Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
1.1. “CLUBE DE CAMPISMO DE LISBOA”, pessoa coletiva n.º 500 065 365, devidamente identificado nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [doravante «TAF/L»] providência cautelar contra “COSTAPOLIS - SOCIEDADE PARA DESENVOLVIMENTO DO PROGRAMA POLIS DA COSTA DA CAPARICA, SA” [abreviadamente «COSTAPOLIS …, SA»], peticionando a suspensão de eficácia da deliberação do Conselho de Administração da requerida, datada de 14.02.2013, nos termos da qual foi determinada a entrega, pelo requerente, no prazo de 120 dias, de uma parcela de terreno que ocupa, com a área de 1,6 hectares, propriedade da requerida, acrescida de 1520 m2, aproximadamente, em domínio público marítimo integrado na Zona de Intervenção das Praias Urbanas.
1.2. O «TAF/L», por decisão de 11.04.2014 [inserta a fls. 667 a 720 dos autos], julgou procedente a pretensão cautelar, dada a verificação dos requisitos previstos no art. 120.º, n.ºs 1, al. b) e 2 do CPTA, pelo que decretou a providência cautelar peticionada.
1.3. Inconformada, a requerida «COSTAPOLIS …,SA» interpôs recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul [TCA Sul] o qual, por acórdão de 19.08.2014 [fls. 849 a 862], concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão recorrida e julgou totalmente improcedente o pedido de suspensão de eficácia dada a ausência de alegação e prova de factos integradores do requisito do periculum in mora.
1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA veio, então, o Requerente, agora por sua vez inconformado com o acórdão proferido pelo TCA Sul, interpor o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 872 e segs. - paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário]:
“…
1ª Tal como se concluiu no douto Acórdão recorrido, julgou-se provada, com relevância para a apreciação da questão de saber se se encontra verificado, ou não, o requisito do periculum in mora, o seguinte:
- “o recorrido, de acordo com os respetivos Estatutos, tem por finalidade a prática, o fomento e o desenvolvimento do campismo desportivo, a promoção e dinamização da atividade desportiva amadora em geral, bem como dos interesses sociais e culturais dos seus associados e a salvaguarda de um ambiente humano e ecologicamente equilibrado;
- o recorrido foi fundado em 1941, tem atualmente cerca de 50.000 associados, dispondo de dois parques de campismo na Costa de Caparica há mais de 60 anos;
- no parque de campismo sito no terreno cuja desocupação foi determinada no ato suspendendo estão instalados mais de 3000 cidadãos, que o têm usado de forma ininterrupta há décadas, tendo investido parte das suas economias na aquisição de material de acampamento, bem como do respetivo recheio, que em muitos casos atinge milhares de euros;
- grande parte dos cidadãos, sócios e utentes do referido parque de campismo são pessoas de avançada idade que usam o parque todo o ano, não dispondo de meios económicos para aceder a outro parque de campismo, bem como para substituir o equipamento instalado que, removido, na maioria dos casos não será possível recuperar;
- a utilização do mencionado parque de campismo pelos sócios e utentes proporcionalhes relações de grande afeto, convívio social e acesso a iniciativas de natureza cultural, bem como a atividades desportivas (cfr. factos n.ºs 8, 29, 30 e 34 a 36)”.
2ª Com base nestes factos, conclui-se, no douto Acórdão recorrido, que “o requerente, ora recorrido, intentou o presente processo cautelar para evitar que sejam causados danos aos seus sócios (que são utentes do parque de campismo que se encontra instalado no terreno cuja desocupação foi determinada pelo ato suspendendo), isto é, não alegou - e, em consequência não provou - qualquer dano relativo à sua esfera jurídica que pretende evitar com o deferimento da suspensão da eficácia solicitada, sendo certo que a decisão recorrida decretou tal providência atendendo, em exclusivo, aos prejuízos que incidem na esfera jurídica dos utentes/sócios do recorrido.” E, com base nesta consideração, o Tribunal Central Administrativo Sul concluiu que não se verifica, em relação ao Requerente - o Clube de Campismo de Lisboa - a situação de periculum in mora , uma vez que, face aos factos provados e considerados na decisão proferida em primeira instância, tal situação verifica-se em relação aos sócios desse Clube, instalados no Parque de Campismo em causa, e não em relação ao requerente propriamente dito.
3ª Concluiu-se também no douto Acórdão recorrido que “são irrelevantes os prejuízos que incidem na esfera jurídica dos que não são requerentes da suspensão da eficácia, dado que a situação destes não é objeto da proteção concedida por este meio processual”.
4ª Salvo o devido respeito, tendo concluído - e bem - que o Clube de Campismo de Lisboa requereu a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo em causa na defesa dos interesses dos seus sócios, não podia o Tribunal Central Administrativo Sul concluir, de seguida, que os prejuízos sofridos por esses cidadãos no interesse dos quais foi requerida a providência são irrelevantes.
Se a ação principal visa a proteção dos direitos e interesses de determinadas pessoas, a providência requerida na dependência dessa ação visa, naturalmente, os mesmos direitos e interesses, ou melhor, evitar o prejuízo irreparável ou de difícil reparação desse direitos e interesses.
5ª Aliás, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA, as pessoas coletivas privadas têm legitimidade ativa para impugnar atos administrativos quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender. Ora, face à matéria provada, especialmente no que respeita aos fins estatutários do Clube de Campismo de Lisboa - a prática, o fomento e o desenvolvimento do campismo desportivo, a promoção e dinamização da atividade desportiva amadora em geral, bem como dos interesses sociais e culturais dos seus associados e a salvaguarda de um ambiente humano e ecologicamente equilibrado - parece fora de dúvida que, à luz da referida norma legal, o Recorrente tem legitimidade para impugnar o ato administrativo em causa na defesa dos direitos e interesses coletivos dos seus associados atingidos ou ameaçados por esse ato.
6ª Essa legitimidade decorre, também, das disposições conjugadas dos artigos 9.º, n.º 2, e 51.º, n.º 1, alínea f), do CPTA. Tanto mais quanto é certo que o ato em causa colide com direitos constitucionalmente protegidos dos sócios do Recorrente, v.g., os previstos nos artigos 72.º, 73.º, 78.º e 79.º da CRP.
7ª Assim, contrariamente ao que se concluiu e decidiu no douto Acórdão recorrido, os direitos e interesses ameaçados pelo ato impugnado não são de terceiros, mas daqueles que se encontram legalmente representados em juízo pelo Recorrente.
8ª Acresce que, no caso sub judice, os direitos e interesses dos sócios do Recorrente são também direitos e interesses do próprio Recorrente, na medida em que são realidades incindíveis, isto é, sendo o Recorrente uma associação sem fins lucrativos que tem por escopo assegurar aos seus sócios a satisfação desses interesses e direitos, um ato administrativo que impeça o Recorrente de levar a cabo esses fins atinge o próprio Recorrente, constituindo prejuízos do Recorrente os referidos prejuízos dos seus sócios.
9ª Pelo exposto, o douto acórdão recorrido violou, na sua essência, a norma constitucional que consagra o direito de associação (art. 46.º da CRP), na medida em que considerou terceiros os sócios do Recorrente em relação aos fins por este prosseguidos, bem como irrelevantes para os interesses do Recorrente os prejuízos sofridos pelos seus sócios em relação aos fins que constituem o objeto daquele.
