Espécie: Recursos jurisdicionais
Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1. O MINISTÉRIO PÚBLICO junto do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em seu nome próprio e na defesa da legalidade, veio interpor recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, do acórdão proferido, em 19/10/2023, pela Secção de Contencioso Administrativo, que declarou a incompetência deste Supremo Tribunal para julgar a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual e competente para o efeito o juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa.
2. A CONSELHEIRA PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, Entidade Demandada nos presentes autos, interpôs, também para o Pleno da Secção do STA, recurso do citado acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste STA.
3. Na ação administrativa pré-contratual respeitante ao concurso público, com publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), para Aquisição de Hardware, que A..., S.A., SUCURSAL EM PORTUGAL intentou no Juízo dos Contratos Públicos, do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa, contra o ESTADO PORTUGUÊS, “em virtude de figurar como Entidade Adjudicante a Procuradoria-Geral da República, conforme decorre do ponto 2 do Programa do Concurso, por via do Ministério Público”, foi proferida sentença, em 29/09/2023, em que o TAC de Lisboa se declarou incompetente, em razão da hierarquia, para julgar o presente litígio, julgando competente a Secção Administrativa do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea viii) do ETAF e absolveu da instância o ESTADO PORTUGUÊS, considerando a ação regularmente proposta contra a CONSELHEIRA PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA e ordenou a remessa do processo a este STA.
4. Em 19/10/2023, a Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em 1.º grau de jurisdição, com um voto de vencido, proferiu o acórdão, contra o qual vêm os dois recursos jurisdicionais interpostos, em que, considerando a ação intentada contra a Conselheira Procuradora-Geral a República, declarou a incompetência deste STA para julgar a ação de contencioso pré-contratual e declarou competente o Juízo dos Contratos Públicos do TAC de Lisboa, ordenando, após trânsito, o cumprimento do disposto no artigo 14.º, n.º 1 do CPC.
5. O MINISTÉRIO PÚBLICO, ora Recorrente, formula, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:
“1) O Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo, a agir em nome próprio, na defesa da legalidade, não se conformando com decidido pelo referido Acórdão de 19/10/2023, proferido pela Secção do Contencioso Administrativo em 1º grau de jurisdição, vem apresentar recurso para o Pleno da mesma Secção, por considerar, em suma, e salvo o devido respeito, que, ao julgar o Supremo Tribunal Administrativo absolutamente incompetente em razão da hierarquia para conhecer da presente ação de contencioso pré-contratual, incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do disposto no art. 24º, nº 1, alínea a), subalínea viii), do ETAF.
2) Efetuando uma interpretação teleológica restritiva deste normativo que não é consentida pelos princípios gerais que devem estar subjacentes à interpretação da lei, nos termos do disposto no art. 9º, do Código Civil, bem como pelo princípio da hermenêutica jurídica segundo o qual ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus;
3) A interpretação efetuada pelo Acórdão Recorrido não tem, desde logo, na letra da lei o mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso,
4) A qual, ao invés, e sem fazer qualquer distinção em razão da matéria subjacente a essas ações ou omissões, estatui claramente que compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões das entidades seguidamente elencadas, entre as quais figura o Procurador-Geral da República.
5) Ademais, também não se mostra defensável que tal interpretação corresponda ao pensamento legislativo, que, alegadamente, “quis (só pode querer em conformidade com as directrizes constitucionais e de direito europeu)” consagrar essa solução;
6) Quando, em divergência, se verifica antes que o legislador, quer na redação original da norma, quer nas diversas alterações que foi introduzindo ao ETAF, nunca aproveitou esse ensejo para fazer a distinção preconizada no Acórdão Recorrido, no sentido de subtrair à aplicação daquela norma as situações em que – como nos autos – estejam em causa ações e omissões da Procuradora-Geral da República em matéria de contencioso pré-contratual. E, certamente, se fosse essa a sua intenção, tê-lo-ia feito;
7) Segundo entendemos, a solução legislativa consagrada nessa norma, sem qualquer distinção quanto à matéria, corresponde a uma clara opção legislativa político-legislativa, em razão da finalidade que lhe subjaz;
8) Assim, independentemente de as razões esgrimidas no Acórdão Recorrido poderem ser porventura relevantes de lege ferenda, afigura-se-nos claro que não poderão ser atendidas face ao teor literal da norma em vigor e à teleologia que lhe subjaz (v. Acórdãos do STA de 30/11/2011, proc. 01021/11, e de 18-01-2018, proc. 01445/17, acima citados);
9) Sendo forçoso considerar que razões protocolares que estão subjacentes a essa norma – que desaconselharam que “as «entidades» mencionadas no dito artigo litiguem nas instâncias – já que se entendeu curial que as disputas em que elas estejam envolvidas sejam apreciadas, «ab initio», pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa” –ocorrem sempre que essas entidades sejam demandadas pelas suas ações ou omissões, independentemente da matéria que a estas subjaz.
10) Relevando, portanto, e exclusivamente, para esse efeito, a demanda de qualquer das entidades elencadas pelo legislador e não a matéria sobre a qual incidam as suas ações ou omissões.
11) Pelo que, em conformidade com o estatuído no art. 9º, nº 3, do Código Civil, se deverá presumir que, no caso, o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados;
12) E, como tal, não poderá ser invocada a aludida interpretação teleológica restritiva para arredar da previsão do art. 24º, nº 1, alínea a), subalínea viii), do ETAF, as ações e omissões da Procuradora-Geral da República em matéria de contencioso pré-contratual, quando o legislador não fez – podendo fazê-la, se o tivesse querido – tal distinção.
13) Aderindo-se integralmente à declaração de voto do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Pedro Machete, que melhor explicitou – fazendo-o, a nosso ver, de forma lapidar – as razões da discordância quanto à tese que fez vencimento no Acórdão recorrido, que acima transcrevemos;
14) Pelo que, não havendo dúvidas que, nos presentes autos, a ação interposta tem por objeto ações ou omissões da Exma. Senhora Conselheira Procuradora-Geral da República, considera-se que, por aplicação do disposto no art. 24º, nº 1, alínea a), subalínea viii), do ETAF, é competente para dela conhecer, em razão da hierarquia, a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo;
15) Tal como foi oportunamente suscitado nas contestações e decidido pelo Juízo dos Contratos Públicos do TAC de Lisboa;
16) Decidindo de forma divergente, o Acórdão Recorrido violou o disposto no art. 24º, nº 1, alínea a), subalínea viii), do ETAF, e no art. 9º, do Código Civil.”.
Pede a procedência do recurso, com a consequente revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por outro que considere que a Secção de Contencioso Administrativo do STA é competente, em razão da hierarquia, para conhecer da presente ação pré-contratual.
6. Também a Entidade Demandada, CONSELHEIRA PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, interpôs recurso do acórdão do STA, de 19/10/2023, reproduzindo-se as conclusões formuladas nas respetivas alegações:
“I. O douto acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de direito ao julgar incompetente o Supremo Tribunal Administrativo para julgar a presente ação de contencioso pré-contratual, que tem por objeto a apreciação da validade de atos praticados pela Procuradora-Geral da República, e competente para o efeito o juízo dos contratos público do TAC de Lisboa.
