00040/04 - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O acto administrativo de sentido contrário ao anulado que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual e hipotética, é um acto que tem por destinatário directo a pessoa que desencadeou o procedimento, e como tal, não pode deixar de lhe ser notitficado e tal notificação terá de lhe ser pessoal, não bastando a notificação por éditos.

II. A execução da sentença anulatória de acto de graduação final em concurso para mudança de curso nos termos do art. 33º da Portaria n.º 612/93 consiste na abertura de uma vaga adicional para o ano lectivo iniciado após a data em que foi decretada a anulação.

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:

1. O Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Ciências Biomédicas Abel Salazar (ICBAS) interpõe recurso jurisdicional da sentença de 23/1/03 que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução da sentença que anulou o despacho de indeferimento da pretensão do executado J…. de mudança para o Curso de Medicina e recurso jurisdicional da decisão de 11/7/03 que especificou o acto e o prazo em que a execução deve consistir.

Nas alegações do recurso da sentença que declarou inexistir causa legítima de inexecução concluiu o seguinte:

a) A recorrente procedeu à execução do acto, reformulando o edital, e graduando os candidatos tendo aplicado a todos o comando encerrado na sentença, ou seja, o de considerar as classificações mais elevadas, independentemente do ano em que foram conseguidas;

b) A graduação de acordo com tal comando estava imposta, de forma a refazer a situação hipotética virtual, ou seja, a de operar a graduação do recorrente em confronto com os demais candidatos em igualdade de circunstâncias;

c) Nos termos dos arts.° 66° e 70° do C.P.A., a notificação por via de edital é uma forma de notificação pessoal, sendo que no caso concreto, tal forma era imposta por lei, por ser formalidade inerente ao concurso, como resultava das Portarias ns.° 612/93 de 29 de Junho, 96/95 de 1 de Fevereiro, 390/95 de 2 de Maio e n.° 317-A/96 de 29 de Julho;

d) Não merecendo censura a graduação do recorrente, e o reformular do acto, mas apenas e só tendo sido colocada em crise a forma de notificação, não havia que se declarar a inexistência de justa causa de inexecução, porquanto o acto se encontra já executado.

E nas alegações do recurso da decisão que especificou o acto e o prazo em que a deve consistir a execução conclui ainda o seguinte:

a) O facto de ser o recorrente solitário na sua impugnação não acarreta, como procedimento de concurso, que este seja o único visado, dado que, a ilegalidade reside sobre vício de que enferma todo o procedimento de concurso que não só a graduação do recorrente;

b) Com efeito, o acto, reconduzido a vício de ilegalidade residiu no facto de a recorrida considerar apenas como válidas para a graduação as notas do mesmo ano, procedimento que foi aplicado a todas as candidaturas para o concurso em questão;

c) Se a execução reveste a reconstituição da situação hipotética actual, ou seja, a recondução do procedimento de concurso, extirpado do vício, o recorrente seria graduado no concurso no lugar que lhe competisse se o vício não tivesse existido, não só quanto a este, mas também quanto aos demais, por ser esse o lugar de concurso que lhe competia;

d) Assim, ao reformular as operações de concurso, e a graduar os candidatos no lugar competente de cada um, se pratica o acto devido e se coloca na situação hipotética actual o recorrente, ou seja, no lugar devido, e sem vícios;

e) A recorrida já actuou pela forma prevista, já tendo graduado o recorrente em lugar devido e aberto a correspondente vaga, como consta aliás do procedimento tendente a obter a declaração de inexistência de justa causa de inexecução;

f) No caso vertente, a recorrida não só graduou o recorrente, como abriu vaga para o mesmo, em sede de reformulação do edital, estando assim executada a douta decisão proferida nos autos, não havendo assim que abrir novas vagas, dado que as vagas já foram abertas para os devidos efeitos; Apenas o recorrente não se inscreveu no prazo devido;

