30/25.0T9VVD.G1 - Tribunal da Relação de Guimarães

I. A decisão administrativa proferida em processo de contraordenação deve observar os requisitos mínimos previstos no artigo 58.º do RGCO, nomeadamente a identificação do arguido, a descrição dos factos imputados com indicação das provas e normas aplicáveis, a fundamentação e a coima aplicada.

II. Ainda que não lhe seja exigido o mesmo rigor formal, sistemático e argumentativo próprio das decisões judiciais, impende sobre a autoridade administrativa o dever de fundamentar suficientemente a decisão sancionatória, de modo a assegurar ao arguido um conhecimento claro dos factos que lhe são imputados e das razões que justificam a aplicação da sanção, permitindo o exercício efetivo do direito de defesa.

III. Existe contradição insanável entre a matéria de facto considerada provada - onde se afirma que a arguida atuou com falta de cuidado, configurando conduta negligente - e a condenação posterior por dolo relativamente à tentativa, não podendo a autoridade administrativa alterar o elemento subjetivo apenas porque a estrutura legal do ilícito não admite negligência na forma tentada.

IV. A imputação negligente não se basta com fórmulas conclusivas do tipo “a arguida não agiu com o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz”; a lei exige a enunciação de factos concretos que permitam determinar qual o dever de cuidado violado, em que consistiu a omissão ou prestação defeituosa, e de que modo essa conduta se relaciona com o resultado típico.

V. A mera descrição dos factos objetivos da infração - como o erro na indicação de códigos ou a omissão de determinados procedimentos - não integra, por si, o elemento subjetivo negligente, sendo necessário demonstrar que tais omissões resultaram da inobservância de um dever concreto de cuidado que recaía sobre a arguida e que era exigível nas circunstâncias do caso.

VI. A ausência total de factos que concretizem a violação de dever de cuidado impede a imputação de negligência, constituindo nulidade material da decisão administrativa por insuficiência da fundamentação, nos termos do artigo 58.º do RGCO.

VII. A decisão administrativa que aplica uma coima possui natureza híbrida: é, em sede administrativa, um ato sancionatório de mérito e, em sede judicial, quando impugnada, converte-se em peça acusatória, equivalente funcionalmente à acusação penal, nos termos do artigo 62.º, n.º 1, do RGCO.

VIII. A nulidade da decisão administrativa por falta de descrição factual essencial equipara-se, no processo penal, à acusação “manifestamente infundada”, a qual, nos termos dos artigos 311.º, n.ºs 2, al. a) e 3, al. b), do CPP (aplicável ex vi artigo 41.º, n.º 1, do RGCO), deve ser rejeitada, não havendo lugar a qualquer convite ao aperfeiçoamento.

IX. O regime do artigo 64.º, n.º 3, do RGCO apenas admite três soluções - arquivamento, absolvição ou manutenção/alteração da condenação - não prevê a devolução dos autos à autoridade administrativa para suprimento da nulidade, afastando a possibilidade de renovação da decisão sancionatória com introdução posterior de elementos essenciais.

X. A nulidade fundada na inexistência ou insuficiência da descrição factual, especialmente dos elementos subjetivos do ilícito, não constitui vício suprível; situa-se a montante da apreciação do mérito e impede a formação válida do objeto do processo, determinando o arquivamento por falta de objeto, nos termos do artigo 64.º, n.º 3, do RGCO.

XI. A sanação posterior da falta de descrição do dolo ou da negligência implicaria alteração substancial da decisão sancionatória, transformando ex post uma conduta atípica numa conduta típica, o que é inadmissível e violador das garantias de defesa do arguido e do princípio da legalidade.

XII. Constatada a ausência de factos que integrem o elemento subjetivo e verificada a consequente nulidade estruturante da decisão administrativa, não pode o tribunal permitir a sua correção em momento ulterior, impondo-se o arquivamento dos autos por inexistência de objeto processual válido.

ACORDAM OS JUÍZES, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO CRIMINAL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE GUIMARÃES

I- RELATÓRIO

a) DECISÃO RECORRIDA

No âmbito do processo n. º 30/25.0T9VVD, que correu os seus termos no Juízo Local Criminal de Vila Verde, foi proferida sentença que decidiu o seguinte (transcrição):

“a) Declarar a nulidade das decisões administrativas proferidas pela “I.G.A.M.A.O.T. - Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território”, aqui em análise, contra a arguida e aqui recorrente “EMP01... LDA.”, e, em consequência, determina-se o arquivamento dos autos.”

b) RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Inconformado com esta decisão, o Ministério Público recorreu da mesma, apresentando, para o efeito, as conclusões que se transcrevem:

1. “ (…) As decisões proferidas pelo IGAMAOT não são nulas, pois contêm, ainda que de forma pouco clara e desorganizada, a fundamentação de facto e de direito.

2. Analisando as decisões da entidade administrativa resulta das mesmas quais os factos que estão a ser imputados à arguida, assim como é efetuada a devida fundamentação e enquadramento legal.

3. As decisões administrativas inserem-se na fase administrativa do processo de contraordenação, sujeita às características da simplicidade e da celeridade, onde prevalecem os princípios próprios do direito administrativo.

4. A circunstância de as decisões serem nas palavras do Tribunal um emaranhado complexo de ler e compreender por si só não podemos concluir que das mesmas não resultem todos os elementos exigidos por lei.

5. O artigo 58.º do RGCO apenas exige que uma decisão administrativa contenha uma fundamentação, de facto e de direito, ainda que sucinta, que seja suficiente para demonstrar o raciocínio da entidade administrativa, transcrevendo a respetiva factualidade, indicando as normas jurídicas violadas e a coima aplicada, possibilitando um conhecimento perfeito dos factos e normas imputadas.

6. Verificados aqueles requisitos, que estão presentes nas decisões administrativas em causa, tal é suficiente para que a arguida possa exercer os seus direitos de defesa.

7. É certo que estruturalmente as decisões não se encontram devidamente organizadas e estruturadas, no entanto, também é importante evidenciar que estamos perante uma decisão de uma entidade administrativa, a quem não se pode impor o rigor e exigência de uma acusação pública e/ou decisão proferida por uma autoridade judiciária.

8. Tal como os factos se encontram descritos nas decisões, pesem embora misturem factos com matéria de direito e diligências realizadas, contêm todos os elementos que permitam à arguida saber quais os factos que lhe são imputados.

9. Nas decisões administrativas sob o título “factos provados” a arguida consegue claramente saber a factualidade que lhe é imputada, tanto mais, que é feita alusão aos autos de notícia explicando em detalhe o circunstancialismo.

10. Resulta das impugnações judiciais apresentadas pela arguida que esta revelou perfeito entendimento dos factos que lhe foram imputados na decisão administrativa, bem como das respetivas normas legais.

11. O artigo 58.º do RGCO não especifica em termos esquemáticos como deve ser a decisão, não impõe que se siga o rigor de uma sentença e, portanto, não podemos concordar com a decisão proferida nos presentes autos.

12. Não podemos deixar de considerar que a decisão administrativa não é uma sentença, nem tem que obedecer ao formalismo de uma decisão penal.

13. A decisão de fls. 28 a 35 na parte do elemento subjetivo mostra-se confusa, o que ocorre pela circunstância de se estar perante duas contraordenações, uma imputada a título de negligência e outra a título de dolo.

14. Nas contraordenações não está em causa a tutela de bens jurídicos ético penalmente relevantes, mas apenas e tão só à tutela de meras conveniências de organização social e económica e à defesa de diversos interesses, que ao Estado cumpre regular impondo regras de conduta nos mais variados domínios de relevo para a organização e bem-estar social.

15. A culpa nas contraordenações não se baseia em qualquer censura ético penal, mas tão só na violação de certo procedimento imposto a agente, bastando-se por isso com a mera imputação do facto ao agente.

16. O vício da falta de fundamentação da decisão administrativa é uma mera irregularidade e não nulidade.

17. Concluindo é nosso entendimento que as decisões administrativas impugnadas, obedecendo ao padrão que vem sendo usado para as contraordenações ambientais, contêm, no entanto, porque como um todo devem ser consideradas, a descrição factual - objetiva e subjetiva - bastante para preencher o tipo objetivo e subjetivo das contraordenações nelas imputadas.

18. A decisão recorrida violou o disposto nos artigos 58.º e 41.º do RGCO, pelo que deverá ser substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos. B.

19. Sem prejuízo,

O Tribunal na sua decisão não deu cumprimento ao artigo 70.º RGCO e declarou a nulidade das decisões administrativas sem exercer o devido contraditório, e ouvido a autoridade administrativa.

20. Desta forma, a decisão proferida violou o artigo 70.º do RGCO.

21. Violou ainda o disposto no artigo 64.º, n.º 3 do citado diploma legal, realizado julgamento produzida prova imponha-se ao tribunal ter decidido de mérito, o que não sucedeu.

22. Se de facto as decisões administrativas padecem dos vícios mencionados na decisão, não haveria necessidade de se produzir prova podendo o Tribunal ter decido por despacho.

23. Salvo devido respeito o artigo 64.º, n.º 3 o RGCO destina-se aqueles casos em que o Tribunal decidiu acerca da matéria de facto, o que não aconteceu nos presentes autos.

24. Decretada a nulidade da decisão administrativa não pode o juiz absolver a arguida e determinar o arquivamento dos autos, mas antes ordenar o envio do processo para a entidade administrativa a fim de serem supridas as omissões que estão na origem da nulidade.

25. Em face do exposto, a decisão recorrida violou o disposto nos artigos 58.º, 41.º, 64.º, n.º 3 e 70.º do RGCO, pelo que o despacho recorrido deverá ser substituído por outro que conheça do mérito do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa, ou, caso isso se não entenda, deverá ser reenviado para a autoridade administrativa tendo a vista sanar os referidos vícios. (…)”

c) RESPOSTA DOS ARGUIDOS AA E BB

A arguida respondeu ao recurso, pugnando pela sua extemporaneidade e, caso assim não se entenda, pela sua improcedência e confirmação da sentença recorrida.

d) TRAMITAÇÃO SUBSEQUENTE

Recebidos os autos nesta Relação, o processo foi com vista à Digníssima Procuradora-Geral Adjunta que emitiu parecer, no sentido da procedência do recurso.

Cumprido o disposto no artigo 417.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, a arguida não apresentou resposta.

