Quem foi o relator do acórdão 03096/09?

O relator foi Joaquim Condesso, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 03096/09?

O acórdão foi proferido em 19 de junho de 2012.

03096/09 - TCAS

Sumário

1. Para apurar se um acto administrativo-tributário está, ou não, fundamentado impõe-se, antes de mais, que se faça a distinção entre fundamentação formal e fundamentação material: uma coisa é saber se a Administração deu a conhecer os motivos que a determinaram a actuar como actuou, as razões em que fundou a sua actuação, questão que se situa no âmbito da validade formal do acto; outra, bem diversa e situada já no âmbito da validade substancial do acto, é saber se esses motivos correspondem à realidade e se, correspondendo, são suficientes para legitimar a concreta actuação administrativa. 2. Se a fundamentação formal não esclarecer concretamente a motivação do acto, por obscuridade, contradição ou insuficiência, o acto considera-se não fundamentado (cfr.artº.125, nº.2, do C.P.Administrativo). Haverá obscuridade quando as afirmações feitas pelo autor da decisão não deixarem perceber quais as razões porque decidiu da forma que decidiu. Por outras palavras, os fundamentos do acto devem ser claros, por forma a colher-se com perfeição o sentido das razões que determinaram a prática do acto, assim não sendo de consentir a utilização de expressões dúbias, vagas e genéricas. Ocorrerá contradição da fundamentação quando as razões invocadas para decidir, justificarem não a decisão proferida, mas uma decisão de sentido oposto (contradição entre fundamentos e decisão), e quando forem invocados fundamentos que estejam em oposição com outros. Por outras palavras, os fundamentos da decisão devem ser congruentes, isto é, que sejam premissas que conduzam inevitavelmente à decisão que funcione como conclusão lógica e necessária da motivação aduzida. Por último, a fundamentação é insuficiente se o seu conteúdo não é bastante para explicar as razões por que foi tomada a decisão. Por outras palavras, a fundamentação deve ser suficiente, no sentido de que não fiquem por dizer razões que expliquem convenientemente a decisão final. 3. O nexo de incidência subjectiva (sujeito passivo) da contribuição especial prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, consubstancia-se no titular do direito de construir em cujo nome seja emitido o respectivo alvará de licença de construção (cfr.artº.3, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3). 4. É no artº.6, do citado Regulamento da Contribuição Especial, que o legislador consagra os vectores a levar em consideração na avaliação de imóveis para efeitos de tributação pelo mesmo imposto. 5. O acto de avaliação realizado pela Comissão de Avaliação prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, está sujeito ao dever de fundamentação, não só por força do dever geral de fundamentação dos actos administrativos e tributários plasmado no artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, já mencionado supra, e acolhido pelos artºs.124, do C.P.A., e 77, da L.G.T., como, ainda, por força da imposição expressa contida no nº.3, do artº.4, desse Regulamento, o que evidencia o propósito do legislador de que tais actos se apresentem clara e suficientemente motivados, por forma a que possam ser adequadamente sindicados pelos respectivos interessados. 6. O facto de o contribuinte estar presente na Comissão de Avaliação, por si ou representado pelo seu louvado, conforme estipula o artº.4, nº.1, desse Regulamento, não dispensa nem limita tal dever de fundamentação. 7. Os juros indemnizatórios correspondem à concretização de um direito de indemnização que tem raiz constitucional. Com efeito, no artº.22, da C.R.Portuguesa, estabelece-se que o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem. 8. Os requisitos do direito a juros indemnizatórios previsto no artº.43, nº.1, da L.G.Tributária, são os seguintes: a)Que haja um erro num acto de liquidação de um tributo; b)Que o erro seja imputável aos serviços; c)Que a existência desse erro seja determinada em processo de reclamação graciosa ou de impugnação judicial; d)Que desse erro tenha resultado o pagamento de uma dívida tributária em montante superior ao legalmente devido. 9. A ilegalidade do acto de liquidação de contribuição especial motivada exclusivamente pelo facto de tal liquidação se configurar como um acto consequente do acto de avaliação anulado devido a vício de forma de falta de fundamentação, não gera o direito a juros indemnizatórios previsto no citado artº.43, nº.1, da L.G.T., porque tal vício de forma não implica a existência de qualquer erro sobre os pressupostos de facto ou de direito do mesmo acto de liquidação. 10. O acabado de referir não impede que o impugnante possa efectuar pedido de indemnização a que se julgue com direito, o que lhe é assegurado, não só pela Constituição da República (artº.22), como pela lei ordinária (Lei 67/2007, de 31/12 - Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado), mas em processo próprio. O relator Joaquim Condesso

