Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
I- RELATÓRIO
O Conselho Regional de Lisboa da Ordem dos Advogados (CRLOA) interpõe recurso da decisão proferida em 18/09/2019, pelo Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa, que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia das normas constantes dos art.ºs 2.º, n.º 4, 5, 6, 7 e 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018, relativo ao Recrutamento, Selecção e Contratação de Formadores.
A Recorrente apresentou as suas alegações, onde formulou as seguintes conclusões: “1ª – O artigo 46º do EOA apenas atribui ao Conselho Geral a competência para elaborar regulamentos, na o sendo assim chamado a colaça o no que respeita ao recrutamento, selecção e contratação de formadores, situando-se num plano absolutamente paralelo a discussão que releva nos presentes autos.
2ª O Recorrente nunca colocou em causa a competência do Recorrido para elaborar o Regulamento, ate porque na o e o mesmo que e colocado em crise, mas apenas algumas das suas normas.
3ª O Recorrido e o órgão competente para a elaboração de regulamentos, mas, tal como todos os outros, esta sujeito a criação de normas compatíveis com o ordenamento jurídico.
4ª A competência para regulamentar a mate ria na o implica que seja a mesma competência do Recorrido, ate porque são os Conselhos Regionais quem contrata com os formadores, nos termos do artigo 7º do RNE, o que tudo diz sobre a questão.
5ª Nem se diga que pode a questão ser meramente delegada nos Conselhos Regionais, porquanto, caso fosse intenção do legislador atribuir a competência ao Conselho Geral, te -lo ia feito por previsão legal, ocorrendo a delegação por ato administrativo de delegação de poderes, e nunca por via de Regulamento.
6ª A distribuição de competências resultante do EOA permite concluir que ao Recorrido cabe elaborar um modelo geral aplicável aos Conselhos Regionais, cabendo a estes últimos a promoção do esta gio, nos termos dos artigos 46º, 195º, nº 9 e 54º, nº 1, alínea h) do EOA.
7ª A formação inicial prevista no artigo 54º, nº 1, alínea h) do EOA a mais na o respeita que ao esta gio, caso contra rio na o residiria qualquer interesse na distinção feita com a formação contínua, sendo certo que e o artigo 6º do RNE essencial ao esclarecimento do referido.
8ª A promoção também referida no artigo 54º, nº 1, alínea h) do EOA respeita a execução do estagio, o que, se na o for logico, resulta igualmente do artigo 6º do RNE.
9ª A selecção e contratação de formadores encontra enquadramento nas competências dos Conselhos Regionais, porquanto apenas será possível já em fase de execução, e nunca na fase de elaboração do modelo aplicável a todos os Conselhos Regionais, ate porque e a conclusa o do modelo necessária a aferição das características que os formadores devera o assumir.
10ª Se existissem duvidas, seriam as mesmas afastadas pelo previsto no artigo 7º, nº 2 RNE, nos termos do qual o contrato de prestação de serviços e celebrado entre os formadores e os Conselhos Regionais, e não o Conselho Geral.
11ª Reconhecer a um órgão o poder para decidir na escolha de profissionais que serão contratados por outro órgão auto nomo, e pagos pelo mesmo órgão, constitui uma verdadeira admissão de uma conduta seriamente abusiva.
12ª O valor jurídico das normas regulamentares na o e um argumento, porquanto se verifica uma violação do EOA, sendo as normas constantes do RNE apenas relevantes na identificação da ratio dos preceitos do EOA.
13ª A Ordem dos Advogados e uma organização publica estruturada de forma desconcentrada, sendo os seus órgãos eleitos por sufrágio universal e direito, sendo certo que as normas em causa representam uma afronta a distribuição de competências vertida no EOA, constituindo um meio fraudulento para chamar ao Recorrido o poder de decisão sobre uma questão que e da competência do Recorrente.
14ª O pretenso argumento utilizado pelo Tribunal a quo, segundo o qual as normas do Regulamento anterior eram semelhantes ao atual, e absolutamente irrelevante, porque a impugnação de normas na o esta sujeita a prazo, nos termos do artigo 74º do CPTA, atenta a nulidade que se discute.