Foi proferida decisão sumária e desta reclamou para a conferência a Ilustre PGA junto deste Tribunal, reiterando que a argumentação anteriormente expendida e considerando que as decisões administrativas não padecem de nulidade e, ainda que assim fosse, tal nulidade não determinaria o arquivamento dos autos, mas sim a sua devolução à autoridade administrativa competente, para suprir tal nulidade.

Colhidos os vistos, seguiu-se a conferência.

II. Fundamentação:

1. Âmbito do recurso e questões a decidir:

De acordo com o disposto no art.º 412.º do CPP e com a jurisprudência fixada pelo Acórdão do Plenário da Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/95, de 19 de outubro de 1995, compete ao Tribunal de recurso pronunciar-se apenas sobre as questões indicadas pelo recorrente e sintetizadas nas respetivas conclusões, sem prejuízo das matérias de conhecimento oficioso, entre as quais se incluem os vícios previstos no artigo 410.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, bem como a verificação de nulidades que não se considerem sanadas, nos termos dos artigos 379.º, n.º 2, e 410.º, n.º 3, do mesmo diploma.

Resulta ainda da articulação dos artigos 368.º e 369.º, aplicáveis por força do artigo 424.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, que a ordem pela qual o Tribunal da Relação deve apreciar as questões objeto do recurso é a seguinte: em primeiro lugar, as questões que impeçam o conhecimento do mérito da decisão recorrida; seguida das questões relativas ao mérito, começando pela análise dos vícios previstos no artigo 410.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, e prosseguindo, caso exista, com a impugnação alargada da matéria de facto nos termos do artigo 412.º e, finalmente, as questões estritamente jurídicas.

Acresce que o Tribunal da Relação conhece, neste âmbito, apenas da matéria de direito, como resulta do disposto no artigo 75.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (doravante designado por RGCO).

No caso dos autos face às conclusões da motivação apresentadas pelo recorrente, as questões a decidir são:

a) extemporaneidade do recurso;

b) saber se as decisões administrativas são nulas e, na afirmativa, se tal nulidade pode ser sanada pela autoridade administrativa;

2. A sentença recorrida:

Naquilo em que a mesma releva para o conhecimento do objeto do recurso, é o seguinte o teor da sentença impugnada:

(…) DAS NULIDADES DA DECISÃO ADMINISTRATIVA

Nulidades relativas à falta/deficiente fundamentação da decisão administrativa

Do compulso dos autos resulta a necessidade de, antes de mais e a título de questão prévia, apurar da existência de nulidades da decisão administrativa por falta de fundamentação da motivação da decisão de facto, assim como da falta de fundamentação quanto aos elementos objetivos e subjetivos.

Esta questão é de conhecimento oficioso, sendo que também foi invocada pela arguida recorrente.

Prescreve o artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que o processo das contraordenações obedecerá ao princípio da legalidade. Significa isto que este tipo de processo deve obediência à lei e ao direito, não se limitando ao dever de acatamento da lei em sentido estrito, abrangendo também a subordinação a todos os valores jurídicos. A vinculação ao princípio da legalidade implica que no decorrer de todo o processo, desde o seu início até ao seu termo, se cumpram as imposições legais e os princípios gerais do direito.

É hoje absolutamente pacífico, quer na doutrina, quer na jurisprudência, o dever de a Administração fundamentar os atos por si proferidos que possam afetar os direitos ou interesses dos administrados, dever esse que decorre quer do texto constitucional, como da legislação ordinária.

O artigo 58.º, n.º 1, do DL n.º 433/82, de 27 de outubro (“RGCO”), diploma legal que se aplica ao caso, determina que a decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: a) A identificação dos arguidos; b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas; c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão; d) A coima e as sanções acessórias.

Como referem MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, em «Contra-ordenações - Anotações ao Regime Geral», 3.ª edição, 2006, Vislis Editores, pág. 387, «os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória contra-ordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão. Por isso as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos» - [negrito nosso]

A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58.º, n.º 1, do RGCO, constitui elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efetivo com o adequado conhecimento dos factos imputados, das normas aplicáveis e das consequências sancionatórias.

Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa).

O dever de fundamentação é um dos pilares da clarificação das relações mantidas entre o Estado e os contribuintes, dado que através da fundamentação se consagram e aprofundam, em sede de procedimento, os princípios da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e dos interesses dos cidadãos, entre os quais se podem destacar, as garantias da igualdade, da proporcionalidade, da colaboração e da tutela da confiança.

O dever da fundamentação expressa obriga a que o órgão administrativo indique as razões de facto e de direito que o determinaram a praticar aquele ato, exteriorizando, nos seus traços decisivos, o procedimento interno de formação da vontade decisória

A fundamentação dos atos administrativos decorre da própria Constituição da República Portuguesa - artigo 268.º, n.º 3 - e do Código de Procedimento Administrativo -artigo 152.º, n.º 1, alínea a).

Esse dever de fundamentação tem por escopo permitir ao destinatário do ato conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo deste, permitindo-lhe ficar a saber quais os motivos que levaram a Administração à sua prática e a razão por que se decidiu nesse sentido e não noutro, importando, assim, constar de tal decisão a ponderação, análise e decisão - refutando ou aceitando - dos argumentos relevantes trazidos pelo destinatário do ato.

Torna-se assim necessário concluir que o conceito legal de fundamentação não se basta com uma qualquer declaração sumária sobre as razões do ato, exigindo que ela se traduza numa exposição lógica, ordenada, precisa, incondicional e suficientemente idónea para justificar a adoção da decisão administrativa e de permitir que um destinatário normal fique a conhecer os motivos por que foi aquela a determinação sufragada.

Com efeito, a exigência de uma cabal descrição dos factos, incluindo os provados e não provados, e da respetiva fundamentação tem por finalidade assegurar uma efetiva garantia dos particulares contra a arbitrariedade das decisões administrativas, permitindo, assim, a estes o exercício conveniente do seu direito de defesa contra decisões que os afetem. Na verdade, só conhecendo as razões e premissas da decisão é possível ao particular reagir contra a mesma, contrapondo factos e argumentos ou pôr em causa as razões de facto e de direito que levaram a uma determinada decisão.

A violação do dever de fundamentação impede o intérprete de comprovar se na decisão se seguiu um processo lógico e racional na apreciação da prova, de modo a aferir se se trata de uma decisão ilógica, arbitrária ou notoriamente violadora das regras de experiência comum e fazer um juízo de oportunidade sobre a conveniência da impugnação judicial. Já nesta sede, permitirá ao tribunal conhecer o processo lógico de formação da decisão administrativa (neste sentido, ANTÓNIO DE OLIVEIRA MENDES e JOSÉ DOS SANTOS CABRAL, em «Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas», Almedina, 2ª Edição, pág. 159).

Deste modo, não deve a autoridade administrativa substituir a descrição dos factos por conceitos jurídicos, designadamente os que constam da norma incriminadora, ou por expressões conclusivas.

A este respeito veja-se o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no processo n.º 344/19.8T9MFR.L1-9, em 31-10-2019[1], onde se refere que «I- A decisão administrativa, deve obedecer a um limite apropriado no que concerne quer à descrição, que há-de ser concreta e precisa, dos factos praticados que objetivamente integrem a contraordenação em causa na sua vertente objetiva ou material, quer à natureza dolosa ou negligente da atuação a que aqueles factos se reconduzem na sua vertente subjetiva ou culposa; II- Ou seja, a imputação de factos tem de ser precisa e não genérica, concreta e não conclusiva, recortando com nitidez os factos que são relevantes para caracterizarem o comportamento contra-ordenacional, incluindo as circunstâncias de tempo e de lugar, e deve, além disso, conter os elementos do tipo subjectivo do ilícito contra-ordenacional e tendo de conter os elementos mínimos exigíveis a uma acusação; III- Estando em falta, na Decisão Administrativa, a narração de factualidade concretizadora do tipo subjetivo da contra-ordenação que é imputada ao arguido, esse hiato, à luz da jurisprudência fixada pelo acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º1/2015 de 27 de Janeiro (in DR, 1ª Série, nº 18, de 27 de Janeiro de 2015), não pode ser integrada em julgamento, ou neste caso no recurso de contraordenação interposto para o Tribunal de 1ª instância e logo na sua decisão final, mesmo com recurso ao disposto no artº 358º do Código de Processo Penal. IV. Por conseguinte, será seguro concluir que a decisão administrativa que foi exarada nos autos já era nula, porque omissa em factos concretizadores do tipo subjetivo contraordenacional imputado, e pela qual condenou, o Recorrente e não esquecendo aqui que neste tipo de processos, como atrás se exarou esta reveste a natureza de uma “acusação”».

Não tem havido unanimidade, quer na doutrina, quer na jurisprudência, acerca da qualificação do vício decorrente da inobservância dos requisitos formais exigidos pelo artigo 58.º, n.º 1, do RGCO.

Para uns, trata-se de uma nulidade (cfr., v.g., Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, em «Contra-Ordenações Anotações ao Regime Geral», 3.ª Edição, Vislis Editores, Lisboa, págs. 387/390; acórdãos do Tribunal da Relação de Coimbra de 21-06-2017, processo n.º 744/12.4EACTB.C1, de 12-07-2011, processo n.º 990/10.5T2OBR.C1; do Supremo Tribunal de Justiça de 06-11-2008, processo n.º 08P2804, de 29-01-2007, processo n.º 06P3202, de 10-01-2007, processo n.º 06P2829, de 21-12-2006, processo n.º 06P3201, de 21-09-2006, proc. n.º 06P3200; do Tribunal da Relação de Évora de 25-09-2012, processo n.º 82/10.7TBORQ.E1, de 11-10-2011, processo n.º 8/11.0T3ASL.E1, de 17-10-2006, proc. n.º 2194/06-1; do Tribunal da Relação de Lisboa de 19-02-2013, processo n.º 854/11.5TAPDL.L1-5, de 28-04-2004, proc. n.º 1947/2004-3; do Tribunal da Relação do Porto de 24-02-2010, processo n.º 10798/08.2TBMAL.P1, de 09-11-2009, processo n.º 686/08.8TTOAZ.P1, e de 27-02-2002, proc. n.º 0111558)[2].