Texto

ACÓRDÃO X RELATÓRIO X O DIGNO REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pela Mma. Juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, exarada a fls.44 a 48 do presente processo, através da qual julgou procedente impugnação judicial tendo por objecto liquidação de Contribuição Especial, estruturada ao abrigo do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, e no montante de € 2.319,41 (465.000$00). X O recorrente termina as alegações (cfr.fls.67 a 72 dos autos) do recurso formulando as seguintes Conclusões: 1-Tendo presente o que respeita à fundamentação dos actos administrativos corroboramos no exposto dispositivo da sentença ora recorrida que: “O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinam a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme acórdão do S.T.A. de 05/06/02, recurso nº.43085. E acórdão do S.T.A. recurso 31616 de 13/04/00 “Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o "quantum" indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente”; 2-Com efeito, no presente caso, o montante da avaliação teve, como refere o descritivo da Comissão de Avaliação, em conta a natureza e o destino económico do prédio, a sua qualificação e localização quanto aos centros urbanos; 3-A ponderação dos valores para apuramento dos valores referidos tem a ver com os critérios dispostos no artº.6, do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março; 4-No presente caso está em causa um terreno para construção conforme se retira do Mod.129 entregue pelo impugnante no 14º. Serviço de Finanças Lisboa; 5-Na elaboração do Termo de Avaliação, assinado por todos os peritos da Comissão de Avaliação envolvidos, e pelo impugnante que interveio como louvado, foram apurados os valores em causa objecto de contestação; 6-O impugnante, embora discordando, tomou conhecimento na reunião da comissão de avaliação da forma como foram apurados os valores e em função de que elementos foram apurados; 7-Aliás, consta do ponto 3 do termo de avaliação um quadro onde resume o apuramento dos montantes em função das áreas do imóvel: Área do Lote = 30m2 Área Global de construção Bruta = 200m2 Valor Unitário de 35.000$00 e 55.000$00 para o Valor Global respectivamente de 7.000.000$00 e 11.000.000$00; 8-É notório que a referência ao número de polícia do Termo de Avaliação é um lapso que o impugnante também não referiu na altura em que o assinou depois de lido. Trata-se efectivamente do nº.3 e não 7 como ali está escrito; 9-Por outro lado, o facto de a qualificação do terreno referir no ponto 2.1 “Anteriormente, no terreno encontrava-se.”, denota-se que efectivamente há omissão das palavras que concluiriam a frase; 10-No entanto, o ponto seguinte 2.2 descreve as características do terreno que, sem qualquer dúvida, se retira que se tratava de um terreno para construção, não relevando para o efeito a falta de conclusão da frase anterior, cuja licença de obras para construção já havia sido emitida em 16/05/2001; 11-Assim, na sequência dos valores apurados na referida Comissão de Avaliação foi efectuada a correspondente liquidação, que foi objecto de reclamação graciosa por parte do ora impugnante tendo a mesma sido indeferida. A Contribuição Especial foi paga em 21/12/2001; 12-Pelo exposto, com o devido respeito, a sentença recorrida não observou correctamente os fundamentos bem como os critérios utilizados para a atribuição do valor bem conhecidos do ora impugnante; 13-É perceptível para qualquer destinatário que a fundamentação dos valores apurados bem como os critérios utilizados são os que se verificaram à data do lançamento da referida contribuição e no termos do artº. do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março; 14-Pelo exposto, com o devido respeito, a sentença recorrida não observou correctamente os fundamentos bem como os critérios utilizados para a atribuição do valor da Contribuição Especial, violando assim o disposto no Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março; 15-Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve a decisão ser revogada e substituída por acórdão que declare a impugnação improcedente; PORÉM V. EX.AS DECIDINDO FARÃO A COSTUMADA JUSTIÇA. X Não foram apresentadas contra-alegações. X Em requerimento junto a fls.80 dos presentes autos o impugnante vem reclamar o pagamento de juros indemnizatórios por parte da Fazenda Pública, computados desde a data em que solveu o tributo em causa, pedido este deduzido ao abrigo dos artºs.43, da L.G.T., e 61, do C.P.P.T. X O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal teve vista do processo (cfr.fls.81 dos autos). X Corridos os vistos legais (cfr.fls.82 e 83 do processo), vêm os autos à conferência para decisão. X FUNDAMENTAÇÃO X DE FACTO X A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.44 a 46 dos autos): 1-Por ofício do 14º. Serviço de Finanças de Lisboa, datado de 9 de Novembro de 2001, foi o impugnante notificado da liquidação da contribuição especial prevista no dec-lei 54/95, de 22 de Março, no montante de 465.000$00 (cfr.documentos juntos a fls.5 e 6 dos presentes autos); 2-Do acto de liquidação, com o título “Contribuição Especial” e referência ao Decreto-Lei nº.54/95, de 22 de Março, consta como base de fixação do imposto a pagar a diferença entre um valor reportado a Janeiro de 1992 e outro valor reportado a 1999, 7.000.000$00 e 11.000.000$00, respectivamente, a menção de que foi utilizado o coeficiente de desvalorização monetária de 1,35, previsto na Portaria 1040/2001, de 28/08, bem como a indicação de como foi encontrado o valor tributável e dos cálculos efectuados para apuramento do imposto. Nada mais consta do acto de liquidação, designadamente, a mínima referência a qualquer imóvel sobre cujo valor a liquidação incida (cfr.documento junto a fls.6 dos presentes autos); 3-A fls.33 do processo administrativo apenso consta um termo de avaliação, lavrado em 8 de Novembro de 2001, onde se lê que, nessa data, foi vistoriado e avaliado, com observância do determinado no artº.6, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo D. L. 54/95, de 22 de Março, um lote de terreno para construção situado na Rua das Escolas, nº.7, do Bairro da Encarnação, freguesia de Santa Maria dos Olivais, da cidade de Lisboa, inscrito na matriz predial urbana de Santa Maria dos Olivais, sob o artº. 1314, com 300 metros quadrados. Quanto à qualificação do terreno, na parte considerada relevante, lê-se no referido termo de avaliação: “2. QUALIFICAÇÃO DO TERRENO 2.1 Anteriormente, no terreno encontrava-se. 2.2 O prédio à data de 01/01/1992, já tinha, portanto, apetência urbana.”. X A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Não foram alegados factos, com relevância para a decisão, que não se encontram provados…”. X Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A convicção do Tribunal foi adquirida pela análise da prova documental produzida, conforme referido a propósito de cada facto considerado provado…”. X Dado que a decisão da matéria de facto em 1ª. Instância se baseou em prova documental constante dos presentes autos e apenso, este Tribunal julga provada a seguinte factualidade que se reputa relevante para a decisão e aditando-se, por isso, ao probatório nos termos do artº.712, nº.1, al.a), do C. P. Civil (“ex vi” do artº.281, do C.P.P. Tributário): 4-Em 16/5/2001, foi emitida pela C.M.Lisboa, em nome do impugnante, A..., com o n.i.f. 159 274 958, uma licença de obras para construção destinada a habitação relativa ao prédio situado na Rua das Escolas, nº.3, Bairro da Encarnação, freguesia de Santa Maria dos Olivais, área do 14º. Serviço de Finanças de Lisboa (cfr.documento junto a fls.28 do processo administrativo apenso; informação constante de fls.51 e 52 do processo administrativo apenso); 5-Em 25/6/2001, após notificado para o efeito, o impugnante entregou junto do 14º. Serviço de Finanças de Lisboa a declaração para efeitos de liquidação de contribuição especial, mod.1, na qual identifica o imóvel mencionado no nº.4 do probatório, mais o descrevendo como um lote de terreno para construção com a área de 299,5 metros quadrados (cfr.documento junto a fls.29 do processo administrativo apenso; informação constante de fls.51 e 52 do processo administrativo apenso); 6-Em 21/12/2001, o impugnante efectuou o pagamento da liquidação de contribuição especial identificada no nº.1 do probatório, no montante de Esc.465.000$00/€ 2.319,41, e cujo prazo de pagamento voluntário teve o seu termo final no pretérito dia 31/12/2001 (cfr. documentos juntos a fls.35 a 37 do processo administrativo apenso; informação constante de fls.51 e 52 do processo administrativo apenso). X ENQUADRAMENTO JURÍDICO X Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida ponderou, em síntese, julgar procedente a impugnação deduzida e, em consequência, anular a liquidação de contribuição especial objecto do presente processo, tudo em virtude de vício de forma por falta de fundamentação. X O recorrente discorda do decidido sustentando em síntese, como supra se alude, que o montante da avaliação do imóvel em causa nos presentes autos teve, como refere o descritivo da Comissão de Avaliação, em conta a natureza e o destino económico do prédio, a sua qualificação e localização quanto aos centros urbanos, tudo de acordo com os critérios consagrados no artº.6, do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março. Que na elaboração do Termo de Avaliação, assinado por todos os peritos da Comissão de Avaliação envolvidos, e pelo impugnante que interveio como louvado, foram apurados os valores em causa objecto de contestação. Que o impugnante, embora discordando, tomou conhecimento na reunião da comissão de avaliação da forma como foram apurados os valores e em função de que elementos foram apurados. Que é notório que a referência ao número de polícia do Termo de Avaliação é um lapso que o impugnante também não referiu na altura em que o assinou depois de lido. Trata-se efectivamente do nº.3 e não 7 como ali está escrito. Por outro lado, o facto de a qualificação do terreno referir no ponto 2.1 “Anteriormente, no terreno encontrava-se.”, denota que efectivamente há omissão das palavras que concluiriam a frase. No entanto, o ponto seguinte 2.2 descreve as características do terreno que, sem qualquer dúvida, se retira que se tratava de um terreno para construção, não relevando para o efeito a falta de conclusão da frase anterior, cuja licença de obras para construção já havia sido emitida em 16/05/2001. Que é perceptível para qualquer destinatário que a fundamentação dos valores apurados bem como os critérios utilizados são os que se verificaram à data do lançamento da referida contribuição e no termos do artº.6, do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março. Que a sentença recorrida não observou correctamente os fundamentos bem como os critérios utilizados para a atribuição do valor da Contribuição Especial, violando assim o regime consagrado no Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março (cfr.conclusões 1 a 14 do recurso), com base em tal alegação pretendendo, supomos, consubstanciar erro de julgamento de direito da decisão recorrida. Analisemos se a decisão recorrida padece de tal vício. A fundamentação dos actos tributários ou “praticados em matéria tributária” que “afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes” estava consagrada nos artºs.19, al.b), 21, 81 e 82, do C. P. Tributário (cfr.actualmente o artº.77, da L.G.Tributária). Tal necessidade de fundamentação decorria já, quer do artº.1, nº.1, als.a) e c), do dec.lei 256-A/77, de 17 de Junho, quer do próprio artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, na redacção introduzida pela Lei Constitucional nº.1/89 (cfr.Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993, pág.936 e seg.; Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, 1990, pág.53 e seg.). A fundamentação é um conceito relativo que pode variar em função do tipo legal de acto administrativo que estamos a examinar. Tem sido entendimento constante da jurisprudência e da doutrina que determinado acto (no caso acto administrativo-tributário) se encontra devidamente fundamentado sempre que é possível, através do mesmo, descobrir qual o percurso cognitivo utilizado pelo seu autor para chegar à decisão final (cfr.ac.S.T.J.26/4/95, C.J.-S.T.J., 1995, II, pág.57 e seg.; A. Varela e outros, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 2ª. edição, 1985, pág.687 e seg.; Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, 1984, V, pág.139 e seg.). Quer dizer. Utilizando a linguagem de diversos acórdãos do S.T.A. (cfr.por todos, ac.S.T.A-1ª.Secção, 6/2/90, A.D., nº.351, pág.339 e seg.) o acto administrativo só está fundamentado se um destinatário normalmente diligente ou razoável - uma pessoa normal - colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto. Mais se dirá que a fundamentação pode ser expressa ou consistir em mera declaração de concordância de anterior parecer, informação ou proposta, o qual, neste caso, constitui parte integrante do respectivo acto (é a chamada fundamentação “per relationem” - cfr.artº.125, do C.P.Administrativo). Para apurar se um acto administrativo-tributário está, ou não, fundamentado impõe-se, antes de mais, que se faça a distinção entre fundamentação formal e fundamentação material: uma coisa é saber se a Administração deu a conhecer os motivos que a determinaram a actuar como actuou, as razões em que fundou a sua actuação, questão que se situa no âmbito da validade formal do acto; outra, bem diversa e situada já no âmbito da validade substancial do acto, é saber se esses motivos correspondem à realidade e se, correspondendo, são suficientes para legitimar a concreta actuação administrativa (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 13/7/2011, rec.656/11). Se a fundamentação formal não esclarecer concretamente a motivação do acto, por obscuridade, contradição ou insuficiência, o acto considera-se não fundamentado (cfr.artº.125, nº.2, do C.P.Administrativo). Haverá obscuridade quando as afirmações feitas pelo autor da decisão não deixarem perceber quais as razões porque decidiu da forma que decidiu. Por outras palavras, os fundamentos do acto devem ser claros, por forma a colher-se com perfeição o sentido das razões que determinaram a prática do acto, assim não sendo de consentir a utilização de expressões dúbias, vagas e genéricas. Ocorrerá contradição da fundamentação quando as razões invocadas para decidir, justificarem não a decisão proferida, mas uma decisão de sentido oposto (contradição entre fundamentos e decisão), e quando forem invocados fundamentos que estejam em oposição com outros. Por outras palavras, os fundamentos da decisão devem ser congruentes, isto é, que sejam premissas que conduzam inevitavelmente à decisão que funcione como conclusão lógica e necessária da motivação aduzida. Por último, a fundamentação é insuficiente se o seu conteúdo não é bastante para explicar as razões por que foi tomada a decisão. Por outras palavras, a fundamentação deve ser suficiente, no sentido de que não fiquem por dizer razões que expliquem convenientemente a decisão final (cfr.Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol.I, Almedina, 1991, pág.477 e seg.; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.II, Almedina, 2001, pág.352 e seg.; Diogo Leite de Campos e outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 2003, pág.381 e seg.; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 2/12/2008, proc.2606/08; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 10/11/2009, proc.3510/09; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 29/3/2011, proc.4489/11). No caso dos autos, antes de mais, dir-se-á que o nexo de incidência subjectiva (sujeito passivo) da contribuição especial prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, se consubstancia no titular do direito de construir em cujo nome seja emitido o respectivo alvará de licença de construção (cfr.artº.3, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3). O artº.2, do mencionado Regulamento dispõe: 1 - Constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 1 de Janeiro de 1992, corrigido pelo coeficiente de desvalorização monetária. 2 - Os valores que servem para determinar a diferença são determinados por avaliação nos termos do presente Regulamento.” Especificamente quanto aos vectores a levar em consideração na avaliação consagra o artº.6, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, o seguinte: 1 - Na determinação dos valores, a comissão terá em consideração a natureza e o destino económico do prédio. 2 - Para efeitos do número anterior, atender-se-á: a) À localização, ao ambiente envolvente e ao desenvolvimento urbanístico da zona; b) Às infra-estruturas existentes; c) À caracterização física e topográfica; d) Aos índices de ocupação e volumetria; e) Às características agrárias, aos tipos de cultura e à disponibilidade de águas; f) Ao valor das construções rurais e dependências agrícolas; g) A quaisquer outros elementos susceptíveis de influírem no valor dos prédios. O acto de avaliação realizado pela Comissão de Avaliação prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, está sujeito ao dever de fundamentação, não só por força do dever geral de fundamentação dos actos administrativos e tributários plasmado no artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, já mencionado supra, e acolhido pelos artºs.124, do C.P.A., e 77, da L.G.T., como, ainda, por força da imposição expressa contida no nº.3, do artº.4, desse Regulamento, o que evidencia o propósito do legislador de que tais actos se apresentem clara e suficientemente motivados, por forma a que possam ser adequadamente sindicados pelos respectivos interessados. Por outro lado, o facto de o contribuinte estar presente na Comissão de Avaliação, por si ou representado pelo seu louvado, conforme estipula o artº.4, nº.1, desse Regulamento, não dispensa nem limita esse dever de fundamentação (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 6/10/2010, rec.60/10; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 2/12/2008, proc. 2616/08). Concretamente, haverá que analisar o acto de avaliação do imóvel propriedade do impugnante, levado a efeito pela A. Fiscal em 8 de Novembro de 2001 (cfr.nº.3 da matéria de facto provada). Examinado o conteúdo do termo de avaliação devidamente identificado no nº.3 do probatório, desde logo, se dirá, com a sentença recorrida, que o prédio avaliado é identificado como situado na Rua das Escolas, nº.7, do Bairro da Encarnação, na Freguesia de Santa Maria dos Olivais, em Lisboa, e o prédio do impugnante situa-se na mesma rua, mas no nº.3 de polícia (cfr.nº.4 da matéria de facto provada). Também quanto à qualificação do terreno para construção no termo de avaliação ao dizer-se, como se diz, “2.1 Anteriormente, no terreno encontrava-se.”, não se caracteriza tal terreno com vista à liquidação, ou não, da contribuição especial em causa. Por último, faz o termo de avaliação referência ao valor unitário por metro quadrado que quantifica em Esc. 35.000$00, reportando tal quantitativo a 1/1/1992, embora não apresente qualquer razão para a tal montante chegar. Face ao teor da deliberação nos segmentos supra transcritos, entendemos que a mesma está insuficientemente fundamentada, visto que, qualquer destinatário normal colocado na situação do sujeito passivo, não percebe as razões que levaram o órgão a concluir pelo mencionado valor unitário por metro quadrado que quantifica em Esc. 35.000$00. Por outro lado, a mesma deliberação padece de manifesto défice de clareza, assim não permitindo ao mesmo destinatário normal a percepção dos elementos de facto e de direito que determinaram a decisão. Nesse sentido vai a incorrecta identificação do número de polícia do imóvel a avaliar, tal como a utilização da expressão “2.1 Anteriormente, no terreno encontrava-se.”. E relembre-se que a fundamentação é suficiente quando proporcione aos destinatários do acto a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela autoridade que o praticou, de forma a poder saber-se claramente as razões por que decidiu da forma que decidiu e não de forma diferente (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 15/4/2009, rec.65/09; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 27/5/2008, proc.2111/07). Pelo que, se deve concluir que a fundamentação do acto de avaliação de imóvel identificado no nº.3 do probatório é manifestamente insuficiente e obscura conforme mencionado supra, assim violando o disposto no artº.268, nº.3, da C.R.Portuguesa, e no artº.77, da L.G.Tributária. Atento tudo o relatado, sem necessidade de mais amplas considerações, nega-se provimento ao recurso deduzido e confirma-se a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação, ao que se procederá na parte dispositiva do acórdão. Haverá, agora, que examinar o requerimento junto a fls.80 dos presentes autos, no qual o impugnante vem reclamar o pagamento de juros indemnizatórios por parte da Fazenda Pública, computados desde a data em que solveu o tributo em causa (cfr.nº.6 do probatório), pedido este deduzido ao abrigo dos artºs.43, da L.G.T., e 61, do C.P.P.T. Nos termos do artº.100, da L. G. Tributária, em virtude da procedência total ou parcial de impugnação a favor do sujeito passivo, a A. Fiscal está obrigada à imediata e plena reconstituição da legalidade do acto objecto do litígio, tal dever compreendendo o pagamento de juros indemnizatórios, se for caso disso, computados a partir do termo do prazo da execução da decisão. Em face de tal postulado, a anulação judicial do acto tributário implica o desaparecimento de todos os seus efeitos “ex tunc”, tudo se passando como se o acto anulado não tivesse sido praticado, mais devendo a reintegração completa da ordem jurídica violada ser efectuada de acordo com a teoria da reconstituição da situação actual hipotética (cfr.Diogo Freitas do Amaral, A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª. edição, Almedina, 1997, pág.70; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª.edição, 2003, pág.519). A A. Fiscal está, assim, obrigada a reconstituir a situação legal que hipoteticamente existiria se não houvera sido objecto de um acto lesivo ou de uma ofensa por si cometida contra os direitos e interesses protegidos dos administrados. Tal constitui uma simples explicitação do princípio geral de direito que nos diz que devem ser apagados todos os efeitos jurídico-práticos consequentes de um acto ilícito (cfr.artº.562, do C.Civil). A reconstituição da situação hipotética actual justifica a obrigação de restituição do imposto que houver sido pago, tal como do pagamento de juros indemnizatórios, cuja atribuição ao sujeito passivo, nos termos da lei, não está dependente da formulação de pedido nesse sentido, posição esta que está de acordo com os efeitos consequentes que decorrem da anulação do acto tributário, tal como do facto do pagamento de juros não estar dependente de pedido (cfr.artº.100, da L.G.Tributária; artº.61, nº.3, do C.P.P. Tributário; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 11/2/2009, rec.1003/08; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 11/7/2006, proc.1258/06; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 23/1/2007, proc.205/04; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª.edição, 2003, pág.520). Os juros indemnizatórios correspondem à concretização de um direito de indemnização que tem raiz constitucional. Com efeito, no artº.22, da C.R.Portuguesa, estabelece-se que o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem. A norma constitucional remete para o instituto da responsabilidade civil, pelo que serão aplicáveis as respectivas regras. A obrigação de pagamento de juros indemnizatórios tem o seu fundamento no instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado, constituindo a contra face dos juros compensatórios a favor da Administração Fiscal e sendo tal matéria regulada pela lei em vigor à data do facto gerador da responsabilidade (cfr.artº.12, do C.Civil). Assim, a natureza dos juros indemnizatórios é substancialmente idêntica à dos juros compensatórios, sendo, como estes, uma indemnização atribuída com base em responsabilidade civil extracontratual. Os juros indemnizatórios vencem-se a favor do contribuinte, destinando-se a compensá-lo do prejuízo provocado por um pagamento indevido de uma prestação tributária (cfr.artº.43, da L.G.T.; Jorge Lopes de Sousa, Juros nas relações tributárias, em Problemas Fundamentais do Direito Tributário, Vislis, Lisboa, 1999, pág.155 e seg.). Os requisitos do direito a juros indemnizatórios previsto no artº.43, nº.1, da L.G.Tributária, são os seguintes: 1-Que haja um erro num acto de liquidação de um tributo; 2-Que o erro seja imputável aos serviços; 3-Que a existência desse erro seja determinada em processo de reclamação graciosa ou de impugnação judicial; 4-Que desse erro tenha resultado o pagamento de uma dívida tributária em montante superior ao legalmente devido (cfr.Jorge Lopes de Sousa, ob.cit., pág.158; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.472). Embora não se refira expressamente, no artº.43, nº.1, da L.G.Tributária, que o acto viciado por erro deve ser um acto de liquidação, são os actos deste tipo os que provocam directamente o pagamento de uma dívida tributária e, por isso, terá de ser a actos de liquidação que se reporta esta disposição. A utilização da expressão “erro” e não “vício” ou “ilegalidade” para aludir aos factos que podem servir de base à atribuição de juros indemnizatórios, revela que se teve em mente apenas os vícios do acto anulado a que é adequada essa designação, que são o erro sobre os pressupostos de facto e o erro sobre os pressupostos de direito. Com efeito, há vícios dos actos administrativos e tributários a que não é adequada tal designação, nomeadamente os vícios de forma e a incompetência, pelo que a utilização daquela expressão “erro” têm um âmbito mais restrito do que a expressão “vício”. Na verdade, a existência de vícios de forma ou incompetência significa que houve uma violação de direitos procedimentais dos administrados e, por isso, justifica-se a anulação do acto por estar afectado de ilegalidade. Mas o reconhecimento judicial de um vício de forma ou incompetência não implica a existência de qualquer pecha na relação jurídica tributária, isto é, qualquer juízo sobre o carácter indevido da prestação pecuniária cobrada pela administração tributária com base no acto anulado, limitando-se a exprimir a desconformidade com a lei do procedimento adoptado para a declarar ou cobrar ou a falta de competência da autoridade que a exigiu. Trata-se de uma solução equilibrada, inclusivamente no domínio processual. Na verdade, perante o simples reconhecimento judicial de um vício de forma ou de incompetência fica-se na dúvida sobre se estavam reunidos os pressupostos de facto e de direito de que a lei faz depender o pagamento de uma prestação tributária. Se essa dúvida é um motivo suficiente para não exigir uma deslocação patrimonial do contribuinte para a Fazenda Pública (justificando a restituição da quantia paga) também, por identidade de razão, será suporte bastante para não impor uma deslocação patrimonial efectiva em sentido inverso (pagamento de uma indemnização). No sentido acabado de mencionar vai a jurisprudência mais recente do S.T.A.-2ª.Secção (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 5/5/1999, rec.5557-A; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 9/9/2009, rec.369/09; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 20/1/2010, rec.942/09). “In casu”, a ilegalidade do acto de liquidação de contribuição especial é motivada exclusivamente pelo facto de tal liquidação se configurar como um acto consequente do acto de avaliação anulado devido a vício de forma de falta de fundamentação, assim não se verificando o direito a juros indemnizatórios previsto no citado artº.43, nº.1, da L.G.T., porque tal vício de forma não implica a existência de qualquer erro sobre os pressupostos de facto ou de direito do mesmo acto de liquidação (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 4/11/2009, rec.665/09; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 24/2/2010, rec.22/10). O acabado de referir não impede que o impugnante possa efectuar pedido de indemnização a que se julgue com direito, o que lhe é assegurado, não só pela Constituição da República (artº.22), como pela lei ordinária (Lei 67/2007, de 31/12 - Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado), mas em processo próprio. Face ao exposto, sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se improcedente o pedido de pagamento de juros indemnizatórios por parte da Fazenda Pública formulado pelo impugnante no requerimento junto a fls.80 dos presentes autos. X DISPOSITIVO X Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica. MAIS SE NEGA PROVIMENTO AO PEDIDO DE PAGAMENTO DE JUROS INDEMNIZATÓRIOS FORMULADO PELO IMPUGNANTE no requerimento junto a fls.80 dos presentes autos. X Sem custas, dado que a Fazenda Pública das mesmas está isenta. Condena-se o impugnante/recorrido em custas pelo incidente de pagamento de juros indemnizatórios a que deu causa, fixando-se a taxa de justiça em uma (1) U.C. (cfr.artº.7 e Tabela II do R.C.Processuais). X Registe. Notifique. X Lisboa, 19 de Junho de 2012 (Joaquim Condesso - Relator) (Lucas Martins - 1º. Adjunto) (Gomes Correia - 2º. Adjunto)