10ª E violou também o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA e nos artigos 9.º, n.º 2, e 51.º, n.º 1, alínea f), do mesmo Código, porquanto a legitimidade das associações aí estabelecida inclui, naturalmente, o direito a requerer as providências previstas na lei destinadas a acautelar a violação dos direitos e interesses em causa …”.
Termina peticionando que, no provimento do presente recurso, seja revogada a decisão judicial recorrida.
1.5. A aqui recorrida «COSTAPOLIS …, SA» contra-alegou [cfr. fls. 883 a 898 v.], concluindo da seguinte forma:
“…
A) O presente recurso tem um efeito meramente devolutivo, nos termos previstos no artigo 143.º, n.º 2 do CPTA, estando, portanto, errada a qualificação do Recorrente, o que deve ser expressamente fixado por este Colendo Tribunal, em linha, aliás, com a mais autorizada doutrina e jurisprudência dos nossos Tribunais Superiores, concretamente, com a orientação sedimentada deste Supremo Tribunal Administrativo.
B) O Recorrente não curou de demonstrar o preenchimento dos pertinentes requisitos de admissão da revista, limitando-se com considerações vagas e repetições do texto legal. Sendo que, tal omissão é particularmente grave no âmbito cautelar, onde a revista assume contornos de maior e mais exigente excecionalidade, o que, por si só, deve determinar a recusa da sua admissão.
C) A questão que o Recorrente pretende submeter a revista é inidónea a preencher o conceito de importância fundamental, pela relevância jurídica, uma vez que não reveste qualquer complexidade lógica-jurídica, não suscita grandes divergências a nível jurisprudencial e doutrinal, não apresenta qualquer potencial expansivo, nem se reconduz a um interesse comunitário, que justifique a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo no sentido de orientação para resolução de casos futuros,
D) Afigura-se inequívoco que o caso em apreço não preenche também os critérios densificadores do conceito de relevância social da questão em análise, integrando, ao invés, na perfeição, os parâmetros que a jurisprudência estabelece para a recusa da revista.
E) Pois, que desde logo, não está em causa nenhum impacto, positivo ou negativo, para a comunidade social, não são acautelados interesses comunitários de larga escala e a projeção da questão não se expande muito para além da esfera jurídica do Recorrente.
F) A verificação do pressuposto da clara necessidade para uma melhor aplicação do direito implica que se esteja em presença de uma errada ou má interpretação do direito em termos extremos, que justifiquem a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo,
G) Com efeito, não é suficiente a existência de divergências ou doutrinárias, nem sequer o mero carácter erróneo da decisão impugnada, nos termos aduzidos pelo Recorrente.
H) No caso em apreço, o que está em causa é somente a não conformação do Recorrente com uma decisão proferida em sede de recurso jurisdicional que lhe foi desfavorável, e não qualquer erro que conduza a uma clara necessidade de melhor aplicação do direito.
I) Deste modo, não se encontram preenchidos, in casu, nenhum dos pressupostos exigidos para o recurso de revista, pelo que deve ser recusada a sua admissão.
J) Caso assim não se entenda, sempre se refira que a decisão ora recorrida não incorre em qualquer dos vícios que lhe são apontados pelo Recorrente, que para o efeito aduz uma argumentação que se mostra desde logo infundada, incorrendo em erro manifesto, e sendo portanto improcedente.
K) A procedência de uma providência cautelar de tipo conservatório está dependente da demonstração, in casu, da verificação dos seguintes requisitos: a não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal; o fundado receio de constituição de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que se visam assegurar; um juízo de adequação entre o interesse público e os interesses privados que se visa salvaguardar.
L) O requerente da providência tem que demonstrar a verificação dos requisitos de procedência, designadamente o fundado receio de produção de prejuízos de difícil reparação, ou seja, o periculum in mora, relativamente à sua esfera jurídica e não em relação a terceiros.
M) A legitimidade ativa em sede cautelar é aferida de acordo com as regras gerais em matéria de legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos, de modo que quem possua legitimidade para intentar um processo junto destes tribunais pode solicitar a adoção das providências cautelares, nomeadamente conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da decisão a proferir no processo principal.
N) Não está em causa uma questão de legitimidade, pois que o Tribunal não negou o direito ao Recorrente de requerer a suspensão de eficácia do ato em apreço, o que o Tribunal a quo negou, e bem, foi a possibilidade de apropriação de eventuais prejuízos de terceiros para efeitos de preenchimento do fumus.
O) No caso, o Recorrente não se podia socorrer dos eventuais prejuízos de terceiros para demonstrar o preenchimento do requisito do periculum in mora, razão pela qual tal requisito não poderia dar-se por preenchido.
P) O Recorrente não alega relativamente à sua esfera jurídica, enquanto associação de direito privado, o fundado receio de verificação de qualquer prejuízo, nomeadamente a possibilidade da sua extinção com a desocupação dos terrenos em que se encontram instalados os seus sócios, determinada pela ora Recorrida.
Q) Assim, o acórdão recorrido não incorre em qualquer violação das normas legais relativas à legitimidade em sede de tutela cautelar, muito menos no que respeita à legitimidade popular. Aliás, tal questão, por ser uma invocação nova, não deve ser apreciada, sendo, em qualquer caso, improcedente, já que nem o processo cautelar, nem a ação principal, constituem o exercício da ação popular (não sendo tal o âmbito do processo, não tendo, como tal, sido apreciados os respetivos pressupostos, apreciação que não cabe, em primeira instância, ao Supremo Tribunal Administrativo). Assim, a eventual possibilidade de «representação» dos associados, pelo Recorrente, em sede de ação popular não é, nem pode ser, uma questão no presente Recurso, pese embora, implicitamente, constitua a confissão de que o Recorrente não tem razão ao arrogar-se de uma plena capacidade de representação e confusão de esferas jurídicas.
R) O acórdão ora recorrido não incorreu em qualquer violação do direito de associação, constitucionalmente consagrado, respeitando-o integralmente, no seu justo âmbito, que não pressupõe a desconsideração das pertinentes regras de direito adjetivo.
S) Aliás, a decisão recorrida não põe, minimamente, em causa a possibilidade do Recorrente requerer a suspensão de eficácia do ato (e de o impugnar), nem põe em causa, porque não é esse o âmbito do processo, o direito de ação popular, nem, tão-pouco, põe em causa a possibilidade de defesa dos associados. O que está em causa é, tão-só, a necessidade de preencher os requisitos da tutela cautelar para que esta possa ser concedida, o que implica, no que respeita ao periculum, a alegação e prova de prejuízos pessoais, o que não ocorreu …”.
Termina peticionando que o presente recurso: a) tenha efeito meramente devolutivo; b) seja julgado inadmissível, por não preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA; ou caso assim não se entenda, c) seja julgado improcedente, por não provado, mantendo-se a decisão recorrida.
1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 20.11.2014, veio a ser admitido o recurso de revista [cfr. fls. 911 a 914].
1.7. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, nº 1, e 147.º, n.º 2, do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso e da revogação da decisão judicial recorrida [cfr. fls. 921 a 925], pronúncia essa que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta [cfr. fls. 926 e segs.].
1.8. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, cumpre decidir em Conferência.
