2O Direito
A leitura do relato antecedente revela-nos que a Recorrente era, à data da publicação do DL 274/90, de 7/9, funcionária da carreira comum do quadro de pessoal da DGA e que só não transitou imediatamente para a carreira especial aduaneira (apesar de reunir todos os requisitos) em virtude de, por despacho de 6/9/93, o Sr. Subsecretário de Estado adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento ter entendido que o prazo - fixado no n.º 1 do art. 7.º daquele diploma - para essa transição tinha caducado.
Tal despacho foi, contudo, judicialmente anulado por este Supremo Tribunal com fundamento na sua ilegalidade, em resultado da interposição de recursos contenciosos de anulação por parte de colegas da Recorrente, que se encontravam em idêntica situação profissional, o que levou a Administração a entender, em despacho do Sr. SEAF de 29/12/95, que a execução adequada dessa anulação implicava a transição de todos os funcionários que se encontrassem em idênticas condições, tivessem ou não recorrido, o que determinou a integração de todos eles na referida carreira.
Deste modo, após a criação dos necessários lugares pela Portaria 92/96, de 26/3, todos aqueles funcionários foram nomeados, por despacho de 3/5/96, para a nova categoria.
Depois de tomar posse (em 17/5/96) a Recorrente dirigiu, em 28/10/96, requerimento ao Sr. SEAF, solicitando o pagamento da diferença de vencimentos relativa ao período em que tinha uma categoria quando deveria ter tido outra, pretensão essa que foi ignorada, o que a levou a dirigir-se ao Tribunal na esperança de obter decisão que anulasse esse indeferimento tácito.
E, assim, interpôs no Tribunal recorrido este recurso contencioso, ao qual foi negado provimento por ter sido entendido que o despacho de 3/5/96, enquanto revogatório do despacho de 16/9/93, apenas poderia ter efeitos retroactivos caso essa revogação se tivesse fundado na invalidade do despacho revogado. Deste modo, e considerando que as razões que levaram a Administração a proceder àquela revogação radicavam “essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido (praticado) o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade”, concluiu-se não ser aplicável à situação decorrente dessa revogação o disposto no n.º 2 do art. 145.º do CPA e, consequentemente, não ser de atribuir efeitos retroactivos ao despacho revogatório.
Esta decisão, contudo, não convenceu a Agravante que continua a defender que a revogação do despacho de 16/9/93 se fundou na sua ilegalidade e que, porque assim, deviam ser atribuídos efeitos retroactivos ao despacho revogatório.
Importa, pois, conhecer das duas questões que nos são colocadas neste recurso jurisdicional; por um lado, a da interpretação do conteúdo do acto revogatório e, por outro, a de saber quais os efeitos que se devem atribuir a este acto.
1. Já sabemos que o acto revogatório foi proferido na sequência das decisões proferidas neste Supremo Tribunal, que consideraram ilegal o despacho proferido, em 16/9/93, pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento e que, por isso, o anularam, e foi proferido porque a Administração entendeu colocar em condições de igualdade todos os funcionários que estivessem na mesma situação profissional, tivessem, ou não, recorrido a juízo.
Ao fazê-lo, como se afirma, e bem, no douto Acórdão recorrido, a Administração agiu não porque entendesse que a lei a obrigava a proceder desse modo ou porque considerasse ilegal o despacho revogado, mas porque considerou que, por conveniência de serviço e sentido de justiça, a melhor solução residia em colocar em situação de igualdade todos aqueles funcionários.
O que significa que a Administração com o seu gesto revogatório limitou-se a acatar o entendimento que os referidos Acórdãos deram à lei estendendo a todos os interessados o que, imediatamente, deles resultava.
Todavia daí não se pode retirar, como pretende a Recorrente, que ao assim proceder a Administração tenha considerado que o seu primeiro despacho era ilegal e que tivesse sido essa ilegalidade a determinar a sua revogação e que, por isso, estava obrigada a retirar dela não só as consequências imediatas (a sua nomeação para o lugar), mas também as mediatas (pagamento da diferença de vencimentos).
E tal conclusão não é legítima porquanto os fundamentos da decisão revogatória revelam-nos que foi outro o entendimento da Administração.
Na verdade, lê-se nessa fundamentação que “o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo” - (vd. ponto 4 do probatório) – o que quer dizer ao rejeitar liminarmente atribuição desses efeitos quis significar que, de modo claro, que aquela revogação se sustentava em fundamentos que não se ligavam à invalidade do acto revogado.
