IIFundamentação
1. Factos
O tribunal recorrido deu como provados os seguintes factos:
- 1)Por despacho do Senhor Secretário das Obras Públicas publicado no Diário da República II Série, nº122 de 25-05-2004, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação de uma parcela de terreno com a área de 2797 m2, a destacar do prédio rústico com a área de 3900 m2, sito no Lugar ….., freguesia de ….., inscrito na matriz sob o art. 2375º e omisso na CRP.
- 2)O prédio confronta do norte com D………, do sul com E…….., do nascente com caminho público e do poente com F……..
- 3)O prédio a expropriar, segundo o PDM de Chaves, situa-se em zona classificada com “Espaço Agro-Florestal”.
- 4)O prédio tem acesso por caminho em terra batida a partir da E.M. 507.
- 5)Na envolvente do prédio existem casas de habitação unifamiliares, acesso rodoviário pavimentado, rede de abastecimento domiciliário de água, rede de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão e rede telefónica.
- 6)Na parcela existe um muro de vedação em alvenaria de pedra, nove castanheiros de DAP de 0,40 e 0,50m.
- 8)O solo possui elevada expectativa de vir a ser classificado como área de expansão do aglomerado de habitações e armazéns com que confina (no sentido de que os expropriados tinham expectativas de poder vir a ver o prédio integrado em zona de expansão urbana).
- 10)O terreno da parcela expropriada e do prédio de que esta é destacada é formado por terreno de características agrícolas, com revestimento superficial de vegetação espontânea de graminhas e giestas.
- 11)A parcela tem configuração irregular, topografia sensivelmente plana, de solo profundo, franco-arenoso, de origem granítica.
- 12)A envolvente próxima da parcela é caracterizada pela existência de moradias unifamiliares de um ou dois pisos, dispersas, edifícios industriais e de armazém.
- 14)A parcela encontra-se próxima da zona central da freguesia e próxima da sede do concelho, onde se encontram grande parte dos serviços e equipamentos públicos.
- 15)O muro referido em 6) tem a extensão de 74 metros de comprimento e uma altura média de 1,40m.
- 16)A parcela, segundo a carta de ordenamento e condicionantes, possui uma pequena parte em zona urbanizável.
- 17)O aglomerado urbano mais próximo situa-se a cerca de 250 metros.
2. Factos versus Direito.
1ª Questão: - se solo da parcela expropriada deve ser considerado como solo apto para construção ou, ao invés, como pretende a recorrente, solo apto para outros fins.
Desde já se diga que se aplica a lei vigente no momento da publicação do despacho declarativo da utilidade pública da expropriação, in casu, o Código das Expropriações aprovado pelo DL 168/99 de 18 de Setembro e alterado pelas Leis 13/2002 e 4-A 2003, de 19 de Fevereiro de cada ano a que respeitam.
A Constituição e a lei ordinária garantem ao sujeito passivo da expropriação uma indemnização (artºs 62º da CRP, 1310º do Código Civil e 1 e 23 nº 1 CE).
A indemnização deriva ou funda-se no princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos: a indemnização tem por escopo colocar o cidadão que sofreu a ablação resultante do acto expropriativo em posição idêntica à dos demais cidadãos que, nas mesmas circunstâncias, não suportaram esse sacrifício patrimonial.
A indemnização constitui uma compensação pelo prejuízo decorrente para o expropriado do acto de expropriação e visa, de harmonia com o princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, colocar aquele em igualdade face aos outros cidadãos que, em situação homótropa, não sofreram a ablação da sua esfera jurídico-patrimonial derivada da expropriação - vide Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Separata do vol. XXIII do Suplemento do BFDUC, 1982, págs. 132 e 134.
A indemnização, que não tem por finalidade compensar o benefício alcançado pelo expropriante, deve ser fixada com base no valor real dos bens expropriados, i.e., com base no seu valor venal ou de mercado - excluindo, obviamente, deste último conceito, qualquer valoração meramente especulativa (artº 23 nº 1 do CE).
Certo que a Constituição impõe que a indemnização deve, ser justa, mas não fornece qualquer critério indemnizatório – valor venal, valor de mercado, valor real – deixando, antes, para o legislador ordinário essa conceptualização limitada pelos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade, não podendo conduzir a indemnizações irrisórias ou patentemente desproporcionadas em relação à perda do bem atingido pelo acto ablativo em que a expropriação se resolve.
A justa indemnização, em matéria de expropriação, visa apenas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação - e não compensar o benefício alcançado pelo expropriante; a indemnização não visa proporcionar ao expropriado os meios necessários para substituir os bens de que foi privado por outros equivalentes, mas apenas reparar o prejuízo causado no momento da expropriação (artº 23º nº 1 do CE).