15ª A ilegalidade das normas e necessariamente aferida de forma objetiva, sendo indiferente o facto de ter o ora Recorrente reagido ou na o a normas semelhantes, constantes do Regulamento anterior, atribuindo assim o Tribunal a quo relevância a algo que na o constitui um critério legal e desconsiderando o que lhe cabe efectivamente analisar.
16ª O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar como na o preenchido o pressuposto do fumus boni iuris, porquanto a fundamentação jurídica que subjaz a presente providencia e inegavelmente suficiente a uma consideração de probabilidade de procedência da aça o principal.
17ª Não sendo decretada a presente providencia, serão os futuros advogados estagia rios lecionados por quem foi ilegalmente selecionado para o efeito, vendo a sua futura cédula profissional afetada pelo vício procedimental referido, o que importara ainda efeitos na validade dos atos em que intervenham enquanto advogados.
18ª O perigo de produção de danos e aferido de forma objetiva, sendo irrelevantes quaisquer considerações subjetivas, pelo que também aqui na o caberá qualquer discussão quanto a similitude das normas em vigor no Regulamento anterior.
19- Verifica-se assim também o preenchimento do pressuposto do periculum in mora, previsto no artigo 120º do CPTA.
20ª Os prejuízos alegados pelo Recorrido na o podem sem considerados como tal, porquanto o diferimento do próximo curso de esta gio na o constitui uma consequência logica do decretamento da providencia, sendo ate evitável, através da manutenção da atual bolsa de formadores, a qual na o implica qualquer dano para o Recorrido.
21ª Pelo contrario, os danos que consubstanciam o periculum in mora demonstrado pelo ora Recorrente revestem-se de um evidente interesse publico, na o sendo meramente particulares.
22 ª – Também o pressuposto da não superioridade de prejuízos para o interesse publico, em caso de decretamento da providencia cautelar, se encontra preenchido, pelo que deve o presente recurso ser julgado procedente e ser decretada a providencia cautelar de suspensa o da eficácia de normas.”
O Recorrido, Conselho Geral da Ordem dos Advogados (CGOA), não contra-alegou.
O DMMP não apresentou pronúncia.
Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, vem o processo à conferência.
II- FUNDAMENTAÇÃO
II.1- OS FACTOS
Na decisão recorrida foi dada por indiciariamente provada a seguinte factualidade, que ora se mantém:
1. Em 19.07.2010, o Conselho Geral da Ordem dos Advogados, em sessão plenária, aprovou o Regulamento n.º 743/2010, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 184, de 21.09.2010 (documento 1 junto com a oposição e consulta no Diário da República).
2. Em 07.07.2017, o Conselho Geral da Ordem dos Advogados, em sessão plenária, aprovou o Regulamento n.º 192/2018, de Recrutamento, Selecção e Contratação de Formadores, publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 61, de 27.03.2018, e que revoga o anterior Regulamento n.º 743/2010, de 21 de Setembro (acordo e documento junto com o requerimento inicial, bem como consulta do Diário da República).
3. Representantes do Conselho Regional de Lisboa (anteriormente designado Conselho Distrital de Lisboa), nomeadamente o actual Presidente do Conselho Regional de Lisboa, fizeram parte do júri dos concursos para o recrutamento de formadores, ao abrigo do regulamento referido em 1. (cf. documentos 2 a 5, junto com a oposição).
4. Em 02.06.2017, em reunião da Comissão Nacional de Estágio e Formação, foi aprovada, com a abstenção do Conselho Regional de Lisboa, a proposta de alteração ao Regulamento referido em 1. e que deu origem ao Regulamento referido em 2. (cf. documento 6 junto com a oposição).
5. Em 18.06.2018, foi aberto concurso para recrutamento, selecção e contratação de formadores, ao abrigo do regulamento referido em 2. (acordo e documento 1, junto com o requerimento do Requerente de 01.10.2018 – registo SITAF 562055).
6. Em 20.06.2018, deu entrada o requerimento inicial, via SITAF (cf. fls. 1 dos autos).
II.2- O DIREITO
As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas conclusões de recurso, são:
- aferir do erro decisório porque, no caso, está verificado o requisito fumus boni iuris, pois os art.ºs 2.º, n.º 4, 5, 6, 7 e 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018, relativo ao Recrutamento, Selecção e Contratação de Formadores, violam manifestamente os art.ºs 54.º, n.º 1, al. h), 55.º, n.º 1, al. c), do Estatuto da Ordem dos Advogados (EOA) e 6.º do Regulamento Nacional de Estágios (RNE), que determinam a competência própria e exclusiva dos Conselhos Regionais (CR) da Ordem dos Advogados (OA) para recrutar, seleccionar e contratar os formadores para ministrarem as sessões de formação aos Advogados Estagiários nos diversos Centros de Estágio da OA.