II. Isto porque, nos termos do artigo 24.º/1, a), vii) do ETAF é efetivamente competente a Secção de Contencioso Administrativo do STA, em primeiro grau de jurisdição, para conhecer “dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões do Procurador-Geral da República”.
III. No sentido da atribuição da competência ao STA não temos apenas essa norma, relativamente à qual o tribunal a quo entendeu adotar uma solução jurídica interpretativa de redução teleológica, mas temos também a constante do art.º 19º, n.º 8 do Estatuto do Ministério Público, a que o tribunal a quo não fez menção na decisão ora recorrida.
IV. Assiste integral razão ao Senhor Juiz Conselheiro Pedro Machete, ao concluir no seu voto de vencido que a competência para conhecer da presente ação pertence à Secção de Contencioso Administrativo do STA, nos termos dos artigos 24º, n.º 1, al. a), vii) do ETAF e 19º, n.º 8 do Estatuto do Ministério Público.
V. Com base em tais normas, qualquer interpretação no sentido de pretender retirar ao STA a competência para conhecer da impugnação de atos administrativos praticados pelo Procurador-Geral da República não tem, com o devido respeito, a mínima correspondência com a letra da lei – que é objetiva, clara e expressa, sem consagrar quaisquer exceções – não respeitando dessa forma os critérios da hermenêutica jurídica.
VI. Perfilhando, com a devida vénia, a douta argumentação de tal voto de vencido, cumpre referir que, em termos teleológicos, os motivos que estão na base da solução legal consagrada no art.º 24°, n.° 1, al. a) do ETAF, estão decisivamente relacionados com a intervenção direta num litígio das entidades previstas nas suas subalíneas, e não com a matéria objeto desse litígio, ou a maior ou menor proximidade da ação ou omissão relativamente ao núcleo das funções específicas da entidade respetiva.
VII. Foi essa, claramente, a escolha político-legislativa, devido a motivos protocolares em função da dignidade que entenderam ser merecedoras as entidades aí elencadas, e sem exceções.
VIII. Conforme decorre da fundamentação do Acórdão do Pleno desse Venerando Tribunal de 30-06-2022, processo n.º 0249/22.5BELSB, o fator legalmente determinante para aferir da competência do STA prevista na alínea a) do nº 1 do art.º 24º do ETAF é apenas o da autoria da ação ou omissão questionada.
IX. Tal como é doutamente referido no voto de vencido, a redução teleológica pressupõe uma lacuna oculta, reduzindo-se a previsão da norma de modo a fazê-la corresponder apenas àquele âmbito que se mostra ajustado segundo o fim da norma.
X. Sucede, porém, que não existe qualquer lacuna oculta no art.º 24º, n.º 1, al. a) do ETAF ou no art.º 19º, n.º 8 do EMP, não se podendo, dessa forma, efetuar qualquer redução teleológica, porquanto o fim da norma é apenas o supra referido, e não qualquer outro.
XI. Como tal, independentemente da natureza da matéria sobre que incida a ação, a competência para apreciação da impugnação dos atos administrativos praticados pelo Procurador-Geral da República caberá sempre em 1ª instância ao Supremo Tribunal Administrativo.
XII. Se a introdução de especialização ao nível dos tribunais centrais administrativos não foi correspondida com uma solução legislativa semelhante ao nível do Supremo Tribunal Administrativo, tal foi uma opção consciente (embora possa obviamente ser questionada) do legislador, que em nada interfere com a competência consagrada no art.º 24º, n.º 1, al. a) do ETAF.
XIII. O caso paralelo do Supremo Tribunal de Justiça relativamente ao Conselho Superior da Magistratura referido no acórdão recorrido, mais evidencia, no nosso entendimento, o erro de julgamento de direito que ora se suscita.
XIV. As limitações em matéria de tutela jurisdicional efetiva referidas no acórdão recorrido não podem servir de argumento para a decisão ora recorrida, porquanto também se verificam em todas as outras matérias em que o STA funciona como tribunal de 1ª instância, nomeadamente no domínio sancionatório do direito disciplinar.
XV. No douto acórdão recorrido foram violadas as normas dos artigos 24º, n.º 1, al. a), vii) do ETAF e 19º, n.º 8 do Estatuto do Ministério Público.”.
Pede a procedência do recurso com a revogação do acórdão recorrido e a sua substituição por decisão que declare a Secção de Contencioso Administrativo do STA competente para o julgamento da presente ação de contencioso pré-contratual.
7. Não foram apresentadas contra-alegações.
8. O processo vai, com os vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros, ao Pleno da Secção de Contencioso Administrativo para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DOS RECURSOS - QUESTÕES A APRECIAR
9. Constitui objeto dos presentes recursos aferir se o acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste STA, de 19/10/2023, ao declarar o Supremo Tribunal Administrativo incompetente para julgar a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual e competente o Juízo de Contratos Públicos do TAC de Lisboa, incorreu em erro de julgamento de direito:
A. Quanto ao recurso interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO: na interpretação e aplicação dos artigos 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea viii) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e 9.º do Código Civil (CC);
B. Quanto ao recurso interposto pela Entidade Demandada, CONSELHEIRA PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA: na interpretação e aplicação dos artigos 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea viii) do ETAF e 19.º, n.º 8 do Estatuto do Ministério Público (EMP).
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
10. Não foi fixada matéria de facto no Acórdão recorrido.
DE DIREITO
11. Importa entrar na análise dos fundamentos dos recursos jurisdicionais, nos termos invocados pelos Recorrentes, designadamente, das conclusões das respetivas alegações de recurso, as quais delimitam o objeto do recurso (artigos 144º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA), o que se fará em conjunto, atenta a identidade da questão essencial controvertida, respeitante ao alegado erro de julgamento de direito quanto à interpretação e aplicação da subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF e do n.º 8, do artigo 19.º do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/08, em violação do artigo 9.º do CC.
12. Como antecede, os recursos em apreciação vêm interpostos do Acórdão proferido por este STA, que, na presente ação administrativa pré-contratual, instaurada no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa, contra o Estado português – por figurar como entidade adjudicante, a Procuradoria-Geral da República e em que foram citados para contestar, o Ministério Público, em representação do Estado português e a Conselheira Procuradora-Geral da República, tendo ambos contestado em juízo –, que, em 1.ª instância, ao abrigo da subalínea viii), da al. a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, decidiu declarar competente para conhecer o processo, o Supremo Tribunal Administrativo, julgando o Juízo dos Contratos Públicos, do TAC de Lisboa, incompetente em razão da hierarquia e absolveu da instância o Estado português, considerando a ação instaurada contra a Conselheira Procuradora-Geral da República, promovendo a remessa dos autos a este Tribunal Supremo, o qual, pelo acórdão ora recorrido, decidiu declarar a incompetência deste Supremo Tribunal Administrativo para julgar a presente ação pré-contratual e declarou competente o Juízo dos Contratos Públicos, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, mais ordenando o cumprimento do n.º 1, do artigo 14.º do CPTA.