Para outros, trata-se de mera irregularidade (a título meramente exemplificativo, cf. António Beça Pereira, «Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas», 12.ª edição, Almedina, 2018, pág. 162; acórdãos do Tribunal da Relação de Évora de 18-04-2017, processo n.º 116/16.1T8GDL.E1; do Tribunal da Relação de Guimarães de 06-01-2014, processo n.º 720/13.0TBFLG.G1; e do Tribunal da Relação do Porto de 15-03-2006, proc. n.º 0443636).

Tendo em consideração os argumentos esgrimidos pelas duas posições, entende o Tribunal, com respeito por opinião em contrário, que deve ser seguida a primeira tese, por ser a que melhor se enquadra no espírito da lei e a que melhor protege os direitos de defesa do arguido.

Efetivamente, a aplicação subsidiária dos preceitos do processo criminal (artigo 41.º do RGCO), conduz à solução de considerar que a decisão administrativa que não contenha os requisitos do artigo 58.º do RGCO está ferida de nulidade, de harmonia com o disposto nos artigos 374.º, n.º 2 e 3 e 379.º, n.º 1, al. a), do Código de Processo Penal.

A posição adotada é a mais consentânea com a possibilidade do cabal exercício do direito de defesa do arguido, direito este de consagração constitucional (cfr. artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa). No mesmo seguimento, aceitar que a decisão administrativa, com inobservância dos requisitos do artigo 58.º, n.º 1, do RGCO, consubstanciaria uma mera irregularidade também não permitiria fazer uma sindicância segura da mesma, pois são desconhecidos os juízos em que assenta.

A função dos elementos da decisão no procedimento por contraordenação consiste, tal como na sentença penal, em permitir, tanto a apreensão externa dos fundamentos, como possibilitar, intra-processualmente, o controlo da decisão por via de recurso. Embora de forma menos intensa, o conteúdo da decisão sancionatória da autoridade administrativa no processo de contraordenação aproxima-se da matriz da decisão condenatória em processo penal, nomeadamente no que respeita à enunciação dos factos provados, com indicação das provas obtidas. O artigo 58.º do RGCO segue, assim, a estrutura da sentença penal, muito embora de forma simplificada e proporcionada à fase administrativa do processo contraordenacional.

Como salientam OLIVEIRA MENDES e SANTOS CABRAL, em «Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas», 2ª edição, Almedina, pág. 159,

«Colocada a necessidade da fundamentação, e radicando a mesma num incontornável direito a conhecer as razões do sancionamento, é evidente que o mesmo é comum aos dois tipos de processo [contraordenacional e penal] e, consequentemente, entende-se que o incumprimento dos requisitos enumerados no n.º 1 implica a existência de uma nulidade nos termos cominados no artigo 379º do Código de Processo Penal.

Importa, porém, salientar que nos encontramos no domínio de uma fase administrativa, sujeita às características da celeridade e simplicidade processual, pelo que o dever de fundamentação deverá assumir uma dimensão qualitativamente menos intensa em relação à sentença penal. O que de qualquer forma deverá ser patente para o arguido são as razões de facto e direito que levaram à sua condenação, possibilitando ao arguido um juízo de oportunidade sobre a conveniência da impugnação judicial e, simultaneamente, e já em sede de impugnação judicial permitir ao tribunal conhecer o processo lógico de formação da decisão administrativa. Tal percepção poderá resultar do teor da própria decisão ou da remissão por esta elaborada».

Este tipo de nulidade é de conhecimento oficioso pelo Tribunal. Tal decorre inequivocamente da redação do n.º 2 do artigo 379.º do Código de Processo Penal, quando consagra que «as nulidades da sentença devem ser arguidas ou conhecidas em recurso» - neste sentido, cfr. acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 12-07-2011, processo n.º 990/10.5T2OBR.C1; e acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09-11-2009, processo n.º 686/08.8TTOAZ.P1.

Defendem os autores SIMAS SANTOS e LOPES DE SOUSA, op. cit., que se o artigo 380.º do Código de Processo Penal ao estabelecer que o regime das irregularidades da sentença, de menor importância, compreende o conhecimento oficioso, deverá concluir-se que também valerá este conhecimento oficioso para as nulidades previstas no artigo 379.º, «pois seria incongruente um regime legal em que houvesse a preocupação de correcção oficiosa de irregularidades de menor importância e não se possibilitasse ao tribunal corrigir as de maior gravidade».

Significa isto que o Tribunal não está vinculado apenas ao conhecimento das nulidades invocadas pela recorrente.

Dito isto, cabe, pois, apreciar se a decisão administrativa recorrida preenche os requisitos enunciados no artigo 58.º do RGCO e, em caso negativo, qual a consequência processual in casu dessa omissão.

Com efeito, analisando as decisões administrativas recorridas verifica-se a existência de alguns problemas ao nível da fundamentação que importam elencar:

a) As decisões recorridas não concretizam adequadamente os factos imputados à arguida, misturam factos com meios de prova e normas jurídicas, não fundamentam adequadamente os factos dados por provados e recorrem a expressões e juízos conclusivos

As decisões administrativas em análise - duas - padecem de vários vícios.

As decisões administrativas não enunciam adequadamente os factos provados e não provados. Os factos não são adequadamente descriminados, misturando a decisão os factos com o relatório e com os meios de prova, isto a par da constante remissão para normas jurídicas e diplomas legais.

Tal transforma a decisão num emaranhado complexo de ler e compreender.

Quanto ao elenco de “factos provados”, cumpre dizer o seguinte:

Decisão de fls. 28-35 (factos provados elencados a fls. 31 e 32):

As alíneas a) e j) são essencialmente um relatório do sucedido: a descrever que a IGAMAOT realizou uma ação inspetiva ao estabelecimento “EMP02... S.A.” e na “Alfândega Marítima do Porto de ...” e o que foi detetado.

A alínea b) apenas refere o propósito da inspeção, o que não é bom rigor matéria factual.

Na alínea c) é descrito o que foi verificado e constatado no âmbito da inspeção. Ou seja, um relatório das diligências de investigação efetuadas. Ademais são também misturadas conclusões e considerações de direito.

A alínea d) radica na análise da prova documental e contém igualmente considerações de teor conclusivo. Refere que «de acordo com o contrato celebrado entre a pessoa que trata da transferência e o destinatário dos resíduos movimentados (fls. 2-3) os referidos resíduos são de plástico (filme)»; ora isto não é matéria factual, mas apenas a análise de um documento (prova documental), sendo que em bom rigor facto é antes a afirmação de que o artigo é (ou não) resíduo de plástico e a sua descrição. E pergunta-se: quem é a «pessoa que trata da transferência»? E o «destinatário dos resíduos movimentados»? Tal não é referido naquela alínea, o que seria o procedimento mais correto a efetuar.

A alínea e) apesar de poder em parte ser vislumbrada como matéria de facto, também é uma conclusão, retirada pela autoridade administrativa.

A alínea f) contém essencialmente conclusões e matéria de direito.

As alíneas g), h) e x) são um relatório do ocorrido: na alínea g) refere que não foi apresentado qualquer procedimento de notificação e autorização prévias, sendo que isto não é facto (sendo facto antes por exemplo a seguinte formulação: “O movimento em causa não foi precedido de autorização ou procedimento de notificação prévios”); na alínea h) refere que foi contactado «CC, representante daquele estabelecimento e que exerce as funções de Gestor de Resíduos», o que é um relatório das diligências efetuadas. Ademais, não se compreende pela redação dos factos a que estabelecimento, na alínea h) se está a referir a autoridade administrativa: ao da arguida ou ao estabelecimento da “EMP02...”? A alínea x) refere apenas que «foi contactada DD, representante daquele estabelecimento e que exerce as funções de responsável de exportação». Pergunta-se: que estabelecimento? Presume-se aqui que seja o estabelecimento da sociedade arguida. Porém, não é descrito um específico ato praticado por DD.

A alínea g) é aliás de redação bastante confusa: inicia por dizer que «não foi apresentado qualquer procedimento de notificação ou autorização prévios» e depois subitamente altera para a parte em que diz que «a arguida, na qualidade de pessoa que trata da transferência, encontrava-se em incumprimento com o Regulamento», mas sem qualquer ligação factual. Acresce que a parte na alínea g) de «a arguida, na qualidade de pessoa que trata da transferência, encontrava-se em incumprimento com o Regulamento (CE) n.º 1013/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de julho, relativo ao controlo dos movimentos transfronteiriços de resíduos» afigura-se claramente matéria conclusiva. Tal é uma conclusão que se retira dos factos provados, e não um facto.

A alínea i) contém matéria de facto, a parte inicial, mas depois subsume-se a matéria conclusiva e de direito.

As alíneas k) e l) são essencialmente um relatório do sucedido: a descrever as ações de controlo e de inspeção realizadas na “Alfândega Marítima do Porto de ...” e o que foi detetado.

Nas alíneas m), n) e t) é descrito o que foi verificado e constatado no âmbito da inspeção. Ou seja, um relatório das diligências de investigação efetuadas. Também se vislumbra matéria conclusiva nessas alíneas.

As alíneas o) e p) contêm matéria de facto, apesar de insuficiente.

A alínea q) mistura análise da prova documental com considerações conclusivas, a par de um relatório do sucedido. Refere que «de acordo com a documentação consultada e declarada», o que não constitui facto, mas antes análise de prova (a relegar para sede de fundamentação dos factos provados); refere a documentação apresentada pela arguida posteriormente e a própria posição assumida pela arguida perante a autoridade administrativa, o que é um relatório do ocorrido (das diligências efetuadas) e também uma análise da prova produzida, que mais uma vez não é matéria factual. De mais a mais a alínea q) surge com uma forma de redação bastante confusa, sem a objetividade que é exigida numa decisão administrativa de condenação: são referidos vários pontos, sem a adequada ligação entre si (por exemplo depois de referir a parte de «de acordo com a documentação consultada e declarada os bigs bags continham polímero de poliamida, o que não correspondia à verdade, uma vez que confrontada com o facto de se tratarem de resíduos, a sociedade arguida diligenciou de forma a apresentar toda a documentação...classificando a mercadoria como resíduo…», passa subitamente para a parte de «e assumindo o papel de produtor e o responsável pela transferência», o que não tem ligação ao anteriormente descrito e mais uma vez tratam-se de declarações prestadas pela arguida, que não são factos).

A alínea r) contém matéria factual, mas contém também matéria de direito.

As alíneas s) e v) tratam-se essencialmente de matéria de direito e contêm também considerações conclusivas.

A alínea u) contém matéria factual, mas também conclusiva.