Através da decisão recorrida foi julgada improcedente a presente acção, onde o CRLOA requeria a suspensão de eficácia das normas constantes dos art.ºs 2.º, n.º 4, 5, 6, 7 e 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018, relativo ao Recrutamento, Selecção e Contratação de Formadores para ministrarem as sessões de formação aos Advogados Estagiários nos diversos Centros de Estágio da O.A – cf. art.º 1.º do indicado Regulamento.
Tal Regulamento foi aprovado pelo CGOA, o R. e Recorrido na presente acção.
Nos termos das invocadas normas regulamentares, os formadores responsáveis por ministrarem as sessões de formação aos Advogados Estagiários nos diversos Centros de Estágio da O.A serão recrutados por concurso, anunciado publicamente, a realizar de 3 em 3 anos, com a abertura determinada pela Comissão Nacional de Estágio e Formação (CNEF). Aberto o concurso, podem concorrer as pessoas singulares que reúnam as condições indicadas naquele Regulamento n.º 192/2018.
Mais se determina no Regulamento n.º 192/2018, que aos Conselhos Regionais (CR) compete a “concretização dos procedimentos administrativos” necessários à realização dos referidos concursos e que estes CR poderão, a título excepcional, pedir e indicar à CNEF a contratação de formadores, contratação que ficará sujeita à autorização desta última entidade - cf. art.º 2.º, n.ºs 4, 5, 6 e 7 do Regulamento n.º 192/2018.
Nos termos do art.º 7.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018, a selecção de formadores compete a um júri constituído pelo Presidente da CNEF, pelo Presidente do Centro de Estágio respectivo e por mais dois elementos, sendo um designado pelo CR respectivo e outro pelo CNEF.
Considera o CRLOA, ora Recorrente, que os CROA e o CGOA são órgãos colegiais distintos, ambos eleitos, sem relação hierárquica entre si, com competências próprias e diferenciadas. Para o Recorrente, o CGOA tem apenas competências para elaborar regulamentos a uniformizar o estágio de acesso à profissão de Advogado ou para elaborar um modelo geral aplicável aos CR. Já a competência para recrutar, seleccionar, contratar e pagar os formadores para ministrarem as sessões de formação aos Advogados Estagiários pertence aos CR, unicamente, pois são os CR a quem compete, em exclusivo, a concretização, implementação e a realização dos cursos de estágio.
Considera o Recorrente, que o CGOA pode, no máximo, criar regras de uniformização dos critérios para a contratação de formadores, mas já não pode escolher esses formadores ou determinar que essa escolha se faça por um organismo “dominado” pelo CG, tal como ocorre com o CNEF.
Entende o Recorrente, que se na distribuição de competências entre os vários órgãos da O.A. o legislador quisesse que o CG tivesse competência para recrutar e seleccionar os formadores, bastaria assim determinar-se no EOA, não havendo de tal ser feito pela via do indicado Regulamento, emanado pelo próprio CG.
Na decisão recorrida entendeu-se que do EOA não decorria nenhuma competência própria do CROA para recrutar, seleccionar e contratar os indicados formadores, mas já decorria a competência do CGOA para emanar regulamentos relativos ao estágio dos Advogados e ao concreto modelo de formação, incluindo-se aqui as competências para indicar o modo de recrutamento, selecção e contratação de formadores. Nesta sequência, na decisão recorrida julgou-se não verificado o requisito fumus boni iuris e fez-se, desde logo, claudicar a providência requerida.
Os critérios para a apreciação de um pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas são os previstos no art.º 120.º do CPTA. Determina o art.º 120.º, n.º 1, do CPTA, que para o decretamento de qualquer providência cautelar devem verificar-se de forma cumulativa dois requisitos: o periculum in mora e o fumus boni iuris. Ou seja, terá de ficar indiciariamente provado nos autos que existe um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e, ainda, que é provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Quando dos factos concretos alegados pelo Requerente se antever que uma vez recusada a providência será, depois, impossível, ou muito difícil, a reconstituição da situação de facto, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, ter-se-á por preenchido o requisito periculum in mora.