Com efeito, conhecendo a lei, a Administração bem sabia que se nos fundamentos do acto revogatório se incluísse a ilegalidade do acto revogado cumpria atribuir-lhe efeitos retroactivos, por força do que dispõe no n.º 2 do art. 145.º do CPA.
E, se assim é, resta concluir que são improcedentes as conclusões que se pronunciam no sentido de que o acto revogatório se fundou na invalidade do acto revogado.
Está, pois, encontrado o conteúdo daquele acto e com isso resolvida a primeira das questões suscitadas no recurso jurisdicional.
2. Será que, como pugna a Agravante, devem ser atribuídos efeitos retroactivos ao mencionado acto revogatório.
O art. 145.º do CPA fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos :
- -Em princípio, a revogação só produz efeitos para futuro (n.º1);
- -Assim não será, contudo, se ela se fundar em invalidade do acto revogado, hipótese em que a revogação tem efeito retroactivo (n.º 2).
- -O autor da revogação pode, no entanto, atribui-lhe, no próprio acto, efeitos retroactivos, quando este seja favorável aos interessados ou estes tenham expressamente concordado com tais efeitos e estes não respeitem a direitos ou interesses indisponíveis (n.º 3).
Deste modo, de acordo com este regime e tendo-se em atenção que, in casu, o acto revogatório se não fundamentou na invalidade do acto revogado, quer se entenda que o decurso do prazo de interposição do recurso contencioso tem efeito saneador e, portanto, que, por ausência de impugnação, de inválido o acto se tornou válido, quer se entenda que o mesmo tem apenas efeito estabilizador e, portanto, que a impossibilidade da sua impugnação não o convalida, certo é que em nenhuma dessas hipóteses a Administração estava legalmente obrigada à atribuição de efeitos retroactivos ao seu acto revogatório.
E não estava obrigada, porquanto de harmonia com tal regime, as consequências dessa revogação ter-se-ão de conformar com a seguinte ordem de princípios :
- a)ou se considera que o acto revogado foi um acto (que se tornou) válido (atento o decurso do prazo impugnação) e, então, aquela revogação só tem efeitos para o futuro;
- b)ou se considera que o mesmo continua inválido mas que essa revogação se não fundou na sua invalidade e, de novo, não há lugar a efeitos retroactivos.
Só assim não seria se a Administração, por vontade própria, no uso do poder discricionário e nas circunstâncias acima mencionadas, resolver atribuir efeitos retroactivos à sua revogação.
O que aqui, como sabemos, não aconteceu.
Reforçando o que fica dito, e numa situação em tudo igual a esta, transcreve-se o que se escreveu no Acórdão deste Tribunal de 8/3/01 (rec. n.º 46.326). Aí pode ler-se :
“Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva inimpugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desse actos com a da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no art. 141.º, n.º 1, do CPA.
De outro modo a Administração estaria impedida de revogar esses actos, face ao disposto no citado art. 141.º, n.º 1, tendo em conta o decurso do tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que não encontra justificação material plausível.
Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo : o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da Entidade Recorrida.
Seria inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados, ainda que não haja contra interessados na respectiva conservação.”
Nesta conformidade, e sendo que o que ora está em causa é precisamente uma situação em que a Autoridade Recorrida agiu não em função de uma obrigação legal estrita mas fundada unicamente em razões de justiça e equidade, nada a impedia de proceder como procedeu, isto é, de, revogando o primitivo acto, proferir uma nova decisão atribuindo à Agravante o direito que o primeiro lhe negava, mas fixando que os efeitos desta revogação só se produziriam para futuro.
“Ora nada obsta a que a “revisão anulatória” (Que o Prof. V. de Andrade considera constituir “sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso ... “ – vd. local citado.) em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc - corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível – pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ..... e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio da economicidade ....”. – Prof. V. de Andrade em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, a fls. 14.
Tanto basta para se poder concluir que o pedido que a Agravante fez à Administração não tinha suporte legal e, porque assim, bem andou o Acórdão recorrido em negar provimento ao recurso contencioso.
E não se vê, como se defende no recurso jurisdicional, em que é que este entendimento dos apontados preceitos legais representa uma “agressão a princípios constitucionais, nomeadamente o da prossecução do interesse público e da legalidade”, pois que o mesmo conduz precisamente a que a legalidade possa ser reposta e que essa reposição melhor se harmonize com a prossecução do interesse público.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento a este recurso jurisdicional e, em conformidade, em manter o douto Acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente fixando-se a taxa de justiça em 150 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 6 de Março de 2002
Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio- Pamplona de Oliveira.