g) A presente decisão em recurso, decidindo pela revogação de acto legal, e que conduziu à abertura de vaga, afigura-se como algo deslocada, e desajustada, sendo manifesto que a mesma viola do disposto no art.° 33º da Portaria n.° 612/93, dado que, onde se lê no singular que a rectificação abrange apenas o candidato a respeito do qual o erro se verificou, no caso vertente deve ler-se os candidatos em relação aos quais o erro se verificou, situação de acordo e ao abrigo do qual a recorrida actuou, ao reformular o edital de concurso, abrir vagas e colocar candidatos;

h) Por outro lado, a recorrida já abriu vaga e período de inscrição, como consta aliás do edital junto já aos autos, edital esse que fixou o período para a concretização da matrícula, período no qual o recorrente não se inscreveu, nem requereu a inscrição; A situação assim, como já consta dos autos, reporta-se não aos actos que a recorrida já praticou - graduação do candidato e abertura de vaga - mas sim às consequências da não concretização da matricula no prazo fixado, e ao seu valor como caducidade.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público pronunciou-se pela improcedência de ambos os recursos.

2. Das sentenças executada e recorrida colhe-se a seguinte matéria de facto:

a) Por requerimento datado de 13 de Agosto de 1997, e nos termos da Portaria n° 612/93 de 29 de Junho, o aqui exequente, que esteve inscrito no Curso de Matemática (via ensino) da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, requereu a mudança para o Curso de Medicina do ICBAS – cfr. fls. 28 do p.a anexo;

b) No ano lectivo de 1996, e na candidatura do regime geral, o exequente tinha obtido a nota de 184 valores na prova específica de Biologia e de 135 na prova específica de Química, tendo melhorado essa nota em 1997 para 18,7 valores – cfr. fls. 12, 21 e 22 do p.a;;

c) Na lista dos candidatos colocados e não colocados, com a respectiva seriação, o exequente foi classificado em 27° lugar, dispondo o candidato classificado em 3° lugar da percentagem de 93.5 e o classificado em 4° lugar da percentagem de 92.5 - ver fls. 21 e 22 do p.a;

d) No computo da classificação do exequente foram utilizadas as notas de Biologia e de Química obtidas em 1996 - ver p.a anexo;

e) Por requerimento datado de 22 de Setembro de 1997, dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do ICBAS, o exequente, entendendo que deveria ser tomada em consideração a nota de Química de 1997 e não a de 1996, solicitou a reapreciação da sua situação e a rectificação do erro – cfr. fls. 25 e 26 dos autos e p.a anexo;

f) Por despacho do Presidente do Conselho Directivo do ICBAS de 24 de Setembro de 1997, a sua reclamação foi indeferida – cfr. fls. 23 do p.a, aqui dada por reproduzida;

g) Este despacho foi comunicado ao exequente em 3 de Outubro de 1997;

h) Em 16 de Outubro de 1997, o exequente deduziu recurso hierárquico desse despacho para o Reitor da UP, não tendo sido tomada qualquer decisão sobre ele.

i) Interposto recurso contencioso do despacho de 24/9/97 e do indeferimento tácito do recurso hierárquico, por sentença proferida em 10 de Março de 2000 - transitada em julgado em Outubro de 2001 – foi rejeitado o recurso do indeferimento tácito e anulado o despacho de 24 de Setembro de 1997 do Presidente do CD do ICBAS que indeferiu o pedido de mudança de curso formulado pelo aqui exequente, seriando-o em 27° lugar, com fundamento em vício de violação de lei, nomeadamente por erro de interpretação da "nota 5" do anexo ao regulamento fixado pelo ICBAS, conforme o artigo 22° da Portaria n° 612/93 de 29 de Junho – cfr. fls. 43 a 46 do processo apenso, dadas por reproduzidas;

