047681 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conteúdo do acto administrativo pode colher-se na sua fundamentação. Deste modo se nela se lê que o acto revogatório não terá efeitos retroactivos isso significa que o mesmo não se fundou na ilegalidade do acto revogado.

II- De acordo com o regime estabelecido no art. 145.º do CPA se o acto revogatório se não fundou na invalidade do acto revogado não há lugar à atribuição de efeitos retroactivos àquele acto, quer se entenda que o decurso do prazo de interposição do recurso tem efeito saneador e que, portanto, por ausência de impugnação, de inválido o acto se tornou válido, quer se entenda que o mesmo tem apenas efeito estabilizador e que, portanto, a impossibilidade da sua impugnação não o convalida.

II- Fundando-se o acto revogatório em razões de justiça e equidade nada impede que a Administração nele fixe que os seus efeitos só se produzirão no futuro.

A. ..., interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que recaiu sobre o requerimento que, em 28-10-96, dirigiu ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, em que solicitava o pagamento da remuneração e a contagem do tempo de serviço na actual categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2ª classe, com efeitos reportados a 16-9-93, para o que, no essencial, alegou :

- Ser, à data da entrada em vigor do DL 274/90, de 7/9, funcionária das carreiras comuns do quadro de pessoal da Direcção Geral das Alfândegas (DGA) em condições de poder transitar dessa carreira para a carreira especial aduaneira, o que só não aconteceu por o despacho, de 16.09.93, do Sr. Subsecretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento ter entendido que caducara o prazo para essa transição pudesse ser feita;

- O que motivou a interposição de recursos contenciosos por parte de alguns colegas da Recorrente, daí resultando a anulação desse despacho, com fundamento em ilegalidade, pelos Acs. do STA, de 4.7.95 e 26.10.95, proferidos nos processos n.ºs 34.106 e 34.044.

- No cumprimento desses Acórdãos foi proferido o despacho, de 3.5.96, do SEAF que nomeou verificadores aduaneiros auxiliares de 2.ª classe todos os funcionários que se encontravam na mesma situação (entre eles a Recorrente), tivessem, ou não, recorrido judicialmente.

- Todavia, e porque a antiguidade na categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2.ª classe só lhe foi considerada a partir da data desse despacho (3.5.96), a Recorrente dirigiu requerimento ao SEAF pedindo que lhe fosse paga a diferença de vencimentos entre a sua anterior categoria e a que agora detinha e que lhe fosse contado, para todos os efeitos de progressão na carreira, todo o tempo de serviço desde a data em que, segundo as decisões do STA, deveria ter sido nomeada para aquela categoria.

- Tal requerimento não obtive resposta.

- Contudo, esse indeferimento tácito é ilegal, uma vez que a nomeação da Recorrente por iniciativa da Administração significou a revogação, por substituição, do despacho de 16.9.93, revogação que teve por fundamento a invalidade deste último despacho e por finalidade dar concretização ao princípio da igualdade.

- A revogação com esse fundamento tem efeito retroactivo (art.º 145° n.º 2 do CPA), o que significa que a Recorrente tem direito, desde a data a que se refere o art. 7° n.º 1 do DL 274/90, de 7/9, às remunerações correspondentes à categoria para que foi nomeada pelo despacho de 3.5.96.

- Ao negar a retroactividade da eficácia do despacho de 3.5.96 quanto à antiguidade da Recorrente, o despacho recorrido violou o n.º 2 do art.º 145° do CPA;

Na sua resposta a Autoridade Recorrida defendeu a irrecorribilidade do acto impugnado mas que, se assim não fosse considerado, o recurso não merecia provimento atenta a legalidade daquele acto.

Por douto Acórdão de fls. 99 a 107 foi considerada improcedente a questão prévia suscitada pela Entidade Recorrida e, conhecendo-se do mérito, negou-se provimento ao recurso.

Inconformada como assim decidido a Recorrente dirigiu-se a este Supremo Tribunal pedindo a sua revogação para o que formulou as seguintes conclusões: I – Contrariamente ao sustentado no Acórdão recorrido é patente que o despacho de 3/5/96 pretendeu dar execução aos Acórdãos anulatórios do STA, pois remeteu explicitamente para a “informação infra” que, por sua vez, invoca os referidos Acórdãos.

II- Daí que, relativamente aos interessados que tenham recorrido para o STA, esse despacho não podia ter deixado de atribuir efeitos retroactivos à sua nomeação; aliás, o mesmo acto invoca expressamente o art. 7.º do DL 274/90, de 7/9, e esse art. 7.º, no seu n.º 1.º, é que estabeleceu o prazo de um ano para a nomeação.

III- É exacto que o despacho de 3/5/96 quis dar tratamento igual aos que haviam recorrido para o STA e aos que não tinham recorrido mas, tratamento igual ao que deu aos primeiros (aos recorrentes) equivale a retroactividade.