2. DAS QUESTÕES A DECIDIR
No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede o pretenso efeito a atribuir ao recurso [suspensivo no entendimento do recorrente e meramente devolutivo no da recorrida] e o alegado erro de julgamento suscitado pelo requerente cautelar, aqui recorrente, dado discordar do decidido pelo TCA Sul por entender haver violação, nomeadamente, dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, als. c) e f) do CPTA, 46.º, 72.º, 73.º, 78.º e 79.º todos da CRP, já que, enquanto instituição associativa, deduziu pedido de suspensão de eficácia de ato impugnado invocando prejuízos para os seus associados como elemento integrador do periculum in mora [prejuízos de difícil reparação] e que os prejuízos dos associados não são de classificar como prejuízos de terceiros, tanto mais que os interesses em causa e que visam ser acautelados com a providência e ação administrativa especial de impugnação principal instaurada se integram nos que estatutariamente lhe estão cometidos defender [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
![[[IMG:2]] --- reference: 0.51A4](https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/8902de89e39545d480257de90042da79/DECTINTEGRAL/0.51A4?OpenElement&FieldElemFormat=gif)
3. FUNDAMENTAÇÃO
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como assente nos autos o seguinte quadro factual:
I) Em 03.01.2013 a entidade requerida “Costapolis, … SA”, remeteu ao requerente ofício, cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 21 e 22 dos autos, e admissão por acordo]:
II) O requerente respondeu ao ofício, supra identificado, em 21.01.2013, nos termos do ofício cujo teor aqui se reproduz [cfr. doc. de fls. 23 a 27 dos autos, e admissão por acordo]:
III) Em 11.02.2013 a requerida “COSTAPOLIS …SA” remeteu ao requerente ofício, com o qual remeteu cópia da deliberação de 05.12.2012, ofício e deliberação cujo teor se reproduz [cfr. docs. de fls. 60 a 65 dos autos, e admissão por acordo]:
IV) Em 19.02.2013 a requerida “COSTAPOLIS …SA” remeteu ao requerente ofício, relativo a denúncia de contrato de arrendamento, ofício cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 66 a 72 dos autos, e admissão por acordo]:
V) O requerente respondeu mediante ofício de 19.02.2013, cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 73 a 75 dos autos, e admissão por acordo]:
VI) A requerida “COSTAPOLIS …SA” remeteu ao requerente ofício em 26.93.2013, cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 77 a 81 dos autos, e admissão por acordo]:
VII) A requerida “COSTAPOLIS …SA” remeteu ao requerente ofício, em 22.02.2008, cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 84 e 85 dos autos, e admissão por acordo]:
VIII) Em 18.03.2010 o requerente outorgou escritura de alteração dos estatutos, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 87 a 107 dos autos, e admissão por acordo].
IX) Em 23.06.1952, foi outorgada escritura pública de concessão, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 108 a 115 dos autos, e admissão por acordo].
X) Em 09.07.1966 foi celebrado contrato de arrendamento, entre o Estado e o Clube de Campismo de Lisboa, referente a parcela de terreno das Dunas da Costa da Caparica, cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 116 e 117 dos autos, e admissão por acordo]:
XI) Em 13.08.2001, o Gabinete de Coordenação do Programa Polis, remeteu ao requerente ofício dando conta das intervenções da DGT, ofício cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 118 dos autos, e admissão por acordo]:
XII) Em 04.10.2001, a Câmara Municipal de Almada, remeteu ao requerente ofício no qual convida o requerente a nomear um representante para a Comissão Local de Acompanhamento da Polis da Costa da Caparica, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 118 dos autos, e admissão por acordo].
XIII) A requerida “COSTAPOLIS … SA” remeteu ofícios ao requerente, em 10.04.2002, 19.04.2002, e 02.07.2002 cujo teor aqui se dá por reproduzido, e mediante os quais informa da transferência dos parques de campismo para o ………….. [cfr. docs. de fls. 122 a 129 dos autos, e admissão por acordo].
XIV) A requerida promoveu várias reuniões para as quais convidou o requerente [cfr. docs. de fls. 130 a 133 dos autos, e admissão por acordo].
XV) Em 17.06.2003, a requerida remete ao requerente ofício, no qual informa da relocalização dos atuais parques no …………, ofício cujo teor se reproduz [cfr. doc. de fls. 134 a 136 dos autos, e admissão por acordo]:
XVI) A requerida remeteu ao requerente vários faxes no ano de 2003 a propósito da discussão do plano de pormenor dos novos parques de campismo, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 137 a 139 dos autos, e admissão por acordo].
XVII) O despacho n.º 20 558-A/2007 do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, datado de 03.09.2007, de declaração de utilidade pública de parcela necessária à execução do plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo da Costa de Caparica, foi publicado no DR, II.ª Série n.º 172, de 06.09.2007, despacho cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 140 dos autos, e admissão por acordo].
XVIII) Mediante Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2005, publicada no DR, II.ª Série, n.º 43, de 02.03.2005, foi aprovado o Plano de Pormenor dos Novos Parques de Campismo na Costa da Caparica, resolução e regulamento do plano cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 143 a 147 dos autos, e admissão por acordo].
XIX) O requerente dirigiu à requerida, no ano de 2008 vários ofícios, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. docs. de fls. 148 a 151 dos autos, e admissão por acordo].
XX) Em 31.10.2012, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, remeteu ofício ao requerente, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se que notifica o requerente da atualização da renda, e o novo valor devido a partir do mês de julho de 2013 [cfr. doc. de fls. 152 dos autos, e admissão por acordo].
XXI) Em 19.09.2008 foi outorgada escritura pública, escritura cujo teor aqui se dá por reproduzido, e do qual extrai-se o abaixo reproduzido [cfr. doc. de fls. 216 a 225 dos autos, e admissão por acordo]:
“
XXII) Em 21.01.2011 o requerente dirigiu ofício à requerida, sobre o pagamento da renda devida pelo parque de campismo, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido, a que a requerida respondeu em 03.03.2011 [cfr. docs. de fls. 226 e 227 dos autos, e admissão por acordo].
XXIII) Nos anos de 2007 e 2008 houve troca de variada correspondência entre o requerente e a entidade requerida, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. docs. de fls. 228 a 246 dos autos, e admissão por acordo].
XXIV) Em 2013 a requerida elaborou reprogramação do “Programa Polis na Costa da Caparica”, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 261 a 335 dos autos, e admissão por acordo].
XXV) Em 13.03.2013 foi celebrado pela requerida contrato de financiamento com o POVT - Programa Operacional Valorização do Território, contrato cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 337 a 367 dos autos, e admissão por acordo].
XXVI) O contrato, supra identificado, mostra-se precedido de deliberação da Comissão Directiva da POVT, cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 347 a 350 dos autos, e admissão por acordo].
XXVII) Em 06.03.2013, a entidade requerida “COSTAPOLIS …SA”, celebrou com a "A………………….,Lda.”, contrato de reformulação dos projetos de execução das praias urbanas, na zona de intervenção do Programa Polis na Costa da Caparica, contrato cujo teor aqui se dá por reproduzido [cfr. doc. de fls. 351 a 367 dos autos, e admissão por acordo].
XXVIII) Com referência ao contrato supra, por informação prestada nos autos, pela entidade requerida: “O lançamento do procedimento pré-contratual, tendente à execução da empreitada não chegou a ser lançado” [cfr. requerimento de fls. 594 dos autos].
XXIX) O requerente foi fundado em 1941, tem atualmente cerca de 50.000 associados, e é uma pessoa coletiva que prossegue fins de fomento da prática e desenvolvimento de campismo, de preservação e prática de jogos, etc., conforme estatutos [cfr. doc. de fls. 86 a 107 dos autos, e admissão por acordo].