13. Nos termos alegados pelos Recorrentes nos recursos jurisdicionais interpostos, mostra-se invocado o erro de julgamento de direito do acórdão recorrido, proferido por este STA, em relação à solução jurídica interpretativa de redução teleológica da norma da subalínea viii), da al. a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, que confere competência a este Supremo Tribunal Administrativo, sem que o acórdão recorrido faça menção à norma do n.º 8, do artigo 19.º do Estatuto do Ministério Público.
14. Sustentam os Recorrentes que a interpretação de pretender retirar ao Supremo Tribunal Administrativo a competência para conhecer da impugnação dos atos administrativos praticados pelo Procurador-Geral da República não tem a mínima correspondência com a letra da lei, que é objetiva, clara e expressa, sem consagrar quaisquer exceções, com isso não tendo o acórdão recorrido respeitado os critérios de hermenêutica jurídica.
15. Aderindo ao teor da declaração de voto de vencido, invocam os Recorrentes que os motivos que estão na base da solução legal estão relacionados com a intervenção direta num litígio das entidades previstas nas subalíneas e não com a matéria objeto do litígio ou a maior ou menor proximidade da ação ou omissão relativamente ao núcleo das funções específicas da entidade respetiva, sendo essa escolha político-legislativa devida a motivos protocolares, em função da dignidade do cargo.
16. Além de os Recorrentes invocarem, tal como assumido no voto de vencido, que a redução teleológica pressupõe uma lacuna oculta, o que não se verifica no presente caso, além de que a falta de especialização do Supremo Tribunal Administrativo, tal como foi empreendido nos Tribunais Centrais Administrativos, em nada interfere com a competência prevista no n.º 1, do artigo 24.º do ETAF.
17. O presente litígio incide sobre a interpretação a conferir ao disposto na subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, cuja redução teleológica foi decidida no acórdão recorrido, o que, como invocado no presente recurso, igualmente se prende com o disposto no n.º 8, do artigo 19.º do Estatuto do Ministério Público, o qual, embora não tenha sido expressamente convocado na fundamentação do acórdão recorrido, assume pertinência para a questão material de direito em controvérsia.
18. A questão de direito que se coloca como objeto dos recursos respeita à competência do tribunal, enquanto pressuposto processual relativo ao tribunal, um dos mais importantes para que se possa decidir sobre o fundo da causa.
19. A questão da competência do tribunal é questão prioritária, precedendo o seu conhecimento antes de qualquer outra, nos termos do artigo 13.º do CPTA, além de ser distinta da questão da legitimidade processual passiva.
20. O requisito da competência resulta da circunstância de, por razões de política legislativa, o legislador ter repartido a competência jurisdicional por inúmeros tribunais, segundo diversos critérios.
21. Cada tribunal dispõe apenas de uma parcela da competência jurisdicional, segundo um círculo delimitado por lei, através de cláusulas eminentemente objetivas, para que os interessados fiquem a conhecer qual o tribunal em que devem submeter a sua pretensão jurisdicional.
22. As regras de competência não são, por isso, mais do que “as normas definidoras dos critérios que presidem à distribuição do poder de julgar entre os diferentes tribunais”, Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2.ª ed. revista e atualizada, 1985, Coimbra Editora, pág. 195.
23. De modo que o pressuposto da competência do tribunal tem por finalidade prima facie definir a parcela de poder jurisdicional de um dado tribunal julgar determinada ação.
24. A competência do tribunal é, por isso, o poder jurisdicional de um dado tribunal em resultado da repartição ou do fracionamento que existiu por entre diferentes tribunais, ou seja, o resultado da repartição do poder de julgar por entre vários tribunais, segundo os critérios legais definidos, os quais, na ordem interna, são os previstos no n.º 2, do artigo 60.º do CPC, a saber, a matéria, o valor da causa, a hierarquia judiciária e o território.
25. A competência em razão da jurisdição conferida aos Tribunais Administrativos encontra a sua disciplina própria no disposto no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02, prevendo ao longo de diversos preceitos, normas atributivas de competência segundo os diversos critérios.
26. De entre esses critérios, encontra-se o da hierarquia dos tribunais, nos termos do qual os tribunais estão organizados de forma hierárquica, dentro da mesma espécie, segundo uma “pirâmide judiciária, com funções distintas, sucessivamente mais delicadas”, Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, op. cit., pág. 211.
27. Está subjacente à hierarquia judiciária, no específico âmbito da reapreciação da decisão recorrida, por via de recurso, o dever de obediência hierárquica (conforme, entre outras dimensões, o disposto no n.º 2, do artigo 668.º do CPC).
28. A qual não se confunde com a hierarquia administrativa, com o correlativo poder de direção e o correspondente dever de obediência, que não existe entre tribunais, atento o princípio da independência do poder judicial, nos termos dos artigos 203.º da Constituição e 2.º e 57.º do ETAF.
29. À hierarquia judiciária está associado o legal reconhecimento de um princípio de especial saber ou capacidade (mérito), assim como, maior experiência dos juízes que integram a composição dos tribunais superiores, segundo o disposto nos artigos 215.º, n.º 3 e 4 da Constituição e 66.º e 69.º do ETAF.
30. Isso mesmo se mostra assumido pela doutrina – Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, op. cit., pág. 211 e Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3.ª ed., 2019, Almedina, pág. 197.
31. Como é doutrinariamente assumido e decidido em vasta jurisprudência, a determinação dos pressupostos processuais, de entre os da competência do tribunal, exige que se atenda à relação material controvertida tal como ela é apresentada pelo autor e ao pedido que dela decorre, sendo o objeto do litígio delimitado nos termos configurados pelo autor, na petição inicial, com base no pedido e na causa de pedir, cfr., entre outros, o Acórdão do STJ, Processo n.º 459/21.2T8VRL-A.G1.S1, de 06/07/2022.
32. O presente litígio respeita a uma ação administrativa pré-contratual, instaurada por uma sociedade comercial contra o Estado português e duas Contrainteressadas, sendo pedida a condenação à prática de atos devidos, concretamente, a emissão do ato de adjudicação relativo ao procedimento pré-contratual do Concurso Público com publicação no Jornal Oficial da União Europeia, para aquisição de harware e, caso assim não se entenda, a impugnação do ato de adjudicação do procedimento pré-contratual, assim como, a condenação à admissão da proposta da Autora e, ainda, a condenação à prática do ato de adjudicação da proposta da Autora, constando da petição inicial que a proposta da Autora foi excluída e que a entidade adjudicante é a Procuradoria-Geral da República, órgão superior do Ministério Público.
33. Por sentença proferida pela 1.ª instância foi decidido que a presente ação se considera instaurada contra a Conselheira Procuradora-Geral da República, tendo o Estado português sido absolvido da instância.
34. Por esta questão não ter sido impugnada por qualquer das partes, nem ter sido posta em causa no Acórdão do STA, ora recorrido, por nele não se pôr em causa que a presente ação tem como Entidade Demandada a Conselheira Procuradora-Geral da República, antes basear a sua decisão nessa circunstância, tal decisão transitou em julgado, não integrando o objeto de pronúncia deste Tribunal Pleno.