Ainda aqui, o critério não é o da susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, mas, sim, o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar.
Quanto ao fumus boni iuris que ora se exige, encontra-se na sua formulação positiva, requerendo-se que haja uma séria possibilidade de procedência da pretensão principal, que seja "provável" a aparência do bom direito. Por seu turno, esta apreciação deve ser feita em termos de summario cognitio, com base em juízos de verosimilhança, de mera previsibilidade ou razoabilidade, face aos factos e alegações (indiciários) que são trazidos pelo Requerente para os autos.
A falta de qualquer um daqueles requisitos faz logo claudicar a providência cautelar que tenha sido requerida.
Mas ainda que se preencherem os dois requisitos referidos, haverá, depois, que ponderar os interesses em confronto, nos termos do n.º 2 do art.º 120.º do CPTA.
Como se disse, na decisão recorrida considerou-se inexistir fumus boni iuris, por se julgar que do EOA não decorria nenhuma competência própria do CROA para recrutar, seleccionar e contratar os indicados formadores.
Contrariamente, o CRLOA, ora Recorrente, invoca que tal competência é própria e exclusiva destes CR. Por isso mesmo, o Recorrente invoca a violação dos os art.ºs 54.º, n.º 1, al. h), 55.º, n.º 1, al. c), do EOA e 6.º do RNE pelos os art.ºs 2.º, n.º 4, 5, 6, 7 e 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018.
As atribuições do CGOA estão previstas nos art.ºs 46.º do EOA.
Nos termos do art.º 46.º, n.º 1, als. d), g), h), j) e cc) do EOA compete ao CGOA, nomeadamente: “d) Deliberar sobre todos os assuntos que respeitem ao exercício da profissão, aos interesses dos advogados e à gestão da Ordem dos Advogados que não estejam especialmente cometidos a outros órgãos da Ordem, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 33.º;
(…) g) Elaborar propostas de regulamento de inscrição dos advogados portugueses, regulamento de registo e inscrição dos advogados provenientes de outros Estados, regulamento de inscrição dos advogados estagiários, regulamento de estágio, da formação contínua e da formação especializada, com inerente atribuição do título de advogado especialista, regulamento de inscrição de juristas de reconhecido mérito, mestres e outros doutores em Direito, regulamento sobre os fundos dos clientes, regulamento da dispensa de sigilo profissional, regulamento do trajo e insígnia profissional e o juramento a prestar pelos novos advogados;
h) Elaborar e aprovar os demais regulamentos não previstos no presente Estatuto, designadamente os regimentos dos diversos institutos e comissões;
(…) j) Formular recomendações de modo a procurar uniformizar, quanto possível, a atuação dos diversos conselhos regionais;
(…) cc) Exercer as demais atribuições que a lei e os regulamentos lhe confiram.”
Por seu turno, nos termos do art.º 54.º, als. e), f) e v) do EOA, compete ao CROA, nomeadamente: “e) Cooperar com os demais órgãos da Ordem dos Advogados e suas comissões na prossecução das respetivas atribuições;
f) Pronunciar-se sobre as questões de carácter profissional;
(…) h) Promover a formação inicial e contínua dos advogados e advogados estagiários, designadamente organizando ou patrocinando conferências e sessões de estudo;
v) Exercer as demais atribuições que a lei e os regulamentos lhe confiram.”
Nos termos do art.º 55.º, als. c), d) e p), do EOA, aos Presidentes dos CROA compete, nomeadamente: “c) Administrar e dirigir os serviços do conselho regional;
d) Velar pelo cumprimento da legislação respeitante à Ordem dos Advogados e respetivos regulamentos e zelar pelo cumprimento das atribuições que lhe são conferidas;
p) Exercer as demais atribuições que a lei e os regulamentos lhe confiram.”
Determina, ainda, o art.º 191.º do EOA o seguinte: “1 - O pleno e autónomo exercício da advocacia depende de um tirocínio sob orientação da Ordem dos Advogados, destinado a habilitar e certificar publicamente que o candidato obteve formação técnico-profissional e deontológica adequada ao início da atividade e cumpriu os demais requisitos impostos pelo presente Estatuto e regulamentos para a aquisição do título de advogado.