XXX) O requerente dispõe de dois parques de campismo na Costa da Caparica, instalados em terrenos do Estado, há mais de 60 anos, mediante contratos celebrados, ao abrigo do DL n.º 23645, de 18.01.1934, e, atualmente, do DL n.º 280/2007, de 07.08 [cfr. docs. de fls. 108 a 115 e de fls. 116 e 117 dos autos, e admissão por acordo].
XXXI) No âmbito das negociações da recolocação dos parques de campismo sempre foi reclamado os direitos e expetativas dos sócios do requerente, e foi-lhes garantida aquela recolocação, o que veio a merecer enquadramento em Plano de Pormenor cuja aprovação foi ratificada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2005, de 2 de março [cfr. doc. de fls. 143 a 147 dos autos, e admissão por acordo].
XXXII) A expropriação do terreno onde ficariam implantados os novos parques de campismo, no ……….., por decisões proferidas em providências cautelares, em processos que correram termos sob os n.ºs 1139/07.7BEALM e 1139/07.7BEALM, no TAF de Almada, foi impedida a entidade requerida de prosseguir [admissão por acordo].
XXXIII) A “COSTAPOLIS …SA” nunca reclamou ao requerente o pagamento de quaisquer rendas [admissão por acordo].
XXXIV) No parque de campismo do requerente estão instalados mais de 3.000 cidadãos, que o têm usado de forma ininterrupta há décadas, e os quais investiram parte das suas economias na aquisição de material de acampamento, bem como respetivo recheio, que em muitos casos atinge dezenas milhares de euros.
XXXV) Grande parte dos cidadãos, sócios e utentes do parque de campismo do requerente são pessoas de avançada idade, que usam o parque todo o ano, e não dispõem de meios económicos para aceder a outro parque de campismo, bem como para substituir o equipamento instalado que removido na maioria dos casos não será possível recuperar.
XXXVI) A utilização do parque de campismo pelos sócios e utentes proporciona-lhes relações de grande afeto, convívio social, e acesso a iniciativas de natureza cultural, bem como a atividades desportivas.
«*»
2.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões supra enunciadas como objeto de análise, começando, previamente, pela relativa ao efeito a fixar ao recurso interposto para depois nos centrarmos na aferição da procedência ou não dos fundamentos de recurso invocados pelo requerente cautelar, aqui recorrente.
2.2.1. DO EFEITO A ATRIBUIR AO RECURSO JURISDICIONAL
I. Defendeu o recorrente, pela motivação aduzida no seu requerimento de interposição de recurso inserto a fls. 869/871 dos autos, que àquele deveria ser fixado efeito suspensivo.
II. Sobre tal pretensão recaiu oposição por parte da aqui recorrida, sintetizada na conclusão A) das contra-alegações, na qual pugna pela fixação do efeito meramente devolutivo.
III. Em sede de despacho de admissão do recurso no tribunal recorrido foi pela ali Relatora fixado o efeito meramente devolutivo [cfr. fls. 905], decisão essa que não mereceu qualquer impugnação [cfr. fls. 907 e segs.].
IV. Pelo Relator neste Supremo foi mantido o efeito que se mostrava fixado ao recurso no aludido despacho [cfr. fls. 942].
V. Presente o que se mostra disposto conjugadamente nos arts. 143.º, n.ºs 2 e 147.º ambos do CPTA temos que aos recursos jurisdicionais interpostos de decisões judiciais em processos cautelares [sejam elas de deferimento ou de indeferimento da pretensão cautelar deduzida] deve ser fixado o efeito meramente devolutivo [cfr. neste sentido e entre outros, a jurisprudência deste Tribunal nos seus acórdãos de 24.05.2012 - Proc. n.º 0225/12, de 05.09.2012 - Proc. n.º 0470/12, de 13.09.2012 - Proc. n.º 0628/12, de 08.11.2012 - Proc. n.º 0889/12, de 22.11.2012 - Proc. n.º 0872/12, de 05.03.2013 - Proc. n.º 0553/12, de 03.10.2014 - Proc. n.º 0681/14 todos in: «www.dgsi.pt/jsta; na doutrina vide J.C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 12.ª edição, pág. 409, nota 1128; Mário Aroso de Almeida, Carlos Fernandes Cadilha in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, pág. 940 segs.].
VI. Assim, será de desatender a pretensão do recorrente deduzida a fls. 869/871 dos autos [de atribuição de efeito suspensivo ao recurso], fixando-se ao mesmo o efeito meramente devolutivo tal como constava do despacho do Relator de fls. 942.
2.2.2. DO ERRO DE JULGAMENTO
VII. Defende o recorrente, em discordância com o julgado pelo TCA Sul, que enquanto instituição associativa sem fins lucrativos deduziu pretensão cautelar de suspensão de eficácia de ato impugnado na qual invocou prejuízos para os seus associados como elemento integrador do periculum in mora [segmento dos prejuízos de difícil reparação] e que os prejuízos dos seus associados não são de classificar como prejuízos de terceiros, tanto mais que os interesses em causa e que visam ser acautelados com a providência e ação administrativa especial de impugnação principal instaurada se integram nos que estatutariamente lhe estão cometidos defender, pelo que ocorreu violação, nomeadamente, do disposto nos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, als. c) e f) do CPTA, 46.º, 72.º, 73.º, 78.º e 79.º todos da CRP.
Analisemos.
VIII. Extrai-se no que poderá relevar para o litígio do art. 46.º da CRP, sob a epígrafe de “liberdade de associação”, que “[o]s cidadãos têm o direito de, livremente e sem dependência de qualquer autorização, constituir associações, desde que estas não se destinem a promover a violência e os respetivos fins não sejam contrários à lei penal” (n.º 1), que “[a]s associações prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas e não podem ser dissolvidas pelo Estado ou suspensas as suas atividades senão nos casos previstos na lei e mediante decisão judicial” (n.º 2) e que “[n]inguém pode ser obrigado a fazer parte de uma associação nem coagido por qualquer meio a permanecer nela” (n.º 3).
IX. Em consonância com o que decorre dos comandos constitucionais insertos nos arts. 73.º, 78.º e 79.º da CRP é reconhecido e atribuído aos cidadãos e, bem assim, também às associações [v.g., de cultura e recreio] um direito à fruição e criação cultural, bem como à cultura física e ao desporto, incumbindo mesmo ao Estado, em colaboração, nomeadamente, com as associações e coletividades desportivas, a sua promoção, estimulação e apoio.
X. Em termos contenciosos deriva, por sua vez, do n.º 1 do art. 55.º do CPTA a atribuição de legitimidade ativa para impugnar um ato administrativo não apenas a “[q]uem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”[al. a)], mas também às"[p]essoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender” [al. c)] e, bem assim, às “[p]essoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º” [al. f)], legitimidade processual ativa essa que importa relevar e considerar também em sede cautelar [cfr. art. 112.º, n.º 1 do CPTA] e da qual importa extrair as necessárias consequências no contexto do que sejam os prejuízos a acautelar e defender à luz dos interesses conflituantes que estejam em presença.
