo recorrente relativamente ao processo respeitante ao “manuseamento de matéria classificada do MNE”, é evidente que ele cai dentro da restrição contida no nº 3 do artigo 8º do Estatuto do Jornalista, ou seja, o seu direito de acesso às fontes de informação não abrange o acesso a documentos classificados ou protegidos, pelo que a sentença recorrida ajuizou bem ao indeferir o pedido relativamente ao mesmo.
Porém, no tocante aos demais pedidos formulados pelo requerente e aqui recorrente, através dos requerimentos datados de 9-6-2009 e de 29-10-2009, no qual aquele solicitava a emissão de cópia simples ou certidão de determinados elementos constantes de processos disciplinares em curso ou findos, mediante acusação ou despacho de arquivamento, há que fazer uma distinção.
Nos termos do disposto no artigo 37º, nº 1 do DL nº 24/84, de 16/1, que aprovou o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes [actualmente artigo 33º, nº 1 da Lei nº 58/2008, de 9/9], o processo disciplinar é de natureza secreta até à acusação, podendo, contudo, ser facultado ao arguido, a seu requerimento, o exame do processo, sob condição de não divulgar o que dele conste.
Isto significa que, relativamente aos processos disciplinares onde tenha havido dedução de acusação, bem como naqueles em que tenha havido despacho de arquivamento, não há qualquer obstáculo de natureza legal em fornecer ao recorrente a cópia dos elementos solicitados, desde que, obviamente, dos mesmos sejam expurgadas todas as referências ao nome, função e posto dos visados, únicos elementos de carácter nominativo deles constantes.
E, por outro lado, não colhe o argumento de que encontrando-se a correr termos inquérito criminal por factos apurados no âmbito de alguns desses procedimentos disciplinares ou acção judicial visando a impugnação da decisão punitiva, terá que ser junto das entidades respectivas – Ministério Público ou juiz do processo – que o recorrente terá que formular o pedido de acesso a esses documentos. É que nos termos do artigo 86º, nº 1 do CPPenal, na sua actual redacção, o processo penal é, sob pena de nulidade, público, ressalvadas as excepções previstas na lei, implicando essa publicidade o direito de consulta do auto e obtenção de cópias, extractos e certidões de quaisquer partes dele [cfr. alínea c) do nº 6 do artigo 86º do CPPenal], obviamente desde que observadas as restrições constantes do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24/8, e do nº 3 do artigo 8º do Estatuto do Jornalista.
No tocante aos processos disciplinares cujas penas tenham sido objecto de impugnação junto dos tribunais administrativos, não carece o recorrente de se dirigir a cada um dos processos em causa para que lhe sejam fornecidos os elementos de informação solicitados, já que muito embora a entidade recorrida tenha, por dever processual, de remeter o processo instrutor [cfr. artigo 8º, nº 3 do CPTA], ela sempre ficará na posse duma cópia ou mesmo do original. E, por outro lado, o recorrente não pretende consultar ou ter acesso a documentos constantes de processo judicial, mas sim a elementos que estejam na posse da Administração, mesmo que estes também tenham sido juntos a processo judicial pendente.
A impossibilidade de fornecer tais elementos, por não estarem momentaneamente na posse da Administração, teria que ser fundamentada pelo MNE, sob pena de ilegal postergação dos direitos do recorrente em aceder à informação pretendida. Ora, como dos autos não resulta minimamente fundamentada essa impossibilidade, nada obsta a que o MNE forneça esses elementos ao recorrente, sempre com a ressalva das restrições constantes do artigo 6º da Lei nº 46/2007, de 24/8, e do nº 3 do artigo 8º do Estatuto do Jornalista.
Deste modo, procede parcialmente, nos termos sobreditos, o presente recurso jurisdicional.
IV. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando a decisão recorrida na parte em que desatendeu o pedido referente à prestação de informação contendo matéria classificada do MNE, mas revogando-a na parte em que julgou improcedentes os demais pedidos formulados pelo recorrente, intimando deste modo o Ministério dos Negócios Estrangeiros a fornecer ao recorrente cópia simples ou certidão dos seguintes documentos, expurgados de quaisquer elementos nominativos que contenham:
a) A queixa que deu origem ao processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido";
b) A acusação proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido";
c) A decisão proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades financeiras e outras na gestão do posto [2008] – punido";
d) A queixa que deu origem ao processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido";
e) A acusação proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido";
f) A decisão proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – punido";
Bem como a permitir a consulta dos seguintes documentos, expurgados de quaisquer elementos nominativos que contenham:
a) A queixa que deu origem ao processo identificado com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – punido";
b) A acusação proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – punido";
c) A decisão proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – punido";
d) A queixa que deu origem ao processo identificado com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – arquivado";
e) A decisão proferida no processo identificado com a seguinte referência: "Desempenho inadequado das funções [2008] – arquivado";
f) A acusação, caso a mesma tenha sido proferida, no processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso";
g) A decisão, caso a mesma tenha sido proferida, no processo identificado com a seguinte referência: "Irregularidades na emissão de vistos [2008] – em curso".
Custas em ambas as instâncias por recorrente e recorrido, na proporção de 1/5 e 4/5, respectivamente, nos termos previstos no artigo 6º, nº 2 do Regulamento das Custas Processuais, por referência à Tabela I-B, ponto 6.
Lisboa, 27 de Maio de 2010
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[António Coelho da Cunha]
[Fonseca da Paz]