2- O acesso ao estágio, a transmissão dos conhecimentos de natureza técnico-profissional e deontológica e o inerente sistema de avaliação são assegurados pelos serviços de estágio da Ordem dos Advogados, nos termos regulamentares.”
Já art.º 195.º do EOA, sob a epígrafe “Duração do estágio, suas fases e prova de agregação”, estipula o seguinte: “1- O estágio visa a formação dos advogados estagiários através do exercício da profissão sob a orientação do patrono, tendo em vista o aprofundamento dos conhecimentos profissionais e o apuramento da consciência deontológica, em termos a definir pelo conselho geral.
2- O estágio tem início, pelo menos, uma vez em cada ano civil, em data a fixar pelo conselho geral, e a duração máxima de 18 meses, contados da data de inscrição até à realização da prova referida no n.º 6.
3- A primeira fase do estágio, com a duração mínima de seis meses, destina-se a habilitar os estagiários com os conhecimentos técnico-profissionais e deontológicos essenciais para a prática de atos próprios da profissão, podendo ser exigido aos estagiários a feitura de trabalhos ou relatórios que comprovem os conhecimentos adquiridos, os quais devem ser tidos em conta na sua avaliação final como elementos integrantes da prova de agregação.
4- A segunda fase do estágio visa uma formação alargada, complementar e progressiva dos advogados estagiários através da vivência da profissão, baseada no relacionamento com os patronos tradicionais, intervenções judiciais em práticas tuteladas, contactos com a vida judiciária e demais serviços relacionados com a atividade profissional, assim como o aprofundamento dos conhecimentos técnicos e apuramento da consciência deontológica mediante a frequência de ações de formação temática e participação no regime do acesso ao direito e à justiça no quadro legal vigente.
5- O regulamento de estágio fixa o número mínimo de intervenções processuais a realizar pelos estagiários, bem como as áreas jurídicas em que devem incidir, devendo prever todas as condições necessárias para que possam praticar os atos que estatutariamente lhes são permitidos.
6- O estágio termina com a realização da prova de agregação, na qual são avaliados os conhecimentos adquiridos nas duas fases do estágio, dependendo a atribuição do título de advogado de aprovação nesta prova, resultante da ponderação das suas várias componentes, nos termos do regulamento de estágios, que define, entre outros aspetos, a estrutura da prova de agregação.
7- O advogado estagiário pode requerer a suspensão do seu estágio até um período máximo de seis meses, importando esta sempre a suspensão da duração do tempo de estágio e o seu reingresso na fase em que se encontrava aquando da suspensão.
8- Excecionalmente e a requerimento do advogado estagiário, pode ser autorizada a prorrogação do tempo de estágio por período não superior a seis meses.
9- Cabe ao conselho geral propor a regulamentação do modelo concreto de formação inicial e complementar durante o estágio, estrutura orgânica dos serviços de formação e respetivas competências, sistema de avaliação contínua, regime de acolhimento e integração no modelo de estágio de formação externa facultada por outras instituições e organização e realização da prova de agregação.”
No capítulo III, sob o título “Formação contínua”, indica-se no art.º 197.º do EOA, sob a epígrafe “Objectivos”, o seguinte: “A formação contínua constitui um dever de todos os advogados, sendo da responsabilidade da Ordem dos Advogados a organização dos serviços de formação destinados a garantir uma constante atualização dos seus conhecimentos técnico-jurídicos, dos princípios deontológicos e dos pressupostos do exercício da atividade, incidindo predominantemente sobre temas suscitados pelo desenvolvimento das ciências jurídicas e dos avanços tecnológicos e pela evolução da sociedade civil.”
No art.º 198.º, do EOA, sob a epígrafe “Regulamentação”, determina-se o seguinte: “1 - O conselho geral regulamenta a organização, a nível nacional, dos serviços de formação contínua, que garantam o cumprimento do dever referido no artigo anterior, visando uma efetiva coordenação das iniciativas dos centros de estudos e dos serviços de formação dos diversos serviços de estágio e das delegações que se constituam como polos de formação permanente.