A alínea w) trata-se, essencialmente, de uma análise de prova produzida, isto atendendo à sua forma de redação (a formulação correta seria por exemplo «a sociedade arguida dedica-se à atividade de…» ou «o objeto da sociedade arguida consiste em…»).

Alínea y: contém factos, mas insuficientes. Qual era o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz? A segunda parte da alínea é matéria de direito (a questão da censurabilidade e exclusão da ilicitude).

A alínea z) contém factos, inicialmente, mas depois conclui com matéria de direito e com considerações conclusivas.

As alíneas aa) e bb) constituem matéria de facto, mas insuficiente. A segunda parte na alínea bb) (a partir de «não se descortinando…») constitui matéria de direito.

Decisão de fls. 109-112 (factos provados elencados a fls. 110-111):

A alínea a) é essencialmente um relatório do sucedido: a descrever que a IGAMAOT realizou uma ação inspetiva ao estabelecimento “EMP03... Lda.” e o que foi detetado.

A alínea b) apenas refere o propósito da inspeção, o que não é bom rigor matéria factual.

Na alínea c) é descrito o que foi verificado e constatado no âmbito da inspeção («foram analisados os documentos disponibilizados..», «tendo sido identificados incumprimentos…»), ou seja, um relatório das diligências de investigação efetuadas. A alínea c) contém ainda a análise da prova documental (que deveria ser reservada para a parte da fundamentação dos factos provados) e contém igualmente considerações de teor conclusivo. Por exemplo, é referido que «de acordo com o contrato efetivado entre a pessoa que trata da transferência e o destinatário dos resíduos movimentados (fls. 2-3) os referidos resíduos tratam-se de plástico (filme)»; ora isto não é matéria factual, mas apenas a análise de um documento (prova documental), sendo que em bom rigor facto é antes a afirmação de que o artigo é (ou não) resíduo de plástico e a sua descrição. Acresce que na alínea são também misturadas conclusões e considerações de direito.

A alínea c) também apresenta-se demasiado extensa, o que dificulta a sua análise e a separação entre o que é facto e matéria de direito/conclusiva (matérias que, diga-se, são sistematicamente confundidas e misturadas pela autoridade administrativa).

A alínea d) trata-se essencialmente de matéria de direito e contém também considerações conclusivas.

A alínea e) é um relatório do ocorrido: refere que não foi apresentado qualquer procedimento de notificação e autorização prévias, sendo que isto não é facto (sendo facto antes por exemplo a seguinte formulação: “O movimento em causa não foi precedido de autorização ou procedimento de notificação prévios”).

A alínea f) é um relatório do ocorrido: refere que foi contactada “EE, representante daquele estabelecimento”, o que é um relatório das diligências efetuadas. Ademais, não se compreende pela redação dos factos a que estabelecimento, na alínea f), se está a referir a autoridade administrativa: ao da arguida ou ao estabelecimento da “EMP03...”? Não é descrito um específico ato praticado por EE. Não refere a data do contacto.

As alíneas g) e h) constituem matéria de facto, mas insuficiente. A segunda parte na alínea h) (a partir de «não resultando dos autos…») constitui matéria de direito.

Acresce dizer que em ambas as decisões administrativas é feita referência a várias pessoas físicas, mas sem se densificar se as mesmas praticaram algum ato específico e a que título atuaram. São referidos os nomes de CC, DD, e EE, pessoas com quem alegadamente a entidade administrativa contactou, mas nada mais é dito. Não é descrito um específico ato praticado por estas pessoas, e nem se consegue depreender dos factos provados ao certo quem são aquelas pessoas (conforme já foi analisado supra).

Tudo exposto, conclui-se que não foram devida e adequadamente discriminados os factos imputados à arguida, baseando-se a entidade administrativa em constantes considerações conclusivas e recorrendo frequentemente a um relatório das diligências efetuadas, descrevendo o que foi observado, os documentos disponibilizados, com quem contactou e o resultado dessas diligências, o que porém não são factos, nem é a forma correta de descrição e fundamentação.

Igualmente a decisão administrativa, na matéria de facto, mistura factos com meios de prova. Meios de prova não são factos; a descrição de um meio de prova também não é matéria factual.

É ainda frequente, no elenco dos “factos provados” a referência constante a matéria de Direito, com remissão para as normas jurídicas, o que deveria estar apenas reservado para a Fundamentação de Direito.

Com tal forma de proceder, fica afetado o direito de defesa da arguida, pois não lhe permite tomar um devido e adequado conhecimento dos factos que lhe são imputados.

A conclusão de que a arguida praticou uma ou várias contraordenações (não cumprindo com o determinado nas normas) deve ser extraída de factos concretos, expostos na decisão, o que não sucede.

Os factos provados tornam-se assim de leitura difícil, sendo difícil destrinçar entre factos e direito, factos e meios de prova, e factos e conclusões.

As decisões administrativas relativamente à fundamentação dos factos dados por provados limitam-se apenas ao seguinte: «a apreciação da matéria supra fundou-se na análise crítica da prova dos autos - máxime do Auto de Notícia n.º ...8 e ...0, documentos anexos, na defesa da arguida e depoimento da testemunha indicada- conjugada com as regras da experiência» e «a apreciação da matéria supra fundou-se na análise crítica da prova dos autos - máxime do Auto de Notícia n.º ...9 e documentos juntos, defesa da arguida e depoimento da testemunha- conjugada com as regras da experiência»

Ora, esta fundamentação, tendo particularmente por presente que a arguida tinha anteriormente apresentado defesa escrita, afigura-se como claramente insuficiente.

A decisão deve ser clara e percetível, contendo além da fundamentação de facto e de direito, a enumeração dos factos concretamente imputados à arguida (isto é, a narração, ainda que sintética, dos factos que fundamentam a aplicação de uma coima, incluindo se possível, o lugar, o tempo, a motivação e o grau de participação do agente e quaisquer outras circunstâncias relevantes para a determinação da sanção).

Além do mais, a imputação de factos tem de ser precisa e não genérica, concreta e não conclusiva, recortando com nitidez os factos que são relevantes para caracterizarem o comportamento contraordenacional, incluindo as circunstâncias de tempo e de lugar.

As considerações de direito devem apenas ser incluídas na fundamentação desse campo, não se confundindo factos com direito.

b) Contradição entre os factos provados quanto ao dolo/negligência e a fundamentação de facto e falta de enumeração de factos concretos quanto ao dolo

Da leitura da decisão administrativa de fls. 28-35 (processos n.ºs 1604/19 e 1284/20), decorre uma clara contradição entre os factos provados e a fundamentação de direito (em particular na parte da “Sanção”).

Desenvolvendo.

No elenco dos factos provados consta nas alíneas y), aa) e bb) o seguinte: «y) Ao atuar da forma descrita a arguida não agiu com o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem a censurabilidade à tentativa de prática da infração nos termos supra descritos ou que excluam a ilicitude da sua conduta. aa) A arguida exerce atividade regulada por lei, pelo que ao proceder ao movimento transfronteiriço de resíduos, tinha obrigação de procurar conhecer todos os enquadramentos legais para que o mesmo fosse validamente realizado. bb) Não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária e de que era capaz, para conhecer e cumprir as obrigações legais inerentes ao transporte de resíduos por si realizado…».

Ora, destes factos, assim redigidos, ainda que com considerações conclusivas, retira-se a conclusão que a atuação da arguida está a ser imputada a título de negligência, e nunca dolosamente.

E inicialmente na fundamentação da culpa, a fls. 34, a entidade administrativa escreve precisamente que «pela matéria provada considera-se a conduta da arguida subsumível no artigo 15.º alínea a) do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do RGCO, termos em que, tendo violado o dever de cuidado a que estava obrigada e que era capaz, é sancionável a título de negligência, nos termos do artigo 9.º/2 da LQCA».

Todavia, constata-se que a arguida foi condenada a título doloso, particularmente no que à contraordenação ambiental muito grave diz respeito, como o dispositivo assim o comprova «Decisão: b)…a título de dolo».

A fls. 34, depois de ter escrito que a matéria provada subsume-se à atuação a título negligente, a autoridade administrativa a dado momento decide alterar a narrativa, passando a imputar à arguida a atuação a título doloso, isto não na fundamentação de facto, mas já na fundamentação de direito. Escreve assim: «Sobre a tentativa e no que respeita ao elemento subjetivo do tipo…constata-se que a tentativa de praticar a contraordenação em causa pode ser efetuada somente a título doloso. A figura jurídica da tentativa não admite a negligência. (…) Logo, a infração é imputada a título de dolo, porquanto a arguida praticou os atos intencionalmente, tendo conhecimento e consciência do significado antijurídico da sua atuação, pelo que atuou livre e conscientemente, bem sabendo que a sua conduta conduziria a um resultado proibido por lei. (…) Muito embora a arguida tenha (alegadamente) corrigido a situação após a ação da IGAMAOT e da AT, a verdade é que a materialidade da infração e o facto de ter sido cometida pela sociedade arguida com conhecimento e vontade demonstram que agiu com dolo».

Ora, no elenco dos factos provados em nenhum momento são descritos factos passíveis de subsumir a conduta da arguida a uma atuação dolosa. No máximo, apenas se poderia subsumir a uma atuação com negligência.

Para a arguida ser condenada a título doloso, tinham de estar descritos factos, no ponto III, na parte “Factos com relevo para a decisão”, passíveis de se subsumir ao dolo.

A decisão administrativa, a nível do elemento subjetivo, nesta parte, é confusa e incoerente.

Como se expôs supra, a fundamentação deve ser clara e precisa, permitindo à arguida compreender a razão de ser da decisão de aplicação de uma coima.

Porém, no caso, quanto à decisão administrativa de fls. 28-35 (processos n.ºs 1604/19 e 1284/20), no elenco dos “Factos”, não são imputados os elementos passíveis de preencher o elemento subjetivo a título de dolo. Apesar de poder existir menos rigor neste tipo de decisões, um mínimo exige-se.

Tal dificulta a sindicância da decisão e prejudica a defesa da arguida.

Como se pode ler no acórdão da Relação do Porto de 11-04-2012, «a culpabilidade continua a ser um elemento típico das condutas contra-ordenacionais [Ac. R. C. de 2009/Mai./13], afastando-se a possibilidade de punição de uma contra-ordenação independentemente do carácter censurável do facto cometido [Ac. STJ de 2003/Jun./26]. Daí que a imputação de um facto contra-ordenacional e a sua responsabilização, exija sempre um nexo de imputação subjectiva, seja através de uma conduta dolosa, seja através de uma conduta negligente [Ac. R. C. de 2009/Mar./11 e Ac. R. E. de 2011/Dez./06]».