A justiça da indemnização quanto ao ressarcimento dos prejuízos suportados pelo expropriado pressupõe a fixação do valor dos bens e dos direitos expropriados que tenha em conta, por exemplo, a natureza dos solos.
É assim compreensível que a lei distinga, com vista á determinação do valor do terreno expropriado, o caso de se tratar de solo apto para construção ou de solo apto para outros fins (artº 25 nº 1 a) e b) do CE).
Considera-se apto para construção o solo que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir, o solo que, dispondo apenas de parte destas infra-estruturas, se integra num núcleo urbano, o solo que, de acordo com o instrumento de gestão territorial aplicável, está destinado a adquirir aquelas características e, por último, o solo, que no momento da declaração da utilidade pública da expropriação, disponha de alvará de loteamento ou de licença de construção (artº 25 nº 2 a) a d) do CE).
O solo que não se encontre em qualquer destas situações considera-se solo para outros fins (artº 25 nº 3 do CE).
A indemnização por utilidade pública apenas engloba a perda patrimonial e tem por fim criar uma nova situação patrimonial de valor igual mas com exclusão de factores subjectivos.
É patente a preocupação de evitar a especulação ou sobrevalorização desregrada dos terrenos - vide Ac. da Relação de Coimbra, de 18/10/1983, in CJ, IV, pág. 57, e da Relação do Porto, de 31/01/1978, in CJ, I, pág. 162.
Os critérios que avalizam a fixação do montante indemnizatório, encontram-se enunciados nos artºs 26º e ss. do Código das Expropriações.
Por um lado, os critérios do artigo 26.º e ss. do CE cumprem o objectivo legal de assegurar que é respeitada a igualdade entre os expropriados em sede de fixação das indemnizações. Caso não existisse um quadro legal geral e abstracto que orientasse a tarefa de fixação de indemnização, predominariam as decisões desiguais, violadoras do princípio da igualdade na sua vertente externa.
Por outro lado, estes critérios asseguram o objectivo legal de permitir que se sindique e controle o processo de fixação da indemnização. Só a existência de um quadro de critérios detalhado e claro, de um itinerário controlável pelas partes e pelo juiz, permite assegurar o controlo do processo de fixação da indemnização. O apelo a outros critérios, não previstos na lei, escancara as portas à especulação e ao arbítrio.
Por último, reflectem o valor corrente e de mercado dos bens.
Porém, tendo em conta os dados da realidade e da experiência comum e para evitar que tais critérios – os previstos nos artigos 26º a 32º citados – pudessem constituir um entrave à determinação da justa indemnização, o n.º 5 do artigo 23º do Código das Expropriações veio introduzir uma válvula de escape, ao permitir que, e se em determinada situação se vier a constatar que os mesmos não conduzem ao valor real e corrente do bem expropriado, se possa, a requerimento das partes, por decisão oficiosa do tribunal ou por iniciativa dos próprios peritos, afastar a aplicação destes critérios, adoptando-se outros mais adequados à determinação de um tal valor.
Todavia, para que tal aconteça é necessário que ocorram motivos justificados para tanto, isto porque os critérios estabelecidos no Código das Expropriações não atingem o desiderato último para o qual foram previstos, ou seja, o valor real e corrente do bem expropriado.
Alves Correia, in estudo publicado na Revista de Legislação e Jurisprudência, “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999” -Ano 132-133 - defende que: “A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre a expropriação por utilidade pública anteriormente analisada mantém-se perfeitamente actual em face do Código das Expropriações de 1999.” (pag. 324).
A jurisprudência em causa reporta-se, entre outros, aos Acórdão do Tribunal Constitucional nº 267/97 e Acórdão do Tribunal Constitucional nº 20/2000, que se debruçaram sobre a análise da norma do art. 24º/5 do DL 438/91 de 09/11.
Refere, ainda, que para a determinação das espécies de terrenos que integram a classe de solo apto para construção, “não adoptou o legislador, na linha do Código de 1991 (...) um critério abstracto de aptidão edificativa – já que, abstracta ou teoricamente, todo o solo, mesmo o de prédios rústicos, é passível de edificação -, mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa. Na definição do solo apto para construção, teve o legislador em conta, (...) elementos certos e objectivos (...).” (pag. 50).