2- Na elaboração dos programas de formação contínua podem ser prosseguidas parcerias e formas de colaboração e participação com outras entidades ou instituições.”
O 6.º do RNE, sob a epígrafe “Centros de Estágio”, determina o seguinte: “1 - A execução e desenvolvimento concreto do estágio, de acordo com os princípios e regras definidos pelo Conselho Geral, compete aos Centros de Estágio dependentes de cada um dos Conselhos Regionais, os quais promovem e realizam, diretamente ou em colaboração com as Delegações, polos de formação e demais entidades, as ações de formação profissional dos Advogados estagiários que entenderem adequadas ao cumprimento dos objetivos do estágio por via da formação presencial ou a distância, utilizando as ferramentas do ensino e-learning.
2- Na área de jurisdição de cada um dos Conselhos Regionais funciona, em regra, um Centro de Estágio, presidido por um membro designado pelo Conselho Regional espetivo.
3- Os Conselhos Regionais podem delegar, nos termos legais, as suas competências estatutárias em matéria de estágio.”
O art.º 7.º do RNE, n.ºs 1, 2 e 5, sob a epígrafe “Estrutura, formadores e meios dos Centros de Estágio”, determina o seguinte: “1 - Os Centros de Estágio são dotados de formadores e pessoal administrativo,instalações, equipamentos e outros meios necessários ao desempenho das suas atribuições.
2- Os formadores são selecionados por concurso anunciado publicamente, a realizar de três em três anos, e exercem a sua atividade mediante contrato remunerado de prestação de serviços a celebrar com os Conselhos Regionais.
(…) 5 – O recrutamento, seleção e contratação de formadores é objeto de regulamento próprio.”
Assim, atendendo ao indicado quadro legal, é manifesto que a competência para recrutar, seleccionar e contratar os formadores para ministrarem as sessões de formação aos Advogados Estagiários nos diversos Centros de Estágio da O.A não está legalmente cometida aos CR, nem estes CR têm uma competência própria e exclusiva nessa matéria.
Conforme os art.ºs 191.º, n.º 2, 195.º, n.ºs 1, 5 e 198.º, do EOA, a definição dos termos em que se processa o estágio de advocacia é cometida ao CGOA. Tem este CG competência para decidir da matéria e designadamente para a regulamentar.
No mesmo sentido, o n.º 5 do art.º 195.º do EOA atribui ao CGOA a competência para “propor a regulamentação do modelo concreto de formação inicial e complementar durante o estágio, estrutura orgânica dos serviços de formação e respetivas competências, sistema de avaliação contínua, regime de acolhimento e integração no modelo de estágio de formação externa facultada por outras instituições e organização e realização da prova de agregação.”
No mais, nos termos do art.º 46.º, n.º 1, als. d), g), h) e cc), do EOA, o CGOA tem uma competência residual para deliberar sobre todos os assuntos e interesses que respeitem ao exercício da profissão e à gestão da profissão e para elaborar regulamentos sobre as indicadas matérias, incluindo regulamentos sobre os estágios profissionais, as formações aí ministradas, respectivos formadores ou, em geral, sobre a formação inicial.
Por seu turno, os CROA devem cooperar com o CGOA na prossecução das suas actividades, acatar as recomendações daquele CG de uniformização de procedimentos e pronunciar-se sobre as questões de carácter profissional – cf. art.ºs 46.º, n.º 1, al. j) e 54.º, al. e) f), do EOA.
No específico âmbito da formação profissional, conforme o art.º 54.º, al. h), do EOA, os CROA, deverão “promover a formação inicial e contínua dos advogados e advogados estagiários, designadamente organizando ou patrocinando conferências e sessões de estudo” – cf. também art.ºs. 198.º do EOA, 6.º e 19.º do RNE.
Já no que concerne aos estágios de formação inicial, as competências próprias dos CROA são de mera execução e desenvolvimento das directivas (pré)definidas pelo CGOA, designadamente do modelo que aquele CG tenha definido por via regulamentar, podendo os CROA delegar estas suas competências – cf. art.º s 54.º, al. h), v) do EOA, 1.º, n.ºs 2, 3, 6.º e 7.º, n.º 1, do RNE.
Ou seja, as tarefas de promoção e desenvolvimento da formação inicial que ficam a cargo dos CROA estão subordinadas às directivas ou modelos pré-definidos pelo CGOA.