Sumário

2. Se a fundamentação formal não esclarecer concretamente a motivação do acto, por obscuridade, contradição ou insuficiência, o acto considera-se não fundamentado (cfr.artº.125, nº.2, do C.P.Administrativo). Haverá obscuridade quando as afirmações feitas pelo autor da decisão não deixarem perceber quais as razões porque decidiu da forma que decidiu. Por outras palavras, os fundamentos do acto devem ser claros, por forma a colher-se com perfeição o sentido das razões que determinaram a prática do acto, assim não sendo de consentir a utilização de expressões dúbias, vagas e genéricas. Ocorrerá contradição da fundamentação quando as razões invocadas para decidir, justificarem não a decisão proferida, mas uma decisão de sentido oposto (contradição entre fundamentos e decisão), e quando forem invocados fundamentos que estejam em oposição com outros. Por outras palavras, os fundamentos da decisão devem ser congruentes, isto é, que sejam premissas que conduzam inevitavelmente à decisão que funcione como conclusão lógica e necessária da motivação aduzida. Por último, a fundamentação é insuficiente se o seu conteúdo não é bastante para explicar as razões por que foi tomada a decisão. Por outras palavras, a fundamentação deve ser suficiente, no sentido de que não fiquem por dizer razões que expliquem convenientemente a decisão final.