IV- Aliás o Acórdão recorrido parece adoptar esse ponto de vista na sequência da citação de V. de Andrade mas, surpreendentemente, concluiu o contrário.

V- Se as normas conjugadas do n.º 1 do art. 141.º e do n.º 2 do art. 145.º do CPA não permitem que um acto ilegal de que se não recorreu contenciosamente seja revogado com fundamento em ilegalidade, então essas normas são inconstitucionais por violarem os princípios da prossecução do interesse público, da proporcionalidade e da legalidade cunhados nos n.ºs 1 e 2 do art. 266 da CRP, inconstitucionalidade que expressamente se invoca.

VI- Decidindo de forma diversa o Acórdão recorrido violou, entre outros, o art. 7.º do DL 274/90, as normas sobre interpretação dos actos administrativos, o art. 145.º, n.º 2, conjugado com o art. 141.º, n.º 1, ambos do CPA e o art. 266.º , n.ºs 1 e 2, da CRP.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir

FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO :

1- A Recorrente era, à data da entrada em vigor do DL 274/90, funcionária das carreiras comuns do quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas (DGA).

2- Por despacho de 16/9/93, do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, foi entendido que caducara o prazo para que os funcionários nas condições da Recorrente transitassem da carreira comum para a carreira especial aduaneira.

3- Aquele despacho de 16-9-93 veio a ser anulado judicialmente, com fundamento em ilegalidade, violação do n.º 1 do art.º 7.º do DL 274/90 – Acórdãos do STA de 4/7/95 e 26/10/95, recs. 34.106 e 34.044, respectivamente, interpostos por alguns interessados, colegas da Recorrente.

4- Em 29.12.95, foi prestada a "Informação n.º 20/95 - XIII" sobre "ASSUNTO: Aplicação do DL 274/90, de 7/12, a funcionários da DGA aprovados no estágio de integração previsto no art.º 7° do referido diploma", na qual, após fazer referência aos citados Acórdãos anulatórios do STA, se refere o seguinte :

"A doutrina e a jurisprudência apontam no sentido de os efeitos da anulação aproveitarem a todos os interessados, tenham ou não intervindo no processo, quando o acto anulado for indivisível e a decisão anulatória se fundar em ofensa da legalidade objectiva. Assim sendo, afigura-se que a DGA deve prosseguir o processo de mudança de carreira, relativamente a todos os funcionários aprovados no estágio com vista à integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art.º 7° do DL 274/90" (ponto 8) e "tratando-se de provimento em lugar de ingresso de nova carreira, o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo" (ponto 9).".. nestes termos, afigura-se que o SEM deve exarar despacho mandando, face aos Acórdãos do STA, prosseguir o processo de integração na carreira de verificador auxiliar aduaneiro dos funcionários aprovados em estágio de integração previsto no art.º 7° do DL n.º 274/90, de 7/9".

5. - Na informação a que se alude em 4), pelo SEAF foi proferido em 29.12.95 o seguinte despacho: "Concordo".

6. – Em 22/4/96, pela Chefe de Divisão da Direcção - Geral das Alfândegas foi emitida informação na qual, além do mais, se refere (ponto 6) que a execução dos Acórdãos n.ºs 34.055, 34.104 e 34.106 “impõe necessariamente a realização das transições – salienta-se ter sido decidido por despacho do Sr. SEAF de 29/12/95 que o entendimento sustentado naqueles Acórdãos deverá ser alargado a todos os funcionários que ficaram prejudicados pelo despacho de 16/9/93, anulado por aqueles Acórdãos, independentemente de terem, ou não, recorrido contenciosamente e por outro que as transições só produzem efeitos após a aceitação – para cuja concretização houve antes de mais que criar os necessários lugares o que se verificou em 26/3 passado através da Portaria n.º 92/06, que criou 256 lugares da categoria de verificador auxiliar aduaneiro de 2.ª classe.”

7. – Na informação referida no anterior ponto 6, proferiu o Sr. SEAF, em 3/5/96, o seguinte despacho :

"Autorizo a transição dos funcionários indicados no item 8 da informação infra para a categoria de verificador auxiliar aduaneiro, nos termos previstos no art.º 7° do DL 274/80, de 7 de Setembro".

8- Por força do despacho referido no ponto 6 a ora Recorrente foi nomeada verificadora auxiliar aduaneira de 2.ª classe, tendo tomado posse em 17/5/96.

9. - Por requerimento de 28.10.96 dirigido ao SEAF, a Agravante solicitou “que seja paga a diferença de vencimentos a partir de 16/10/93, pois uma das consequências a extrair do Acórdão proferido em 26/10/95 no processo 34.044 do STA, é o pagamento aos Recorrentes da diferença de vencimentos, entre a categoria que tinha a aquela que deveria ter e hoje tem , por força do dito Acórdão, que anulou o despacho de 16/9/93 do Sr. Subsecretário de Estado adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento.”

