0291/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir revista se um dos problemas colocados não tem correspondência com o que foi julgado e o outro foi decidido de modo sustentado não se aparentando erro de julgamento.

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. Farmácia A……., Lda., intentou acção administrativa comum contra a Autoridade Nacional da Farmácia e do Medicamento, I.P., (INFARMED, I.P.) por responsabilidade civil decorrente da prática de acto ilegal de autorização de transferência de outra farmácia.

1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, por sentença de 22.05.2012 (fls. 422/433), julgou a acção parcialmente procedente, condenando o réu a pagar à autora certas quantias, designadamente por lucros cessantes

1.3. O demandado apelou para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 22.10.2015 (fls. 575/590), negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida.

1.4. É desse acórdão que aquele mesmo vem requerer a admissão do recurso de revista, concluindo nas alegações:

«1.ª O presente recurso de revista justifica-se pelo facto de estarmos perante questões em que, nos termos do artigo 672°/1/a) do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, é necessário uma melhor interpretação das normas em causa nos presentes autos.

2.ª Desde logo, interessa a intervenção deste Supremo Tribunal para clarificar que, ao abrigo do que tem sido a sua jurisprudência e a opinião da doutrina, o requisito da ilicitude na responsabilidade civil extracontratual do Estado e dos outros entes públicos não se verifica em caso de invalidade de ato por preterição de um requisito de forma — vício meramente procedimental.

3.ª Isto é, a intervenção deste Supremo Tribunal é relevante para que seja esclarecido que não há lugar a qualquer direito indemnizatório, por não se verificar, sequer, o requisito da ilicitude, se a alegada ilicitude advir de mero vício de forma.

4.ª Por outro lado, e também nos termos do artigo 672°/1/a) do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA é fundamental para clarificar que o requisito das distâncias das farmácias justifica-se apenas para proteger a boa distribuição medicamentosa pelo território e pela população e para proteger a concorrência quanto à venda de medicamentos.

5.ª É que, a aquisição de outros produtos que não medicamentos em farmácia não advém da mera necessidade da necessidade de deslocação a uma farmácia para aquisição de medicamentos sujeitos a receita médica, não fazendo sentido, dessa forma, tutelar algo que não é tutelável pela lei, como é a concorrência entre farmácias relativamente a produtos como champôs, cremes de beleza ou até óculos escuros.

6.ª Esta questão é juridicamente bastante relevante, porquanto a mesma é um dos fundamentos de todo o regime das farmácias de oficina, já que um dos principais objetivos desta hiper regulação deste setor de actividade é garantir que haja boa distribuição medicamentosa pela população e pelo território.

7.ª In casu não se verifica o requisito do facto ilícito na medida em que, nos termos de consolidada jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, estando em causa um ato administrativo anulado por preterição de um requisito de forma — vício meramente procedimental — não há lugar a ilicitude para efeitos de determinação da responsabilidade civil extracontratual do Estado e outros entes públicos.

8.ª Por outro lado, o Venerando Tribunal a quo devia ter valorado de forma diferente o requisito do dano, porquanto o legislador com o requisito da distância entre farmácias apenas procurou assegurar a boa distribuição de medicamentos pelo território e pela população — e consequentemente a concorrência na venda de medicamentos — não procurou a assegurar a concorrência quanto à venda de cosméticos, produtos de higiene, brinquedos, etc.

9.ª Ou seja, para apurar os eventuais danos que a Farmácia A…….. teve com a transferência da Farmácia B………., só poderia relevar o valor de facturação por venda de medicamentos.

10.ª Desta forma, e considerando que da audiência de julgamento resultou claro que a venda de cosméticos tinha um peso considerável na facturação da Farmácia A………, e que, a venda daqueles produtos diminuiu significativamente com a transferência da Farmácia B………., o Venerando Tribunal a quo deveria ter feito uma avaliação substancialmente diversa daquela que fez.

11.ª Também não se verifica o requisito do nexo de causalidade, uma vez que, pela teoria da causalidade adequada, o ato anulado não é passível de provocar os danos fixados pelo Tribunal a quo.