Disse-se no Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 12 de Março de 2003, que: “A norma do art. 24º/5 do DL 438/91 de 09/11 foi suprimida no Código das Expropriações de 1999. Desta forma, atento os princípios da igualdade e da justa indemnização, um determinado terreno continua a ser considerado solo apto para construção, designadamente por se verificarem os requisitos exigidos pelas alíneas a) e b) do artigo 25º, ainda que, por lei ou regulamento, não esteja destinado a este fim.
O terreno em que legalmente não se pode construir, por pertencer à RAN ou REN, mas que dispõe de todas as infra-estruturas para nele se poder construir ou que se integra em núcleo urbano, passa a ser equiparado a zonas verdes, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamento públicos e avaliado pela regra referida no nº 12 do citado art. 26º.”
O art. 26º/12 tem como “objectivo evitar as classificações dolosas de solos ou a manipulação das regras urbanísticas por parte dos planos municipais. Mas sendo este o principal objectivo da norma, está bem de ver que ela só pode abarcar no seu perímetro de aplicação aqueles solos que, se não fosse a sua classificação como “zona verde ou de lazer” (e, agora, também a sua reserva para a implantação de infra-estruturas e equipamentos públicos) por um plano municipal de ordenamento do território, teriam de ser considerados como “solos aptos para a construção”, atendendo a um conjunto de elementos certos e objectivos, relativos à localização dos próprios terrenos, às suas acessibilidades, ao desenvolvimento urbanístico da zona e à existência de infra-estruturas urbanísticas, que atestam uma aptidão ou uma vocação objectiva para a edificabilidade.” (Alves Correia, ob. cit. pag. 54).
O Tribunal Constitucional, no Ac. nº 114/2005 de 01.03.2005 entendeu que:
“a norma do art.26º/12 do Código das Expropriações não está ferida de inconstitucionalidade, quando aplicada como critério de avaliação em parcelas que reúnem as características previstas no art. 26º/2 a) do Código das Expropriações, apesar de no âmbito do PDM a parcela estar integrada em zona classificada como "RAN" ou "REN".”
A este respeito e abordando a aplicação do princípio da igualdade, refere-se no citado Acórdão: "… o raciocínio hipotético segundo o qual esta solução viola a igualdade porque outros expropriados não beneficiarão dela não pode ser pertinente, não podendo a igualdade aferir-se pelo confronto com situações hipotéticas. Aliás, a ponderação realizada no caso para alcançar o valor da indemnização, dada a respectiva especificidade, impede uma comparação automática com hipotéticas situações de proprietários, eventualmente expropriáveis, de parcelas contíguas igualmente integradas na RAN mas que não foram expropriadas, quer considerando a indemnização por uma eventual futura expropriação, quer o valor de mercado que os proprietários obterão se não forem expropriados.
No Ac. Tribunal Constitucional nº 597/2008 de 10.12.2008 sobre o critério legal que conduz à classificação de um “solo apto para construção” explicita-se:
“Reconhecendo que a aptidão para construção é um factor de valorização dos terrenos que é de justiça contabilizar para efeitos indemnizatórios, este critério logo traçou os pressupostos e limites a que deve obedecer o seu acolhimento: só é de considerar a potencialidade edificativa evidenciada, no presente, por elementos certos e objectivos indiciadores da sua previsível concretização, num horizonte temporal próximo.
Esta ideia regulativa foi reconhecidamente consagrada no Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, ao criar a categoria de “solo apto para construção”, e ao fixar os seus elementos de identificação, no artigo 24.º, n.º 2, elementos agora constantes, com algumas alterações, do artigo 25.º, n.º 2, do Código das Expropriações em vigor, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro.
É certo que estas concretas exigências não correspondem a um imperativo constitucional, em termos de se poder sustentar que são estas e não poderiam deixar de o ser, por imposição dos princípios da justa indemnização e da igualdade. A tradução legislativa destes parâmetros constitucionais poderia ter seguido outras vias, de que resultasse o reconhecimento da aptidão edificativa em termos mais ou menos alargados do que os vigentes, sem pôr em causa a estrita observância daqueles parâmetros.
Mas, tendo estabelecido aquelas regras gerais, no legítimo exercício da sua liberdade de conformação, o legislador não pode apartar-se delas em situações particulares, em benefício de certa categoria de proprietários, sem fundamento material adequado. Para que de uma tal diferenciação de tratamento não saia lesado o imperativo de tratamento igualitário de todos os proprietários em idêntica situação, teremos que visionar um distinguo entre as situações em confronto comparativo, suficientemente expressivo para retirar carácter arbitrário a essa diferenciação. De modo que a questão de constitucionalidade posta pode ser precisada como a questão de saber se a afectação dos terrenos, por instrumento de gestão territorial, a um fim contrário à construção justifica, em caso de expropriação, a irrelevância dos elementos certificativos de aptidão construtiva, para efeito da concessão de uma indemnização calculada nos termos do artigo 26.º, n.º 12. “ À face do actual diploma não existe um preceito idêntico ao art. 24º/5 do Código das Expropriações de 1991. A classificação dos solos está subordinada ao critério estabelecido no art. 25º.