3. O nexo de incidência subjectiva (sujeito passivo) da contribuição especial prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, consubstancia-se no titular do direito de construir em cujo nome seja emitido o respectivo alvará de licença de construção (cfr.artº.3, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3).

4. É no artº.6, do citado Regulamento da Contribuição Especial, que o legislador consagra os vectores a levar em consideração na avaliação de imóveis para efeitos de tributação pelo mesmo imposto.

5. O acto de avaliação realizado pela Comissão de Avaliação prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, está sujeito ao dever de fundamentação, não só por força do dever geral de fundamentação dos actos administrativos e tributários plasmado no artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, já mencionado supra, e acolhido pelos artºs.124, do C.P.A., e 77, da L.G.T., como, ainda, por força da imposição expressa contida no nº.3, do artº.4, desse Regulamento, o que evidencia o propósito do legislador de que tais actos se apresentem clara e suficientemente motivados, por forma a que possam ser adequadamente sindicados pelos respectivos interessados.

6. O facto de o contribuinte estar presente na Comissão de Avaliação, por si ou representado pelo seu louvado, conforme estipula o artº.4, nº.1, desse Regulamento, não dispensa nem limita tal dever de fundamentação.

7. Os juros indemnizatórios correspondem à concretização de um direito de indemnização que tem raiz constitucional. Com efeito, no artº.22, da C.R.Portuguesa, estabelece-se que o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

8. Os requisitos do direito a juros indemnizatórios previsto no artº.43, nº.1, da L.G.Tributária, são os seguintes:

a) Que haja um erro num acto de liquidação de um tributo;

b) Que o erro seja imputável aos serviços;

c) Que a existência desse erro seja determinada em processo de reclamação graciosa ou de impugnação judicial;

d) Que desse erro tenha resultado o pagamento de uma dívida tributária em montante superior ao legalmente devido.

9. A ilegalidade do acto de liquidação de contribuição especial motivada exclusivamente pelo facto de tal liquidação se configurar como um acto consequente do acto de avaliação anulado devido a vício de forma de falta de fundamentação, não gera o direito a juros indemnizatórios previsto no citado artº.43, nº.1, da L.G.T., porque tal vício de forma não implica a existência de qualquer erro sobre os pressupostos de facto ou de direito do mesmo acto de liquidação.

10. O acabado de referir não impede que o impugnante possa efectuar pedido de indemnização a que se julgue com direito, o que lhe é assegurado, não só pela Constituição da República (artº.22), como pela lei ordinária (Lei 67/2007, de 31/12 - Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado), mas em processo próprio.

O relator

Joaquim Condesso

Texto Integral

ACÓRDÃO

RELATÓRIO

O DIGNO REPRESENTANTE DA FAZENDA PÚBLICA deduziu recurso dirigido a este Tribunal tendo por objecto sentença proferida pela Mma. Juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, exarada a fls.44 a 48 do presente processo, através da qual julgou procedente impugnação judicial tendo por objecto liquidação de Contribuição Especial, estruturada ao abrigo do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, e no montante de € 2.319,41 (465.000$00).

O recorrente termina as alegações (cfr.fls.67 a 72 dos autos) do recurso formulando as seguintes Conclusões:

1- Tendo presente o que respeita à fundamentação dos actos administrativos corroboramos no exposto dispositivo da sentença ora recorrida que: “O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinam a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme acórdão do S.T.A. de 05/06/02, recurso nº.43085. E acórdão do S.T.A. recurso 31616 de 13/04/00 “Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o "quantum" indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente”;

2- Com efeito, no presente caso, o montante da avaliação teve, como refere o descritivo da Comissão de Avaliação, em conta a natureza e o destino económico do prédio, a sua qualificação e localização quanto aos centros urbanos;

3- A ponderação dos valores para apuramento dos valores referidos tem a ver com os critérios dispostos no artº.6, do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março;

4- No presente caso está em causa um terreno para construção conforme se retira do Mod.129 entregue pelo impugnante no 14º. Serviço de Finanças Lisboa;

5- Na elaboração do Termo de Avaliação, assinado por todos os peritos da Comissão de Avaliação envolvidos, e pelo impugnante que interveio como louvado, foram apurados os valores em causa objecto de contestação;

6- O impugnante, embora discordando, tomou conhecimento na reunião da comissão de avaliação da forma como foram apurados os valores e em função de que elementos foram apurados;

7- Aliás, consta do ponto 3 do termo de avaliação um quadro onde resume o apuramento dos montantes em função das áreas do imóvel:

Área do Lote = 30m2

Área Global de construção Bruta = 200m2

Valor Unitário de 35.000$00 e 55.000$00 para o Valor Global respectivamente de 7.000.000$00 e 11.000.000$00;

8- É notório que a referência ao número de polícia do Termo de Avaliação é um lapso que o impugnante também não referiu na altura em que o assinou depois de lido. Trata-se efectivamente do nº.3 e não 7 como ali está escrito;

9- Por outro lado, o facto de a qualificação do terreno referir no ponto 2.1 “Anteriormente, no terreno encontrava-se.”, denota-se que efectivamente há omissão das palavras que concluiriam a frase;

10- No entanto, o ponto seguinte 2.2 descreve as características do terreno que, sem qualquer dúvida, se retira que se tratava de um terreno para construção, não relevando para o efeito a falta de conclusão da frase anterior, cuja licença de obras para construção já havia sido emitida em 16/05/2001;

11- Assim, na sequência dos valores apurados na referida Comissão de Avaliação foi efectuada a correspondente liquidação, que foi objecto de reclamação graciosa por parte do ora impugnante tendo a mesma sido indeferida. A Contribuição Especial foi paga em 21/12/2001;

12- Pelo exposto, com o devido respeito, a sentença recorrida não observou correctamente os fundamentos bem como os critérios utilizados para a atribuição do valor bem conhecidos do ora impugnante;

13- É perceptível para qualquer destinatário que a fundamentação dos valores apurados bem como os critérios utilizados são os que se verificaram à data do lançamento da referida contribuição e no termos do artº. do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março;

14- Pelo exposto, com o devido respeito, a sentença recorrida não observou correctamente os fundamentos bem como os critérios utilizados para a atribuição do valor da Contribuição Especial, violando assim o disposto no Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março;

15- Termos em que, concedendo-se provimento ao recurso, deve a decisão ser revogada e substituída por acórdão que declare a impugnação improcedente;

PORÉM V. EX.AS DECIDINDO FARÃO A COSTUMADA JUSTIÇA.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Em requerimento junto a fls.80 dos presentes autos o impugnante vem reclamar o pagamento de juros indemnizatórios por parte da Fazenda Pública, computados desde a data em que solveu o tributo em causa, pedido este deduzido ao abrigo dos artºs.43, da L.G.T., e 61, do C.P.P.T.

O Digno Magistrado do M. P. junto deste Tribunal teve vista do processo (cfr.fls.81 dos autos).

Corridos os vistos legais (cfr.fls.82 e 83 do processo), vêm os autos à conferência para decisão.