j) Em 9 de Maio de 2002, o exequente requereu ao Presidente do CD do ICBAS - ao abrigo do artigo 5° n° 1 do DL n° 256-A/77 de 17 de Junho - a execução integral desta sentença – cfr. fls. 6 a 9 destes autos;

k) O aqui exequente não foi notificado de qualquer resposta a este requerimento;

l) Em 2 de Julho de 2002, a Directora de Serviços do ICBAS - …. - e a Chefe de Secção - …. – assinaram edital procedendo à "reformulação do Edital de Mudança de Curso - 1997, por força da sentença proferida no âmbito do Processo nº 769/97 do STA" - nele figurando o aqui exequente no 5° lugar de um universo de 6 vagas, dele constando ainda - referindo-se ao aqui exequente - que "o candidato agora classificado e ainda não matriculado deve efectuar a matrícula ou inscrição no prazo de 15 dias após a afixação do presente edital. Não haverá lugar em caso algum, à prorrogação deste prazo” – cfr. fls. 19 a 23 dos autos, dadas por reproduzidas;

m) Este edital foi afixado em 5 de Julho de 2002 e retirado em 16 de Agosto de 2002 - ver folha 23 dos autos;

n) Para além do edital, os serviços do ICBAS não procederam a qualquer outra notificação ao exequente.

3. As questões postas em julgamento são duas: saber se a sentença anulatória foi integralmente executada e averiguar se o modo de a executar passa exclusivamente pela abertura de uma vaga adicional.

A ora recorrente diz que executou a sentença nos termos devidos, pois, tratando-se de um procedimento concursal, retomou-o com a expurgação do vício que afectava o acto final, operação que consistiu na elaboração de nova lista dos candidatos em que a nota da prova específica de química do ano de 1997 foi considerada e de que resultou a graduação do exequente em lugar que permitiu a mudança de curso, inscrição e matrícula no ICBAS.

Não há dúvida que a executada, ora recorrente, diligenciou pelo cumprimento das determinações constantes da sentença de anulação do despacho que negou a pretensão de exequente em ver considerada na graduação dos candidatos à mudança de curso: procedeu a nova lista em que o exequente de 27º lugar passou para 5º, só porque a referido nota de química foi atendida na graduação.

Mas o litígio centra-se no problema da eficácia dos actos de execução da sentença, ou seja, saber se a publicação deveria ser através de edital, tal como efectivamente aconteceu, ou através de notificação pessoal.

Rejeitada a concepção da Administração Pública como uma organização secreta e impenetrável, não era sequer necessária norma a prever a notificação pessoal, pois, o “bom senso” por si só justificaria que, no caso concreto, fossem tomadas diligências para informar pessoalmente o exequente de que foi graduado em lugar que permite a inscrição e que lhe era dado um prazo para a respectiva matrícula.

Ao defender a notificação edital como a forma legal de publicitar o resultado final do concurso parece que a executada não atendeu aos limites objectivos do caso julgado da sentença anulatória. Como bem se esclareceu no acórdão do STA o acto que foi anulado foi o despacho que indeferiu a reclamação do acto de graduação final dos candidatos à mudança de curso e não este acto. A distinção de procedimentos administrativos e de actos que lhes põem termo, acaba por resolver todas as dúvidas levantadas sobre a forma de notificação dos actos de execução da sentença anulatória.

O acto contenciosamente impugnado foi emitido num procedimento administrativo de 2º grau, em que o exequente “reclamou” do acto que decidiu o procedimento de 1º grau e que o graduou em 27 lugar. Portanto, o acto contenciosamente anulado foi um acto secundário,aquele que indeferiu a impugnação administrativa. Não significa isto que o acto primário também não tenha sido anulado, pois, quando o recurso contencioso é precedido de impugnação administrativa necessária na qual a autoridade ad quem, com poderes de reexame, lhe nega provimento, o objecto do processo incorpora ou absorve o acto originário. Neste caso, por uma espécie de efeito homologatório, consequência do juízo de conformidade da autoridade ad quem relativamente ao conteúdo do acto impugnado, o acto primário é objecto de um processo de incorporação no acto secundário e deixa de existir enquanto acto com valor próprio e independente e com funcionalidade autónoma.