Quanto ao dolo, observado o disposto no artigo 14.º do Código Penal, constata-se que o tipo subjetivo de ilícito conceitualiza-se na sua formulação mais geral, como conhecimento e vontade da realização do tipo objetivo de ilícito, o mesmo será dizer, o dolo do tipo decompõe-se no conhecimento (momento intelectual) e vontade (momento punitivo) de realização do facto. No elemento intelectual do dolo verdadeiramente e antes de tudo se trata é da necessidade para que o dolo do tipo se afirme, que o agente conheça, saiba, represente corretamente ou tenha consciência das circunstâncias de facto que preenche um tipo de ilícito objetivo (cfr. os ensinamentos de Jorge de Figueiredo Dias em Direito Penal, Parte Geral, Tomo I, 2ª edição, Janeiro de 2011, Coimbra Editora, páginas 348-351; bem assim a jurisprudência que, em concretização desses ensinamentos, definiu a estrutura do dolo como comportando um elemento intelectual e elemento volitivo, consistindo aquele na representação pelo agente de todos os elementos que integram o facto ilícito e na consciência de que esse facto é ilícito e a sua prática é censurável, de molde que «a afirmação da existência do elemento intelectual do dolo exige que o agente tenha conhecimento da ilicitude ou ilegitimidade da prática do facto» - vide o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra 21.01.2014, processo n.º2572/10.2TALRA.C1).

Pode, então, dizer-se que pratica uma contraordenação a título doloso todo aquele que, no momento e nas circunstâncias em que age (ora, por ação, ora por omissão), fá-lo com conhecimento e vontade de realização da factualidade material típica, ou seja, da conduta descrita como infração contraordenacional, e com consciência da respetiva proibição.

Portanto, «[n]um crime/ ou contraordenação doloso, da acusação há-de constar necessariamente, pela sua relevância para a possibilidade de imputação do crime ao agente, que o arguido agiu livre (afastamento das causas de exclusão da culpa - o arguido pôde determinar a sua acção), deliberada (elemento volitivo ou emocional do dolo - o agente quais o facto criminoso) e conscientemente (imputabilidade - o arguido é imputável), bem sabendo que a sua conduta era proibida e punida por lei (elemento intelectual do dolo, traduzido no conhecimento dos elementos objectivos do tipo)» (cf. o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 01.06.2011 no processo 150/10.5T3OVR.C1).

Quanto à negligência, a condenação por contraordenação negligente exige, antes de mais, a narração e demonstração factual objetiva e subjetiva da violação do dever de cuidado, própria da negligência. A negligência é violação do dever objetivo de cuidado ou criação de um risco não permitido e determina-se com recurso a uma dupla averiguação: por um lado, há que procurar saber que comportamento era objetivamente devido em determinada situação em ordem a evitar a violação não querida do direito e, por outro, se esse comportamento podia ser exigido do agente, atentas as suas características e capacidades individuais. Acresce que atendendo a que a negligência pode ser consciente ou inconsciente, devem ser discriminados os factos para tal conclusão.

Para que estejamos na presença de uma contraordenação é necessário, atento o disposto nos artigos 1.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, para além do mais, que estejamos perante um facto ilícito praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligência.

De referir que não cabe à arguida alegar e provar que atuou sem dolo ou negligência, antes cabendo à entidade administrativa alegar os factos dos quais se depreende que a atuação daquele foi dolosa ou negligente.

Para que se faça prova desse dolo ou dessa negligência, necessário se torna que estejam alegados factos que, uma vez provados e demonstrados, permitam concluir ter existido, em concreto, dolo ou negligência.

Não basta, para o referido efeito, que se teçam considerações genéricas ou conclusivas quanto ao elemento subjetivo, sendo necessário que em concreto se atribua determinado comportamento à recorrente suscetível de preencher, na sua integra, a exigência subjetiva da norma.

Destarte, na decisão administrativa condenatória deverão estar presentes os factos necessários e suficientes para que se integrem e preencham os conceitos de dolo ou, caso seja essa a situação e a lei assim o permita, a negligência.

Diga-se ainda, que é evidente que a prova dos factos subjectivos do ilícito contra-ordenacional não havendo confissão, só por recurso à prova indirecta ou por presunções, recorrendo a juízos de racionalidade, de lógica e da experiência, pode fazer-se. Mas há que distinguir estes dois planos: por um lado, a prova desses factos e, por outro, uma vez provados, a sua descrição no elenco de factos que, quer a decisão administrativa, quer a decisão judicial hão-de conter. - cf. acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 19-02-2013, processo n.º 854/11.5TAPDL.L1-5.

A tarefa de averiguar e provar o elemento subjetivo cabe, ab initio, à entidade administrativa. Compete, assim, à autoridade administrativa fundamentar a sua decisão, do ponto de vista subjetivo, densificando os factos concretos que integram o dolo ou a negligência, não se bastando com considerações conclusivas ou de direito.

Em particular, quanto ao elemento subjetivo, reproduzem-se aqui as considerações tecidas pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 31-10-2019, acima citado:

«Neste conspecto - e sem descurar que à «decisão administrativa não é exigível o rigor formal que deve informar uma decisão criminal, havendo apenas que acatar o disposto no artigo 58º do RGCO», devendo «as exigências de fundamentação da decisão da autoridade administrativa (…) ser menos profundas do que as exigidas para os processos criminais» (acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 09.07.2009, processo n.º2761/08-1, Maria Fernanda Palma) -, é na própria definição do que seja uma contraordenação que se deteta tratar-se de «todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima» (artigo 1.º do R.G.C.O.), acrescentando-se que só «é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligência» (artigo 8.º do mesmo diploma legal).

De facto, «dos princípios basilares do direito contra-ordenacional é o princípio da culpa», sendo «necessário que [o facto] possa ser imputado a título de dolo ou negligência, consistindo o dolo no propósito de praticar o facto descrito na lei contra-ordenacional e a negligência na falta do cuidado devido, que tem como consequência a realização do facto proibido por lei» (acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11.03.2009, processo n.º529/08.2TBTMR.C1, Jorge Gonçalves, por apelo aos ensinamentos de JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, in O Movimento da Descriminalização, em Jornadas de Direito Criminal, p.3331, apud MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, op. cit., p.118, autor aquele que explicou - a propósito da consagração, igualmente no R.G.C.O., do princípio da culpabilidade, com afloramentos em várias normas daquele diploma como os artigos 8.º, n.º 2, 9.º, n.º1, 16.º, n.º 2, 18.º, n.º 1, 21.º, n.º1, 26.º, alínea a), e 51.º -, que não se trata de uma culpa, como a jurídico-penal, baseada numa censura ética, dirigida à pessoa de agente e à sua atitude interna, mas apenas de uma imputação do facto à responsabilidade social do seu autor; dito de outra forma, da adscrição social de uma responsabilidade que se reconhece exercer ainda uma função positiva e adjuvante das finalidades admonitórias da coima).

Significa isto, e sem olvidar a menor exigência de fundamentação que impende sobre a decisão administrativa, que a mesma deve obedecer a um limite apropriado no que concerne quer à descrição - que há-de ser concreta e precisa - dos factos praticados que objetivamente integrem a contraordenação em causa (a sua vertente objetiva ou material), quer à natureza - dolosa ou negligente - da atuação a que aqueles factos se reconduzem (a sua vertente subjetiva ou culposa).

Por outras palavras, bem mais elucidativas, a «imputação de factos tem de ser precisa e não genérica, concreta e não conclusiva, recortando com nitidez os factos que são relevantes para caracterizarem o comportamento contra-ordenacional, incluindo as circunstâncias de tempo e de lugar», e deve, «além disso, (…) conter os elementos do tipo subjectivo do ilícito contra-ordenacional» (acórdão do Supremo tribunal de Justiça de 06.11.2008, processo n.º 08P2804, Rodrigues Costa).». - negrito nosso.

Ora, no caso, como se expôs supra apesar de a arguida ter sido condenada a título de dolo, numa das decisões administrativas, a verdade é que não foram descritos factos a esse respeito no elenco dos “Factos”. O preenchimento do elemento subjetivo retira-se dos factos provados, não podendo a autoridade administrativa decidir em sede de fundamentação de direito, já após ter decidido descrever e dar como provados factos a título de negligência, subitamente decidir imputar à arguida uma atuação a título doloso, apenas por tal ser mais conveniente, pois segundo a própria «a figura jurídica da tentativa não admite a negligência».

Ademais, além da falta de descrição dos factos a título doloso (isto no elenco dos “Factos”), ocorrem contantes contradições na decisão administrativa quanto ao elemento subjetivo: por um lado são descritos factos a título de negligência, no elenco dos “Factos”, por outro lado na fundamentação de direito são descritos quer factos a título de negligência quer a título doloso, sendo que depois a final a arguida é condenada a título doloso, o que conduz a uma total incoerência.

Assim, concluindo, além de existir uma clara e notória contradição entre os factos dados por provados e a fundamentação de direito, quanto ao elemento subjetivo, também existe uma clara e evidente falta de fundamentação quanto ao dolo, não sendo descritos factos a esse respeito.

Regressando ao caso dos autos, diga-se ainda:

Para a arguida estar em posição adequada de se defender é necessário conhecer da concreta factualidade que lhe é imputada.

A deficiência na exposição da factualidade, torna impossível ou bastante difícil sindicar os fundamentos de facto e de direito em que assentou a formação da convicção da entidade administrativa a tal propósito.

Nesta sede cabe ao Tribunal apreciar se a decisão cumpriu com os requisitos legais e se os factos apurados anteriormente efetivamente ocorreram, de acordo com a prova produzida. Ora, se os próprios factos são insuficientes carece desde logo o Tribunal das ferramentas necessárias para poder decidir.

A exigência de fundamentação refere-se, não só aos factos que materializam a contraordenação, mas também às circunstâncias relevantes para a determinação da medida da sanção e in casu não descortina o Tribunal onde está satisfeita essa exigência. Ora, se a decisão administrativa omite esses factos, não podia a arguida avaliar a justiça das coimas aplicadas, apresentando-se como puramente discricionária a fixação dessa medida da sanção.