XI. O direito/liberdade de associação é “a expressão mais qualificada da liberdade de organização coletiva privada, ínsita no princípio do Estado de direito democrático e que pode revestir outras formas mais ou menos institucionalizadas (comissões, grupos, clubes, fundações, etc.)” [J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: “Constituição da República Portuguesa Anotada”, vol. I, 4.ª edição, pág. 643].
XII. O mesmo é instrumento de garantia, entre outras, da liberdade de fruição cultural, de cultura física e desportiva [cfr. arts. 46.º, 73.º, 78.º e 79.º da CRP].
XIII. Não está, nem se mostra colocado em questão nos autos, incluindo pela decisão judicial recorrida, o direito positivo de associação enquanto direito individual de cada cidadão de constituir livremente uma associação sem impedimentos ou restrições ou de se filiar em associação já constituída [art. 46.º, n.º 1 da CRP], nem a dimensão negativa da liberdade de associação em termos de direito de cada pessoa não entrar numa associação ou de sair dela [art. 46.º, n.º 3 da CRP].
XIV. Em causa poderá estar, eventualmente, aquilo que é o reconhecimento da liberdade de associação, ou seja, a dimensão do direito da própria associação recorrente não na vertente da sua organização, mas no da prossecução da sua atividade e defesa dos respetivos direitos e interesses considerando aquilo que é denominado da dimensão coletiva do direito de associação.
XV. Com efeito, o direito de associação assume-se como um “direito de carácter duplo” já que “ao lado da dimensão subjetiva individual (os titulares do direito de associação são primacialmente os cidadãos individualmente considerados)” existe “uma dimensão coletiva, legitimadora do reconhecimento de direitos fundamentais de grupo à associação em si mesma e não aos particulares que a formam (desde logo, o direito a garantir a sua própria existência e atividade)” [J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: ob. cit., pág. 644].
XVI. Ou nas palavras de Jorge Miranda como “um direito complexo, com múltiplas dimensões - individual e institucional, positiva e negativa, interna e externa - cada qual com a sua lógica própria, complementares umas das outras” sendo que na dimensão institucional a liberdade de associação importa ter em consideração o “direito de livre prossecução dos seus fins”, a “suscetibilidade de personificação” mediante a “atribuição de subjetividade jurídica” se for o meio mais idóneo para realização daquela prossecução de fins [in: “Manual de Direito Constitucional” Tomo IV, 2.ª edição revista e atualizada, págs. 419/420] [vide também J. Miranda e Rui Medeiros, in: “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, 2.ª edição, págs. 956/957].
XVII. Atente-se que uma associação comporta nos seus elementos constitutivos um substrato marcadamente pessoal já que o elemento pessoal é o seu elemento primário, visto a associação constituir um grupo, uma comunidade, uma coletividade, um conjunto de pessoas que se uniram e assim se mantem para a prossecução de fins e interesses comuns constantes do respetivo estatuto e que é produto também dum elemento intencional de constituir uma nova pessoa jurídica - animus personificandi [cfr. J. Castro Mendes, in: “Teoria Geral de Direito Civil”, 1979, edição AAFDL, vol. I, págs. 228, 298, 299; C. Alberto Mota Pinto, in: “Teoria Geral de Direito Civil”, 3.ª edição atualizada, págs. 270/272, 274, 281, 291].
XVIII. E que a capacidade de gozo e de exercício de direitos por parte duma pessoa coletiva, mormente, uma associação, é uma capacidade jurídica não genérica (detida apenas pelas pessoas singulares) mas específica já que, para além de não comportar aquilo que sejam direitos vedados por lei ou que sejam inseparáveis da pessoa singular, abrange ou abarca apenas os direitos necessários ou convenientes à prossecução dos concretos fins estatutários face ao denominado princípio da “especialidade do fim” [cfr. art. 160.º do CC] [cfr. J. Castro Mendes, in: ob. cit., págs. 234 e 235; J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in: ob. cit., pág. 645; C. Alberto Mota Pinto, in: ob. cit., págs. 316/317].
XIX. Também dúvidas não existem de que o requerente cautelar, aqui recorrente, enquanto ente associativo privado validamente instituído e organizado, detentor de personalidade jurídica [já que constituído por escritura pública - cfr. arts. 158.º, 167.º e 168.º do CC e documentos n.ºs 07 e 08 juntos com a petição inicial insertos a fls. 86 a 115 dos autos - reconhecimento normativo], corporiza organização destinada à prossecução de fins e interesses inscritos nos seus próprios Estatutos constitutivos e nas suas ulteriores alterações [no caso, os respetivos «fins» mostram-se enunciados no art. 03.º dos Estatutos], conferindo-lhe o ordenamento jurídico a suscetibilidade de ser titular de direitos e de obrigações próprios distintos doutros entes [coletivos/individuais], mormente, dos seus associados, bem como o direito e capacidade jurídica dos defender e fazer respeitar, se necessário, judicialmente.
XX. Ora cada pessoa coletiva, e o requerente/recorrente enquanto ente associativo dotado de personalidade jurídica própria não é exceção, possui fins a atingir - a prossecução dos seus interesses - e é em função dos quais que, através dos seus órgãos, manifesta a sua vontade [vontade coletiva], sendo que tais fins são sempre de realização e de obtenção no quadro estatutário de vantagens para os associados os quais figuram como beneficiários duma prossecução, no caso altruísta e não lucrativa, dos fins estatutários.
XXI. Na medida em que se personifica uma pessoa coletiva, mormente, de natureza associativa, é a própria ordem jurídica que reconhece a esta a criação, existência e detenção ou titularidade de direitos e interesses autónomos e diversificados daqueles que se mostram detidos ou titulados pelas pessoas singulares que se associaram, direitos e interesses esses que, quando objeto de alegada violação, conferem à mesma pessoa coletiva o direito a defendê-los perante as várias instâncias, incluindo os tribunais tal como decorre dos arts. 20.º, n.ºs 1, 4 e 5 e 268.º, n.º 4 ambos da CRP e 02.º do CPTA.
XXII. Assim e reconhecendo tal realidade o nosso contencioso veio, desde logo, quer no n.º 2 do art. 09.º, quer nas als. a), c) e f) do n.º 1 do art. 55.º e no n.º 1 do art. 112.º todos do CPTA, conferir legitimidade processual ativa para instaurar processos principais e cautelares às pessoas coletivas privadas, nomeadamente, às associações, para defesa quer dum interesse direto e pessoal na impugnação de ato lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos [art. 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA], como no quadro e nos limites dos interesses definidos e prosseguidos pelos respetivos estatutos para defesa ou de “direitos e interesses que lhes cumpra defender” [art. 55.º, n.º 1, al. c) do CPTA] ou de “valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural” [arts. 09.º, n.º 2 e 55.º, n.º 1, al. f) do CPTA].
XXIII. Com o regime normativo instituído pela al. c) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA confere-se, de forma expressa, a possibilidade de uma associação de qualquer tipo poder, no respeito do referido princípio da especialidade, agir contenciosamente em defesa dos direitos e interesses dos seus associados tal como eles se mostram enunciados no seu Estatuto, admitindo-se, dessa forma, a possibilidade de propositura de “ações de grupo” visando a defesa de interesses partilhados em conjunto pelos associados, mas já não a defesa de individual de interesses individuais daqueles.