Tal subordinação não significa que haja uma relação hierárquica entre os diferentes órgãos, mas, apenas, que nos aspectos específicos da formação inicial, a tarefa de concepção, definição ou estabelecimento do modelo de estágio comete ao CGOA e a tarefa de execução ou desenvolvimento daquele modelo comete aos vários CROA.
Assim, há que entender que as competências para definir os termos do recrutamento, selecção e contratação dos formadores para ministrarem a formação inicial cumpre unicamente ao CGOA, incluindo-se tal competência no previsto nos art.ºs 191.º, n.º 2, 195.º, n.ºs 1, 5, 198.º, do EOA.
Nesta matéria os CROA não têm competências próprias, nem exclusivas, nem concorrentes com o CGOA.
Quer isto dizer, que contrariamente ao que o CRLOA defende, os CROA não têm em termos legais – nos termos do EOA – competências próprias, exclusivas ou concorrentes com o CGOA, para definirem os moldes do recrutamento dos formadores, os modelos e critérios de selecção, para decidirem acerca do modelo de júri ou sobre a forma como tal júri se constitui.
Portanto, o CGOA tem competências para emitir regulamentos sobre a matéria relativa ao recrutamento, selecção e contratação dos indicados formadores e para atribuir – em termos regulamentares - à CNEFP o poder de deliberar sobre a abertura de concurso de recrutamento de formadores, tal como vem previsto no art.º 2.º, n.º 4, do Regulamento n.º 192/2018, ora em questão.
O CGOA tem também poderes regulamentares para produzir as normas inclusas nos n.ºs 5 a 7 do art.º 2.º do Regulamento n.º 192/2018 e para atribuir à CNEF o poder de autorizar a título excepcional a contratação de formadores indicados pelo CROA e não sujeitos a prévio concurso.
Da mesma forma, o CGOA tem competência para produzir a norma inclusa no art.º 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018, e atribuir ao júri do concurso a competência para seleccionar os formadores no âmbito do concurso que seja aberto.
Os indicados artigos regulamentares coadunam-se com o art.º 7.º, n.º 2 e 5 do RNE, sendo que a autorização de contratação não se confunde com a entidade que deve celebrar os respectivos contratos, que nos termos do n.º 2 daquele preceito é o CROA respectivo.
Mais se indique, que a inexistência legal de tais competências concorrentes ou partilhadas quanto a essas matérias, por si só, não implica que os formadores sejam livremente “escolhidos” pelo CGOA, porquanto, tal como resulta dos próprios art.ºs 2.º, n.º s 1, 2 e 3.º a 6.º, esses formadores só serão contratados após o termo do processo concursal de recrutamento e selecção, ali indicado, levado a cabo por um júri que integra o Presidente da CNEF, o Presidente do Centro de Estágio respectivo, um elemento designado pelo CR respectivo e outro pela CNEF.
Quanto à competência dos CROA para celebração dos contratos com os formadores, em razão das necessidades de formação que verifique (atribuída por via do art.º 7.º, n.º 2 e 5 do RNE), em si mesma, também não colide com a circunstância da indicada contratação dever respeitar a ordem de classificação do concurso, ou não colide com as competências próprias dos CROA para contratarem. Pelo facto de os CROA deterem (por via regulamentar) competência - própria - para contratarem os formadores não decorre necessária e obrigatoriamente o “poder de decisão na escolha de quem será contratado”.
Como já indicamos, no caso, a competência para determinar o molde como se deve proceder ao recrutamento e selecção de formadores cabe ao CGOA. Este Conselho, usando dos seus poderes regulamentares, determinou que tal selecção se faça por um júri constituído por diversos membros, após um processo concursal, que pré-determinou.
Tal como resulta do art.º 7.º do Regulamento n.º 192/2018, após o recrutamento e selecção dos formadores é organizada uma lista classificativa final e os CROA devem proceder às contratações que se afigurarem necessárias atendendo àquela ordem. Assim, existe uma obrigação dos CROA de contratarem os formadores que se afigurem necessários atendendo à ordem indicada na lista de classificação final do concurso de recrutamento e selecção, mas essa obrigação, em si mesma, não é confundível com a competência para contratar, que pertence aos CROA. Tratam-se de duas competências diferenciadas, que não interferem entre si e que não têm de estar, necessariamente, a cargo do mesmo órgão. Há, pois, uma competência do júri do concurso para seleccionar os candidatos e outra dos CROA para contratar os formadores necessários, não obstante haverem que respeitar a indicada lista. Quanto à competência para contratar, é ainda uma competência de execução e desenvolvimento da formação inicial – cf. art.º 54.º, als h) e v) do EOA.