Pelo exposto, tendo em conta tudo o supra expendido, conclui-se que a fundamentação levada a cabo na decisão em crise é manifestamente insuficiente para sustentar a prolação das decisões condenatórias em causa. As decisões impugnadas padecem da falta de elementos essenciais, maxime, de descrição cabal dos factos/fundamentação da decisão, nos termos acima desenvolvidos, elementos estes de verificação obrigatória em face do disposto no artigo 58.º, n.º 1, alíneas b) e c), do DL n.º 433/82.

Não contendo os elementos essenciais, acima referidos, a decisão não permite a apreensão dos seus fundamentos. As considerações conclusivas, os meios de prova misturados com factos, a falta de descrição clara e precisa da factualidade imputada, as contradições e a falta de descrição adequada dos factos imputados a título do elemento subjetivo e elemento objetivo, conduzem a que as decisões recorridas não sejam passíveis de juízos acerca da verificação das imputadas infrações, o que colide com o exercício do direito de defesa da arguida, pois tal não permite que se ataquem os pressupostos e fundamentos da decisão, precisamente, por falta de indicação precisa e discriminada dos elementos indicados no artigo 58.º, nem permite, por outro lado, que o Tribunal analise tais fundamentos ou pressupostos em ordem a aferir se há a verificação da factualidade que consubstancia a prática da contraordenação.

Assim, pese embora se tenha presente que as características e natureza do procedimento contraordenacional não são equivalentes às garantias e exigências prescritas para o processo jurisdicional, considera o Tribunal que as decisões recorridas não contém todos os elementos legalmente impostos.

Como se expôs supra, a falta ou manifesta insuficiência de fundamentação constitui nulidade da decisão administrativa, nos termos dos artigos 374.º, n.º 2 e 379.º, n.º 1, al. a), do Código de Processo Penal (ex vi do artigo 41.º, do RGCO), o que obsta à apreciação do mérito desta causa.

A decisão desta questão torna inútil a apreciação do mérito da causa em si.

Assim, nesta medida as decisões administrativas em análise encontram-se feridas de nulidade por violação do disposto no artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, conjugado com os artigos 374.º e 379.º do Código de Processo Penal, o que ora se impõe declarar.

Resta apreciar qual a consequência a extrair de tais vícios.

Ora, termos do disposto no artigo 62.º, n.º 1, do RGCO, a remessa dos autos ao juiz, pelo Ministério Público, vale como acusação.

A acusação desprovida da descrição dos factos imputados ao arguido considera-se manifestamente infundada, devendo ser rejeitada, nos termos previstos no artigo 311.º, n.º 2, al. a) e n.º 3, al. b), do Código de Processo Penal, aplicável por via do disposto no artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.

Nesse mesmo sentido aponta o artigo 64.º, n.º 3, do mesmo diploma, que estatui que «O despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação», não prevendo a possibilidade de devolução dos autos à autoridade administrativa, para efeito de suprimento da nulidade da decisão proferida por ser manifestamente infundada.

Assim, tal como se decidiu no acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 19-05-2016, processo n.º 4302/15.3T8VCT.G1: «A decisão da autoridade administrativa é suscetível de impugnação judicial, impugnação essa que, apresentada, embora, àquela, é enviada para o Ministério Público que, se a tornar presente ao juiz, vale como acusação. Valendo, em face da lei, após apresentação judicial, como acusação, se tal decisão for omissa quanto a factos, não se lhe deve aplicar o regime legal supletivo vigente para a sentença que omita a fundamentação. Nessa medida, considerando-se a decisão administrativa/acusação manifestamente infundada, se o juiz não decidir o arquivamento por despacho, na sentença proferida após julgamento, deverá absolver o arguido da prática da contraordenação que lhe foi imputada.»

No mesmo sentido se decidiu, no acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11-11-2020, processo n.º 4302/15.3T8VCT.G1, onde se lê que: «Em boa verdade, a equivalência da decisão administrativa, se judicialmente impugnada, à acusação transporta-nos para a disciplina do artigo 283.º do CPP enquanto comina de nulidade a acusação que não contiver a narração dos factos que fundamentam a aplicação de uma pena ou medida de segurança; patologia esta, que, respeitando à ausência de descrição completa dos elementos constitutivos do crime, não pode vir em momento processual subsequente a ser colmatada, não se vendo razão para que o mesmo não seja aplicável ao ilícito contraordenacional.».

Decidiu o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09-11-2022, processo n.º 1004/22.8T9AVR.P1:

«Face à apontada nulidade da decisão administrativa, a questão que ora se coloca consiste em saber se tal nulidade deve ser sanada pela autoridade administrativa ou, ao invés, como defende a sentença recorrida, deve ser determinado o arquivamento dos autos. (…)

Também quanto a esta questão a jurisprudência não tem sido uniforme.

Uma parte da jurisprudência sustenta que a nulidade resultante da violação da al. b) do Nº 1 do artº 58º do RGCC, enquanto não contém uma descrição completa dos factos imputados, deve ser suprida pela autoridade administrativa- cfr., v. g., o Ac. do STJ de 06.11.2008 (proc. n.º 08P2804), os Acs. do TRL de 28.04.2004 (proc. n.º 1947/2004-3), de 19.02.2013 (proc. n.º 854/11.5TAPDL.L1-5) e o Ac. do TRE de 25.09.2012 (proc. n.º 82/10.7TBORQ.E1). No mesmo sentido, escreve Pinto de Albuquerque: “O tribunal pode, no exercício dos seus poderes de controlo da legalidade, ainda declarar a nulidade da decisão administrativa recorrida e ordenar a remessa dos autos à autoridade administrativa competente para a sanação do vício”.

No sentido de que a referida nulidade determina a absolvição do arguido, pronunciaram-se o Ac. do STJ de 29.01.2007 (proc. nº 06P3202), Ac. do TRG de 19.05.2016 (proc. nº 4302/15.3T8VCT.G1 e Ac. do TRL de 31.10.2019 (proc. nº 344/19.8T9MFR.L1-9).

Como se salienta na decisão recorrida, o artigo 64º nº 3 do RGCC estatui que o "despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação", não prevendo a possibilidade de devolução dos autos à autoridade administrativa, para efeito de suprimento da nulidade da decisão proferida por manifestamente infundada.

Por outro lado, ao nível das consequências da nulidade da decisão, a questão não pode ser encarada como se de um vício da decisão se tratasse, designadamente do vício de insuficiência para a decisão da matéria de facto provada, a determinar o "reenvio" para a entidade que a proferiu. Trata-se de problemática que se coloca a montante desse tipo de vício, produzindo um efeito/consequência muito mais definitivo.

Acresce que, permitir-se a sanação da nulidade, através do acrescento de elementos constitutivos do elemento subjetivo que inicialmente não constavam da decisão administrativa, corresponderia a uma alteração fundamental da decisão, equivalendo a transformar uma conduta atípica numa conduta típica. E o certo é que os factos constantes da decisão administrativa (aqueles concretos factos) não constituem infração contraordenacional, por não conterem todos os pressupostos essenciais de que depende a aplicação ao agente de uma coima - por manifesta ausência de caracterização das circunstâncias que permitem estabelecer um nexo psicológico de ligação dos factos objetivos ao agente e a sua imputação a título de negligência.

Entendemos, por isso, como a sentença recorrida, que "a ausência de descrição completa dos elementos constitutivos do crime (no presente caso, contraordenação), não pode vir em momento processual subsequente a ser colmatada", impondo-se por isso o arquivamento dos autos por falta de objeto (artº 64º nº 3 do RGCC).» - [negrito nosso]

Aplicando esse entendimento ao caso dos autos, importa declarar a nulidade das decisões administrativas em análise e determinar o arquivamento dos autos. (…)”

3. Apreciação do recurso

a) Da alegada extemporaneidade do recurso

A arguida “EMP01..., LDA.” invoca que o artigo 74.º, n.º 1, do Decreto-Lei nº 433/82 de 27/10, determina que o “O recurso deve ser interposto no prazo de 10 dias a partir da sentença ou do despacho, ou da sua notificação ao arguido, caso a decisão tenha sido proferida sem a presença deste.”

Ora, uma vez que a sentença foi proferida pelo Tribunal a quo em 27.05.2025, na presença da Senhora Procuradora da República e do mandatário da arguida, mas sem a presença da gerência da arguida, por ter sido dispensada a sua comparência, contados os 10 dias desde aquela data, resulta que o recurso deveria ter sido interposto até ao dia 06.06.2025 e, com os 3 dias de multa, no máximo, até ao dia 11.06.2025.

Ainda que estes 10 dias se contassem da notificação da sentença à arguida (uma vez que foi expedida notificação à mesma no dia 27.05.2025), o prazo de recurso teria terminado em 09.06.2025 e, com os 3 dias de multa, no máximo, em 12.06.2025, pelo que, tendo o recurso sido interposto a 16.06.2025, a sua apresentação seria extemporânea.

As datas acima indicadas pela arguida estão corretas, contudo, a mesma olvidou que o prazo de recurso não é de 10 dias, mas sim de 20 dias, por aplicação do disposto no n.º4, do artigo 55.º, nº4, da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (Lei Quadro das Contraordenações Ambientais), na redação introduzida pela Lei n.º114/2015, de 28 de agosto.

Assim, não se verifica a invocada extemporaneidade, pelo que o recurso interposto pelo Ministério Público é tempestivo.

b) Nulidade da decisão da autoridade administrativa e as suas consequências

Importa agora apreciar se as decisões administrativas em causa enfermam ou não de nulidade. A decisão recorrida aponta essencialmente dois vícios às decisões administrativas em causa:

· A falta de concretização adequada dos factos imputados à arguida (mistura de factos com meios de prova e normas jurídicas), e de fundamentação dos factos dados como provados - deficiente fundamentação;

· A contradição entre os factos provados quanto ao dolo/negligência e a fundamentação de facto e falta de enumeração de factos concretos quanto ao dolo;

Analisemos o primeiro vício apontado pelo Tribunal a quo.

O artigo 58.º do Regime Geral das Contraordenações, disciplina os requisitos formais da decisão que aplica coimas ou sanções acessórias.

Nos termos do n.º 1 desse normativo, a decisão deve conter:

a) A identificação dos arguidos;

b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas e indicação das normas de punição;

c) A fundamentação da decisão;

d) A coima e as sanções acessórias aplicadas.