XXIV. Tal como afirma Mário Aroso de Almeida “o sentido do preceito não é, naturalmente, o de reconhecer às pessoas coletivas privadas legitimidade para atuarem em defesa das suas próprias situações jurídicas, contra decisões que afetem a sua existência, o seu património ou as condições do seu funcionamento ou da sua atividade” já que para essas situações rege a “previsão do «interesse direto e pessoal» do artigo 55.º, n.º 1, alínea a)”, mas, ao invés, o de “atribuir às pessoas em causa legitimidade para atuarem «quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender»”, porquanto o que “nela se tem … em vista é legitimar atuações processuais dirigidas à tutela de direitos e interesses que, em primeira linha, não pertencem às entidades em causa, mas que elas são admitidas a promover processualmente por terem sido constituídas para os defenderem” e sendo que “a legitimidade de cada pessoa coletiva privada para propor ações em defesa dos fins para que foi constituída não tem de resultar dos estatutos ou outro ato constitutivo da pessoa coletiva: ela decorre diretamente, com carácter geral, da previsão do artigo 55.º, n.º 1, alínea c), que tem, precisamente, o sentido e alcance de instituir soluções de legitimidade extraordinária, resultantes de previsão legal, mediante as quais admitem a substituição processual das pessoas coletivas àquelas que as instituíram na propositura de ações dirigidas à defesa dos interesses que estes colocaram a seu cargo” [in: “Manual de Processo Administrativo”, 2010, págs. 240/242].
XXV. Também Mário Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira sustentam a este propósito que quanto “às pessoas coletivas privadas não se trata aqui duma especificação da norma da alínea a), da qual elas aproveitam quando o ato administrativo fere a sua própria esfera jurídica ou patrimonial”, já que aquilo que está em causa na previsão da referida al. c) é a “legitimidade para impugnar os atos que afetam os interesses, os bens ou os fins que a essas pessoas privadas e públicas cumpre defender, segundo as suas leis orgânicas e estatutos (princípio da especialidade)”, ou seja, as situações de “legitimidade coletiva” em termos de defesa (coletiva) de direitos e interesses coletivos bem como também a “defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos” “quando estejam em causa determinações administrativas de efeitos múltiplos, lesivas da posição jurídica dos membros dessas pessoas coletivas privadas (em princípio, de carácter associativo)” [in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos …”, vol. I, pág. 366]
XXVI. Daí que a legitimidade processual duma associação para impugnar, por exemplo, ato administrativo de expropriação dum terreno que lhe pertença deva ser aferida pela al. a) do n.º 1 do art. 55.º e não pela al. c) do mesmo normativo [cfr. M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira, in: ob. cit., pág. 366; no mesmo sentido ver, igualmente, M. Aroso de Almeida, in: ob. cit., pág. 241].
XXVII. Além disso e fora do quadro específico da legitimidade processual ativa que é conferida às associações sindicais para defesa dos direitos e interesses coletivos e para a defesa coletiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem [cfr. art. 310.º, n.º 2 da Lei n.º 59/2008] temos que às demais associações no quadro da al. c) do n.º 1 do art. 55.º do CPTA não assiste legitimidade para a propositura de ações destinadas à defesa e tutela individual de interesses estritamente individuais dos seus associados [cfr. M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira, in: ob. cit., pág. 366; M. Aroso de Almeida, in: ob. cit., pág. 242].
XXVIII. Presentes e cientes dos considerandos antecedentes importa, previamente, para a sua transposição e aplicação ao caso sub specie cuidar daquilo que, em sede cautelar, são as exigências alegatórias e o ónus probatório, bem como os requisitos/critérios de decisão a atender.
XXIX. É comummente aceite que o legislador através da reforma operada pelo CPTA procurou evitar que o tardio julgamento do processo principal pudesse determinar a inutilidade da sua decisão ou fosse responsável pela colocação do interessado numa situação de facto consumado ou numa situação em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilizasse a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
XXX. Assente que se mostra que a adoção da providência cautelar pretendida não tem enquadramento na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA prevêem-se no mesmo normativo e para o segmento da pretensão em presença com carácter conservatório um distinto grupo de condições de procedência que se mostram consagrados nos n.ºs 1, al. b) e 2, aí se enunciando condições de procedência que, embora com diferentes cambiantes, se podem reconduzir: a) A duas condições positivas de decretamento [periculum in mora - receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para o requerente; e fumus boni iuris (“aparência do bom direito”) - reportado ao facto de não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou de que inexistam circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito - fumus non malus iuris]; e, b) A um requisito negativo de deferimento que assenta numa ponderação de todos os interesses em presença [públicos e/ou privados] - proporcionalidade dos efeitos da decisão de concessão ou da sua recusa.
XXXI. Face ao dissídio que constitui objeto de apreciação cumpre, então, centrar nossa atenção na análise do requisito do periculum in mora, sendo que o mesmo nas palavras do legislador traduz-se no “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar [ou ver reconhecidos] no processo principal”.
XXXII. As providências cautelares visam impedir, como tivemos já oportunidade de referir, que durante a pendência de qualquer ação principal a situação de facto se altere de modo a que a decisão que nela venha a ser proferida, sendo favorável ao requerente, perca toda a sua eficácia ou parte dela [obviar a que a decisão judicial não se torne numa decisão «puramente platónica»].
XXXIII. Nessa medida, o requisito encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal às situações jurídicas e pretensão objeto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
XXXIV. Nesta sede, em que se trata de aferir, nomeadamente, da possibilidade de se produzirem “prejuízos de difícil reparação” o critério a atender deixou, pois, de ser aquele que jurisprudencialmente era aceite em matéria de análise do requisito positivo da al. a), do n.º 1 do art. 76.º da LPTA, ou seja, o da suscetibilidade ou insuscetibilidade da avaliação pecuniária dos danos, para passar a ser o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar, já que o juiz deve ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstratos [cfr., entre outros, os Acs. deste Supremo de 09.06.2005 - Proc. n.º 0412/05, de 10.11.2005 - Proc. n.º 0862/05, de 01.02.2007 - Proc. n.º 027/07, de 14.07.2008 - Proc. n.º 0381/08, de 12.02.2012 - Proc. n.º 0857/11 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
XXXV. À semelhança da petição inicial numa ação administrativa [comum ou especial], o requerente de uma providência cautelar deve expor as razões de facto e de direito que fundamenta a sua pretensão, derivando do disposto no art. 114.º, n.º 3, al. g) do CPTA que no “… requerimento, deve o requerente: ... Especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência …”.
XXXVI. Impõe-se, por conseguinte, ao requerente da providência o ónus de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida [art. 342.º do CC], não podendo o tribunal substituir-se ao mesmo.
XXXVII. O requerente terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência já que, da conjugação dos arts. 112.º, n.º 2, al. a), 114.º, n.º 3, als. f) e g), 118.º e 120.º todos do CPTA, não se mostra consagrada uma presunção iuris tantum da existência dos aludidos requisitos como simples decorrência da execução dum ato, pelo que o requerente não está desobrigado ou desonerado de fazer a prova e demonstração dos factos integradores dos pressupostos ou requisitos em questão, alegando, para o efeito, de modo especificado e concreto tais factos, já que não é idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas.
XXXVIII. Com efeito, o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora, cabe ao requerente [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 365.º, n.º 1 do CPC/2013] [cfr., entre outros, os Acs. deste Supremo Tribunal de 14.07.2008 - Proc. n.º 0381/08, de 19.11.2008 - Proc. n.º 0717/08, de 22.01.2009 - Proc. n.º 06/09, de 11.02.2010 - Proc. n.º 0961/09, de 06.12.2012 - Proc. n.º 0812/12, de 30.10.2014 - Proc. n.º 0681/14 in: «www.dgsi.pt/jsta»], bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos.