Nas circunstâncias em que a parcela reúna as características que permitam classifica-la como solo apto para construção, ao abrigo do art. 25º/ 2 –a) e b), mas por efeito de plano municipal de ordenamento do território está classificada como zona de lazer, zona verde, ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos, deve ser classificada como solo apto para construção.
De igual forma, dispondo a parcela de potencialidade edificativa, nos termos do art. 25º/2 a) da Lei 168/99 de 18/09, existir nos terrenos limítrofes construções e só nela não se poder construir por estar inserida na RAN ou REN e ainda ter sido expropriada não para fins agrícolas ou ecológicos, mas para a construção de uma estrada é de aplicar por analogia o disposto no nº 12 do art. 26º.
Apenas esta interpretação dos preceitos, em face do caso concreto, permite garantir a observância dos princípios que presidem ao processo de expropriação – princípio da justiça, igualdade e proporcionalidade
Ac. desta Relação Proc. nº 2915/05.0TBVNG.P1 de 18-01-2010 in www.dgsi.pt
Sustenta-se na sentença que “A inclusão do prédio expropriado em “Espaço Agro-Florestal” não contradiz essa ideia. Pois, na envolvente do prédio existe um acesso rodoviário pavimentado, rede de abastecimento domiciliário de água, rede de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão e rede telefónica. O acesso à parcela é feito em caminho de terra batida que vai dar à E.M. 507.
É verdade que não existe saneamento. Mas a parcela situa-se em zona rural e somente é viável a construção possível de uma moradia unipessoal. O que permite que o escoamento dos esgotos se faça para uma fossa séptica, dispensando-se a existência de uma rede de saneamento. No Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 5/5/2009, in www.dgsi.pt, concluiu-se que uma situação como a presente permite qualificar o solo como apto para construção ao abrigo da alínea a), do nº 2 do art. 25º C.Exp.
(…)
Mas mesmo que assim não se entenda, sempre decorre dos factos provados que na envolvente da parcela expropriada existem moradias unifamiliares de um ou dois pisos, dispersas, edifícios industriais e de armazém. Segundo a carta de ordenamento e condicionamentos, possui uma pequena área incluída em zona urbanizável. O aglomerado mais próximo está a 250 metros. E, finalmente, o PDM (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 12/95, publicada no DR I Série B, de 10/2/2005) permite a construção de habitações unifamiliares, reunidos que estejam os demais pressupostos previstos no seu art. 37º, nº 5.O que tudo leva a concluir que o solo da parcela expropriada possui capacidade edificativa, assim devendo ser classificado para efeitos de cálculo da justa indemnização”
Como se disse anteriormente quando a parcela reúne as características que permitam classifica-la como solo apto para construção, ao abrigo do art. 25º/ 2 –a) e b), mas por efeito de plano municipal de ordenamento do território está classificada como zona de lazer, zona verde, ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos, deve ser classificada como solo apto para construção.
De tudo o que resultou provado e que está bem explicitado na sentença cujo excerto se transcreveu se conclui que estamos perante um solo que, dispondo apenas de parte das infra-estruturas enunciadas, se integra num núcleo urbano, um dos critérios valorativos do solo apto para construção previsto no supra citado artº 25, nº2 do CE.
2ª Questão: - se existe desvalorização da parte sobrante.
No laudo maioritário de fls. 142 e ss. considera-se uma desvalorização de 20% da área sobrante do prédio de 1.103 m2 (3.900 – 2.797) em virtude de esta área ter ficado “non edificandi”, podendo apenas servir para outros fins, como por exemplo, espaços verdes e de lazer da área urbana em expansão, estaleiro de obras ou de materiais de construção, espaço complementar de cedências, de terrenos loteáveis dos consortes, etc.
Também no laudo maioritário de fls. 154 e ss. se menciona que a parte restante perde a capacidade edificativa que dispunha porque totalmente abrangida pela zona “non aedificandi”devido à construção da nova via.
Também no relatório pericial de fls. 317 e ss. os peritos do tribunal e dos expropriados entenderam que a parte restante manterá o seu uso dominante mas com a condição de logradouro de construção admitida.