Estes requisitos assumem importância central no processo contraordenacional pois garantem o conhecimento completo dos factos e das normas imputadas ao arguido, condição essencial para o exercício efetivo dos seus direitos de defesa e para a impugnação judicial da decisão administrativa.

Sem necessidade de se repetir a transcrição da decisão já acima realizada, pode dizer-se que, essencialmente o Tribunal a quo operou a separação, entre os factos qualificados pelas decisões administrativas como “com relevo para a decisão”, daqueles que são efetivamente factos e de outros, que apesar de constarem desse elenco são, na realidade, considerações de direito, meios de prova, conclusões e até normas jurídicas.

No seu recurso, o MºPº, a propósito deste primeiro aspeto, alega que, as decisões proferidas pelo IGAMAOT não são nulas, pois contêm, ainda que de forma pouco clara e desorganizada, a fundamentação de facto e de direito, não se impondo à autoridade administrativa o mesmo rigor técnico-jurídico que se impõe a uma autoridade judiciária e que a arguida conseguiu claramente reconhecer a factualidade que lhe era imputada.

Se é certo que é reconhecida por todos as particularidades das decisões administrativas face às decisões judiciais, não é menos certo que se impõe, em qualquer ato administrativo algum rigor e justificação, de modo a que o visado pelo processo de contraordenação possa exercer uma defesa efetiva.

No caso concreto, da leitura integral das duas decisões verifica-se efetivamente o emaranhado de factos, provas, conclusões e argumentos jurídicos, apontados pelo tribunal a quo, o que aliás não é posto em causa no recurso interposto.

Assim, a questão pertinente que se coloca é a de saber se a sentença recorrida, ao analisar as decisões administrativas, foi mais rigorosa do que as exigências legais decorrentes do RGCO.

A decisão administrativa, proferida num processo de contraordenação, não tem de apresentar o mesmo rigor formal, a mesma estrutura nem a mesma densidade argumentativa que uma sentença judicial, porque a natureza dos dois atos é substancialmente distinta.

A decisão administrativa é um ato administrativo sancionatório, praticado no exercício de poderes próprios da Administração, ao passo que a sentença é um ato jurisdicional, sujeito ao formalismo e às exigências próprias da função jurisdicional, daí que não se possa exigir à autoridade administrativa o nível de detalhamento analítico que se impõe aos tribunais.

O próprio Regime Geral das Contraordenações confirma esta diferenciação ao estabelecer apenas requisitos mínimos para a decisão administrativa (art.º 58º RGCO), limitando os mesmos à identificação do arguido, à descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas, a indicação das normas segundo as quais se pune, a fundamentação da decisão, a coima e as sanções acessórias. Já ao juiz, por força das disposições do Código de Processo Penal aplicáveis, exige-se uma sentença estruturada, com fundamentação exaustiva, análise crítica da prova e articulação jurídico-normativa desenvolvida. O legislador distinguiu, portanto, de forma clara, o grau de rigor exigido a cada tipo de decisão.

Esta diferença decorre também dos próprios princípios que orientam o processo contraordenacional, assente na simplicidade, na celeridade e na economia processual. Pretender que a Administração produza decisões com o mesmo nível de formalismo de uma sentença judicial contraria esses princípios e distorce a natureza do procedimento.

A fundamentação exigida ao ato administrativo tem uma finalidade muito mais limitada: permitir ao arguido compreender as razões que conduziram à decisão e exercer, de modo efetivo, o seu direito de defesa. Não tem de fornecer um juízo definitivo sobre todos os factos e argumentos, nem de analisar de forma exaustiva os elementos probatórios, tarefas reservadas ao tribunal.

Vejamos as decisões administrativas em causa, atendendo apenas aos factos imputados à arguida, deixando para análise posterior a questão do dolo ou da negligência, conforme as situações.

A fls. 31 e 32 dos autos, encontram-se os factos provados com relevo para a decisão, referentes aos processos de contraordenação nº ...9 e ...0.

Efetivamente estes factos dão essencialmente conta da atividade desenvolvida pela autoridade administrativa e não pela arguida (são exemplo disto os factos descritos nas als. a), b), c), j, k, l, m, n, o, p, t, v, w e x). Dos restantes factos, que misturam considerações de direito e conclusões, pode retira-se alguma atuação da arguida. Contudo, não é uma tarefa fácil. Podemos afirmar que dos mesmos resulta - auto de notícia ...9 - que, em 30/01/2018 a arguida tratou de uma transferência transfronteiriça de resíduos, tendo utilizado uma classificação incorreta e sem ter realizado o procedimento de notificação e autorização prévios, estando deste modo em incumprimento.

Em relação ao auto de notícia ...0, pode extrair-se que a IGAMAOT em 8/6/2020 procedeu a uma inspeção na alfândega Marítima do Porto de ..., no decurso da qual detetou o armazenamento de big bags (no interior do contentor identificado em o)) que continham resíduos triturados de plástico, mas que estavam classificados como poliamida, tendo tal declaração sido realizada pela arguida, que, posteriormente, a corrigiu.

Dos factos respeitantes ao auto de notícia ...9, pode retirar-se que na sequência de uma inspeção realizada no dia 23/05/2019 ao estabelecimento EMP03..., Lda, apurou-se que a arguida, pessoa encarregue da transferência de um movimento de resíduos realizado em 25/01/2018, que tinha como destino a empresa EMP04... Co (...), indicou no campo 10 a classificação do referido resíduo como código Basileia B3030 quando, na realidade, os mesmos deveriam ter sido classificados com o código ...; Em 28/05/2018, a arguida, pessoa encarregue de tratar da transferência de resíduos, classificou resíduos com o código ... mas não promoveu qualquer procedimento de notificação e autorização prévio, para a realização dos movimentos em causa, incumprindo o regulamento CE nº 1013/2006.

Assim, ainda que de forma não muito evidente, é possível à arguida compreender os factos objetivos que lhe são imputados. Nesta mistura de factos e provas é também possível descortinar, quais os meios de prova que fundamentam os mesmos, e que são essencialmente a prova documental indicada ao longo da descrição dos factos e da motivação. É evidente que esta descrição não tem o rigor da fundamentação de uma sentença, mas pelas razões já acima apontadas, não se julga que tal seja exigível.

Efetivamente, a jurisprudência tem sido consistente ao afirmar que a decisão administrativa deve ser sucinta, mas inteligível, e que só é inválida ou nula, quando a fundamentação é tão insuficiente que impeça o arguido de perceber o essencial para se defender. Não se exige à autoridade administrativa a realização de um exame crítico da prova nem uma análise detalhada de cada facto ou argumento, como sucede nas decisões judiciais.

Assim, não se acompanha o primeiro argumento do Tribunal a quo para determinar a nulidade das decisões administrativas.

O segundo argumento da decisão recorrida para determinar a nulidade das decisões administrativas em causa, relaciona-se com o elemento subjetivo das mesmas, entendendo a mesma que, por um lado existe contradição entre os factos provados quanto ao dolo/negligência e a fundamentação de facto e, por outro, que se verifica a falta de enumeração de factos concretos quanto ao dolo.

Na decisão administrativa de fls. 28-35, e conforme já acima foi referido, estão em causa a prática de duas contraordenações, sendo o teor da decisão o seguinte:

a) Condenar a Arguida na coima de € 12.000,00 (doze mil euros), pela prática de uma contraordenação ambiental grave, p. e p. pelas disposições conjugadas do nº 2 do artigo 3º e 4 e artigo 18º do Regulamento (CE) 1013/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho, e da alínea d) do n.º 2 do artigo 9º do Decreto Lei nº 45/2008, de 11 de março, sancionável nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 22º da LQCA (atualmente p. e p. pelos n.ºs 2 e 4 do artigo 3.º e artigo 18.º do Regulamento (CE) n.º 1013/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho e pela alínea gg) do n.º 2 do artigo 117.º do Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro)

b) Condenar a Arguida na coima de € 120.000,00 (cento e vinte mil euros), pela tentativa de uma contraordenação ambiental muito grave, p. e p. pelas disposições conjugadas da alínea b) do nº 1 do artigo 3º e artigo 4º do Regulamento (CE) nº. 1013/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho, e da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei nº 45/2008, de 11 de março, sancionável nos termos da alínea b) do n.º 4 do artigo 22 e, a título de dolo, e artigo 10º da LQCA (atualmente p. p. pelo artigo 3.º/1 al. b) e artigo 4.º do Regulamento (CE) n.º 1013/2006,do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho, e pela alínea e) do n.º 1 do artigo 117.º do Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro).

Assim, resulta o cometimento pela arguida de uma contraordenação a titulo de negligência e de uma tentativa de contraordenação a título doloso.

Vejamos o que é descrito na factualidade, a este propósito.

A decisão administrativa de fls. 28 a 35 dos autos, deu como provada a seguinte factualidade subjetiva: “(…)

y) Ao atuar da forma descrita a arguida não agiu com o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem a censurabilidade à tentativa de prática da infração nos termos supra descritos ou que excluam a ilicitude da sua conduta. (…) - Este ponto refere-se à tentativa de contraordenação referida na condenação b) acima transcrita.

bb) Não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária e de que era capaz, para reconhecer e cumprir as obrigações legais inerentes ao transporte dos resíduos por si realizados, não se descortinando quaisquer factos que retirem a censurabilidade à infração praticada nos termos supra descritos ou que excluam a ilicitude da sua conduta. (…) - Este ponto refere-se à contraordenação referida na condenação a) acima transcrita.

“(…) MOTIVAÇÃO

A apreciação da matéria supra fundou-se na análise crítica da prova dos autos - máxime do Auto de Notícia n.º ...8 e ...0, documentos anexos, na defesa da arguida, documentos anexos e depoimento da testemunha indicada - conjugada com as regras da experiência (…)”

Em relação à culpa pode ler-se em tal decisão que, “(…) pela matéria provada considera-se a conduta da arguida subsumível no artigo 15º/al. a) do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32º do RGCO, termos em que tendo violado o dever de cuidado a que estava obrigada e que era capaz é sancionável a título de negligência(…).

b) sobre a tentativa e no que respeito ao elemento subjetivo do tipo, atentos o nº 1 do artigo 9º da LQCA e o nº 1, do artigo 12º do RGCO, constata-se que a tentativa de praticar a contraordenação em causa, pode ser efetuada somente a título doloso. A figura jurídica da tentativa não admite negligência. (…)

Para depois concluir que: “(…) Ora, a arguida, exercendo a sua atividade no âmbito da gestão de resíduos, não podia desconhecer o conteúdo da lei em vigor nessa matéria. Ademais, ainda que a Arguida tivesse agido sem consciência da ilicitude dos factos, tal desconhecimento seria bastante censurável, atenta à sua atividade económica. No que concerne à culpa com que a arguida atuou, considera-se que esta agiu com dolo (…)” .