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto (cfr.fls.44 a 46 dos autos):

1- Por ofício do 14º. Serviço de Finanças de Lisboa, datado de 9 de Novembro de 2001, foi o impugnante notificado da liquidação da contribuição especial prevista no dec-lei 54/95, de 22 de Março, no montante de 465.000$00 (cfr.documentos juntos a fls.5 e 6 dos presentes autos);

2- Do acto de liquidação, com o título “Contribuição Especial” e referência ao Decreto-Lei nº.54/95, de 22 de Março, consta como base de fixação do imposto a pagar a diferença entre um valor reportado a Janeiro de 1992 e outro valor reportado a 1999, 7.000.000$00 e 11.000.000$00, respectivamente, a menção de que foi utilizado o coeficiente de desvalorização monetária de 1,35, previsto na Portaria 1040/2001, de 28/08, bem como a indicação de como foi encontrado o valor tributável e dos cálculos efectuados para apuramento do imposto. Nada mais consta do acto de liquidação, designadamente, a mínima referência a qualquer imóvel sobre cujo valor a liquidação incida (cfr.documento junto a fls.6 dos presentes autos);

3- A fls.33 do processo administrativo apenso consta um termo de avaliação, lavrado em 8 de Novembro de 2001, onde se lê que, nessa data, foi vistoriado e avaliado, com observância do determinado no artº.6, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo D. L. 54/95, de 22 de Março, um lote de terreno para construção situado na Rua das Escolas, nº.7, do Bairro da Encarnação, freguesia de Santa Maria dos Olivais, da cidade de Lisboa, inscrito na matriz predial urbana de Santa Maria dos Olivais, sob o artº. 1314, com 300 metros quadrados. Quanto à qualificação do terreno, na parte considerada relevante, lê-se no referido termo de avaliação:

“2. QUALIFICAÇÃO DO TERRENO

2. 1 Anteriormente, no terreno encontrava-se.

2. 2 O prédio à data de 01/01/1992, já tinha, portanto, apetência urbana.”.

A sentença recorrida considerou como factualidade não provada a seguinte: “…Não foram alegados factos, com relevância para a decisão, que não se encontram provados…”.

Por sua vez, a fundamentação da decisão da matéria de facto constante da sentença recorrida é a seguinte: “…A convicção do Tribunal foi adquirida pela análise da prova documental produzida, conforme referido a propósito de cada facto considerado provado…”.

Dado que a decisão da matéria de facto em 1ª. Instância se baseou em prova documental constante dos presentes autos e apenso, este Tribunal julga provada a seguinte factualidade que se reputa relevante para a decisão e aditando-se, por isso, ao probatório nos termos do artº.712, nº.1, al.a), do C. P. Civil (“ex vi” do artº.281, do C.P.P. Tributário):

4- Em 16/5/2001, foi emitida pela C.M.Lisboa, em nome do impugnante, A..., com o n.i.f. 159 274 958, uma licença de obras para construção destinada a habitação relativa ao prédio situado na Rua das Escolas, nº.3, Bairro da Encarnação, freguesia de Santa Maria dos Olivais, área do 14º. Serviço de Finanças de Lisboa (cfr.documento junto a fls.28 do processo administrativo apenso; informação constante de fls.51 e 52 do processo administrativo apenso);

5- Em 25/6/2001, após notificado para o efeito, o impugnante entregou junto do 14º. Serviço de Finanças de Lisboa a declaração para efeitos de liquidação de contribuição especial, mod.1, na qual identifica o imóvel mencionado no nº.4 do probatório, mais o descrevendo como um lote de terreno para construção com a área de 299,5 metros quadrados (cfr.documento junto a fls.29 do processo administrativo apenso; informação constante de fls.51 e 52 do processo administrativo apenso);

6- Em 21/12/2001, o impugnante efectuou o pagamento da liquidação de contribuição especial identificada no nº.1 do probatório, no montante de Esc.465.000$00/€ 2.319,41, e cujo prazo de pagamento voluntário teve o seu termo final no pretérito dia 31/12/2001 (cfr. documentos juntos a fls.35 a 37 do processo administrativo apenso; informação constante de fls.51 e 52 do processo administrativo apenso).

ENQUADRAMENTO JURÍDICO

Em sede de aplicação do direito, a sentença recorrida ponderou, em síntese, julgar procedente a impugnação deduzida e, em consequência, anular a liquidação de contribuição especial objecto do presente processo, tudo em virtude de vício de forma por falta de fundamentação.

O recorrente discorda do decidido sustentando em síntese, como supra se alude, que o montante da avaliação do imóvel em causa nos presentes autos teve, como refere o descritivo da Comissão de Avaliação, em conta a natureza e o destino económico do prédio, a sua qualificação e localização quanto aos centros urbanos, tudo de acordo com os critérios consagrados no artº.6, do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março. Que na elaboração do Termo de Avaliação, assinado por todos os peritos da Comissão de Avaliação envolvidos, e pelo impugnante que interveio como louvado, foram apurados os valores em causa objecto de contestação. Que o impugnante, embora discordando, tomou conhecimento na reunião da comissão de avaliação da forma como foram apurados os valores e em função de que elementos foram apurados. Que é notório que a referência ao número de polícia do Termo de Avaliação é um lapso que o impugnante também não referiu na altura em que o assinou depois de lido. Trata-se efectivamente do nº.3 e não 7 como ali está escrito. Por outro lado, o facto de a qualificação do terreno referir no ponto 2.1 “Anteriormente, no terreno encontrava-se.”, denota que efectivamente há omissão das palavras que concluiriam a frase. No entanto, o ponto seguinte 2.2 descreve as características do terreno que, sem qualquer dúvida, se retira que se tratava de um terreno para construção, não relevando para o efeito a falta de conclusão da frase anterior, cuja licença de obras para construção já havia sido emitida em 16/05/2001. Que é perceptível para qualquer destinatário que a fundamentação dos valores apurados bem como os critérios utilizados são os que se verificaram à data do lançamento da referida contribuição e no termos do artº.6, do Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março. Que a sentença recorrida não observou correctamente os fundamentos bem como os critérios utilizados para a atribuição do valor da Contribuição Especial, violando assim o regime consagrado no Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março (cfr.conclusões 1 a 14 do recurso), com base em tal alegação pretendendo, supomos, consubstanciar erro de julgamento de direito da decisão recorrida.

Analisemos se a decisão recorrida padece de tal vício.

A fundamentação dos actos tributários ou “praticados em matéria tributária” que “afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes” estava consagrada nos artºs.19, al.b), 21, 81 e 82, do C. P. Tributário (cfr.actualmente o artº.77, da L.G.Tributária).

Tal necessidade de fundamentação decorria já, quer do artº.1, nº.1, als.a) e c), do dec.lei 256-A/77, de 17 de Junho, quer do próprio artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, na redacção introduzida pela Lei Constitucional nº.1/89 (cfr.Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1993, pág.936 e seg.; Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, 1990, pág.53 e seg.).

A fundamentação é um conceito relativo que pode variar em função do tipo legal de acto administrativo que estamos a examinar.

Tem sido entendimento constante da jurisprudência e da doutrina que determinado acto (no caso acto administrativo-tributário) se encontra devidamente fundamentado sempre que é possível, através do mesmo, descobrir qual o percurso cognitivo utilizado pelo seu autor para chegar à decisão final (cfr.ac.S.T.J.26/4/95, C.J.-S.T.J., 1995, II, pág.57 e seg.; A. Varela e outros, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 2ª. edição, 1985, pág.687 e seg.; Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, 1984, V, pág.139 e seg.). Quer dizer. Utilizando a linguagem de diversos acórdãos do S.T.A. (cfr.por todos, ac.S.T.A-1ª.Secção, 6/2/90, A.D., nº.351, pág.339 e seg.) o acto administrativo só está fundamentado se um destinatário normalmente diligente ou razoável - uma pessoa normal - colocado na situação concreta expressada pela declaração fundamentadora e perante o concreto acto (que determinará consoante a sua diversa natureza ou tipo uma maior ou menor exigência da densidade dos elementos de fundamentação) fica em condições de conhecer o itinerário funcional (não psicológico) cognoscitivo e valorativo do autor do acto. Mais se dirá que a fundamentação pode ser expressa ou consistir em mera declaração de concordância de anterior parecer, informação ou proposta, o qual, neste caso, constitui parte integrante do respectivo acto (é a chamada fundamentação “per relationem” - cfr.artº.125, do C.P.Administrativo).