A servidão “non aedificandi” é uma modalidade específica das servidões administrativas – cfr. Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. II, pág. 1028).
São fixadas directamente na lei ou resultantes de acto administrativo, que oneram certos prédios e se traduzem numa proibição de edificar, por motivos de interesse público. Entre elas, destacam-se as que incidem sobre faixas de terrenos adjacentes a uma estrada ou auto-estrada a construir, a reconstruir ou já existentes e que visam proteger tais vias de comunicação.
O art. 8º do Cód. das Expropriações, dispõe:
- «1.Podem constituir-se sobre imóveis as servidões necessárias à realização de fins de interesse público.
- 2.As servidões, resultantes ou não de expropriações, dão lugar a indemnização quando:
- a)inviabilizem a utilização que vinha sendo dada ao bem, considerado globalmente;
- b)inviabilizem qualquer utilização do bem, nos casos em que não estejam a ser utilizados; ou
- c)anulem completamente o seu valor económico.
- 3.À constituição das servidões e á determinação da indemnização aplica-se o disposto no presente código com as necessárias adaptações, salvo o disposto em legislação especial.»
Alves Correia, in “Expropriação por Utilidade Pública, Colectânea de Jurisprudência”, STJ, ano IX, tomo I, propugna que este preceito do Cód. das Expropriações “é demasiado restritivo no que respeita ao âmbito das servidões administrativas que devem ser acompanhadas de indemnização” (…) “para além das servidões administrativas que produzem os tipos de danos referidos nas três alíneas do nº 2 do art. 8, outras há que devem dar direito a indemnização: são aquelas que produzem danos “especiais” e “anormais” (ou “graves”) na esfera jurídica dos proprietários dos prédios (normalmente terrenos).” (…)”devem dar direito a indemnização todas as servidões administrativas que se apresentem como verdadeiras “expropriações de sacrifício” ou “substanciais”, isto é, como actos que produzem modificações “especiais” e “graves” (ou “anormais”) na utilitas do direito de propriedade, em termos tais que ocorreria uma violação do “princípio da justa indemnização” por expropriação ... condensado no art. 62º, nº 2 da Constituição, do “princípio do Estado de Direito democrático”, consagrado nos arts. 2º e 9º, al. b) desta Lei Fundamental, nos termos do qual os actos do poder público lesivos de direitos ou causadores de danos devem desencadear uma indemnização, e do “princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos”, ínsito no art. 13º, nº 1 da Constituição, se o proprietário onerado com essa servidão administrativa não obtivesse uma indemnização. E as servidões administrativas que produzem danos daquela “natureza” não se restringem, seguramente, às elencadas no nº 2 do art. 8º do vigente Cód. das Expropriações.”
Este entendimento vai de encontro ao decidido no Ac. do STJ para uniformização de Jurisprudência de 31-01-91, procº nº 082409 in www.dgsi.pt: “Na vigência do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº. 845/76, de 11 de Dezembro, é devida indemnização, em sede de expropriação, pelo prejuízo que efectivamente resulte, na parte sobrante dos prédios expropriados, da servidão "non aedificandi" decorrente da implantação duma auto-estrada.”
Portanto, mesmo não se existindo nenhuma das situações previstas no art. 8º, nº 2 do Cód. das Expropriações, a constituição de uma servidão administrativa dará sempre lugar a indemnização quando a mesma produza, na esfera jurídica do proprietário, um prejuízo concreto, grave e anormal, designadamente, quando o proprietário vê reduzido o valor económico e de mercado do bem por força da eliminação ou redução da capacidade edificativa que o prédio possuía antes de estar onerado com a servidão non aedificandi.
De outro modo, como se deixou dito, sairiam sacrificados os princípios constitucionais, da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos e da justa indemnização por expropriação.
Como refere Osvaldo Gomes, in Expropriações por Utilidade Pública, págs. 240, a desvalorização dos imóveis assume particular importância no caso das servidões “non aedificandi”, uma vez que estas limitam o direito de transformação que integra o conteúdo da propriedade, traduzindo-se numa efectiva e, em muitos casos, importante redução do valor dos prédios servientes.
No presente caso, como se assinalou, os peritos nos laudos maioritários, consideraram que a parte sobrante ficou totalmente abrangida pela zona “non aedificandi”devido à construção da nova via.
Portanto, existe aqui um verdadeiro prejuízo económico que deve ser indemnizado.
Pelo exposto, decide-se julgar totalmente improcedente a presente apelação, confirmando-se a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.
Porto, 14 de Junho de 2010
Ana Lucinda Mendes Cabral
Maria do Carmo Domingues
José Bernardino de Carvalho