XXXIX. Refira-se, ainda, que na expressão “prejuízos de difícil reparação” se mostram abarcados não apenas os danos patrimoniais, mas também os danos não patrimoniais, que serão infligidos ao requerente cautelar, sendo que no seu quadro encontram ainda abrangência os prejuízos decorrentes das violações de direitos e liberdades públicas das pessoas, das violações em matéria dos direitos, liberdades e garantias, bem como dos direitos e deveres económicos, sociais e culturais, ainda que os prejuízos sejam sociais ou humanos.
XL. Não relevam ou não são de atender para o conceito de “prejuízos de difícil reparação” aqueles que derivados da execução do ato se repercutam na esfera jurídica de terceiro, sendo, assim, totalmente alheios ao requerente cautelar, à situação e esfera jurídica deste, dos seus direitos e interesses.
XLI. Visando a providência cautelar de suspensão de eficácia dum ato administrativo a proteção da situação ou posição jurídica do requerente cautelar afetado pela execução e eficácia imediata do aludido ato impõe-se, então, que no juízo a firmar sobre a pretensão cautelar sejam considerados os prejuízos advenientes para a esfera jurídica do requerente, tudo sem prejuízo da valoração também de prejuízos imediatos causados a terceiros ou mesmo a interesses gerais, da coletividade, na medida em que possam contribuir para reforçar positivamente os prejuízos que foram invocados pelo requerente cautelar.
XLII. Ressuma do exposto e no que releva em sede desta providência cautelar que os "prejuízos de difícil reparação” serão os que advirão da não decretação da pretensão cautelar de suspensão de eficácia do ato em crise e que, pela sua irreversibilidade, torna extremamente difícil a reposição da situação anterior à lesão, gerando danos que, pese embora suscetíveis de quantificação pecuniária, a sua compensação se revela contudo insuficiente para repor ou reintegrar a esfera jurídica do requerente, devolvendo-lhe a situação em que o mesmo se encontraria não fora a execução havida e materialização daquele ato.
XLIII. Revertendo ao caso sub specie cumpre, então, apurar se assiste razão ou não ao recorrente nas críticas que dirige ao julgado sob recurso quando no mesmo em sede de análise da verificação do requisito do periculum in mora no segmento relativo aos “prejuízos de difícil reparação” se concluiu pela sua não verificação dado se estar tão-só em face de alegação e demonstração de danos ou prejuízos gerados apenas na esfera jurídica de terceiros e não do próprio requerente, na certeza de que o julgamento de improcedência firmado no segmento referente ao “facto consumado” não se mostra posto em crise no presente recurso.
XLIV. Em causa está pretensão cautelar de suspensão de eficácia do ato que determinou a entrega, pelo aqui recorrente, no prazo de 120 dias, de uma parcela de terreno que ocupava [com seu parque de campismo], com a área de 1,6 hectares, propriedade da requerida, acrescida de 1520 m2, aproximadamente, em domínio público marítimo integrado na Zona de Intervenção das Praias Urbanas.
XLV. O aqui recorrente, invocando ser uma pessoa coletiva de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecida como pessoa coletiva de utilidade pública e com o estatuto de utilidade pública desportiva, que contava com mais de 50.000 associados e que, estatutariamente, é definido como “coletividade de natureza desportiva, turística, recreativa e cultural, integrada no Movimento Campista”, prosseguindo “os fins de fomento, prática e desenvolvimento do campismo, de preservação e prática de jogos tradicionais portugueses e de elevação social e cultural dos seus associados” [vide arts. 08.º a 10.º da petição inicial], insurgiu-se contra o ato suspendendo por o reputar de ilegal e lesivo daquilo que seriam os seus direitos e interesses por si detidos e prosseguidos, tanto mais que havia reclamado “desde a primeira hora, a salvaguarda dos direitos e expetativas dos … clubes e dos seus cerca de 17.000 sócios instalados nessas … parques” e que o mesmo “tal como as demais associações que possuem parques de campismo na área de intervenção da CostaPolis, é uma pessoa coletiva de utilidade pública que, através dos seus referidos Parques de Campismo, prossegue fins de interesse público e social da maior relevância” [vide arts. 17.º e 41.º da petição inicial].
XLVI. E para efeito do quadro da materialidade suscetível de integrar o requisito do periculum in mora alegou, nomeadamente, que “[n]esse parque encontram-se instalados mais de 3.000 cidadãos, que aí exercem direitos constitucionalmente protegidos, como os direitos ao desporto, à cultura e ao repouso e ao lazer”, que se trata “de cidadãos que, na sua esmagadora maioria, não dispõem de alternativa para a satisfação desses seus direitos, em função dos limitados recursos económicos que dispõem”, que “o Parque de Campismo em questão não se encontra aberto ao público, pois trata-se de um parque privado, destinado exclusivamente aos sócios do Requerente”, que “a maioria dos utentes, sócios do Requerente, aí se encontram instalados, ininterruptamente, há décadas”, “investido boa parte das suas economias na aquisição do material de acampamento que aí se encontra instalado e no respetivo recheio, que atinge, na maior parte dos casos, dezenas de milhares de euros”, que “uma grande parte desses cidadãos, que aí se encontram instalados, são pessoas de avançada idade, que aí permanecem com carácter permanente, não dispondo de outra habitação”, que “não dispõem de meios económicos que lhe permitam o acesso a outro parque, de natureza comercial, isto é, com fins lucrativos, cujos preços são incomparavelmente mais elevados”, que “a sua instalação no Parque cujo despejo a Requerida pretende visa a realização desses sócios nos planos desportivo, recreativo e cultural, que não seria assegurada noutro parque de diferente natureza”, que “ficariam privados do convívio associativo com os demais sócios instalados no mesmo Parque, que dura há décadas e que lhes proporciona relações de grande afeto e solidariedade, tão importantes para pessoas de idade avançada, pela segurança e equilíbrio psicológico que geram” e que os “sócios instalados naquele Parque que não dispõem de outra habitação ficariam mesmo privados, em absoluto, do direito à habitação” [respetivamente, arts. 48.º, 49.º, 50.º, 51.º, 52.º, 53.º, 67.º, 68.º, 69.º e 70.º todos da petição inicial].