10- Sobre esse requerimento não recaiu qualquer decisão.

2. O Direito

A leitura do relato antecedente revela-nos que a Recorrente era, à data da publicação do DL 274/90, de 7/9, funcionária da carreira comum do quadro de pessoal da DGA e que só não transitou imediatamente para a carreira especial aduaneira (apesar de reunir todos os requisitos) em virtude de, por despacho de 6/9/93, o Sr. Subsecretário de Estado adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento ter entendido que o prazo - fixado no n.º 1 do art. 7.º daquele diploma - para essa transição tinha caducado.

Tal despacho foi, contudo, judicialmente anulado por este Supremo Tribunal com fundamento na sua ilegalidade, em resultado da interposição de recursos contenciosos de anulação por parte de colegas da Recorrente, que se encontravam em idêntica situação profissional, o que levou a Administração a entender, em despacho do Sr. SEAF de 29/12/95, que a execução adequada dessa anulação implicava a transição de todos os funcionários que se encontrassem em idênticas condições, tivessem ou não recorrido, o que determinou a integração de todos eles na referida carreira.

Deste modo, após a criação dos necessários lugares pela Portaria 92/96, de 26/3, todos aqueles funcionários foram nomeados, por despacho de 3/5/96, para a nova categoria.

Depois de tomar posse (em 17/5/96) a Recorrente dirigiu, em 28/10/96, requerimento ao Sr. SEAF, solicitando o pagamento da diferença de vencimentos relativa ao período em que tinha uma categoria quando deveria ter tido outra, pretensão essa que foi ignorada, o que a levou a dirigir-se ao Tribunal na esperança de obter decisão que anulasse esse indeferimento tácito.

E, assim, interpôs no Tribunal recorrido este recurso contencioso, ao qual foi negado provimento por ter sido entendido que o despacho de 3/5/96, enquanto revogatório do despacho de 16/9/93, apenas poderia ter efeitos retroactivos caso essa revogação se tivesse fundado na invalidade do despacho revogado. Deste modo, e considerando que as razões que levaram a Administração a proceder àquela revogação radicavam “essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido (praticado) o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade”, concluiu-se não ser aplicável à situação decorrente dessa revogação o disposto no n.º 2 do art. 145.º do CPA e, consequentemente, não ser de atribuir efeitos retroactivos ao despacho revogatório.

Esta decisão, contudo, não convenceu a Agravante que continua a defender que a revogação do despacho de 16/9/93 se fundou na sua ilegalidade e que, porque assim, deviam ser atribuídos efeitos retroactivos ao despacho revogatório.

Importa, pois, conhecer das duas questões que nos são colocadas neste recurso jurisdicional; por um lado, a da interpretação do conteúdo do acto revogatório e, por outro, a de saber quais os efeitos que se devem atribuir a este acto.

1. Já sabemos que o acto revogatório foi proferido na sequência das decisões proferidas neste Supremo Tribunal, que consideraram ilegal o despacho proferido, em 16/9/93, pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Secretaria de Estado Adjunta e do Orçamento e que, por isso, o anularam, e foi proferido porque a Administração entendeu colocar em condições de igualdade todos os funcionários que estivessem na mesma situação profissional, tivessem, ou não, recorrido a juízo.

Ao fazê-lo, como se afirma, e bem, no douto Acórdão recorrido, a Administração agiu não porque entendesse que a lei a obrigava a proceder desse modo ou porque considerasse ilegal o despacho revogado, mas porque considerou que, por conveniência de serviço e sentido de justiça, a melhor solução residia em colocar em situação de igualdade todos aqueles funcionários.

O que significa que a Administração com o seu gesto revogatório limitou-se a acatar o entendimento que os referidos Acórdãos deram à lei estendendo a todos os interessados o que, imediatamente, deles resultava.

Todavia daí não se pode retirar, como pretende a Recorrente, que ao assim proceder a Administração tenha considerado que o seu primeiro despacho era ilegal e que tivesse sido essa ilegalidade a determinar a sua revogação e que, por isso, estava obrigada a retirar dela não só as consequências imediatas (a sua nomeação para o lugar), mas também as mediatas (pagamento da diferença de vencimentos).

E tal conclusão não é legítima porquanto os fundamentos da decisão revogatória revelam-nos que foi outro o entendimento da Administração.

Na verdade, lê-se nessa fundamentação que “o pagamento das novas remunerações só deve verificar-se a partir da aceitação do lugar, não havendo direito à atribuição de retroactivos devidos ao atraso do processo” - (vd. ponto 4 do probatório) – o que quer dizer ao rejeitar liminarmente atribuição desses efeitos quis significar que, de modo claro, que aquela revogação se sustentava em fundamentos que não se ligavam à invalidade do acto revogado.