Ora como é fácil de concluir, se o que se dá como provado é que a arguida atuou de forma negligente “(…) y) Ao atuar da forma descrita a arguida não agiu com o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem a censurabilidade à tentativa de prática da infração nos termos supra descritos ou que excluam a ilicitude da sua conduta. (…) - não se pode depois, porque na situação concreta não é possível condenar com base na negligência, dizer que em relação à tentativa, a arguida agiu com dolo.

Assim, nesta parte da decisão, e conforme apontado pelo Tribunal a quo, existe uma clara contradição entre a factualidade provada e a condenação, e uma insuficiência de factos provados de que resulte a atuação dolosa da arguida (em relação à tentativa de contraordenação pela qual foi condenada).

Diga-se também que não existem factos provados que permitam concluir pela atuação negligente da arguida. É verdade que o “chavão” está na factualidade assente: “a arguida não agiu com o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz”, mas em termos concretos, que se traduziu a sua conduta negligente?

De acordo com a lei penal, age com negligência quem, por não proceder com o cuidado a que, segundo as circunstâncias, está obrigado e de que é capaz, representar como possível a realização de um facto que preenche um tipo de crime mas atua sem se conformar com essa realização, ou, não chega sequer a representar a possibilidade de realização do facto (art.º 15º do CP).

Subjacente a uma conduta negligente está assim a violação ou o desrespeito de um dever de cuidado a que o agente estava obrigado e de que era capaz.

Assim, situações existem em que esta obrigatoriedade e capacidade não se verificam.

Para se aferir se houve ou não violação do dever de cuidado, deverá comparar-se a forma como o agente atuou, com a conduta correta (aquela que deveria ter adotado), para evitar o resultado.

Ora, em concreto os factos provados não nos dizem o que é que a arguida deveria ter feito e não fez, que falta de cuidado teve na sua atuação. O que resulta dos mesmos, é que foram colocados códigos errados e, devido a esse facto, em duas situação (a da tentativa e situação relatada no processo de contraordenação ...0 (fls. 109-112) não foi promovido um determinado procedimento.

Como é facilmente apreensível, a negligência não poderá traduzir-se nos factos objetivos da contraordenação (troca de códigos e omissão de procedimento), mas sim numa conduta que revele a violação de um dever de cuidado. Ora, quanto a esta particularidade as decisões administrativas são absolutamente omissas.

Afirma-se a fls. 112, sob epígrafe de “Culpa”: “Pela matéria provada considera-se a conduta da Arguida subsumível na alínea a) do artigo 15º do Código Penal, aplicável ex vi art. 32.º do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), termos em que, tendo violado o dever de cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, é sancionável a título de negligência, nos termos do artigo 9º/2 da LQCA. “

Idêntica afirmação consta a fls. 34 dos autos - “Culpa”: a) “Pela matéria provada considera-se a conduta da Arguida subsumível no art. 15/al. a) do Código Penal, aplicável ex vi art. 32.º do RGCO, termos em que, tendo violado o dever de cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, é sancionável a título de negligência, nos termos do artigo 9º/2 da LQCA. “

Assim, não ficamos esclarecidos sobre qual o dever de cuidado violado pela arguida, uma vez que não existem factos que permitam aferi-lo.

O mesmo se diga, mutatis mutandi, em relação à decisão administrativa de 109-112, segundo a qual a arguida foi condenada nos seguintes termos:

1) Condenar a Arguida na coima de € 24.000,00 (vinte e quatro mil euros), pela prática de uma contraordenação ambiental muito grave, p.e p. pelos artigos 3º/1/b e 9º do Regulamento (CE)nº 1013/2006, de 14/06, e art.º 9º/1/a do DL nº 45/2008, de 11/03, sancionável a título de negligência, nos termos previstos no art.º 22º/4/b) da Lei n.º 50/2006, de 29/08, alterada e republicada pela Lei nº 114/2015, de 28/08.

As alíneas g) e h) dos factos provados desta decisão referem que, a arguida exerce atividade regulada por lei, pelo que tinha obrigação de conhecer e cumprir com o ali prescrito e que, não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária que era capaz, não resultando dos autos elementos que retirem censurabilidade aos factos descritos ou que excluam ilicitude a sua conduta.

Na motivação é utilizada a mesma fórmula genérica, dizendo que a apreciação da matéria de facto fundou-se na análise crítica da prova dos autos, máxime no auto de notícia número ...9 e documentos juntos, defesa da arguida e depoimento da testemunha conjugado com as regras da experiência.

Os argumentos acima indicados tem aqui plena aplicação, pelo que, a falta de indicação de qual o dever de cuidado violado pela arguida, implicam que não se possa concluir pela completude dos factos necessários à condenação da arguida. Dito por outras palavras, as decisões administrativas em causa são nulas, conforme decidido pelo Tribunal a quo.

Verificada a nulidade das decisões administrativas, importa apurar quais as consequências da mesma, sendo necessário recordar alguns princípios subjacentes a esta temática.

É entendimento generalizado que a decisão que aplica uma coima tem natureza jurídica híbrida: Em sede administrativa, é um ato decisório de mérito (decisão condenatória) e, em sede judicial, quando impugnada, a mesma converte-se numa peça equivalente à “acusação” (do processo penal), sujeita à apreciação do tribunal.

A natureza híbrida justifica a aplicação combinada do regime do processo administrativo e, subsidiariamente, das normas do Código de Processo Penal, no que respeita às consequências dos vícios formais da decisão (por remissão do art.º 41.º do RGCO).[3]

A decisão recorrida elenca, de forma bastante extensa, os dois caminhos que têm sido defendidos pela jurisprudência.

Nos termos do artigo 62.º, n.º 1, do RGCO, a remessa dos autos ao juiz, efetuada pelo Ministério Público, equivale a acusação.

Uma acusação que não contenha a descrição dos factos imputados ao arguido considera-se manifestamente infundada e deve ser rejeitada, de acordo com o artigo 311.º, n.º 2, al. a), e n.º 3, al. b), do Código de Processo Penal, aplicável por força do artigo 41.º, n.º 1, do RGCO.

No mesmo sentido aponta o artigo 64.º, n.º 3, do referido diploma, ao estipular que «O despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação», sem prever a possibilidade de devolução dos autos à autoridade administrativa para suprimento da nulidade da decisão considerada manifestamente infundada.[4]

No sentido de que a referida nulidade determina a absolvição do arguido, pronunciaram-se o Ac. do STJ de 29.01.2007 (proc. nº 06P3202), Ac. do TRG de 19.05.2016 (proc. nº 4302/15.3T8VCT.G1) e Ac. do TRL de 31.10.2019 (proc. nº 344/19.8T9MFR.L1-9), todos citados na decisão recorrida.[5]

Como se salienta na decisão recorrida, o artigo 64º nº 3 do RGCO estatui que o "despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação", não prevendo a possibilidade de devolução dos autos à autoridade administrativa, para efeito de suprimento da nulidade da decisão proferida por manifestamente infundada.

Ao nível das consequências da nulidade da decisão, a questão não pode ser encarada como se de um vício da decisão se tratasse, designadamente do vício de insuficiência para a decisão da matéria de facto provada, a determinar o "reenvio" para a entidade que a proferiu. Trata-se de problemática que se coloca a montante desse tipo de vício, produzindo um efeito/consequência muito mais definitivo.

Permitir-se a sanação da nulidade, através do acrescento de elementos constitutivos do elemento subjetivo, que inicialmente não constavam da decisão administrativa, corresponderia a uma alteração fundamental da decisão, equivalendo a transformar uma conduta atípica numa conduta típica. O certo é que os factos constantes da decisão administrativa (aqueles concretos factos) não constituem infração contraordenacional, por não conterem todos os pressupostos essenciais de que depende a aplicação ao agente de uma coima - por manifesta ausência de caracterização das circunstâncias que permitem estabelecer um nexo psicológico de ligação dos factos objetivos ao agente e a sua imputação a título de negligência.

Entendemos, por isso, como a sentença recorrida, que "a ausência de descrição completa dos elementos constitutivos do crime (no presente caso, contraordenação), não pode vir em momento processual subsequente a ser colmatada", impondo-se por isso o arquivamento dos autos por falta de objeto (art.º 64º nº 3 do RGCC).

Por todo o supra exposto, afigura-se ser de manter a decisão recorrida que declarou a nulidade das decisões administrativas, sendo, consequentemente, improcedente o recurso.

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam os Juízes desta Relação em julgar improcedentes o recurso apresentado pelo Ministério Público, mantendo-se a decisão recorrida.

Sem tributação.

Notifique.

Guimarães, 12 de Maio de 2026

(certifica-se, para os efeitos do disposto no artigo 94.º n.º 2 do CPP, que o presente texto foi processado e integralmente revisto pela relatora)

Ana Wallis de Carvalho (relatora)

Anabela Rocha (Primeiro adjunto)

Bráulio Martins (Segundo Adjunto)

[1] Salvo indicação em contrário, todos os acórdãos referidos ao longo da presente sentença encontram-se livremente disponíveis para consulta em www.dgsi.pt

[2] Todos os acórdãos referidos ao longo da presente decisão encontram-se livremente acessíveis em www.dgsi.pt.

[3] Cf. neste sentido Acórdão do TRL, Processo 1878/22.2T9FNC.L1-9, de 23 Março 2023 - consultado em https://www.jurisprudencia.pt/acordao/214175/?utm

[4] Neste sentido, acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 19-05-2016, processo n.º 4302/15.3T8VCT.G1, consultado em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/4302-2016-94900775; acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11-11-2020, processo n.º 4302/15.3T8VCT.G1, consultado em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/4302-2016-94900775; acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09-11-2022, processo n.º 1004/22.8T9AVR.P1, consultado em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/1004-2022-209485075

[5] Consultados nas seguintes ligações: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/06p3202-2007-89195975; https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/4302-2016-94900775; https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/344-2019-190243075