XLVII. Da discussão da causa resultou como apurado para além daquilo que é o teor dos Estatutos do recorrente [n.º VIII) matéria de facto provada] o seguinte:
- O requerente foi fundado em 1941, tem atualmente cerca de 50.000 associados, e é uma pessoa coletiva que prossegue fins de fomento da prática e desenvolvimento de campismo, de preservação e prática de jogos, etc., conforme estatutos [cfr. doc. de fls. 86 a 107 dos autos];
- O mesmo dispõe de dois parques de campismo na Costa da Caparica, instalados em terrenos do Estado, há mais de 60 anos, mediante contratos celebrados, ao abrigo do DL n.º 23645 e, atualmente, do DL n.º 280/2007 [cfr. docs. de fls. 108 a 115 e de fls. 116 e 117 dos autos];
- No âmbito das negociações da recolocação dos parques de campismo sempre foi reclamado os direitos e expetativas dos sócios do requerente, e foi-lhes garantida aquela recolocação, o que veio a merecer enquadramento em Plano de Pormenor cuja aprovação foi ratificada pela Resolução do CM n.º 50/2005 [cfr. doc. de fls. 143 a 147 dos autos];
- No parque de campismo do requerente estão instalados mais de 3.000 cidadãos, que o têm usado de forma ininterrupta há décadas, e os quais investiram parte das suas economias na aquisição de material de acampamento, bem como respetivo recheio, que em muitos casos atinge dezenas milhares de euros;
- Grande parte dos cidadãos, sócios e utentes do parque de campismo do requerente são pessoas de avançada idade, que usam o parque todo o ano, e não dispõem de meios económicos para aceder a outro parque de campismo, bem como para substituir o equipamento instalado que removido na maioria dos casos não será possível recuperar;
- A utilização do parque de campismo pelos sócios e utentes proporciona-lhes relações de grande afeto, convívio social, e acesso a iniciativas de natureza cultural, bem como a atividades desportivas [cfr. n.ºs XXIX), XXX), XXXI), XXXIV), XXXV) e XXXVI) da mesma matéria de facto provada].
XLVIII. Presentes os quadros alegatório e probatório acabados de convocar e cientes dos considerandos de enquadramento que foram desenvolvidos não pode ser acolhido o entendimento de que, no caso, não foram alegados nem provados pelo aqui recorrente, factos integradores de prejuízos de difícil reparação relativos ao requerente cautelar.
XLIX. Se é certo que, por um lado, a alegação e sustentação da pretensão cautelar do requerente, aqui recorrente, numa tutela ou defesa de alegada violação dos direitos à habitação e de propriedade dos seus associados se mostra fora do quadro daquilo que é a legitimação processual deste e dos prejuízos que nesta sede o mesmo se pode socorrer para defesa da sua posição e situação jurídica à luz do que são os fins definidos pelos seus Estatutos e do que se dispõe nos arts. 09.º, 55.º, 112.º, 114.º e 120.º todos do CPTA, 46.º, 62.º, 65.º, 72.º, 73.º, 78.º e 79.º da CRP, temos, por outro lado, que não se pode no mais acompanhar o juízo firmado pelo tribunal recorrido.
L. Com efeito, não se extraindo dos fins estatutários prosseguidos pelo aqui recorrente a defesa da propriedade ou do direito à habitação dos seus associados [cfr. arts. 01.º e 03.º daqueles Estatutos] não poderia aquele invocar para defesa dos direitos e interesses integradores da sua esfera jurídica prejuízos corporizadores do requisito do periculum in mora que se prendam com aquilo que seria uma defesa individual de interesses individuais dos associados e que só a estes, no contexto apurado, incumbe defender e tutelar de per si.
LI. Já no que se prende com aquilo que é a possível lesão ou afetação dos direitos à fruição cultural, à cultura física e desportiva, ao lazer, repouso e recreio dos seus associados e que é prosseguida pelo recorrente, nomeadamente, no seu parque de campismo instalado na parcela de terreno em questão, com consequentes prejuízos e perdas, afigura-se haver sido alegado e apurado realidade factual integradora do requisito do periculum in mora na vertente dos prejuízos de difícil reparação no contexto duma defesa coletiva de direitos e interesses que assumem uma natureza mista, já que coletivos e individuais.
LII. O ato suspendendo goza duma potencialidade lesiva que afeta direitos e interesses não apenas da esfera jurídica do requerente, mas, também, da esfera jurídica dos seus respetivos associados, na certeza de que importa ter presente que a esfera jurídica do requerente cautelar, aqui recorrente, à luz dos seus fins estatutários e daquilo que é dimensão coletiva do direito de associação, abarca ou abrange um direito à prossecução da atividade, realização e defesa dos interesses específicos da associação e daquilo que são o produto ou soma do conjuntos ou feixes de direitos e interesses de cada um dos seus associados, enquanto membros detentores duma qualidade [a de associado/sócio] que lhes permite, por esse efeito, beneficiar ou fruir daquela atividade e, bem assim, exigir e reivindicar da própria associação a sua realização.
LIII. Decorrente do exercício livre e individual do direito de associação de cada associado, ao se inscrever no recorrente como seu sócio, o mesmo passa a ser detentor, ou viu nascer, direitos e interesses de fruição e de exercício no quadro associativo, justificados e delimitados pela qualidade de sócio, e que possuem, muitas das vezes e em simultâneo, dimensões coletivas e individuais.
LIV. Por sua vez, aquela associação através dos mesmos atos de inscrição passa a deter, também ela, direitos e deveres/obrigações perante cada novo sócio que lhe conferem legitimação para, também em favor deste, continuar a prosseguir, realizar e defender os objetivos para a qual foi criada à luz dos referidos fins específicos dos Estatutos e da dimensão coletiva do direito de associação, sendo que, ao fazê-lo, está a defender os direitos e interesses dela própria e, bem assim, dos seus associados decorrentes da qualidade sócio.
LV. Neste contexto, a prossecução e defesa por parte do aqui recorrente dos direitos à fruição cultural, à cultura física e desportiva, ao lazer, repouso e recreio dos seus associados integra-se no âmbito da sua legitimação processual enquanto defesa coletiva de direitos e interesses do requerente e dos seus associados que, no caso, se apresentam com detendo, em simultâneo, dimensão coletiva e individual, tanto mais que a lesão da esfera jurídica daqueles associados apenas ocorre quanto a direitos e interesses que são ou estão decorrência da qualidade de sócio no aqui recorrente e cujo uso e fruição apenas é possível no contexto associativo donde brotam.
LVI. Por isso, será legítima, nesse segmento, a invocação em sede do requisito do periculum in mora dos alegados prejuízos decorrentes da execução do ato suspendendo se não decretada a pretensão cautelar já que não corporizam, no contexto do caso, prejuízos que relevem estrita e exclusivamente na esfera jurídica de terceiros e que sejam totalmente alheios ao requerente, à sua esfera jurídica e aos direitos e interesses que importa defender perante as várias instâncias, incluindo, nos tribunais.
LVII. Se assim é e deverá ser entendido, então, neste âmbito mostra-se desacertado o juízo de improcedência firmado pelo TCA Sul no acórdão recorrido quanto ao requisito do periculum in mora na vertente dos prejuízos de difícil reparação impondo-se que o mesmo, na consideração do juízo acabado de firmar, proceda ao enquadramento e análise do referido requisito e, bem assim, caso conclua pelo seu preenchimento, à apreciação do requisito negativo da ponderação de interesses previsto no n.º 2 do art. 120.º do CPTA, presente aquilo que é o entendimento deste Supremo Tribunal, que importa observar [cfr. art. 08.º, n.º 3 do CC], quanto ao âmbito e limites dos poderes do mesmo no quadro do recurso de revista [cfr., por todos, o recente acórdão do Pleno deste Supremo de 13.11.2014 - Proc. n.º 0561/14 in: «www.dgsi.pt/jsta»].
LVIII. Impõe-se, por conseguinte, concluir pela procedência do recurso jurisdicional e revogação, no segmento impugnado, da decisão recorrida com todas as legais consequências.
4. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A) Conceder provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, consequentemente, no segmento impugnado revogar o acórdão recorrido;
B) Ordenar que os presentes autos baixem ao TCA Sul para prosseguimento dos mesmos com observância do ora julgado.
Custas a cargo da aqui recorrida.
D. N
Lisboa, 5 de Fevereiro de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