Mas, se os efeitos destrutivos da sentença anulatória do acto secundário abrangem também o acto primário, não pode deixar de se atender que o acto administrativo de sentido contrário ao anulado, em que consiste o conteúdo da execução, tem que se reportar ao procedimento de 2º grau. Se o acto recorrido indeferiu a “reclamação” do exequente, o conteúdo da execução passa pela emanação de outro acto praticado mesma entidade cujo conteúdo implica necessariamente o deferimento dessa impugnação. E se assim é, então, o acto administrativo de sentido contrário ao anulado, que o substitua e sirva de base à reconstituição da situação actual e hipotética, é um acto que tem por destinatário directo a pessoa que desencadeou o procedimento, e como tal, não pode deixar de lhe ser notificado, desde logo, por imposição do nº 3 do artigo 268º da CRP.

O direito subjectivo do exequente à notificação do acto que executa a sentença anulatória surge na sua esfera jurídica, não só pelo facto de ter deduzido a impugnação administrativa, mas também por ter interposto o recurso contencioso do acto que lhe negou provimento e que a sentença anulou. A posição reactiva do exequente confere-lhe o atributo de parte “interessada” em todos os actos administrativos que toquem essa posição. A criação de efeitos jurídicos inovadores em execução da sentença anulatória toca inevitavelmente a posição jurídica do recorrente, na medida em que decide sobre pretensão por ele formulada (alínea a) do art. 66º do CPA). Por isso mesmo, não podem deixar de ser introduzidos na sua esfera de perceptibilidade normal ou ao seu alcance, de modo a que seja garantido a certeza jurídica da sua cognoscibilidade. Se as operações de execução da sentença anulatória não são dadas a conhecer ao recorrente, então, os efeitos jurídicos por elas produzidos não lhe são oponíveis, já que ele não teve o dever de os conhecer nem de actuar em conformidade com o respectivo conteúdo. No caso concreto, como poderia o exequente matricular-se no curso de medicina do ano lectivo 2002/2203 se não foi informado do acto que deu execução à sentença? Como poderia ele “adivinhar” o momento escolhido para dar execução à sentença? Pensar que neste caso a notificação edital garante a certeza da cognoscibilidade não só é descaracterizar o conceito de notificação como violar um direito fundamental dos administrados.

A forma de notificação pessoal impõe-se por uma outra ordem de razão: alguns dos efeitos do acto de execução da sentença anulatória são receptícios. No edital que publicita a nova lista de candidatos admitidos à mudança de curso anotou-se o seguinte: “o candidato agora classificação e ainda não matriculado deve efectuar a matrícula ou inscrição no prazo de 15 dias após a afixação do presente edital”. Pelo menos nesta parte, o novo acto administrativo consequente da sentença anulatória é um acto receptício, ou seja, um acto cujo efeito implica a criação de um ónus para o destinatário. Ora, neste tipo de actos impositivos, a notificação é uma condição de produção dos efeitos típicos por ele produzidos (cfr. art. 132º do CPA) e, por isso, a falta de notificação pessoal, mais do que a ineficácia, implica a irrelevância jurídica externa do acto ou ausência de obrigatoriedade. Não tendo o exequente sido notificado pessoalmente de que em consequência da nova graduação tinha 15 dias para se matricular, tal o efeito não se chegou a produzir na sua esfera jurídica, e por conseguinte, não se pode dizer que a sentença foi integralmente cumprida.

Alega a executada que a forma de notificação edital, não só era imposto pelas normas regulamentares do concurso, como se impunha devido ao número de candidatos interessados na nova graduação. Mas este raciocínio não pode ser feito desta forma porque o acto toca exclusivamente a esfera jurídica do exequente.