Para apurar se um acto administrativo-tributário está, ou não, fundamentado impõe-se, antes de mais, que se faça a distinção entre fundamentação formal e fundamentação material: uma coisa é saber se a Administração deu a conhecer os motivos que a determinaram a actuar como actuou, as razões em que fundou a sua actuação, questão que se situa no âmbito da validade formal do acto; outra, bem diversa e situada já no âmbito da validade substancial do acto, é saber se esses motivos correspondem à realidade e se, correspondendo, são suficientes para legitimar a concreta actuação administrativa (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 13/7/2011, rec.656/11).

Se a fundamentação formal não esclarecer concretamente a motivação do acto, por obscuridade, contradição ou insuficiência, o acto considera-se não fundamentado (cfr.artº.125, nº.2, do C.P.Administrativo). Haverá obscuridade quando as afirmações feitas pelo autor da decisão não deixarem perceber quais as razões porque decidiu da forma que decidiu. Por outras palavras, os fundamentos do acto devem ser claros, por forma a colher-se com perfeição o sentido das razões que determinaram a prática do acto, assim não sendo de consentir a utilização de expressões dúbias, vagas e genéricas. Ocorrerá contradição da fundamentação quando as razões invocadas para decidir, justificarem não a decisão proferida, mas uma decisão de sentido oposto (contradição entre fundamentos e decisão), e quando forem invocados fundamentos que estejam em oposição com outros. Por outras palavras, os fundamentos da decisão devem ser congruentes, isto é, que sejam premissas que conduzam inevitavelmente à decisão que funcione como conclusão lógica e necessária da motivação aduzida. Por último, a fundamentação é insuficiente se o seu conteúdo não é bastante para explicar as razões por que foi tomada a decisão. Por outras palavras, a fundamentação deve ser suficiente, no sentido de que não fiquem por dizer razões que expliquem convenientemente a decisão final (cfr.Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol.I, Almedina, 1991, pág.477 e seg.; Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.II, Almedina, 2001, pág.352 e seg.; Diogo Leite de Campos e outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 2003, pág.381 e seg.; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 2/12/2008, proc.2606/08; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 10/11/2009, proc.3510/09; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 29/3/2011, proc.4489/11).

No caso dos autos, antes de mais, dir-se-á que o nexo de incidência subjectiva (sujeito passivo) da contribuição especial prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, se consubstancia no titular do direito de construir em cujo nome seja emitido o respectivo alvará de licença de construção (cfr.artº.3, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3).

O artº.2, do mencionado Regulamento dispõe:

1- Constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 1 de Janeiro de 1992, corrigido pelo coeficiente de desvalorização monetária.

2- Os valores que servem para determinar a diferença são determinados por avaliação nos termos do presente Regulamento.”

Especificamente quanto aos vectores a levar em consideração na avaliação consagra o artº.6, do Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, o seguinte:

1- Na determinação dos valores, a comissão terá em consideração a natureza e o destino económico do prédio.

2- Para efeitos do número anterior, atender-se-á:

a) À localização, ao ambiente envolvente e ao desenvolvimento urbanístico da zona;

b) Às infra-estruturas existentes;

c) À caracterização física e topográfica;

d) Aos índices de ocupação e volumetria;

e) Às características agrárias, aos tipos de cultura e à disponibilidade de águas;

f) Ao valor das construções rurais e dependências agrícolas;

g) A quaisquer outros elementos susceptíveis de influírem no valor dos prédios.

O acto de avaliação realizado pela Comissão de Avaliação prevista no Regulamento da Contribuição Especial aprovado pelo dec.lei 54/95, de 22/3, está sujeito ao dever de fundamentação, não só por força do dever geral de fundamentação dos actos administrativos e tributários plasmado no artº.268, nº.3, da C. R. Portuguesa, já mencionado supra, e acolhido pelos artºs.124, do C.P.A., e 77, da L.G.T., como, ainda, por força da imposição expressa contida no nº.3, do artº.4, desse Regulamento, o que evidencia o propósito do legislador de que tais actos se apresentem clara e suficientemente motivados, por forma a que possam ser adequadamente sindicados pelos respectivos interessados. Por outro lado, o facto de o contribuinte estar presente na Comissão de Avaliação, por si ou representado pelo seu louvado, conforme estipula o artº.4, nº.1, desse Regulamento, não dispensa nem limita esse dever de fundamentação (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 6/10/2010, rec.60/10; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 2/12/2008, proc. 2616/08).

Concretamente, haverá que analisar o acto de avaliação do imóvel propriedade do impugnante, levado a efeito pela A. Fiscal em 8 de Novembro de 2001 (cfr.nº.3 da matéria de facto provada).

Examinado o conteúdo do termo de avaliação devidamente identificado no nº.3 do probatório, desde logo, se dirá, com a sentença recorrida, que o prédio avaliado é identificado como situado na Rua das Escolas, nº.7, do Bairro da Encarnação, na Freguesia de Santa Maria dos Olivais, em Lisboa, e o prédio do impugnante situa-se na mesma rua, mas no nº.3 de polícia (cfr.nº.4 da matéria de facto provada). Também quanto à qualificação do terreno para construção no termo de avaliação ao dizer-se, como se diz, “2.1 Anteriormente, no terreno encontrava-se.”, não se caracteriza tal terreno com vista à liquidação, ou não, da contribuição especial em causa. Por último, faz o termo de avaliação referência ao valor unitário por metro quadrado que quantifica em Esc. 35.000$00, reportando tal quantitativo a 1/1/1992, embora não apresente qualquer razão para a tal montante chegar.

Face ao teor da deliberação nos segmentos supra transcritos, entendemos que a mesma está insuficientemente fundamentada, visto que, qualquer destinatário normal colocado na situação do sujeito passivo, não percebe as razões que levaram o órgão a concluir pelo mencionado valor unitário por metro quadrado que quantifica em Esc. 35.000$00. Por outro lado, a mesma deliberação padece de manifesto défice de clareza, assim não permitindo ao mesmo destinatário normal a percepção dos elementos de facto e de direito que determinaram a decisão. Nesse sentido vai a incorrecta identificação do número de polícia do imóvel a avaliar, tal como a utilização da expressão “2.1 Anteriormente, no terreno encontrava-se.”.

E relembre-se que a fundamentação é suficiente quando proporcione aos destinatários do acto a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela autoridade que o praticou, de forma a poder saber-se claramente as razões por que decidiu da forma que decidiu e não de forma diferente (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 15/4/2009, rec.65/09; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 27/5/2008, proc.2111/07).

Pelo que, se deve concluir que a fundamentação do acto de avaliação de imóvel identificado no nº.3 do probatório é manifestamente insuficiente e obscura conforme mencionado supra, assim violando o disposto no artº.268, nº.3, da C.R.Portuguesa, e no artº.77, da L.G.Tributária.

Atento tudo o relatado, sem necessidade de mais amplas considerações, nega-se provimento ao recurso deduzido e confirma-se a decisão recorrida, embora com a presente fundamentação, ao que se procederá na parte dispositiva do acórdão.

Haverá, agora, que examinar o requerimento junto a fls.80 dos presentes autos, no qual o impugnante vem reclamar o pagamento de juros indemnizatórios por parte da Fazenda Pública, computados desde a data em que solveu o tributo em causa (cfr.nº.6 do probatório), pedido este deduzido ao abrigo dos artºs.43, da L.G.T., e 61, do C.P.P.T.

Nos termos do artº.100, da L. G. Tributária, em virtude da procedência total ou parcial de impugnação a favor do sujeito passivo, a A. Fiscal está obrigada à imediata e plena reconstituição da legalidade do acto objecto do litígio, tal dever compreendendo o pagamento de juros indemnizatórios, se for caso disso, computados a partir do termo do prazo da execução da decisão.