35. Na verdade, o STA baseia a decisão proferida de declarar a incompetência em razão da hierarquia deste Supremo Tribunal, na circunstância de a presente ação administrativa ter a Conselheira Procuradora-Geral da República como Entidade Demandada, alicerçando toda a sua fundamentação sobre a competência do tribunal sobre essa entidade e não pondo em causa ou discutindo que assim seja.
36. O caso julgado pode ser formal ou material (artigo 619.º do CPC).
37. Haverá caso julgado formal se a sentença ou o despacho incidirem apenas sobre a relação processual, circunscrevendo-se a sua força obrigatória à questão processual concreta julgada no processo (artigo 620.º do CPC) e caso julgado material quando a sentença ou despacho respeitarem ao mérito da causa subjacente à relação material controvertida, passando a ter força obrigatória dentro do processo e fora dele, nos termos do n.º 1, do artigo 619.º do CPC – sobre a referida distinção, José Lebre de Freitas, Um Polvo Chamado Autoridade do Caso Julgado, acessível em portal.oa.pt e Rui Pinto, “Exceção e Autoridade do Caso Julgado – algumas notas provisórias”, Julgar online, novembro 2018, julgar.pt.
38. No presente caso está em causa a autoridade de caso julgado, que produz o efeito positivo de impor a primeira decisão, como pressuposto indiscutível da segunda decisão, de modo que o objeto da primeira decisão constitui questão prejudicial ou pressuposto necessário, que será tido em conta na decisão que há-de ser posteriormente proferida, ou seja, a decisão antecedente constitui uma premissa da decisão subsequente.
39. Por isso, a autoridade de caso julgado implica a proibição de novamente ser apreciada certa questão, podendo atuar independentemente da tríplice identidade exigida pelo artigo 581.º do CPC.
40. A força do caso julgado assenta na necessidade de assegurar a certeza das situações jurídicas apreciadas, nos termos em que o foram, que é inerente às decisões definitivamente julgadas, pressupondo a existência de uma conexão que impeça que a primeira decisão, seja contraditada pela segunda.
41. Como defendido pela doutrina, “Não é a decisão, enquanto conclusão do silogismo judiciário, que adquire o valor de caso julgado, mas o próprio silogismo considerado no seu todo: o caso julgado incide sobre a decisão como conclusão de certos fundamentos e atinge esses fundamentos enquanto pressuposto daquela decisão.”, Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o Novo Processo Civil, 2.ª ed., Lex, Lisboa, 1997, págs. 578-579.
42. No mesmo sentido, entende-se que “a parte dispositiva constitui a conclusão decorrente de silogismos internos de uma decisão, nos quais os fundamentos de facto ou de direito são as premissas. Por isso, (…) tem-se entendido que a parte dispositiva vincula enquanto conclusão dos fundamentos respetivos. (…) apenas à luz dos fundamentos de uma decisão se pode dar a qualificação jurídica à parte dispositiva. O título jurídico de onde emanam efeitos para a esfera do destinatário da decisão é, assim, a parte dispositiva nos termos dos fundamentos.”, Rui Pinto, “Exceção e Autoridade do Caso Julgado – algumas notas provisórias”, op. cit., pág. 19.
43. Além de se reconhecer que a eficácia de caso julgado exclui toda a situação contraditória ou incompatível com aquela que ficou definida em anterior decisão e está igualmente afastado todo o efeito incompatível, Miguel Teixeira de Sousa, op. cit., pág. 579.
44. Também o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), em diversa jurisprudência, tem assumido que não é apenas a conclusão ou dispositivo da sentença que tem força de caso julgado, aceitando-se como mais equilibrado um critério ecléctico, que, sem tornar extensiva a eficácia do caso julgado a todos os motivos objetivos da sentença, reconhece essa autoridade à decisão daquelas questões preliminares que forem antecedente lógico indispensável à emissão da parte dispositiva do julgado, em homenagem à economia processual, ao prestígio das instituições judiciárias quanto à coerência das decisões que proferem e, finalmente, à estabilidade e certeza das relações jurídicas – vide Acórdãos do STJ, de 23/11/2011, Processo n.º 644/08.2TBVFR.P1.S1; de 24/02/2015, Processo n.º 915/09.0TBCBR.C1.S1 e de 22/9/2016, Processo n.º 106/11.0TBCPV.P2.S1, assim como, no mesmo sentido, o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, Processo n.º 27388/19.7T8LSB.L2-6, de 23/11/2023.
45. No presente caso, não há dúvida de que o acórdão do STA, ora recorrido, parte, precisamente, da circunstância decidida pela 1.ª instância, de que a presente ação administrativa se considera intentada contra a Conselheira Procuradora-Geral da República, para decidir como decidiu, baseando não apenas toda a sua fundamentação de direito, como o dispositivo, na qualificação jurídica de que a presente ação administrativa pré-contratual tem como Entidade Demandada, a Procuradora-Geral da República.
46. No âmbito dos presentes recursos jurisdicionais interpostos para o Pleno da Secção Administrativa deste Supremo Tribunal Administrativo é, por isso, inatacável a decisão firmada, proferida pela 1.ª instância, de que a presente ação administrativa pré-contratual se deve considerar instaurada contra a Conselheira Procuradora-Geral da República, por duas razões essenciais: (i) não só porque o acórdão do STA recorrido aceita o decidido e tem essa circunstância, de a presente ação ser intentada contra a Procuradora-Geral da República, como premissa e fundamento da sua decisão, integrando essa qualificação na sua decisão, (ii) como a questão de saber qual a entidade que se deve considerar como Entidade Demandada na presente ação administrativa não integra os fundamentos dos recursos jurisdicionais interpostos pelos ora Recorrentes.
47. Aceitar na presente decisão que a ação administrativa a que respeitam os autos tem como Entidade Demandada a Procuradora-Geral da República consiste em afirmar uma das características típicas da sentença que é a sua obrigatoriedade, quer quanto à sua existência, quer quanto ao seu conteúdo, o que, entre outras implicações, deriva, por exemplo “que a sentença injusta seja válida, fundando-se no poder soberano dos tribunais”, João de Castro Mendes, “Caso julgado, Poder Judicial e Constituição (Um inédito de João de Castro Mendes)”, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXVI, 1985, págs. 47-49.
48. Assim, “a sentença não pode ser anulada ou de algum modo posta em causa por uma decisão de outra autoridade, inclusivamente no exercício do poder legislativo, radicando na obrigatoriedade da sentença o princípio da intangibilidade do caso julgado.”, Ana Celeste Carvalho, “Os Efeitos e a Eficácia da Sentença Administrativa”, Estudos em Homenagem a Mário Esteves de Oliveira, Almedina, 2017, pág. 250.
49. Bem ou mal, o que não se pode agora reapreciar, por ter sido decidido por sentença com força de caso julgado formal, tem de se entender que a presente ação foi instaurada contra a Procuradora-Geral da República, ou seja, contra quem figura no disposto na subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, que prevê o “Procurador-Geral da República”.
50. No entanto, atenta a função conferida a este Tribunal Supremo, para mais, em formação de Tribunal Pleno, de servir de orientação ou farol aos restantes tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal, desde já se afirma que a decisão tomada pela 1.ª instância e mantida no acórdão recorrido, respeitante à entidade que constitui o sujeito passivo ou demandado na presente ação, influencia e condiciona todo o demais que há a decidir a respeito da competência do Supremo Tribunal Administrativo.