12.ª Nomeadamente porque, i) não ficou provada a diminuição da venda de medicamentos pela Farmácia A……… na sequência da transferência da Farmácia B……….., e porque ii) não cabe ao INFARMED tutelar a concorrência na venda de cosméticos, produtos de higiene, brinquedos, etc.»

1.5. A autora defende a não admissão da revista.

Cumpre apreciar e decidir.

2.1. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada no acórdão recorrido.

2.2. O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito».

A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos.

2.3. As instâncias, de modo convergente, decidiram que se verificavam os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual previstos no Decreto-Lei n.º 48051, de 21.11.67.

O recorrente insurge-se contra o decidido, assacando ao acórdão sob censura erro de julgamento, essencialmente, por i) ter considerado que se verificava o pressuposto da ilicitude quando a «jurisprudência e a opinião da doutrina, o requisito da ilicitude na responsabilidade civil extracontratual do Estado e dos outros entes públicos não se verifica em caso de invalidade de ato por preterição de um requisito de forma — vício meramente procedimental» e ii) ter considerado toda a facturação da farmácia e não apenas a dos medicamentos, na medida em que «o requisito das distâncias das farmácias justifica-se apenas para proteger a boa distribuição medicamentosa pelo território e pela população e para proteger a concorrência quanto à venda de medicamentos», estas são as questões que submete à apreciação deste Tribunal.

Vejamos.

O problema primeiramente colocado pelo recorrente como razão de revista é o do preenchimento do requisito de responsabilidade civil extracontratual ilicitude quando a invalidade do acto por si praticado consistiu, simplesmente, numa invalidade por preterição de forma.

Esse problema não tem correspondência com o que foi julgado.

Na verdade, o acórdão recorrido considerou que a deliberação que se constituiu como a causa dos danos da autora não se encontrava afectada apenas por vício formal. Com efeito, já a sentença decidira que «a deliberação foi ilegal e por isso ilícita também por violação de normas de natureza substantiva». E o acórdão, sendo-lhe colocado problema similar, teve em atenção não só o que resultava imediatamente da decisão tomada no recurso contencioso que anulara aquela deliberação, como o material de facto adquirido no presente processo, nomeadamente, a distância entre as farmácias. Por isso, concluiu: «Perante tal quadro de referência, bem andou a decisão recorrida ao considerar que à situação em causa era aplicável o quadro normativo constante da Portaria n.º 936-A/99, de 22/10 e, por conseguinte, que a deliberação impugnada, ao ter assumido soluções gizadas por outro quadro normativo, violou as normas legais que devia observar, sendo por conseguinte ilegal e ilícita».

Assim, se o problema colocado não tem correspondência com o que foi julgado, ele não é razão de admissão, pois que os recursos não têm em vista a discussão de questões teóricas sem implicação no resultado da acção.

O segundo problema colocado tem que ver com a consideração pelo acórdão dos danos sem discriminação entre o que seriam os decorrentes de menor facturação de medicamentos e os decorrentes de menor facturação de outros produtos, que não medicamentos.

O recorrente pretende associar o motivo que alegadamente estará subjacente à determinação legal de distâncias entre farmácias - a boa distribuição de medicamentos - à necessidade de só serem atendíveis danos decorrentes de menor venda de medicamentos e não já os danos decorrentes de menor venda de outros produtos.

Ora, o tribunal considerou que a menor venda de outros produtos não poderia ser afastada em termos de causalidade adequada, e era já dela que se tratava, independentemente dos alegados motivos subjacentes à determinação legal de distâncias.

Assim, a cisão que o recorrente intenta não foi acolhida pelo tribunal.

O modo como o acórdão apreciou, no quadro que lhe foi colocado, em sede de causalidade adequada, apresenta-se sustentado e, aliás, em rigor, nem sequer se colhe alguma objecção específica a propósito: é o próprio recorrente que reconhece que «da audiência de julgamento resultou claro que a venda de cosméticos tinha um peso considerável na facturação da Farmácia A…….., e que, a venda daqueles produtos diminuiu significativamente com a transferência da Farmácia B……..».

O âmbito e modo como foi discutida a questão não se antolham, pois, eivados de erro.

O mais não se apresenta igualmente com relevo capaz de determinar a admissão de revista.

3. Em face do exposto, não se admite a revista.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 7 de Abril de 2016. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Vítor Gomes – São Pedro.