Com efeito, conhecendo a lei, a Administração bem sabia que se nos fundamentos do acto revogatório se incluísse a ilegalidade do acto revogado cumpria atribuir-lhe efeitos retroactivos, por força do que dispõe no n.º 2 do art. 145.º do CPA.

E, se assim é, resta concluir que são improcedentes as conclusões que se pronunciam no sentido de que o acto revogatório se fundou na invalidade do acto revogado.

Está, pois, encontrado o conteúdo daquele acto e com isso resolvida a primeira das questões suscitadas no recurso jurisdicional.

2. Será que, como pugna a Agravante, devem ser atribuídos efeitos retroactivos ao mencionado acto revogatório.

O art. 145.º do CPA fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos :

- Em princípio, a revogação só produz efeitos para futuro (n.º1);

- Assim não será, contudo, se ela se fundar em invalidade do acto revogado, hipótese em que a revogação tem efeito retroactivo (n.º 2).

- O autor da revogação pode, no entanto, atribui-lhe, no próprio acto, efeitos retroactivos, quando este seja favorável aos interessados ou estes tenham expressamente concordado com tais efeitos e estes não respeitem a direitos ou interesses indisponíveis (n.º 3).

Deste modo, de acordo com este regime e tendo-se em atenção que, in casu, o acto revogatório se não fundamentou na invalidade do acto revogado, quer se entenda que o decurso do prazo de interposição do recurso contencioso tem efeito saneador e, portanto, que, por ausência de impugnação, de inválido o acto se tornou válido, quer se entenda que o mesmo tem apenas efeito estabilizador e, portanto, que a impossibilidade da sua impugnação não o convalida, certo é que em nenhuma dessas hipóteses a Administração estava legalmente obrigada à atribuição de efeitos retroactivos ao seu acto revogatório.

E não estava obrigada, porquanto de harmonia com tal regime, as consequências dessa revogação ter-se-ão de conformar com a seguinte ordem de princípios :

a) ou se considera que o acto revogado foi um acto (que se tornou) válido (atento o decurso do prazo impugnação) e, então, aquela revogação só tem efeitos para o futuro;

b) ou se considera que o mesmo continua inválido mas que essa revogação se não fundou na sua invalidade e, de novo, não há lugar a efeitos retroactivos.

Só assim não seria se a Administração, por vontade própria, no uso do poder discricionário e nas circunstâncias acima mencionadas, resolver atribuir efeitos retroactivos à sua revogação.

O que aqui, como sabemos, não aconteceu.

Reforçando o que fica dito, e numa situação em tudo igual a esta, transcreve-se o que se escreveu no Acórdão deste Tribunal de 8/3/01 (rec. n.º 46.326). Aí pode ler-se :

“Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva inimpugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desse actos com a da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no art. 141.º, n.º 1, do CPA.

De outro modo a Administração estaria impedida de revogar esses actos, face ao disposto no citado art. 141.º, n.º 1, tendo em conta o decurso do tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que não encontra justificação material plausível.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo : o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da Entidade Recorrida.

Seria inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados, ainda que não haja contra interessados na respectiva conservação.”

Nesta conformidade, e sendo que o que ora está em causa é precisamente uma situação em que a Autoridade Recorrida agiu não em função de uma obrigação legal estrita mas fundada unicamente em razões de justiça e equidade, nada a impedia de proceder como procedeu, isto é, de, revogando o primitivo acto, proferir uma nova decisão atribuindo à Agravante o direito que o primeiro lhe negava, mas fixando que os efeitos desta revogação só se produziriam para futuro.

“Ora nada obsta a que a “revisão anulatória” (Que o Prof. V. de Andrade considera constituir “sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso ... “ – vd. local citado.) em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc - corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível – pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária ..... e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio da economicidade ....”. – Prof. V. de Andrade em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 11, a fls. 14.

Tanto basta para se poder concluir que o pedido que a Agravante fez à Administração não tinha suporte legal e, porque assim, bem andou o Acórdão recorrido em negar provimento ao recurso contencioso.

E não se vê, como se defende no recurso jurisdicional, em que é que este entendimento dos apontados preceitos legais representa uma “agressão a princípios constitucionais, nomeadamente o da prossecução do interesse público e da legalidade”, pois que o mesmo conduz precisamente a que a legalidade possa ser reposta e que essa reposição melhor se harmonize com a prossecução do interesse público.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento a este recurso jurisdicional e, em conformidade, em manter o douto Acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente fixando-se a taxa de justiça em 150 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 6 de Março de 2002

Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio- Pamplona de Oliveira.