51. Por outras palavras, não se tivesse formado caso julgado sobre a entidade que se considera ser a demandada – Procuradora-Geral da República – na presente ação e seria outro o desfecho a conferir à questão colocada no âmbito dos recursos em análise.
52. Assim, tendo presente a delimitação considerada pelas instâncias acerca da Entidade Demandada em juízo, a fim de conhecer do invocado erro de julgamento de direito do acórdão recorrido ao fundar-se metodologicamente numa redução teleológica da norma da subalínea viii), da alínea a), do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF, importa considerar os termos em que se configuram os poderes de interpretação e aplicação da lei pelo julgador.
53. Sendo a norma jurídica um enunciado linguístico, um conjunto de palavras que contém um certo significado, interpretar consiste em retirar desse enunciado um determinado sentido ou conteúdo.
54. Constitui tarefa do juiz fixar o sentido com que esse enunciado deve valer para o caso, mas, de entre todos os sentidos possíveis, não só deve partir do texto legal, o qual tem a função negativa, de eliminar os sentidos que não tenham qualquer apoio na letra da lei, como tem a função positiva, por que, se o texto apenas comportar um sentido, é esse o sentido da norma e, se tem mais do que um sentido, impõe que se atribua o significado mais natural e direto, ao invés da interpretação mais forçada ou contrafeita, J. Baptista Machado, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, Almedina, 13.ª reimp., 2002, pág. 182.
55. Como nessa tarefa o juiz deve procurar extrair um sentido que valha para todas as situações e todos os casos, garantindo uniformidade de soluções, J. Baptista Machado, op. cit., pág. 176.
56. Como acentua a doutrina, os problemas jurídicos de interpretação, integração e preenchimento de espaços de valoração, são problemas comunicativos e lógico-linguísticos, em que se podem evidenciar ambiguidades semânticas, conceitos indeterminados, espaços de abertura, equivocidades sintácticas, contradições normativas, redundâncias normativas, lacunas ou inoperatividade de normas, Joaquim Freitas da Rocha, “Constituição, ordenamento e conflitos normativos. Esboço de uma teoria analítica da ordenação normativa”, Universidade do Minho Editora, 2022, pág. 37.
57. Pelo que, de forma a evitar e a ultrapassar tais problemas, impõe-se uma tarefa de busca do sentido interpretativo baseado num consenso linguístico, baseado num sistema de referências globais, como regras gramaticais, de semântica e de linguagem, que são aplicáveis ao discurso jurídico, sob um princípio de lógica.
58. Daí que mesmo nas situações em que se reconhece um certo poder na aplicação da norma, como no caso de conceitos indeterminados e cláusulas gerais, o juiz deve decidir, não livremente ou segundo uma decisão arbitrária, ou segundo as suas conceções e valorações pessoais de justiça para o caso concreto, mas segundo a obrigação de extrair a vontade de quem representa a vontade do coletivo e de decidir segundo critérios objetivos de justiça.
59. Na tarefa que cabe ao juiz, enquanto intérprete e aplicador da lei, de descortinar a solução para o caso, importa considerar que uma norma jurídica não vive isoladamente, antes integrada num ordenamento jurídico mais complexo, que se presume ordenado e sistematizado de normas, Joaquim Freitas da Rocha, op. cit., pág. 33.
60. Por isso, a atividade jurisdicional é uma função que se encontra subordinada à lei (n.º 2, do artigo 8.º do Código Civil) e a função de controlo que se encontra conferida ao poder judicial encontra-se limitada aos casos de constitucionalidade (artigo 204.º da Constituição), visando assegurar a respetiva conformidade às valorações previamente assumidas pelo legislador.
61. Cabe ao poder legislativo, a quem o legislador constituinte conferiu uma função primária e destacada no elenco das funções do Estado, assumir em norma jurídica as opções e valores fundamentais da sociedade.
62. Do mesmo modo que o sistema normativo se caracteriza pela sua completude, ou seja, a ausência de espaços em branco ou lacunas, independência, no sentido de o sistema em que o ordenamento se consubstancia não constitui uma derivação de outro e consistência, enquanto ausência de contradições e o reflexo de exigências de coerência e de compatibilidade mútuas, Joaquim Freitas da Rocha, op. cit., pág. 34.
63. De forma que é essencial à jurisdição, para além da imparcialidade do órgão, “o facto de a decisão ou sentença (a pronúncia) ser proferida de um ponto de vista estrita e exclusivamente jurídico. A pronúncia que se baseie em qualquer outro ponto de vista, que tenha por objectivo a realização ou modelação activa transformadora, de qualquer ordem social e económica (…) em vez de se preocupar exclusivamente com o que é o direito do caso concreto no preciso momento em que julga, já não seria uma decisão jurisdicional em sentido material”, João Baptista Machado, op. cit., pág. 146.
64. Consente-se ao juiz a aplicação imparcial da lei e do direito e não criar novas leis, segundo a vinculação do juiz à lei, que não coenvolve qualquer poder ou faculdade de opção política.
65. Por isso, o juiz tem legitimidade democrática para descobrir e aplicar aos casos o direito que já é e já existe, carecendo de legitimidade para opções inspiradas em diretivas políticas ou conceções de política-legislativa.
66. “(…) o tribunal, na sua função estritamente jurisdicional, não faz prognoses, não decide com base em prognoses com vista à realização ou constituição de uma ordem social e jurídica diversa da ordem social vigente. A sua decisão não pode ter efeitos constitutivos neste aspecto (… a aplicação jurisdicional do Direito implica aspectos verdadeiramente constitutivos no desenvolvimento de uma ordem jurídica informada pela ideia de Direito. Mas trata-se sempre de uma actividade jurídico-constitutiva dentro de uma ordem jurídico-social que já é vigente – não de uma ordem social-económica a criar, não do ponto de vista do efeito factual que a decisão poderá ter para a constituição de uma outra ordem social, por mais justa e desejável que se considere.). Decisões deste tipo, com influência constitutiva sobre a ordem social e económica, e baseadas em prognoses sobre o futuro e sobre a possível influência as mesmas decisões na modelação efectiva de uma nova ordem (mais justa), é matéria da competência dos órgãos legislativos e governamentais (uns e outros politicamente responsáveis)”, J. Baptista Machado, op. cit., pág. 147.
67. A lei assume-se como um ato de plena vigência horizontal e vertical e como modo principal da formação do Direito, perante qualquer outra manifestação jurídico-pública do Estado e de esquemas jurídico-orgânicos ou contrapoderes não legislativos.
68. O que “supõe que o juiz de um Estado de Direito deve prosseguir a sua actividade em termos a proteger um universo de valores antropológicos ou juspersonalistas crescentemente ambiciosos, mas que o deve fazer usando estritamente os meios que encontre no bloco de legalidade e abstendo-se de invocar o bloco de juridicidade para formular criativamente meios pretorianos que os extravasem.”, Pedro Fernández Sánchez, “Lei e Sentença. Separação dos Poderes Legislativo e Judicial na Constituição Portuguesa”, Vol. II, AAFDL Editora, 2017, pág. 569.