Os demais interessados, designadamente aquele que teve que ficar de fora da lista de candidatos admitidos em consequência da nova posição do exequente, já não podem ser afectados pela nova graduação. Como a sentença de anulação tem por efeito secundário a nulidade, ope legis, dos actos consequentes em relação ao acto anulado (cfr. art. 133º, nº 2 alínea i) do CPA), em princípio, a inscrição de um do candidato que ocupou o lugar do exequente, como acto consequente que é, deve considerar-se nula. Todavia, ele encontra-se numa posição de terceiro beneficiário do acto consequente que deve ser protegida do ponto de vista substantivo e processual. No plano processual, constata-se que não teve qualquer intervenção como contra-interessado no processo de anulação, pelo que, na qualidade de terceiro directamente afectado, na consistência jurídica do seu direito à inscrição, pela modificação operada pela sentença anulatória, e não como terceiro juridicamente indiferente, a autoridade de caso julgado não se pode projectar sobre ele. O caso julgado formado pela sentença anulatória apenas pode vincular aqueles a quem foram dadas oportunidades de participar no processo. No plano substantivo, não havendo elementos de que se permita deduzir que conhecia a precariedade da inscrição em face da interposição do recurso contencioso, e tendo-se usufruído as vantagens do acto consequente por mais de um ano, prazo acima do qual a posição se consolida, encontra-se numa situação jurídica de terceiro de boa fé, protegida pela parte final da alínea i) do nº 2 do artigo 133º do CPA.

O que acaba de se dizer coloca-nos já na questão abordada no recurso da decisão que especificou o acto que deve ser praticado para que a sentença anulatória seja integralmente cumprida. Foi decidido que esse acto consiste na abertura de uma vaga adicional, o que até está previsto no artigo 33º da Portaria nº 612/93 de 29 de Junho. Não há dúvida que a norma regulamentar se aplica à situação presente, pois foi pensada precisamente para acudir ás situações em que, por erro da Administração, no qual se deve incluiu o acto ilegal, fiquem prejudicados os candidatos que já iniciaram o curso. Os valores e interesses protegidos por essa norma são os mesmos que subjazem à solução ditada pela alínea i) do nº 2 do art. 133º do CPA. Em ambos os casos, o que se pretende é tutelar a posição de quem, de boa fé, e durante um período de tempo mais ou menos prolongado, confiou na estabilidade da sua situação. A protecção das situações criadas ao abrigo de acto legal por erro da Administração impõe-se para salvaguardar o valor da protecção da confiança, enquanto corolário do princípio da segurança e certeza jurídica, decorrente do princípio do Estado de Direito.

De modo que, mesmo que não existisse a regra do artigo 33º da Portaria nº 612/93, a execução da sentença anulatória através da abertura de vaga adicional para o ano lectivo iniciado após a data em que foi decretada a anulação era a única solução que se impunha, dado o longo tempo já passado entre a data da prática do acto ilegal e a data da sentença anulatória e o facto da invalidade do actos consequentes ser inoponível aos candidatos admitidos e até provavelmente com o curso já concluído. Não é, pois, correcto defender, como faz a ora recorrente, que teve que publicar novo edital por haver mais candidatos admitidos. Como estes não são atingidos pela retroactividade da anulação, porque, atenta a posição de terceiros de boa fé em que se encontram, a invalidade do acto consequente é-lhes inoponível, o que conduz à ineficácia relativa da anulação, não lhes interessa em absoluto conhecer a posição em que tornaram a ser graduados. O novo acto, qualificado como de execução de sentença anulatória, apenas toca a esfera jurídica do exequente, e por isso, não pode deixar de lhe ser notificado pessoalmente.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento aos dois recursos jurisdicionais.

Sem custas, por delas estar isenta.

Porto, 14-10-2004

Lino José B. R. Ribeiro

Maria Isabel S. Pedro Soeiro

João Beato O. Sousa