Em face de tal postulado, a anulação judicial do acto tributário implica o desaparecimento de todos os seus efeitos “ex tunc”, tudo se passando como se o acto anulado não tivesse sido praticado, mais devendo a reintegração completa da ordem jurídica violada ser efectuada de acordo com a teoria da reconstituição da situação actual hipotética (cfr.Diogo Freitas do Amaral, A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª. edição, Almedina, 1997, pág.70; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª.edição, 2003, pág.519).

A A. Fiscal está, assim, obrigada a reconstituir a situação legal que hipoteticamente existiria se não houvera sido objecto de um acto lesivo ou de uma ofensa por si cometida contra os direitos e interesses protegidos dos administrados. Tal constitui uma simples explicitação do princípio geral de direito que nos diz que devem ser apagados todos os efeitos jurídico-práticos consequentes de um acto ilícito (cfr.artº.562, do C.Civil).

A reconstituição da situação hipotética actual justifica a obrigação de restituição do imposto que houver sido pago, tal como do pagamento de juros indemnizatórios, cuja atribuição ao sujeito passivo, nos termos da lei, não está dependente da formulação de pedido nesse sentido, posição esta que está de acordo com os efeitos consequentes que decorrem da anulação do acto tributário, tal como do facto do pagamento de juros não estar dependente de pedido (cfr.artº.100, da L.G.Tributária; artº.61, nº.3, do C.P.P. Tributário; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 11/2/2009, rec.1003/08; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 11/7/2006, proc.1258/06; ac.T.C.A.Sul-2ª.Secção, 23/1/2007, proc.205/04; Diogo Leite de Campos e Outros, Lei Geral Tributária comentada e anotada, Vislis, 3ª.edição, 2003, pág.520).

Os juros indemnizatórios correspondem à concretização de um direito de indemnização que tem raiz constitucional. Com efeito, no artº.22, da C.R.Portuguesa, estabelece-se que o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte a violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

A norma constitucional remete para o instituto da responsabilidade civil, pelo que serão aplicáveis as respectivas regras.

A obrigação de pagamento de juros indemnizatórios tem o seu fundamento no instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado, constituindo a contra face dos juros compensatórios a favor da Administração Fiscal e sendo tal matéria regulada pela lei em vigor à data do facto gerador da responsabilidade (cfr.artº.12, do C.Civil). Assim, a natureza dos juros indemnizatórios é substancialmente idêntica à dos juros compensatórios, sendo, como estes, uma indemnização atribuída com base em responsabilidade civil extracontratual.

Os juros indemnizatórios vencem-se a favor do contribuinte, destinando-se a compensá-lo do prejuízo provocado por um pagamento indevido de uma prestação tributária (cfr.artº.43, da L.G.T.; Jorge Lopes de Sousa, Juros nas relações tributárias, em Problemas Fundamentais do Direito Tributário, Vislis, Lisboa, 1999, pág.155 e seg.).

Os requisitos do direito a juros indemnizatórios previsto no artº.43, nº.1, da L.G.Tributária, são os seguintes:

1- Que haja um erro num acto de liquidação de um tributo;

2- Que o erro seja imputável aos serviços;

3- Que a existência desse erro seja determinada em processo de reclamação graciosa ou de impugnação judicial;

4- Que desse erro tenha resultado o pagamento de uma dívida tributária em montante superior ao legalmente devido (cfr.Jorge Lopes de Sousa, ob.cit., pág.158; Jorge Lopes de Sousa, C.P.P.Tributário anotado e comentado, I volume, Áreas Editora, 5ª. edição, 2006, pág.472).

Embora não se refira expressamente, no artº.43, nº.1, da L.G.Tributária, que o acto viciado por erro deve ser um acto de liquidação, são os actos deste tipo os que provocam directamente o pagamento de uma dívida tributária e, por isso, terá de ser a actos de liquidação que se reporta esta disposição.

A utilização da expressão “erro” e não “vício” ou “ilegalidade” para aludir aos factos que podem servir de base à atribuição de juros indemnizatórios, revela que se teve em mente apenas os vícios do acto anulado a que é adequada essa designação, que são o erro sobre os pressupostos de facto e o erro sobre os pressupostos de direito. Com efeito, há vícios dos actos administrativos e tributários a que não é adequada tal designação, nomeadamente os vícios de forma e a incompetência, pelo que a utilização daquela expressão “erro” têm um âmbito mais restrito do que a expressão “vício”.

Na verdade, a existência de vícios de forma ou incompetência significa que houve uma violação de direitos procedimentais dos administrados e, por isso, justifica-se a anulação do acto por estar afectado de ilegalidade. Mas o reconhecimento judicial de um vício de forma ou incompetência não implica a existência de qualquer pecha na relação jurídica tributária, isto é, qualquer juízo sobre o carácter indevido da prestação pecuniária cobrada pela administração tributária com base no acto anulado, limitando-se a exprimir a desconformidade com a lei do procedimento adoptado para a declarar ou cobrar ou a falta de competência da autoridade que a exigiu.

Trata-se de uma solução equilibrada, inclusivamente no domínio processual. Na verdade, perante o simples reconhecimento judicial de um vício de forma ou de incompetência fica-se na dúvida sobre se estavam reunidos os pressupostos de facto e de direito de que a lei faz depender o pagamento de uma prestação tributária. Se essa dúvida é um motivo suficiente para não exigir uma deslocação patrimonial do contribuinte para a Fazenda Pública (justificando a restituição da quantia paga) também, por identidade de razão, será suporte bastante para não impor uma deslocação patrimonial efectiva em sentido inverso (pagamento de uma indemnização).

No sentido acabado de mencionar vai a jurisprudência mais recente do S.T.A.-2ª.Secção (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 5/5/1999, rec.5557-A; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 9/9/2009, rec.369/09; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 20/1/2010, rec.942/09).

“In casu”, a ilegalidade do acto de liquidação de contribuição especial é motivada exclusivamente pelo facto de tal liquidação se configurar como um acto consequente do acto de avaliação anulado devido a vício de forma de falta de fundamentação, assim não se verificando o direito a juros indemnizatórios previsto no citado artº.43, nº.1, da L.G.T., porque tal vício de forma não implica a existência de qualquer erro sobre os pressupostos de facto ou de direito do mesmo acto de liquidação (cfr.ac.S.T.A.-2ª.Secção, 4/11/2009, rec.665/09; ac.S.T.A.-2ª.Secção, 24/2/2010, rec.22/10).

O acabado de referir não impede que o impugnante possa efectuar pedido de indemnização a que se julgue com direito, o que lhe é assegurado, não só pela Constituição da República (artº.22), como pela lei ordinária (Lei 67/2007, de 31/12 - Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado), mas em processo próprio.

Face ao exposto, sem necessidade de mais amplas considerações, julga-se improcedente o pedido de pagamento de juros indemnizatórios por parte da Fazenda Pública formulado pelo impugnante no requerimento junto a fls.80 dos presentes autos.

DISPOSITIVO

Face ao exposto, ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO deste Tribunal Central Administrativo Sul em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO E CONFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA que, em consequência, se mantém na ordem jurídica.

MAIS SE NEGA PROVIMENTO AO PEDIDO DE PAGAMENTO DE JUROS INDEMNIZATÓRIOS FORMULADO PELO IMPUGNANTE no requerimento junto a fls.80 dos presentes autos.

Sem custas, dado que a Fazenda Pública das mesmas está isenta.

Condena-se o impugnante/recorrido em custas pelo incidente de pagamento de juros indemnizatórios a que deu causa, fixando-se a taxa de justiça em uma (1) U.C. (cfr.artº.7 e Tabela II do R.C.Processuais).

Registe.

Notifique.

Lisboa, 19 de Junho de 2012

(Joaquim Condesso - Relator)

(Lucas Martins - 1º. Adjunto)

(Gomes Correia - 2º. Adjunto)

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