69. Revertendo o exposto para o presente caso e tendo presente a delimitação da presente lide, importa considerar que, nos termos constitucionais previstos no n.º 2, do artigo 219.º, o Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei.
70. Segundo o disposto no artigo 220.º da Constituição, a Procuradoria-Geral da República é o órgão superior do Ministério Público, com a composição e a competência definidas na lei (n.º 1) e é presidida pelo Procurador-Geral da República (n.º 2).
71. Nos termos do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/08, são órgãos do Ministério Público: a) A Procuradoria-Geral da República; b) As procuradorias-gerais regionais e c) As procuradorias da República de comarca e as procuradorias da República administrativas e fiscais (artigo 12.º).
72. A Procuradoria-Geral da República é, por isso, um órgão do Ministério Público [alínea a), do artigo 12.º].
73. O Procurador-Geral da República é um magistrado do Ministério Público [alínea a), do artigo 13.º], que, no exercício das suas funções, detém poderes de direção, hierarquia e, nos termos da lei, intervenção processual [alínea a), do n.º 1, do artigo 14.º], sendo quem preside e dirige a Procuradoria-Geral da República [artigos 17.º e 19.º, n.º 1, alínea a)].
74. A competência conferida ao Procurador-Geral da República na alínea r), do n.º 1, do artigo 19.º, corresponde a um desdobramento da competência de presidência e direção prevista na alínea a) da mesma norma e do disposto na alínea a), do nº 1, do artigo 14.º, ambos do Estatuto do Ministério Público.
75. Atento o decidido de que a presente ação se considera instaurada contra a Procuradora-Geral da República, não há dúvidas de que esta integra a subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, segundo a qual compete à Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões das entidades previstas nas respetivas alíneas.
76. Respeitando os presentes autos a uma ação administrativa, embora com o objeto específico de contencioso pré-contratual, que reveste natureza urgente, em que é peticionada a condenação da entidade adjudicante à emissão de diversos atos administrativos (ato de admissão da proposta e ato de adjudicação), além da impugnação do ato de adjudicação, no âmbito de um procedimento de formação de contrato (contratação pública), que tem por objeto a aquisição de bens, submetido à disciplina dos artigos 100.º e seguintes do CPTA, não podem existir dúvidas de que se está perante uma ação administrativa, cuja pretensão respeita a matéria administrativa e relativa a ações da entidade que vem referida na subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF.
77. Logo após a aprovação do novo ETAF, certa doutrina suscitou a dúvida sobre se estão cobertos pela previsão da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, quando sejam demandados, todos os processos relativos a esses órgãos e entidades, interpretando o significado da fórmula legal “acções e omissões” dos órgãos referidos como incluindo, pelo menos, os processos impugnatórios (antes subsumíveis na ação administrativa especial), Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados”, Almedina, 2004, pág. 82.
78. Do mesmo modo, ao delimitar a competência do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, às ações administrativas relativas ao exercício de poderes de autoridade por parte das entidades enunciadas, quanto estejam em causa processos que tenham por objeto o ato administrativo, Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 3.ª ed., 2019, Almedina, pág. 198.
79. É o caso da presente ação administrativa, de pretensão conexa com atos administrativos, referente à condenação e à impugnação de atos administrativos, inseridos em procedimento pré-contratual, em que está em causa a prática de atos administrativos, no exercício de poderes de autoridade da Entidade Demandada.
80. De resto, em face das competências legais conferidas ao Procurador-Geral da República, previstas no artigo 19.º do Estatuto do Ministério Público, não se apresenta impressiva a argumentação de que no contencioso pré-contratual só indiretamente estará em causa a sua respetiva atividade material e funcional, pois se o exercício dos seus respetivos poderes for impugnado, surge um litígio que envolve a própria Procuradora-Geral da República, não relevando a maior ou menor proximidade da ação ou da omissão relativamente ao núcleo das funções específicas da entidade.
81. Do mesmo modo, no respeitante às invocadas razões invocadas no acórdão recorrido de que está em causa a coartação de dimensões relevantes da garantia da tutela efetiva dos concorrentes, quer quanto à privação de um foro especial, quer quanto à possibilidade de reapreciação do julgamento quanto à prova, porquanto, não estão em causa questões específicas da contratação pública, considerando, por um lado, que o artigo 44.º-A do ETAF prevê diversos Juízos especializados e, por outro, que não existe competência especializada em todos os Tribunais Administrativos do país, além de, mesmo na específica matéria da contratação pública, a especialização não ocorrer em todos os tribunais (cfr. artigos 2.º, n.º 2 e 8.º, n.º 2 do D.L. n.º 174/2019, de 13/12, que cria os Juízos de competência especializada).
82. A especialização não é, por isso, uma opção de organização judiciária assumida em todos os tribunais administrativos de 1.ª instância, além de o não ser para o Supremo Tribunal Administrativo, pelo que, o invocado no acórdão recorrido não constitui uma especificidade da contratação pública, nem corresponde a problemas específicos deste domínio, antes encontrando diversos lugares paralelos, como em matéria disciplinar (maxime, quando estejam em causa decisões administrativas emanadas pelos Conselhos Superiores).
83. Em linha com a delimitação antecedente, sobre o âmbito aplicativo do disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, este Supremo Tribunal fundou doutrina no Acórdão proferido no Processo n.º 0940/04, de 14/12/2005, de que “o artigo 24.º do ETAF não confere competência ao STA para o conhecimento de ação administrativa comum para efectivação de responsabilidade do Estado, ainda que na base da responsabilidade esteja algum acto praticado por uma qualquer das entidades enunciadas no n.º 1, alínea a) desse preceito (cfr. acs. no processo n.º 616/04, sendo o acórdão em subsecção de 30.11.2004 – em AD n.º 521-, confirmado pelo Ac. do Pleno de 11.5.2005).”.
84. No entanto, a matéria colocada como objeto no referido aresto não se circunscreve no âmbito do que é controvertido nos presentes autos, pois nesse acórdão, relativo a ação de responsabilidade civil do Estado, conferia-se legitimidade passiva para estar em juízo ao próprio Estado português.
85. Nesse caso, como noutra vasta jurisprudência administrativa, está em causa a intervenção do Ministério Público, em representação do Estado, nas ações contra este intentadas, em que o pedido principal tem por objeto relações contratuais ou de responsabilidade civil, segundo a redação originária do n.º 2, do artigo 11.º do CPTA (“Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade (…)”), para as quais o Ministério Publico era diretamente citado para contestar, e cuja redação se manteve até à alteração introduzida ao artigo 11.º do CPTA pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10 (vide diversa jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre tal preceito, como os Acórdãos n.ºs 794/2022 e 796/2022, ambos de 17/11/2022 e, na doutrina, Pedro Machete e Cláudia Saavedra Pinto, “A Representação do Estado pelo Ministério Público – Breve Resenha da Jurisprudência Constitucional sobre o Tema”, Estudos em Homenagem à Professora Doutora Maria da Glória F. P. D. Garcia, Vol. III, UCP Editora, 2023, pág. 2111 e segs
86. No presente caso, não só não figura o Estado, como também não figura o Ministério Público, como Entidade Demandada, nem existe semelhança com o específico objeto da ação, pois na presente causa não se coloca a matéria da responsabilidade civil do Estado, no âmbito de relações jurídicas de paridade.