Em suma, as competências dos CROA em matéria de recrutamento, selecção e contratação dos formadores para ministrarem a formação inicial restringem-se a competências de mera execução e desenvolvimento do que tiver sido definido pelo CGOA e de cooperação com o CGOA. Igualmente, os CROA têm competências – estas próprias - para celebrar os contratos com os respectivos formadores.
Logo, os art.ºs 2.º, n.º 4, 5, 6, 7 e 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 192/2018, não violam os art.ºs 54.º, n.º1, al. h), 55.º, n.º 1, al. c), do EOA.
Há, pois, que confirmar a decisão recorrida, que se acompanha, designadamente quando se julga o seguinte: “Do conjunto das normas citadas, resulta a competência, em geral, do Conselho Geral para as questões relativas ao Estágio.
Do artigo 54.º, n.º 1, alínea h), do EOA, relativo à competência dos Conselhos Regionais, resulta que compete a estes “promover a formação inicial e contínua dos advogados e advogados estagiários, designadamente organizando ou patrocinando conferências e sessões de estudo”.
Deste preceito também não resulta a atribuição de uma concreta competência aos Conselhos Regionais para recrutar e seleccionar os formadores do estágio. Pelo contrário, o exemplo avançado pela própria norma (“designadamente organizando ou patrocinando conferências e sessões de estudo”) permite concluir que o sentido da competência aqui em causa é referente, sobretudo, à formação em geral dos advogados e não, necessariamente ou em especial, dos estágios e, sobretudo, nada dispondo sobre a competência para o recrutamento e selecção de formadores.
Ao invés, do artigo 46.º do EAO resulta expressamente a competência própria do Conselho Geral da Ordem dos Advogados para, por um lado, elaborar a proposta de regulamento de estágio, a aprovar pela Assembleia Geral – artigo 33.º do EAO – (o que sucedeu com o Regulamento Nacional de Estágio em vigor) e, por outro, a elaborar e aprovar os demais regulamentos não previstos nos Estatutos, como é o caso do Regulamento de Recrutamento, Selecção e Contratação de Formadores em causa nos autos.
Já do disposto no n.º 9 do artigo 195.º do mesmo Estatuto, resulta que “cabe ao conselho geral propor a regulamentação do modelo concreto de formação inicial e complementar durante o estágio, estrutura orgânica dos serviços de formação e respectivas competências, sistema de avaliação contínua, regime de acolhimento e integração no modelo de estágio de formação externa facultada por outras instituições e organização e realização da prova de agregação”.
Resultando, a\inda, do disposto no n.º 1 do artigo 198.º do EAO – relativo aqui à formação contínua mas que demonstra bem a sistemática e teleologia da distribuição de competências – que o “conselho geral regulamenta a organização, a nível nacional, dos serviços de formação contínua, que garantam o cumprimento do dever referido no artigo anterior, visando uma efectiva coordenação das iniciativas dos centros de estudos e dos serviços de formação dos diversos serviços de estágio e das delegações que se constituam como polos de formação permanente”.
De tudo o exposto, o que se pode concluir é que o Conselho Geral pode, nomeadamente no âmbito da sua competência de regulamentação, atribuir em concreto a competência para o recrutamento e selecção de formadores aos Conselhos Regionais, nada havendo que o impeça, mas não tem de o fazer, cabendo na sua competência própria os poderes concretos para o referido recrutamento ou selecção em causa.”
Em suma, no caso é provável a existência de uma situação de fumus malus, que implica o claudicar da providência e prejudica o conhecimento dos demais critérios previstos na lei para que seja concedida uma providência cautelar.
III- DISPOSITIVO
Pelo exposto, acordam:
- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida;
- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).
Lisboa, 14 de Maio de 2020.
(Sofia David)
(Dora Lucas Neto)
(Pedro Nuno Figueiredo)