87. Pelo que, não podem existir dúvidas de o objeto da presente ação administrativa se integrar no âmbito normativo da norma da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF.
88. No demais, importa considerar quais as razões que ditam a previsão de um foro especial ou particular das entidades que figuram na referida alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, de forma a descortinar se procedem as razões invocadas no acórdão recorrido para entender pela redução teleológica da referida subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF.
89. Segundo a formulação legal da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, ao referir-se expressamente a entidades, afigura-se evidente a finalidade de preservação do prestígio das instituições e de quem, em cada momento, personifica a respetiva entidade, por tanto se preverem entidades, como os seus respetivos presidentes, como consta das várias subalíneas [v.g. subalíneas ii) e vii), mas, também, nos casos das subalíneas i), iv), v) e viii)].
90. Em todos os casos das subalíneas da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF, estão previstos órgãos de soberania e os mais altos cargos públicos, assim como, os seus respetivos titulares, onde se inclui o Procurador-Geral da República.
91. Segundo o artigo 7.º da Lei das Precedências do Protocolo do Estado português, aprovada pela Lei n.º 40/2006, de 25/08, o Procurador-Geral da República ocupa o 10.º lugar na precedência das mais altas entidades públicas.
92. A própria doutrina refere que, após a reforma da Justiça Administrativa de 2002/2004, os tribunais superiores, sobretudo, o Supremo Tribunal Administrativo, mantiveram a competência para algumas situações excecionais, no âmbito dos quais continuam a funcionar como tribunais primários, João Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa. Lições”, 2016, 15.ª ed., Almedina, pág. 128.
93. Neste sentido, já se decidiu neste Supremo Tribunal, no Acórdão de 30/11/2011, Processo n.º 01021/11, de que “a razão por que o art. 24º, n.º 1, al. a), do ETAF determinou que o STA conheça «dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões» de certas entidades tem obviamente a ver com a circunstância destas serem neles directamente demandadas. Com efeito, a referida norma constitui uma excepção à regra geral de que os processos correm, em 1.ª instância, nos TAF; e é uma excepção basicamente justificada por motivos protocolares, que desaconselham que as «entidades» mencionadas no dito artigo litiguem nas instâncias – já que se entendeu curial que as disputas em que elas estejam envolvidas sejam apreciadas, «ab initio», pelo mais alto tribunal da jurisdição administrativa. Portanto, e diferentemente do que o TAF decidiu, a activação do art. 24º, n.º 1, al. a), do ETAF pressupõe que as «entidades» aí aludidas sejam as demandadas nos processos «sub specie».”.
94. Estão em causa órgãos de soberania e outros altos cargos públicos, em que sobressaem razões protocolares, ou seja, razões que se articulam e conjugam com a configuração do Supremo Tribunal Administrativo como um verdadeiro tribunal supremo, por ser o competente para julgar litígios em que intervenham as mais altas figuras do Estado português.
95. As preocupações atinentes à redistribuição das competências entre tribunais administrativos e à institucionalização do Supremo Tribunal Administrativo como um verdadeiro tribunal supremo, com as competências próprias de um tribunal supremo, não se sobrepõem, nem estão em antinomia, com as de ser um tribunal que considera a especial qualidade ou estatuto da entidade demandada, mantendo a respetiva competência primária para conhecer, em 1.ª instância, as ações em que sejam demandadas as mais altas entidades do Estado e da Justiça, sendo, para tanto, competente em razão do respetivo sujeito, como ocorre em relação a todos os casos previstos na alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF.
96. Subjaz ao disposto na alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF uma lógica de precedência protocolar, assegurando-se que os atos e omissões das entidades que exercem as mais relevantes funções no Estado e na Justiça, sejam julgados no tribunal da mais elevada hierarquia judiciária, preservando o prestígio do cargo e da instituição (do mesmo modo que os atos ou conduta de um juiz de um tribunal superior não é julgado num tribunal de 1.ª instância, precisamente para preservar essa precedência).
97. No presente caso, está em causa uma das entidades que o legislador, segundo conceções que a si lhe cabem, excecionou do regime da competência comum ou regra dos tribunais administrativos de 1.ª instância, reservando para o órgão da cúpula do sistema de justiça administrativa – o Supremo Tribunal Administrativo –, por razões de saber e experiência dos seus juízes e também fundadas em motivos protocolares, por estarem em causa órgãos de soberania e os seus respetivos titulares ou altos titulares de cargos públicos.
98. Para tanto, desde que cumprido o pressuposto de estar em causa matéria administrativa, em nada releva a especificidade da matéria, designadamente, segundo o acórdão recorrido, que seja “específica, complexa e europeizada”, como é o contencioso pré-contratual, considerando que se verifica a competência do Supremo Tribunal Administrativo para todas as matérias e o conhecimento avançado da lei e do Direito.
99. Não constitui qualquer óbice que o Supremo Tribunal Administrativo não disponha de secções especializadas em razão da matéria, já que tal aspeto, eminentemente atinente a opções de organização judiciária, nada diz sobre a competência técnica e o saber dos seus juízes.
100. Tanto mais que o Supremo Tribunal Administrativo, tendo competência material para todas as matérias, julga também a específica matéria do contencioso pré-contatual.
101. Se o legislador confere ao mais alto tribunal da Jurisdição Administrativa e Fiscal o papel de guardião ou de regulador do sistema da Justiça Administrativa e Fiscal, intencionalmente, manteve a competência primária para certas matérias (alíneas b), f) e i), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF) e para certas entidades (alíneas a) e e), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF), algo que se afigura absolutamente evidente no contexto do sistema normativo que configura o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
102. São as especificidades das matérias e das entidades enunciadas nas alíneas do artigo 24.º do ETAF que justificam o desvio ao figurino regra da repartição material da competência dos tribunais.
103. Precisamente por isso, existe um critério de repartição de competência que atende, prima facie, a um critério de hierarquia, para conferir aos tribunais da cúpula do sistema de justiça essa competência jurisdicional primária.
104. De resto, sendo meramente residuais o número destes casos, nunca a opção legislativa consagrada no regime do artigo 24.º do ETAF será apta a criar distorções ou entorses no sistema de Justiça Administrativa.
105. Tratam-se de situações que o legislador, segundo valorações e opções de natureza político-legislativa, considera subtrair aos tribunais de 1.ª instância e conferir ao mais alto Tribunal supremo, não em razão da especialização deste tribunal para certas matérias, que não existe, nem na matéria da contratação pública, que ora está em causa, nem em qualquer outra, mas fundado em razões de hierarquia, ou seja dizer, na presunção de que é este tribunal que está em melhores condições para julgar as mais altas figuras do Estado, pelo seu saber e experiência.
106. Impressivo se mostra o teor do Acórdão do Pleno deste STA, no Processo n.º 0616/04, de 11/05/2005, que pela sua relevância, ora se transcreve, na seguinte parte: “a intenção do legislador da actual reforma do contencioso administrativo foi retirar ao STA a competência que lhe pertencia em primeira instância e transferi-la para os tribunais administrativos de círculo. Como se salienta no aresto recorrido “não se descortina que no decorrer dos trabalhos da reforma tenha havido qualquer intenção de retirar competência aos TAC para a confiar ao STA. Toda a intenção da reforma foi a inversa”. – Cfr, a este propósito, as citações constantes daquele acórdão de Carlos Alberto Cadilha, in “Cadernos de Justiça Administrativa” (CJA), nº 23, pág. 10, António Cândido de Oliveira, CJA, nº 22, pág. 21, Vieira de Andrade, em “Relatório de Síntese do III Seminário de Justiça Administrativa”, Mário Aroso de Almeida, CJA, nº 32, pág. 3 e mais tarde em “Linhas Gerais da Reforma Administrativa”, com a colaboração de Cecília Gagliardini Graça, e em “Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação”, do Ministério da Justiça 2003, onde, a pág. 15, se salienta: “(...) O Supremo Tribunal Administrativo e os Tribunais Centrais Administrativos deixam, assim, e no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância para exercerem as competências que são próprias dos tribunais superiores (...)”. E isto por várias razões, entre elas a de dignificar aqueles Tribunais como verdadeiros tribunais de recurso e o de equiparar o sistema jurisdicional administrativo ao sistema jurisdicional cível. Só que no contencioso administrativo continua a existir um obstáculo que ainda não foi ultrapassado de vez embora ao longo de sucessivas reformas tenha vindo a ser mitigado: a do conhecimento de todas as acções em 1ª instância, actualmente, e o dos recursos contenciosos, antes da actual Reforma, passarem para os tribunais administrativos de círculo. Anote-se que na discussão pública dos anteprojectos da actual reforma chegou a defender-se que todas as acções deveriam ser intentadas nos tribunais administrativos de círculo, por serem tribunais de 1ª instância, onde se deveria iniciar toda a tramitação processual, à semelhança dos tribunais cíveis. Mas razões houve para que tal ideia não triunfasse. Assim, por exemplo, não seria acertado que fosse o juiz da 1ª instância a conhecer das acções impugnatórias das decisões do Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, até para defesa e salvaguarda da imparcialidade daquele magistrado, quanto mais não fosse aos olhos do público em geral. Por atracção deste argumento, ou argumentos de teor semelhante, vieram outros que atenderam à dignidade de certas entidades da Administração Central para retirar da competência do juiz da 1ª instância o conhecimento das acções e omissões do Presidente da República, da Assembleia da República e do seu Presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro Ministro, do Tribunal Constitucional e do seu Presidente, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativos e de todas as demais entidades elencadas no nº 1 do art. 24º do actual ETAF. Mas, se foram estas as razões que levaram o legislador a reservar a competência, em primeira instância e em matéria administrativa, à Secção do Contencioso Administrativo deste STA, é evidente que não se quis, também, reservar-lhe a competência para o conhecimento das acções de indemnização, que sempre foram da competência da 1ª instância - cfr. art. 51º, nº 1 do ETAF84 - por se considerar não afrontarem directa e incisivamente a dignidade das referidas entidades, uma vez que aqui não está em causa a impugnação das deliberações ou omissões de tais entidades. Não há, pois, razão alguma para ver incluídas no ponto iii), a), nº 1 do art. 24º do actual ETAF a competência da Secção do Contencioso Administrativo deste STA para julgar em 1ª instância as acções de indemnização resultantes de actos ou omissões do Conselho de Ministros e das demais entidades referidas no citado número. Tal normativo ao referir-se à competência deste STA para conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das aludidas entidades não pode deixar de entender-se como querendo abranger apenas as impugnações das respectivas acções ou omissões, objecto das acções administrativas especiais, - art. 46º do CPTA - e não também quando se trate de acções de indemnização por actos ou omissões das mesmas entidades, que revestem a forma das acções administrativas comuns - art.37º do CPTA. Por outras palavras: o nº 1 do art. 24º do actual ETAF ao referir-se a “processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões” não pode deixar de conotar-se com o disposto no nº 1 do art. 46º do CPTA segundo o qual seguem a forma da acção administrativa especial “os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos”, acções estas que têm como característica a existência de uma relação jurídica perpassada pelo exercício do poder administrativo e discutida “qua tal”, isto é, ainda como exercício do poder, nos tribunais administrativos. Só estas acções é que são da competência, em 1ª instância, do STA e não as de indemnização por acto lícito ou por acto ilícito, em que não se discute o exercício do poder público, esse já dado como exercido, e imodificável, estando em causa tão só uma relação em que as partes se apresentam em pé de igualdade a discutir a existência dos pressupostos do direito a uma indemnização.” (sublinhados nossos).
107. Neste sentido, se inscreve a norma do n.º 1, do artigo 44.º do ETAF, segundo a qual compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, não esteja reservada aos tribunais superiores.
108. Importa também afirmar, de acordo com o artigo 13.º do CPTA, que a competência é de ordem pública.
109. Revertendo todo o exposto para o caso em presença nos autos, decidido que está, com força de caso julgado, que a presente ação administrativa pré-contratual, de pretensão conexa com atos administrativos, em que é pedida a condenação à prática de ato devido e a impugnação de ato administrativo, por isso, um contencioso administrativo de autoridade dos poderes públicos, tem como Entidade Demandada a Procuradora-Geral da República, em face da norma da subalínea viii), da alínea a), do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF, forçoso se tem de concluir pela competência em razão da hierarquia deste Supremo Tribunal Administrativo.
110. Como afirmou Marcello Caetano, “Evitemos, pois, igualmente os dois extremos do abuso da abstracção e do abuso da exegese e consideremos o direito público como um complexo de princípios jurídicos sistematicamente coordenados.”, “O Problema do Método no Direito Administrativo Português”, O Direito, Anos 106.º-119.º, 1974/1987, pág. 489.
111. Neste sentido, na presente ação administrativa de contencioso pré-contratual, que tem como Entidade Demandada a Procuradora-Geral da República, não se afiguram razões para sufragar as razões invocadas no Acórdão recorrido para justificar a redução teleológica da norma da subalínea viii), da alínea a), do n.º 1, do artigo 24.º do ETAF e, consequentemente, do disposto no n.º 8, do artigo 19.º do Estatuto do Ministério Público, de que resulta ter incorrido em erro de julgamento de direito, por violação dos citados preceitos legais e dos critérios de interpretação da norma jurídica, previstos no artigo 9.º do CC.
112. O que determina, a procedência dos recursos jurisdicionais interpostos contra o acórdão recorrido.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento aos recursos interpostos pelos Recorrentes e, em consequência, revogar o acórdão recorrido proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, julgando este Tribunal competente, em razão da hierarquia, para conhecer e julgar a presente ação de contencioso pré-contratual, instaurada contra a Procuradora-Geral da República.
Sem custas.
Lisboa, 25 de janeiro de 2024. - Ana Celeste Catarillhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa - José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Cláudio Ramos Monteiro - Liliana Maria do Estanque Viegas Calçada.
